Jogi ismeretek | Nemzetközi jog » Horváth-Horányi - Az Európai Unió alkotmányozási folyamata

Horváth Zsolt - Horányi Márton - Az Európai Unió alkotmányozási folyamata Elméleti alapok: az alkotmányozás lehetőségei 1. Alapvetés 1.1 Az Európai Unió fejlődésének mérföldkövei Európa egyesítésének, egy Európai Egyesült Államok létrehozásának a gondolata több mint fél évszázados múltra tekint vissza. Az Európai Unió mai fejlődési irányának útját olyan gondolkodók jelölték ki, mint Jean Monnet, Robert Schumann, Paul-Henri Spaak vagy Alcide de Gasperi. A II Világháború tapasztalatai alapján uralkodóvá vált az az elvárás, miszerint Európa országainak nyugalmát intézményesített formában is szükséges lenne garantálni. Elsőként Sir Winston Churchill vetette fel egy Egyesült Európai Államok lehetőségét zürichi beszédében 1946-ban. Ennek egyik alappillére, egy, a nemzetek felett álló grémium 2 évvel később meg is alakult Európa Tanács néven. A Római Szerződések, Maastricht, Amszterdam, Nizza és Laeken

voltak azok a mérföldkövek, melyek hatására az Európai Közösségekből Unió lett, létrejött az Európai Parlament és mellette számos nemzetek feletti szerv. A kosárvaluta ECU-t felváltotta az Euro. Fokozatosan kiteljesedett mind a gazdasági, mind a politikai egység, utóbbi főleg a szociál-, a f oglalkoztatási-, a menekült-, a bevándorlási-, a kül-, valamint a közös biztonság- és védelmi politika területén. 1.2 Szerződés vagy Alkotmány? Alkotmány és állam együtt járnak, hiszen az alaptörvény határozza meg az államilag szervezett társadalom jogi alaprendjét. E tekintetben meglepő lehet, hogy az Európai Unió alkotmányt kíván, hiszen integrációs szerveződésként nem érte el az államiság fokát, nem rendelkezik önálló jogalanyisággal. Mégis valószínű, hogy Maastricht és Amsterdam után az Unió szerződéses alapjait alkotmány fogja felváltani. A közösségi jog egésze� az acquis communautaire � jelenleg is az

alkotmányos minőség elérése felé igyekszik, a szerződéseket alkotmányként is felfoghatjuk. Mindez tükröződik a Közösség államszervezeti és nemzeti hatásköröket érintő funkcióinak meglétén is. Ennek megfelelően az Európai Közösséget normatív nemzetekfelettiség jellemzi, a közösségi alapelvek alkotmányos elvekké, az EK bírósága pedig �alkotmánybírósággá� vált, amit leginkább a közvetlen hatály és a szupremácia elvet megtestesítő ítélkezésének köszönhet. A luxemburgi esetjog így tehát az egyik formája az alkotmányosító törekvéseknek Az elmúlt öt évtized mindegyikében napirenden volt eddig az Unió alkotmánytervezete: az ötvenes években az Európai Politikai Unióra vonatkozó kezdeményezések, a h atvanas években a Fouche-tervek, a hetvenes években a T indemansjelentés, a nyolcvanas években az Európai Parlamentnek az Európai Unió alapítására vonatkozó szerződéstervezete, majd egy évtizeddel

később úgyszintén az Európai Parlament által kidolgozott, az �Európai Unió Alkotmánya�című tervezete. Már az Európai Parlament 1984-ben tett első próbálkozása is föderalisztikusan tagolt, a gazdaságpolitika és a nemzetközi kapcsolatok terére kiterjedő Uniót képzelt el. Ez a dokumentum azonban beépült a Maastrichti Szerződésbe és inkább az Európai Unió alapításának tervezete volt, mint alkotmány. Az 1994-ben tett második kísérlet az Unió további alakításának koncepcióját rögzítette, de elfogadására idő híján nem került sor, megvitatását és átdolgozását a következő parlamenti ciklusra halasztották. Az �Európa Alkotmány� tárgyalásánál nem kerülhető meg az integráció témája sem, ami sokkal inkább politikai, mint jogi kérdés, és erre tekintettel kell lenni az alkotmányra vonatkozó követelmények felállításakor is. Az új alkotmány is csak arra törekedhet, hogy a politikai szándékoknak olyan

keretet biztosítson, amely elősegíti azok megvalósulását. Ez azonban sok területén politikai megegyezést igényel. Azok a kérdések, melyek az Unió továbbfejlesztése kapcsán eltérő jogi megoldásokat jelenítenek meg, alapvetően visszavezethetők az egyes tagállamok eltérő politikai törekvéseire. Ez tükröződik az Unió jogi természete vagy a szuverenitás problémájához való hozzáálláson, valamint a bővítésifejlesztési perspektívákon is. Ezek mellett talán a legjelentősebb kérdés e körben, hogy államszövetség vagy szövetségi állam lesz az Unióból, avagy megmarad olyan szupranacionális szervezetnek, amely a gazdasági együttműködéssel párhuzamosan nem kívánja a politikai integráció fokozódását is elmélyíteni, vagyis amely nem kívánja a közös európai államiságot elérni. Lényeges tehát, hogy az egyes tagállamok milyennek látják az Unió jövőjét és ennek megfelelően milyen az államkoncepciójuk, számukra

ugyanis nem mindegy, hogy a leendő alapszerződés milyen szervezeti konstrukciót és döntéshozatali mechanizmust konstituál. Ezen kérdések tisztázása után kerülhet csak napirendre az alkotmány-kérdés, hiszen az egyben a Közösség továbbfejlesztésének egyik eszköze is. Az elkészült tervezetek éppen ezáltal hordoznak számunkra is hasznos információkat. 2. A Laekeni Nyilatkozat Az egységes alapszerződés felé vezető úton a következő állomás Laeken volt. 2001 december 14-15-én az Európai Unió állam- és kormányfői találkozója és annak zárónyilatkozata kiemelt figyelemre tarthatott számot, mivel már a Nizzai csúcson döntöttek arról, hogy 2004-ben kormányközi konferenciát hívnak össze a reformkérdések megvitatására. Ehhez szükséges volt azonban egy olyan konferencia, amely kellőképpen meg tudja határozni és elő tudja készíteni a főbb irányokat. Anélkül, hogy a Nyilatkozatot a maga teljességében értékelnénk,

hely híján elégedjünk meg most annyival, hogy az kiemelten foglalkozik az Unió reformjaival. A bővítés után az Unióval szembeni elsődleges elvárás az, hogy sokkal demokratikusabbnak, átláthatóbbnak és eredményesebbnek kell lennie. Több fő csoportra osztható az Unió reformtörekvése: alapvető célkitűzésként szerepel a polgárok� és kiemelten a fiatalok � közelebb vitele az európai intézményekhez, továbbá lényeges kérdés az európai politika irányának szervezése a bővítés után. Mindehhez meghatározzák azokat az irányelveket, amelyek révén az Unió eszközeinek és intézményeinek egyszerűsítése várható. Külön alrész foglalkozik ehhez kapcsolódóan a mostanában sokat emlegetett új európai alkotmánnyal. A kérdés tehát az, hogy az alapszerződések egyszerűsítése egyben tartalmi változást is eredményezzen, továbbá, hogy vajon a Közösségek és az Unió megkülönböztetése ezután is indokolt-e.

Megérett-e már a f olyamat arra, hogy az egész szervezet eltolódjon a föderalisztikus szerveződés irányába, és hogy ezzel összefüggésben kell-e egyáltalán egy Európai Alkotmány. Mindezekre tekintettel a következő kormányközi konferencia összehívásáig létrehoztak egy alkotmányozó nemzetgyűlést, az Európai Konventet, melynek összetételét és munkáját a Laekeni Nyilatkozat vázolta fel. 3. A Konvent A Konvent feladata, hogy annyira széleskörűen és nyíltan, amennyire ez lehetséges, megvitassa Európa jövőjét és javaslatokat tegyen a következő kormányközi konferencia (Intergovernmental Conference, IGC) elé. Ennek szellemében tanácskozási joggal meghívták a tizenhárom jelentkező ország képviselőit is. A Konvent feladata tehát a reformok előkészítése, ami azért nevezhető rendhagyó megoldásnak, mert eddig a reformterveket mindig a tagállamok külügyminisztereinek munkacsoportjai készítették elő. Egy évvel ez előtt

azonban már akadt példa a mostani megoldásra is az Alapvető Emberi Jogok Chartájával kapcsolatban, melyet úgyszintén egy, a maihoz hasonló testület tárgyalt. Témánk szempontjából a Konvent munkája a készülő új alkotmány szempontjából érdekes, így a továbbiakban kizárólag erre koncentrálunk. A 2002. február 26-i ünnepélyes brüsszeli megnyitón Valery Giscard dEstaing elnök �Európa-alkotmányként" nevesítette a K onvent kiemelt célját, amely ajánlásként fog megjelenni a t agországok kormányai előtt. Ennek ellenére azonban valószínűleg nem hagyható majd figyelmen kívül ez a dokumentum fajsúlyos üzenete miatt. Az elnök szavait idézve: �If we were to reach consensus on this point, we would thus open the way towards a Constitution for Europe.� Bár az európai alkotmány gondolata erős támogatottságot élvez, talán mégsem véletlen, hogy Giscard dEstaing elnök angolul adta elő beszédét, hiszen történeti

alkotmányával Nagy-Britannia nem lelkes híve a közös írott alkotmánynak. Két nappal később Romano Prodi, az Európai Bizottság elnöke is síkra szállt az alkotmány mellett: �We have to give ourselves a Constitution, which marks the birth of Europe as a political entity.� Pat Cox, az Európai Parlament elnöke hasonlóképpen fogalmazott: �In October 2000, be fore the Treaty of Nice was concluded, the European Parlament voted a report on the constitutionalisation of the European Treaties.� Jose Maria Aznar, az akkori soros elnökséget adó Spanyolország kormányfője megmaradt az európai állampolgárok alkotmányához elvezető út említése mellett �the ( path to a Constitution for European citizens�). 4. A FIDE - konferencia E téma tárgyalásánál érdemes szót ejteni a The International Federation for European Law (F.IDE) 2002 ok tóber 30 - november 2 között tartott XX konferenciáról, mely részletesen foglalkozott az alkotmány-kérdéssel. A

plenáris ülésen többek között bírák, alkotmánybírák és Jean-Monet-professzorok részvételével megvitatták a t agállamok �national report�-jait, melyek a n emzeti alkotmányokról, a bírói tapasztalatokról és az elképzelésekről adtak jelentést. A záróvitát követően ajánlást fogadtak el, amelyet F Jacobs főügyész, a Kings College professzora fogalmazott meg, és amelyet a Konvent, valamint az Európai Bizottság elnökéhez juttattak el. A konferencián tapasztaltak alapján vegyes eloszlású eredmény született: (federal states) föderális államszerveződés-pártiaknak bizonyult Ausztria, Dánia, Finnország, Luxemburg és Németország. Velük ellentétben a nemzetállamok Európája (union of nations states) elvét támogatja inkább Franciaország, Hollandia, Belgium, Portugália, Spanyolország és Olaszország (utóbbi kettő inkább a két elképzelés között helyezkedik el Nagy-Britanniával együtt). Ez utóbbi csoport tehát a

Jean-Monnet-modellt támogatja, az államok szuverenitásának megtartását, valamint a szubszidiaritás elvét. Összefoglalva tehát a német javaslat szerint egy olyan föderális Európát kellene létrehozni, amelyben többek között közvetlenül választanák a Bizottság elnökét, a Parlament pedig valódi jogalkotó hatáskörrel rendelkezne. Ez az új entitás pedig � az eddigi bonyolult szerződések helyett � egy hagyományos értelemben vett alkotmányt is igényelne, amelynek kiemelkedően fontos része lenne az Alapvető Jogok Chartája. A tagállamok eleinte többnyire negatívan reagáltak a német felvetésre. Több tagállam is jelezte, hogy nem kívánja szuverenitását tovább korlátozni. A britek és a franciák is jelezték, hogy bár sor kerülhet egyfajta európai�alkotmányozásra�, de ők csakis nemzetállamok Európájában hajlandók gondolkodni; tehát nem fogadnak el semmiféle szuperállamot, amely a n emzetállamok helyébe lépne. A német

felvetés és a francia reakció különösen érdekes az Unió történetének tükrében. Az ötvenes években, az integrációs folyamat beindításakor a franciák még föderális modellben gondolkodtak, és ők próbálták bevonni Németországot. Mára ez annyira sikerült, hogy Németország vált a föderális Európa létrehozásának fő szorgalmazójává, a franciák pedig rosszindulatúan azt sejtik e tervek mögött, hogy Németország leginkább�egy germán vezetésű szent római birodalom létrehozásáról vizionál�. Mindazonáltal látnunk kell, hogy a küszöbön álló bővítés után Németország valóban visszanyeri közép-európai főszereplői mivoltát � tegyük azt is hozzá, hogy geopolitikai okoknál fogva, nem pedig hegemóniai törekvésektől vezéreltetve. Ez egyben azt is jelenti, hogy a németek számos országban szövetségesre találhatnak terveik véghezvitelére a csatlakozásra váró államok közül is. 5. Az alkotmánytervezet

jellemzői Mivel számos szaktekintély és szervezet készítette már el a maga alkotmány-verzióját, kénytelenek vagyunk szelektálni és csupán a legjelentősebbekre fókuszálni. Ilyen a Giscard dEstaing elnök által 2002. október 28-án, a plenáris ülésen benyújtott változat, mellyel külön kívánunk foglalkozni, vagy az Alan Dashwood, Michael Dougan, Christophe Hillion, Angus Jonston, Eleanor Spaventa által, valamint a Norbert Reich és Stephen Weatherill professzorok által készített tervezet. Lényeges mindjárt az elején tisztázni, hogy az elkészített javaslatok alkotmányos szerződés-tervezetek, nem pedig alkotmánytervezetek. A Constitutional Treaty elnevezés alkotmányerejű nemzetközi szerződést takar, nem alkotmányt. Formai értelemben vett alkotmányra ugyanis belátható időn belül semmilyen kilátás nincs. Az első fő kérdés az Unió neve, amelyre négy lehetőséget kínál a tervezet: Európai Közösség, Európai Unió,

Európai Egyesült Államok, vagy Egyesült Európa. Az önmeghatározás igen fontos és árulkodó. Az Európai Államok Uniója elnevezés ugyanis egyértelmű föderális elmozdulást jelentene, melyben az államok kerülnek előtérbe, szemben Európa népeivel. Az ESZAK és a Római Szerződés is még egyértelműen az alapítóállamok népeiről beszélt, nyitottságról más népek irányába, valamint befogadóképességről. Ezek jelentik ugyanis az integráció belső kohézióját. A negyedik szakasz jelenti a második elemet a föderális modell fele tolódásnak, amennyiben kimondja, hogy az Európai Unió jogi személyiséget (legal personality) e szerződés elismeri. Harmadik elemként jelenik meg az ötödik szakaszban foglalt (citizenship of the Union) uniós állampolgárság, amely meg nem tisztán föderális elem, tekintettel arra, hogy megmarad a nemzeti állampolgárság is, de kétségtelen elmozdulás. A negyedik föderatív elem az első szakasz második

bekezdésében található: az Egyesült Európai Államok tagállamai, miközben megtartják nemzeti identitásukat, európai szinten összehangolják politikájukat és számos közös kompetenciát helyeznek föderális alapra (�on federal basis�). Magyarázatként megjegyzendő, hogy jelenleg nem közösségi, hanem nemzeti közigazgatási rendszer működik, pontosabban kizárólag csak tagállami szint létezik. A szövetségi, szupranacionalis hatalmi struktúra hiánya miatt a tagállamokra marad a végrehajtás is, tehát a kikényszerítés is az ő dolguk. Ezen a helyzeten változtatna 2005-től az Unió oly módon, hogy közös hatáskörű, föderális szinten végrehajtó intézményeket hozna létre. Alkotmányozás a gyakorlatban 1. Előzetes meggondolások: a tabuk leküzdése Az európai integráció olyan pontra jutott, amikor az Unió jelenlegi felépítése már nem kielégítő: szerkezete demokratikus deficitet mutat, és bonyolultsága nem csak

átláthatatlanná teszi működését, hanem hatékonyságának rovására is megy. Bár teljes az egyetértés abban, hogy az Unió demokratikus legitimitását és hatékonyságát fokozni kell, a v élemények �Európa jövőjéről� megoszlanak. Az Unió jövőjéről meghirdetett vita a Laekeni Nyilatkozat célkitűzéseinek megfelelően társadalmi méreteket öltött. Alig találni olyan politikust, aki ne tette volna közzé elképzeléseit, melyek esetenként heves reakciókat váltottak ki.[1] Alaposabban szemügyre véve a helyzetet kitűnik azonban, hogy a vita sok esetben felületes és meddő: inkább személyes ambíciók és belpolitikai célok vezérlik, mint a jövő Európájának sorsa iránti elkötelezettség. Az aktuális érdekek és szempontok hangsúlyozása mellett ugyanis sokan elmulasztják feltenni a kérdést: mi az integráció végső célja� finalitása? Ez a kérdés pedig túlmutat absztrakt integrációs elméletek felvázolásán: keretet ad

az Unió jövőjét meghatározó termékeny politikai vitának. Az integráció finalitását illető konszenzus kijelöli ugyanis az együtt gondolkodás�játékszabályait�, v agyis azon sarkalatos pontokat, melyek mivel hatással vannak az integráció folyamatának irányára, nem képezhetik vita tárgyát. Ilyen kiindulási pontot jelent az a tény, hogy a tagállamok egyöntetűen elutasítják az Európai Egyesült Államok létrehozását: nem kívánnak lemondani nemzetközi jogalanyiságukról egy európai föderális állam javára.[2] Úgy tűnik tehát, hogy az Európa jövőjét meghatározó vitának ez az alapállás lehet olyan paradigmája, melyhez az egyes elgondolások igazodhatnak.[3] Minden más kérdés� úgymi nt a föderalizmus térhódítása, az integráció szorossága és a centralizáció foka� a tagállamok (és a tagjelöltek) politikai alkujától függ. Bármely olyan elképzelés azonban, amely e paradigmával ütközik, azonnali és

feltétlen ellenállásra talál. Az Unió jövőjéről szóló vitában el kell tehát különíteni azon elemeket, melyek sértik a tagállamok szuverenitását, és amelyek egy szuperállam születésére vezetnek: ezek a tabu témák. Minden más kérdés szabadon megvitathatónak tűnik Amennyiben azonban nem tisztázott, hogy mely elemek megváltoztatása vezethet egy szuperállam kialakulásához és melyek azok a g aranciális elemek, melyek az államok szuverenitását biztosítják a j elenlegi rendszerben, fennáll annak a veszélye, hogy olyan, tévesen kulcstényezőnek minősített tényezőket kizárunk a vitából, melyek esetleg gyökeres módosításra szorulnak. Az átfogó szemlélet és az alapkérdések kijelölésének hiányát mutatta az a terméketlen vita, mely arról folyt, hogy van-e az EU-nak alkotmánya, ha pedig igen, akkor lehetséges és kívánatos-e azt egységes dokumentumba � chartális alkotmányba � foglalni . A vitát egyértelműen az a

meggondolás gerjesztette, hogy az alkotmány az államiság jellegzetes attribútuma, ha pedig az EU alkotmánnyal rendelkezne, az egy további lépést jelentene az államiság felé vezető úton. Politikai meggondolások váltottak ki tehát egy szakmailag értelmetlen vitát. A Közösségeknek és az EU-nak ugyanis volt és van alkotmánya[4] Az alapszerződések rendszere és az Európai Közösségek Bíróságának alkotmányos élű döntései alkotják az EU alkotmányos vívmányait, az acquis constitutionnel-t. Terméketlen volt a vita arról is, hogy lehet-e egyáltalán egy nemzetközi szervezetnek alkotmánya. Az UNESCO, WHO, ILO és FAO alapokmányát is alkotmánynak nevezik, mégsem merül fel senkiben a gyanú, hogy ezekre államként vagy akár állami létre aspiráló intézményekként tekintsen. Az alkotmány lehetőségéről szóló vita elcsendesedése azon felismerés elterjedését jelzi, hogy az alkotmány léte vagy nem-léte, különösen pedig

chartális vagy�történeti� formája nincs semmilyen összefüggésben az államiság kérdésével: az alkotmány léte nem jelenti, hogy az EU egy állam lenne, sem azt, hogy állammá kellene válnia.[5] Felmerül a kérdés, hogy ha az alkotmány léte vagy nem léte nem dönti el, hogy állam-e az EU, akkor miben különbözik egy államtól? Melyek azon jegyei, amelyek miatt nem karakterizálható államszövetségként (�Staatenbund�) sem szövetségi államként (�Bundesstaat�) hanem új, a klasszikus kategóriákba nem sorolható alakzatként (�Staatenverbund�) tartják számon.[6] A kérdés megválaszolásához az állam konstitutív elemeinek vizsgálata szükséges: rendelkezik-e az EU �állam�hatalommal, területtel és népességgel? Bár a h atalom és a hatáskörök azonosítása elméleti szempontból kétes, mégis hangsúlyozni kell, hogy az EU rendkívül széles hatáskörökkel rendelkezik. Ezen kompetenciái keretében pedig

jogalkotói, végrehajtói és bírói �hatalmat� gyakorol. Az EU rendelkezik területtel és népességgel is, hiszen területét � azaz jogrendjének területi hatályát � a tagállamok területéből származtatja,[7] népességét a tagállamok lakossága adja.[8] Bár formailag mindhárom elem megvalósul, mégis van azonban egy olyan tényező, mely megakadályozza az egységes európai állam létrejöttét. Ez pedig azon akarat hiánya, mely arra irányul, hogy a népesség egységes államot alkosson. Az akarat hiánya miatt nem állam az EU és nem is válik azzá, bárhogyan is alakuljon át belső struktúrája.[9] A fenti gondolatmenetből az a következtetés vonható le, hogy nem a jelenlegi acquis constitutionnel felépítése, annak egyes részei alkotnak garanciát arra, hogy az EU önfejlődő módon ne váljon állammá. Amíg ugyanis a tagok és a népesség akarata önállóságuk megtartására irányul, sem az alapszerződések elnevezése és

megjelenési formája, sem az Unió felépítése (az integráció és centralizáció foka) nem ad okot arra, hogy az EU-t államnak lehessen tekinteni. Amennyiben ezen tényezők konstitutív elemek lennének, akkor az EU-t már ma is államnak kellene tekinteni, hiszen az európai integráció már ma magasabb szintet ért el, mint számos konföderáció, a centralizációt tekintve pedig az EU már inkább egy föderális államra hasonlít. Egy föderális európai állam létrehozása azonban nehezebb kérdés: egy olyan lélektani küszöb átlépését feltételezi, ami valószínűleg csak akkor következhet be, amennyiben a körülmények azt valamilyen gazdasági, politikai vagy társadalmi körülményekből adódó szükséghelyzet miatt minden más lehetőséget kizárva megkövetelik.[10] Mindezekből azt a következtetést lehet levonni, hogy az EU alkotmányos rendszerén a tagállamok egyetértésével bármilyen változtatás eszközölhető: az EU statusát a

tagállamok egyetértése nélkül az nem fogja megváltoztatni. Mivel ezáltal a tagállamoknak nem kell az EU önfejlődésétől tartva minden, az államisággal kapcsolatban álló fogalomtól és intézménytől tartózkodniuk, ez a gondolat elvezet a tabu-témák leküzdéséhez.[11] 2. Alkotmányozás a gyakorlatban � for mai szempontok: a Szer ződések szer kezetének egyszerűsítése Az EU alkotmányos rendszere a szerződések folyamatos módosítása és a bírói jogfejlesztés révén olyan bonyolult képet alkot, mely a nem hozzáértők számára átláthatatlannak bizonyul. Az EU felépítésének és működésének átláthatatlansága más okokkal társulva nagyban hozzájárul az EU demokratikus deficitjéhez. Bár a szerződések szimplifikációja és konszolidációja már az 1996-os Kormányközi Konferenciának (IGC) is kiindulási pontját képezte, az Amsterdami Szerződés nem hozott jelentős elmozdulást a szerződések átláthatóvá tétele terén.

A Nizzai Szerződést létrehozó 2000-es IGC is kiemelt kérdésként foglalkozott a szerződések egyszerűsítésével, és a szimplifikációt az EU jövőjét illető öt legfontosabb kérdés között tartotta számon. A Konventet létrehozó Laekeni Nyilatkozat szintén kiemelt témaként kezeli az EU alapszerződések átláthatóságának biztosítását, hiszen a legfőbb kérdések közé emelte a szimplifikáció ügyét és egy chartális alkotmány megalkotásának lehetőségét. A szimplifikáció legfontosabb minimumkövetelménye, hogy egy szerződésbe foglalják a Közösségeket és az EU-t megalapító szerződéseket. E téren nagy előrelépést jelentett a firenzei European University Institute (EUI) által készített Draft Basic Treaty, mely egységes szerkezetbe foglalta az EU és az EK szerződéseket. Hasonló kezdeményezéssel élt a Tanács Titkársága az 1996-os IGC során. Ez a tervezet két variációt vázolt fel Az első verzió szerint

fennmarad mind az Unió és a Közösségek, mind az Unió három pillérének különállása, míg a másik tervezet egybeolvasztja a három pillért, de megtartja az Unió különállását a Közösségektől. A Konvent már az Unió és a Közösségek egybeolvasztásának igényét fogalmazta meg, mely nagymértékben egyszerűsítené a nemzetközi kapcsolatokat, hiszen elvezet az EU egységes nemzetközi jogalanyiságához. További lépést jelent, ha nem csupán az alapszerződések egységes dokumentumba foglalására kerülne sor, hanem az EU alkotmányos vívmányai chartális alkotmány formájában rögzítésre kerülnének. Ennek megvalósítására több elképzelés is felmerült Elsőként adódik annak a lehetősége, hogy az egyszerűsített és konszolidált alapszerződés �Alkotmány� az (Constitution) vagy�Alkotmányos Szerződés� (Constitutional Treaty) nevet viselje. Felmerül azonban annak lehetősége is, hogy az alapvető fontosságú

alkotmányos rendelkezéseket egy rövid és könnyen áttekinthető alkotmányba foglalva elkülönítsék a részletező szabályokat tartalmazó normáktól, melyek az Alkotmányhoz kapcsolódnának külön szerződések formájában. 3. Alkotmányozás a gyakorlatban � tar talmi szempontok: több demokr atizmus és fokozottabb hatékonyság Az EU jelenlegi legnagyobb kihívását az jelenti, hogy miként tudja előmozdítani demokratikus legitimitását és növelni hatékonyságát. Mindkét téren ugyanis komoly problémák jelentkeznek. A demokratikus deficit összetett okokra vezethető vissza: ezek közül elsőként jelentkezik a rendszer bonyolultsága és ezáltal működése pontos ismeretének hiánya. Bár az áttekinthetetlen működés csupán � formális� deficitet jelent, emellett azonban a demokratikus működés tartalmi feltételei sem kielégítők. Mind a közvetett demokráciát megvalósító parlamentarizmus, mind a közvetlen demokráciát szolgáló

eszközök (pl. EU népszavazás) kidolgozottsága hiányosságokat mutat az Unió felépítésében. Az Európai Parlament bár lényegesen megerősödött, még mindig nem rendelkezik a demokratizmust megfelelően biztosító kompetenciákkal, és a mai struktúrában a nemzeti parlamentek szerepe is elnagyolt. A közvetlen demokrácia egyes elemeinek becsempészésére merült fel az E U népszavazás kérdése: népszavazásra bocsássák-e az alkotmányt? A demokratikus deficit további okát jelenti, hogy az EU-szintű alapjogvédelem ma még nem összemérhető a tagállamok által biztosított alapjogvédelemmel. Nagymértékben javítana a helyzeten, ha sor kerülne az Alapjogi Charta jogi statusának tisztázására. Az EU hatékonyságát számos tényező hátráltatja, melyek egy része szoros kapcsolatban áll a demokratikus deficitre vezető okokkal. Így a hatékonyság rovására megy a bonyolult felépítés, mely párhuzamos eszközöket alkalmaz gyakran

feleslegesen. Mivel a döntéshozatal megfelelő szintjének kiválasztását szolgáló szubszidiaritás elve nagymértékben hozzájárul a hatékonyság biztosításához, rendkívüli fontossággal bír ezen elv megfelelő alkalmazása és alkalmazásának kielégítő ellenőrzése. Jelenleg azonban a szubszidiaritás alkalmazásának ellenőrzésére csak az Európai Közösségek Bírósága jogosult, mégpedig a döntések meghozatala után � utólagos kontroll formájában. Ez a folyamat az ellenőrzés és ezáltal az alkalmazás hatékonyságának érdekében korrigálásra szorul. Hasonlóképp szükséges az EU hatékonyságának fokozásához a tagállamok gazdaságpolitikáinak megfelelő összehangolása, az EU jogalanyiságának rendezése, a közös kül- és védelmi politika hatékonyabbá tétele. Az EU demokratikus és egyben hatékony felépítésének és működésének kidolgozása alkotja a Konvent legnagyobb feladatát. A munkacsoportok az egyes

problémák körültekintő vizsgálata után tették közzé javaslataikat, melyek felhasználásával az elnökség hozzáfogott az Unió alkotmányának kidolgozásához. A következőkben a teljesség igénye nélkül bemutatásra kerülnek a munkacsoportok ajánlásai, majd az alkotmány-tervezet legfontosabb pontjainak felvázolása után annak fogadtatásáról esik pár szó. 3.1 Demokratizmus 3.11 Szimplifikáció A Konvent szimplifikációval foglalkozó munkacsoportjának feladata, hogy javaslatokat dolgozzon ki az EU felépítésének és működésének egyszerűbbé és átláthatóbbá tételére.[12] Ez a törekvés nagyban hozzájárul az EU demokratikus legitimációjának fokozásához. Mivel ma az Unió három pillérének saját jogalkotási mechanizmusa és sajátos jogforrásai vannak, összesen 15 fajta jogforrás létezik az EU-ban.[13] Ezek némelyike azonban oly mértékben hasonló, hogy nyugodtan össze lehet vonni, míg másokat olyan ritkán használnak,

hogy el lehet őket törölni. Ezért a munkacsoport hat egységesített és megfelelően elnevezett jogforrás megtartását javasolja. A javasolt rendszerben a maihoz hasonlóan léteznek kötelező és nem kötelező jogforrások. A tervezet négy kötelező és két nem kötelező jogforrást tartalmaz: az �EU law�, �framework law�, �decision� és �regulation� kötelező, míg a �recommendation�és az �opinion� nem kötelező jellegűek.[14] A javaslat szerint az �EU törvény� (EU law) lép a m ai rendelet helyébe, mely olyan általános hatályú jogi normát jelent, ami teljes egészében, minden tagállamban kötelező és közvetlenül alkalmazandó. A framework law � �kerettörvény� az irányelv helyébe lép, és olyan jogszabályt jelent, mely az elérendő célokat illetően kötelezi a tagállamokat, de a cél megvalósításának módját a tagállamokra bízza. E két törvényhozási aktus a Bizottság kezdeményezésére a Tanács

és a Parlament által lefolytatott együttdöntési eljárásban születik majd. Egységesített formát ölt a javaslatban � a határozat� � decision, mely akár meghatározott címzettekhez szólóan, akár általános formában jelenik meg, valamely konkrét ügyre vonatkozólag.[15] A �regulation� teljesen új kategóriát fed, kissé megtévesztő elnevezéssel Ez a kategória ugyanis messze nem azonos a mai rendelettel, hiszen a javaslatban a végrehajtó és delegált aktusok gyűjtőelnevezéseként szerepel. A munkacsoport a jogalkotó és végrehajtó funkciók elkülönítésére és az áttekinthetőség kedvéért felvázolta a m ásodlagos jogforrások hierarchiáját. A törvényhozási aktusok tartalmazzák azon szabályokat, melyek alapvető politikai döntést tükröznek. A delegált aktusok tartalmazzák törvényhozási aktushoz tartozó technikai függelékeket, melyek kidolgozása a Bizottság feladata. A végrehajtó aktusok pedig az előző két

kategóriába tartozó aktusok végrehajtását szolgálják. A jogforrások rendszerezése és egyszerűsítése nagymértékben hozzájárul az átlátható működés megvalósításához, mely elősegíti egy polgárközeli EU létrehozását, és ezáltal növeli az EU demokratikus legitimitását. 3.12 A nemzeti parlamentek szerepe A Laekeni Nyilatkozattal összhangban a nemzeti parlamentek szerepét vizsgáló munkacsoport arra törekedett, hogy javaslatai által elősegítse a nemzeti parlamentek hatékony közreműködését az EU döntéshozatali mechanizmusában, és ezáltal előmozdítsa az EU demokratikus legitimitását.[16] A munkacsoport javaslata szerint előnyösnek mutatkozik a nemzeti parlamentek szerepének rögzítése az EU jövendő alkotmányában. A nemzeti parlamentek hatékony közreműködésének alapfeltétele megfelelő tájékoztatásuk. Ezt elősegítendő a munkacsoport javaslata szerint kötelezni kell a Bizottságot, hogy közvetlen

tájékoztatást nyújtson a nemzeti parlamentek számára éves jogalkotási és stratégiai programjáról, és egyben szoros határidővel megküldje számukra a benyújtott jogszabálytervezeteket. A közvetlen tájékoztatás megteremti annak lehetőségét, hogy a parlamentek egyrészről ellenőrzés alatt tarthassák a saját kormányuk EU politikáját, másrészről hangot adhassanak véleményüknek a politikai döntések előkészítése során, valamint ellenőrizhetik a szubszidiaritás elvének alkalmazását. A munkacsoport több javaslatot dolgozott ki arra, hogy a nemzeti parlamenteket bekapcsolja az EU politikai irányultságának alakításába, a stratégiai döntések meghozatalába. Egyfelől elő kell mozdítani a nemzeti parlamentek egymás közti együttműködését és tapasztalatcseréjét, másfelől ki kell dolgozni a nemzeti parlamentek és az EU intézményei hatékony együttműködésének kereteit. Így a munkacsoport javasolja a COSAC

felállítását a nemzeti parlamentek közti tapasztalatcsere elősegítésére,[17] EU hetek szervezését a n emzeti parlamentek és az EU szervei részvételével, valamint parlamentközi konferenciák elősegítését a kiemelkedően fontos témák megtárgyalására. Megvizsgálandó a munkacsoport szerint annak lehetősége, hogyan lehet az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket összekapcsolni az EU stratégiai döntéseinek és politikai orientációinak kidolgozására. 3.13 Alapjogi Charta Az Alapjogi Chartával foglalkozó munkacsoportnak két kérdésre kellett választ adnia: (1) belefoglalják-e a chartát az alkotmányba, és (2) belépjen-e az EU az Emberi Jogok Európai Egyezményébe.[18] A Munkacsoport mindkettőre pozitív választ adott A Charta jövőjét tekintve a Munkacsoport hangsúlyozta, hogy kötelező erővel való felruházása nagymértékben előmozdítaná az uniós szintű alapjogvédelmet, míg ugyanakkor egy hatékony alapjogvédelem

megvalósításához nem szükséges sem az Uniót új hatáskörökkel felruházni, sem a Charta tartalmát megváltoztatni. A Charta jogi statusának rendezése tehát nem ütközik komoly akadályokba. A Munkacsoport leszögezte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (EJEE) való csatlakozás független a Charta sorsától. Bár az EJEE-hez való csatlakozásról a Miniszterek Tanácsa dönt egyhangúlag, a Munkacsoport mindazonáltal szükségesnek tartja a csatlakozás jogi alapjának megteremtését. A csatlakozás ugyanis ugyanazon alapjogvédelmi szintet nyújtaná az EU polgárainak az Unió részéről, mint amilyen alapjogvédelmet a saját országukban élveznek. A Munkacsoport hangsúlyozta, hogy a csatlakozás által csak az Unióra vonatkozna alapjogi kontroll, a csatlakozás nem keletkeztet új hatásköröket, nem jár kötelező Európa Tanácsi tagsággal, valamint nem befolyásolja a tagok egyéni EJEE tagságát. A Munkacsoport álláspontja szerint a

Charta inkorporációja az alapszerződésekbe (alkotmányba) és az EJEE tagság nagymértékben elősegítené az EU-szintű alapjogvédelmet, és tovább hangsúlyozná az Unió morális és etikai elkötelezettségét. 3.2 Hatékonyság A hatékonyság előmozdítására a Konvent önálló munkacsoportja foglalkozott a gazdaságpolitikák jobb összehangolásának lehetőségével, a szabadság, biztonság, igazság övezetének kiépítésével, az egységes jogalanyiság kérdésével, a k özös külpolitika és biztonságpolitika témakörével. 3.21 Gazdasági irányítás A Konvent gazdasági irányítással foglalkozó munkacsoportja szerint az EU jövendő alkotmányában rögzíteni kell az E U gazdasági és szociális céljait.[19] A gazdaság irányításához kapcsolódóan azonban szükséges a monetáris- és gazdaságpolitika határozott elkülönítése. A monetáris politika alakítására az Euró-övezetben ugyanis az EU-nak kizárólagos hatásköre van,

melyet az Európai Központi Bankon keresztül gyakorol. Ezzel szemben a gazdaságpolitika alakítása a tagállamok kompetenciájába tartozik. Mindemellett a munkacsoport hangsúlyozza, hogy javítani kell a tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolását � függetlenül attól hogy az ezt szolgáló eszközök bekerülnek-e majd az alkotmányba. A Munkacsoport hasznosnak találja azonban a fő gazdaságpolitikai irányelvek (Broad economic policy guidelines BEPG) kidolgozását. Ezek elősegítenék a tagállamok gazdaságpolitikáinak jobb összehangolását. Megsértésük esetén pedig a Bizottság közvetlenül figyelmeztetné a tagállamot, és a Tanács döntene a szükséges lépésekről a Bizottság javaslata alapján. 3.22 A szabadság, biztonság, igazság övezete Ahhoz, hogy az EU eleget tegyen a szabadság, biztonság és igazság övezete kiépítéséből fakadó kihívásoknak, az e téren felmerülő feladatait a mainál hatékonyabban kell ellátnia. A

Konvent ezen területekkel foglalkozó Munkacsoportjának javaslata szerint ehhez egy átfogó jogi keret szükséges, amely egybefoglalja az Unió első pillérébe tartozó vízum-, menekültügyi- és bevándorláspolitikát valamint a harmadik pillérbe tartozó rendőrségi és igazságügyi együttműködést.[20] A javaslat szerint az átfogó keretben általános lenne az együttdöntési eljárás és a minősített többségi döntéshozatal. Ez alól kivételként csak a rendőrségi és az igazságügyi együttműködés területén kivételes esetekben maradna fenn az egyhangú döntéshozatali eljárás. Számos egyéb javaslat merült fel a Munkacsoport részéről ezen területek hatékonyságának előmozdítására, így az Europol és az Eurojust feladatainak és hatáskörének kiterjesztése, a h atárok védelmének fokozása céljából pedig a s zolidaritás elvének bevezetése, valamint hosszú távon egy európai határőrség felállítása. A javaslat

tartalmazza az Európai Közösségek Bírósága joghatóságának kiterjesztését a s zabadság, biztonság, igazság területeire, valamint a nemzeti parlamentek bevonását a stratégiai kérdések kidolgozásába. 3.23 Az EU egységes jogalanyisága Az EU ma nem önálló jogalany, csak az Európai Közösség rendelkezik nemzetközi jogi jogalanysággal.[21] Mivel ez a helyzet zavarokat okoz a nemzetközi kapcsolatok terén, az EU jogi személyiségével foglalkozó Munkacsoport álláspontja szerint az Uniót egységes és kizárólagos nemzetközi jogi jogalanyisággal kell felruházni, mely az EK jogalanyiságának helyébe lép. Amennyiben az EU jogalanyiságot nyer, egyszerűbben és egyben hatékonyabban képviselheti a tagállamokat: szerződést köthet, bíróság előtt megjelenhet, valamint nemzetközi szervezetek tagjává válhat a t agállamok egyetértése esetén. Az EU egységes jogalanyisága lehetővé tenné egyben az alapszerződések egybeolvasztását és

a pillérek felszámolását. E lépések átláthatóbbá tennék az EU működését mind belülről saját polgárai számára, mind kívülről a nemzetközi kapcsolatok számára, valamint fokoznák a külkapcsolatok hatékonyságát és elősegítenék a jogbiztonság garantálását. 3.24 Külkapcsolatok Az EU tagállamai számára egyre nehezebbnek bizonyul önállóan érvényesíteni érdekeiket a nemzetközi kapcsolatokban. Mivel az integráció során olyan közös értékek és érdekek merültek fel, melyek lehetővé teszik a közös érdekérvényesítést, a külkapcsolatokat tárgyaló munkacsoport álláspontja szerint az EU jövendő alkotmányában egy helyre kell gyűjteni azokat a cikkeket, melyek az EU külkapcsolataira vonatkoznak. Rögzíteni kell a külkapcsolatokban követendő általános elveket és céljokat is. A javaslat szerint a stratégiai érdekek és célok meghatározása a T anács feladatát jelenti, és az Uniót fel kell hatalmazni, hogy

egyezményeket kössön saját hatásköreit érintő területeken. A belső koherencia és koordináció előmozdítása érdekében a javaslat támogatja egy Külügyi Tanács (External Action Council) létrehozását, a k ifelé mutatott egység fokozása érdekében pedig szorgalmazza, hogy az EU nemzetközi szervezetek tagja lehessen, valamint a tagállamok megállapodása esetén az Uniót nemzetközi fórumokon egy személy képviselje. 3.25 Védelemi politika A védelmi politika kényes kérdésnek bizonyul, hiszen a tagállamok egymástól gyökeresen eltérő helyzetben vannak: egyes tagállamok NATO tagok, mások semlegesek. A védelmi politika azonban mindenképp újragondolásra szorul, hiszen azt az 1990-es évek biztonságpolitikai helyzete alapján dolgozták ki, ami mára gyökeresen megváltozott. Ma a biztonságpolitikának kettős irányultsága van: egyrészt a stabilitás fenntartása az Unión kívül, másrészt a belső biztonság garantálása. Az Unió

számára ennek megfelelően biztosítani kell a két feladatkör ellátásához szükséges eszközöket. A védelmi politikával foglalkozó Munkacsoport két témát vizsgált: a krízis menedzsment és a terrorizmus fenyegetéseire adott válaszlépések hatékonyságának kérdését. A Munkacsoport javaslata szerint ezen területeken nagymértékben fokozni kell az együttműködést és a szolidaritást. Így a Munkacsoport a közös európai hang egységesebb megjelenítése érdekében szorgalmazza a közös külpolitikai képviselő � a High Representative� feladatkörének kiterjesztését a krízis menedzsment területére, valamint javasolja, hogy a jövendő alkotmány tartalmazzon egy olyan szolidaritási klauzulát, amely lehetővé tenné az EU minden eszközének használatát a tagállamok védelmére terrortámadás veszélye esetén. 3.3 Hatáskörök delimitációja A hatáskörök delimitációja az Unió és a tagállamok között kiemelkedő

jelentőségű. Ezt mutatja, hogy a Konvent két munkacsoportja, a szubszidiaritást és a kiegészítő hatásköröket tanulmányozó munkacsoport is ezzel a témával foglalkozik. A hatáskörök delimitációja mind a demokratikus legitimitás, mind a hatékonyság előmozdítása tekintetében különös jelentősséggel bír. Elsődleges fontosságú ugyanis, hogy a hatáskörök oly módon legyenek megosztva az EU és a tagállamok között, mely nem ad lehetőséget a tagállami hatáskörök erodálódásához. Ugyanakkor fontos követelményt jelent az is, hogy a megosztás kellően rugalmas legyen, mely módot ad a változó körülmények által felmerülő új kihívások leküzdésére. Egy megfelelő hatáskörmegosztás előmozdítaná az EU demokratikus legitimitását és növelné hatékonyságát. 3.31 A szubszidiaritás megfelelőbb alkalmazása felé A Maastrichti Szerződés vezette be a szubszidiaritás elvét, mely azt a célt szolgálja, hogy a párhuzamos

hatáskörök gyakorlása során a döntések a megfelelő szinten szülessenek és egy döntés csak akkor kerüljön magasabb szintre, ha a probléma az alacsonyabb szinten nem oldható meg kellő hatékonysággal. Párhuzamos hatáskörök esetén tehát az EU csak akkor gyakorolhatja a hatásköreit, ha a feladatot a tagállamok nem tudják ellátni, vagy ha a javasolt lépés � méretei, hatásai, határon átnyúló jellege miatt � közösségi szinten jobban megvalósítható. Bár az elv alkalmazása bevált, ellenőrzésével kapcsolatban problémák merültek fel. A gondot az jelenti, hogy csak az Európai Közösségek Bírósága felügyeli a szubszidiaritás betartását, ráadásul utólagos kontroll formájában. Ezáltal a Bíróság csak a döntések meghozatala után avatkozhat be a jogalkotási folyamatba. A szubszidiaritás kérdéskörével foglalkozó munkacsoport több javaslatot is tett az elv megfelelőbb alkalmazásának elősegítésére. Álláspontja

szerint kötelezni kell a Bizottságot, hogy javaslataihoz csatoljon egy szubszidiaritási lapot � ( subsidiarity sheet�) amely vázolja, miként felel meg a javaslat a szubszidiaritás elvének. Ez a megoldás nagyban előmozdítaná a jogalkotó szervek (Tanács, Európai Parlament) megfelelő tájékoztatását, és ezáltal döntéseik megalapozottságát. A munkacsoport javaslata tartalmazza egy megelőző figyelmeztető rendszer � ( early warning system�) felállítását, mely hozzájárul ahhoz, hogy a nemzeti parlamentek a j ogalkotási folyamat elején kinyilváníthassák véleményüket arról, hogy a Bizottság javaslata megfel-e a szubszidiaritás elvének. Szintén a n emzeti parlamentek szerepét hangsúlyozza az a javaslat, miszerint meg kell adni a jogot számukra, hogy az Európai Közösségek Bírósághoz forduljanak az olyan jogszabályok ellen, melyek sértik a szubszidiaritás elvét. A munkacsoport hangsúlyozta, hogy javaslatai nem akadályozzák

a jogalkotási folyamatot és nem vezetnek újab szervek felállításához sem. Ezzel szemben egyrészről megadják a jogot a nemzeti parlamenteknek, hogy közvetlen módon beavatkozzanak az EU jogalkotási folyamatába, másrészről erőstik az EP szerepét. Ezen lépések pedig nem csak a szubszidiaritás megfelelőbb alkalmazását segítik, hanem egyben demokratikusabbá teszik a jogalkotás folyamatát. 3.32 Kiegészítő hatáskörök A kiegészítő hatáskörök kérdését vizsgáló munkacsoport feladata a kiegészítő és más hatáskörök viszonyának tisztázása volt. A munkacsoport álláspontja szerint �kiegészítő a hatáskör� elnevezés nem egyértelmű, ezért módosításra szorul. A kiegészítő hatáskör ugyanis nem olyan értelemben vett hatáskör, mint a kizárólagos illetve versengő hatáskör, hiszen a kiegészító hatáskörök esetében az államok megtartják teljes hatáskörüket, mely mellett az EU csak koordináló lépéseket tehet.

Ezért a Munkacsoport �támogató a intézkedés� (�supporting measures�) elnevezést javasolja, mely jobban megragadja az intézkedés lényegét. A munkacsoport hangsúlyozta, hogy ilyen hatáskörök esetén a nemzeti jogalkotást a továbbiakban sem helyettesítheti semmilyen EU jogalkotás, valamint, hogy az ilyen lépéseket csak az EU és a tagállamok közös érdekében lehet alkalmazni. A munkacsoport javasolja, hogy a jövendő alkotmány tartalmazzon egy címet, mely a hatásköröket definiálja, valamint szükségesnek tartja, hogy az alkotmány egyben határozza meg, hogy az egyes politikákra milyen hatáskörrel rendelkezik az EU. 4. Az elnökség alkotmánytervezete és annak fogadtatása A Konvent elnöksége 2003. f ebruár 6-án bemutatta az EU alkotmánytervezetének első 16 cikkelyét, melyek az Unió jövője szempontjából különösen fontos kérdéseket tartalmaznak: felsorolják az Unió alapértékeit és céljait, valamint rendelkeznek a

hatáskörök delimitálásáról a tagállamok és az Unió között. Az első cikk definiálja az Uniót, melyben a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartása mellett a tagállamok politikái összehangolásra kerülnek, és az államok egyes hatásköreiket � föderális alapon � közösen gyakorolják.[22] A második cikk meghatározza az Unió alapvető értékeit: az emberi méltóságot, a szabadságot, a d emokráciát, a jogállamiságot, valamint az emberi jogok tiszteletben tartását. A kereszténységre történő utalás hosszas vita után nem kapott helyet a szakaszban. A következő cikk rendelkezik az Unió céljairól, majd az egységes jogalanyiság következik. Az ötödik cikk az Alapjogi Chartával foglalkozó munkacsoport ajánlásait figyelembe véve inkorporálja a C hartát az Alkotmányba, valamint megteremti az Unió számára a jogi alapot az EJEE-hez történő csatlakozáshoz. A hetedik cikk szabályozza az Uniós állampolgárság

kérdéseit A 10 cikk definiálja a hatáskörök kategóriáit, a 11. tartalmazza az EU kizárólagos hatásköreinek listáját, melyek a jelenlegihez képest bővültek, hiszen ide tartozik a tervezet szerint a közös kereskedelempolitika teljes terjedelmében. A hatáskörök delimitálásának rugalmasságát a 16. cikk,�Flexibility a clause� biztosítja, mely a jelenlegi megoldáshoz képest jelentős megszorításokat tükröz. Megköveteli az EP hozzájárulási eljárását és egy egyhangú tanácsi határozatot, valamint a s zubszidiaritás ellenőrzésére kidolgozott eljárásnak megfelelően a Bizottság köteles közvetlenül tájékoztatni a nemzeti parlamenteket a 16. cikk alapján beterjesztett javaslatokról Az elnökség maga is�szkeptikusan és szomorúan� terjesztette a Konvent elé a 14. cikket, mely a közös kül- és biztonságpolitika kérdését tárgyalja. Eszerint a Tagállamok a lojalitás és szolidaritás szellemében kötelesek aktívan

és fenntartások nélkül támogatni az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját, valamint kötelesek tartózkodni bármely olyan lépéstől, mely ellentétes az Unió érdekeivel vagy alááshatja annak hatékonyságát. Az Elnökség feladata� az alkotmánytervezet kidolgozása és elfogadtatása � nem könnyű feladat, hiszen meg kell találni a közös nevezőt Európa országainak különböző törekvései közt. Az alkotmánytervezet első cikkei pedig azonnali és heves kritikát váltottak ki majd minden oldalról. Minden országnak ugyanis megvan saját vesszőparipája: az angolok a föderális jelzővel nem tudnak megbékélni, az olaszok a kereszténységre történő utalást hiányolják, a f ranciák �Európa az polgárai közötti egyre szorosabb egység� -fordulat kihagyásával az Unió hosszú távú célkitűzései rögzítésének hiányát rosszallják. A Konvent egyes tagjai diktátorizmussal vádolják az elnökséget, mások azt róják fel,

hogy a munkacsoportok ajánlásait az elnökség tetszése szerint használta fel vagy hagyta teljes mértékben figyelmen kívül. A Konvent tagjai tíz napot kaptak, hogy benyújtsák hozzászólásaikat a szövegtervezethez, azonban még a határidő letelte után is özönlöttek a módosító javaslatok. A több mint ezer módosító javaslat feldolgozása és megtárgyalása komoly logisztikai problémát jelent, és elképzelhetetlennek tűnik, hogy milyen módon biztosítható a Konvent folyamatos munkája, amennyiben az intézményi reformok megvitatása kerül sorra. A javaslatok megvitatására a plenáris ülésen kerül majd sor, ahol csökkentik a beszédekre rendelkezésre álló időkeretet, hogy mindenki szót kaphasson. Az első 16 cikk módosításait a február 26-27-i plenáris ülés után fogalmazza meg az elnökség, melyen várhatóan benyújtja az alkotmány újabb cikkeinek tervezetét is. Jegyzetek * Horváth Zsolt: Elméleti alapok: az alkotmányozás

lehetőségei Horányi Márton: Alkotmányozás a gyakorlatban [1] Pl.: J Fischer: Vom Staatenverbund zur Föderation� Gedanken über die Finalität der europäischen Integration. Humboldt-Universität in Berlin, 12 Mai 2000 [2] Európai Egyesült Államok: lásd: Winston Churchill 1946. szeptember 19-i zürichi beszéde [3] Jacques Chiraque találóan szögezte le: sem a franciák, sem a németek nem támogatják egy európai szuperállam létrehozását. In: Le Monde, 28 jun 2000 p 16 [4] Ezt az Európai Közösségek Bírósága mondta ki: Les Verts ügy 294/83. 1986 E CR 1339.23 [5] Stefan Griller: Introductory Report in. EUROPE2004 Le Grand Debat Brussels 15-16 okt 2001. [6] Bundesstaat � Staatenbund � Staatenverbund lásd: Carsten Doerfert, Europarecht p.14; Thomas Oppermann, Europarecht, p.345; Bundesverfassungsgerichtshof 89, 155 f f 1993 �Maastricht� [7] Vö: Auszria: Bundes-Verfassungsgesetz Art. 3 [8] Értelemszerűen nem feltétel, hogy a lakosság homogén

legyen. [9] Az államok szerepe az EU-ban még J.Fischernél is hangsúlyos, hiszen ő is a kettős legitimitás elvét hangsúlyozta. �Dual legitimacy resulting from its being a union of states and of peoples.� In: FIDE London 2002 EU Law and National Constitutions: Community Report p.15 http://wwwfide2002org/pdfs/communityreportpdf [10] Kiváló történelmi példa az angolok ajánlata egy Francia�Brit Unió létrehozására a II. Világháború alatt. Lásd: W Churchill: A második világháború I p 298 �Az újkori történelemnek e sorsdöntő órájában az Egyesült Királyság és a Francia Köztársaság kormánya az alábbiakban kinyilvánítja, hogy a két ország megbonthatatlan unióban egyesül � A két kormány kijelenti, hogy Franciaország és Nagy-Britannia a jövőben nem két különálló állam lesz, hanem Francia-Brit Unióban egyesül. Az Unió alkotmánya közös irányítás alá rendeli a hadügyet, külügyet, a pénz- és a g azdasági ügyeket

� Franciaország minden állampolgára egyúttal Nagy-Britanniának is állampolgára lesz, és minden brit alattvaló állampolgárává válik Franciaországnak is. � A két parlament hivatalosan is egyesül� [11] A �federal� szó az angolok makacs ellenállása miatt nem kerülhetett be a Maastrichti szerződésbe. (bővebben: Europe Documents, Dec 13, 1991 N o 1750/1751; The IGC on Political Union, Maastricht, European Institute of Public Administration ed. By F Laursen); [12] Main points of the report by the Working Group on S implification � convention.euint http://european- [13] u.o [14] Az ajánlás és a vélemény változatlan formában került a javaslatba. [15] Pl. a CFSP alá tartozó kérdésben [16] Main points of the report by the Working Group on N ational �Parliaments http://european-convention.euint [17] Conference of Community Affairs Bodies of the Parliaments of the European Community [18] Main points of the report by the Working Group on the

Charter � convention.euint http://european- [19] Main points of the report by the Working Group on E conomic Governance � http://european-convention.euint [20] Main points of the report by the Working Group on F reedom, Security and Justice� http://european-convention.euint [21] Main points of the report by the Working Group on Legal Personality � http://europeanconvention.euint [22] �This constitution establishes a Union � within which the policies of the member states shall be coordinated, and which shall administer certain common competences on a federal basis