Gazdasági Ismeretek | Államháztartás » Dr. Szente Zoltán - Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban

KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN korrupcio kolofon.indd 1 2007.1105 15:14:26 KÖZIGAZGATÁSI OLVASMÁNYOK korrupcio kolofon.indd 2 2007.1105 15:14:33 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN SZERKESZTETTE: DR. SZENTE ZOLTÁN korrupcio kolofon.indd 3 2007.1105 15:14:33 Tartalomjegyzék Összefoglaló kutatási jelentés Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban Bevezetés . 11 1. Az önkormányzati korrupció fogalma és vizsgálatának lehetőségei 13 2. Az önkormányzati korrupció sajátosságai Magyarországon 22 3. Az önkormányzatok korrupcióellenes stratégiáinak alapvonalai 35 4. Összegzés 41 I. rész Az önkormányzati korrupció fogalma és vizsgálatának lehetőségei Szente Zoltán: Fogalmi kísérletek a korrupció meghatározására, és az önkormányzati korrupció fogalma. 45 Bevezetés . 46 A korrupció fogalma . 46 A korrupció típusai . 54 Az önkormányzati

korrupció fogalma és egyes ismérvei . 58 Szente Zoltán: Az önkormányzati korrupció vizsgálatának lehetőségei . 67 1. A korrupció mérésének módszertani problémái 67 2. Az empirikus adatgyűjtések fő formái 68 3. Az önkormányzati korrupció vizsgálati módszerei 75 5 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN II. rész Önkormányzati korrupció Magyarországon Zsuppányi Zsolt: Korrupciós bűnügyi statisztikák (2003–2005) . 81 Bevezetés . 81 A vizsgálati módszer és nehézségei . 81 Korrupciós és bűnügyi statisztikák . 82 Zsuppányi Zsolt: Az önkormányzati korrupció a sajtóban . 93 Bevezetés . 93 Vizsgálati módszer . 93 A sajtó korrupciófogalma . 94 A sajtófigyelés tapasztalatai és eredményei . 95 Pintér István: Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban a strukturált mélyinterjúk alapján . 97 1. Módszertan 97 2. A válaszadók korrupció-felfogása 99 3. A megvesztegetés formái a

gyakorlatban 101 4. Általános korrupciós percepciók a megkérdezett köztisztviselők körében 102 5. Egyes korrupciós jelenségekre vonatkozó tapasztalatok 104 6. A korrupcióval leginkább fertőzött önkormányzati tevékenységek 106 7. Összefoglalás 107 Barsy Miklós: Korrupciós kockázatok elemzése az önkormányzati közigazgatásban . 111 1. Módszertan 111 2. A kockázatelemzés összesített eredményei 113 3. Egyes tevékenységi területek kockázatelemzésének eredményei 116 4. Egyéb, általános korrupcióellenes javaslatok 125 Összegzés . 126 III. rész Korrupcióellenes stratégiák és módszerek Szikinger István: Az önkormányzati korrupció elleni fellépés mint bűnüldözés és bűnmegelőzés . 131 1. Korrupció, önkormányzati korrupció 131 2. Az önkormányzati korrupció felderítése és megelőzése 134 3. Nemzetközi kitekintés 139 4. Nemzetközi kezdeményezések és elhatározások a korrupció visszaszorítására. 149

5. A magyar kormányzat antikorrupciós politikája 152 6. Az önkormányzati korrupció jelenléte, okai Magyarországon 154 7. Következtetések 156 6 TARTALOMJEGYZÉK Szente Zoltán: Korrupcióellenes stratégiák és módszerek . 163 Bevezetés . 163 A korrupció által okozott károk, avagy miért rossz dolog a korrupció? . 164 A korrupció lehetséges hasznai és előnyei . 166 A korrupció okai és feltételei . 168 Egyéb korrupciós változók . 171 Korrupcióellenes stratégiák és módszerek . 176 A kötetben szereplő tanulmányok angol és magyar nyelvű rövid összefoglalása (Abstracts). 183 A kötetben és a CD-n található tanulmányok szerzői . 191 7 Összefoglaló kutatási jelentés Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban BEVEZETÉS A Regionális Fejlesztés Operatív Program 3.11 központi programjának keretei között a Magyar Közigazgatási Intézet önálló kutatási irányként határozta meg a „Korrupciós

jelenségek az önkormányzati közigazgatásban” című kutatási témát. A kutatási program több célt tűzött maga elé. Egyrészt arra irányult, hogy olyan fogalmi meghatározást adjon a korrupció jelenségének, amely lehetővé teszi annak egységes szempontok szerinti vizsgálatát, tudományos elemzését, ugyanakkor a gyakorlat számára is értelmezhető, s ennek alapján az önkormányzati közigazgatás számára is hasznosítható megállapítások, javaslatok tehetők. Célul tűztük ki továbbá a korrupciós kutatások vizsgálati módszertanának kialakítását, vagyis olyan vizsgálati metodika kialakítását, amely elvileg lehetővé teszi, hogy a hasonló jelenségeket ugyanolyan módszerrel vizsgáljuk Tekintettel arra, hogy az önkormányzati korrupciónak távolról sincs konszenzusos fogalma, valamint nem csupán nincs vizsgálata módszertana, hanem valójában ilyen tárgyú kutatások sincsenek, mindkét cél elérésétől új tudományos

eredmények voltak várhatók. A következő kiemelt kutatási cél a korrupció formáinak és jellemzőinek bemutatása volt a magyar önkormányzati rendszerben. Mivel a kutatás megtervezése során arra a hipotézisre építettünk, mely szerint a korrupció mértéke, elterjedtsége nem mérhető, hanem arról legfeljebb durva becslés adható, s miután a kutatást gyakorlati szempontú, a közigazgatás működése számára értékelhető következtetéseket eredményező munkának szántuk, e célkitűzés nem a magyarországi önkormányzati korrupció teljes körű felmérésére, átfogó értékelésére irányult. Ehelyett arra voltunk kíváncsiak, hogy melyek az önkormányzatok működésének a korrupcióval leginkább veszélyeztetett területei, azaz hol a legnagyobb a valószínűsége a korrupció előfordulásának (és miért), milyen tényezők, körülmények jelentenek korrupciós veszélyt, s milyen formái/módjai vannak a gyakorlatban az önkormányzati

korrupciónak? Ennélfogva inkább arról volt szó, hogy jellemezzük az önkormányzati korrupció egyes formáit, folyamatait, illetve kidomborítsuk valóságos kockázatait. 11 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A harmadik fő célunk az volt, hogy az említett elméleti, valamint a tényleges korrupcióra − vagy annak veszélyére − utaló ismeretekből levont következtetésekkel jelezzük a korrupcióellenes küzdelem lehetséges irányait, eszközeit, egyszóval olyan irányba tereljük a korrupcióval való foglalkozást, amely módot ad arra, hogy annak megelőzésére szolgáló javaslatokat dolgozhassunk ki. Összefoglalva céljainkat, az eredeti szándék az volt, hogy a kutatással hozzájárulhassunk az önkormányzati korrupcióval szembeni küzdelemhez, ami ugyan talán még el sem kezdődött, de amely jelenséggel szemben szükséges lenne fellépni. A kutatási feladatok elvégzésében több kutató működött közre. Az

önkormányzati korrupciós kutatások elméleti hátterének kialakítására Szente Zoltán tett kísérletet, igyekezve tisztázni annak fogalmát, az alkalmazható kutatási módszereket, s áttekintve a lehetséges, már ismert korrupcióellenes technikákat és eszközöket. Ugyancsak Szente Zoltán látta el a kutatásvezetői feladatokat, ami elsősorban az igények közvetítésében, illetve a megvalósításhoz szükséges feltételek biztosításában, valamint szakmai javaslatokban nyilvánult meg, megőrizve a résztvevő kutatók autonómiáját saját módszereik megválasztásában és következtetéseik levonásában. A rendszeres sajtófigyelést és -elemzést, valamint a rendelkezésre álló statisztikai adatok elemzését Zsuppányi Zsolt, a Magyar Közigazgatási Intézet munkatársa végezte el, aki kezdettől ellátta a kutatás adminisztratív teendőit is. A strukturált mélyinterjúkat Pintér István és munkatársai végezték, a kutatási

dokumentációt és az eredményeket összefoglaló tanulmányt Pintér István készítette el. Az önkormányzati korrupció szempontjából végzett kockázatelemzés, illetve az annak alapjául szolgáló interjúk elkészítése Barsy Miklós munkája, aki a kockázatelemzés szakmai dokumentációjának is a szerzője. Szikinger István tanulmánya egyrészt az önkormányzati korrupcióval szembeni fellépés jogi és rendőrségi eszközeit, másrészt nemzetközi példáit, alkalmazott módszereit tekinti át. A kutatási projekt előrehaladását, a menet közben jelentkező változtatási igényeket, illetve a kutatási eredmények alakulását egy szakértői bizottság felügyelte, illetve hagyta jóvá, amelynek elnöke Perger Éva, a Magyar Közigazgatási Intézet főigazgatója volt, másik két tagja pedig Mezey Barna tanszékvezető egyetemi tanár, az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának dékánja, illetve Zongor Gábor, a Települési Önkormányzatok Országos

Szövetségének főtitkára volt. A kötet végleges formájának kialakítása során figyelembe vettük továbbá az időközben lefolytatott szakmai viták eredményeit is. Különösen az Állami Számvevőszék munkatársai, Lóránt Zoltán és Báger Gusztáv, illetve Sík Endre, valamint a Magyar Közigazgatási Intézet néhány munkatársának megjegyzései voltak hasznunkra Végük külön köszönet illeti Kovács Árpádot, az Állami Számvevőszék elnökét, aki a kötet szakmai lektoraként részletes és szakszerű véleményt készített, fontos hozzájárulást nyújtva ehhez a könyvhöz. A jelen kötet a kutatási eredményeket közli. Szerkezetében az imént kifejtett célrendszerhez igazodik, vagyis az összefoglaló kutatási jelentés után először az önkormányzati korrupció elméleti hátterével foglalkozó tanulmányok következnek, majd a hazai önkormányzati korrupcióval kapcsolatos kutatási eredmények kerülnek sorra, végül pedig a

továbblépés, vagyis a lehetséges korrupcióellenes eszközöket tárgyaló rész zárja a sort. 12 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS 1. AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ FOGALMA ÉS VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI 1.1 Az önkormányzati korrupció fogalma Magyarországon a rendszerváltás után számos körülmény kedvezett a korrupció elterjedésének, részben teljesen új lehetőségeket teremtve számára, s ez igaz volt a helyi hatalomgyakorlás, az önkormányzatok működését illetően is. Ilyen tényező volt például a helyi közigazgatás decentralizációja, a helyi önkormányzatok számának ugrásszerű növekedése, vagy az a körülmény, hogy az önkormányzatokba túlnyomórészt nem profeszszionális politikusok kerültek be, hanem politikusi és közéleti előélet nélküli, gyakran a helyi közvélemény előtt is ismeretlen emberek, akiknek nem voltak megfelelő ismereteik a helyi politizálásról és a közigazgatásról. Vagyis bármiféle komolyabb

kiválasztódási folyamat nélkül kerülhettek meghatározó pozíciókba éppen akkor, amikor a korábbi állami vagyon jelentős része került önkormányzati tulajdonba, amelynek ugyancsak tekintélyes részét a következő években mindjárt privatizálták is olyan körülmények között, amikor a piaci viszonyok még vagy ki sem alakultak, vagy még nem konszolidálódtak. Így a közjavak soha nem látott mennyiségben, gyakran a megfelelő tőkefedezet és piaci háttér nélkül, alkalmas ellenőrző mechanizmusok híján kerültek magánosításra. A korrupcióval való foglalkozás régi, jól ismert problémája, hogy ezen a fogalmon nagyon sok mindent értenek, vagyis nincs konszenzusos definíciója. Márpedig ez nemcsak a korrupció tudományos tematizálását nehezíti meg, hanem a megszüntetésére, illetve csökkentésére irányuló gyakorlati kísérleteket, vagyis a korrupcióellenes stratégiák és intézkedések meghozatalát is. A korrupcióval

foglalkozó szakirodalomban többféle korrupciófogalom került kidolgozásra, illetve alkalmazásra. Kutatásaink során nem csupán azonosítottuk e konceptualizálási kísérleteket, hanem részletesen elemeztük is azokat saját szűkebb témánk és kutatási céljaink szempontjából. Arra jutottunk, hogy az ismert fogalmi kategorizálások többféle szempont szerint csoportosítják az egyes elméleti megközelítéseket és definíciókat. Ezek közül áttekintettük a közhivatal-központú, a közérdeken alapuló és a piaci szempontú, klasszikusnak tekinthető szakirodalmi definíciókat. Ezek mellett azonban a korrupciós irodalomban, illetve a gyakorlatban is előforduló egyéb fogalommeghatározásokkal is foglalkoztunk, így a jogi és az ún. közvélemény szerinti értelmezésekkel, végül a morális és a neofunkcionalista definíciókkal. Ezek közül a közhivatali, a közérdeken alapuló és a piaci szempontú – a korrupcióval foglalkozó

szakirodalomban leginkább elfogadott – fogalmi csoportosítás során aszerint kategorizálják az ismert definíciókat, hogy azok mely fogalmi ismérvet tekintik kiemelkedő jelentőségűnek. A közhivatali alapú definíciók középpontjában a hivatali kötelességektől való eltérés áll. A legjellemzőbb ilyen típusú meghatározások szerint a korrupció olyan magatartás, amelynek során a köztisztséget viselő pénzbeli vagy más személyes előny érdekében megszegi a közérdekhez kötődő normális kötelességeit, vagy amely megsérti az illetéktelen befolyásolás bizonyos formáinak tilalmára vonatkozó szabályokat. 13 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A közérdeken alapuló korrupciódefiníció igyekszik túllépni más típusú meghatározások relativizmusán, s minden esetben jól meghatározható mércéhez próbálja kötni saját korrupciófelfogását. Eszerint egy cselekedet akkor korrupt, ha káros a

közérdekre, illetve egy cselekedet, ha jótékony hatással van a közérdekre, akkor sem korrupt, ha formailag jogsértőnek vagy hivatali kötelezettségszegésnek minősül Így hát ez a meghatározás mindig a konkrét cselekmények hatásai alapján ítéli meg, hogy az korrupt vagy sem. A korrupció piaci alapú vagy közgazdasági felfogása a jelenséget más gazdasági kategóriákból vezeti le, a kereslet–kínálat–csere fogalmainak segítségével. Az effajta megközelítés szerint a közhivatalnok a tisztségét olyan üzletnek tekinti, amelyben saját egyéni hasznának maximalizálásra törekszik. A korrupció gazdasági értelmezésének önmagában is különböző irányai vannak Ezek közül talán a legelterjedtebb felfogás szerint a gazdaság három eltérő pozícióban lévő szereplőjének megjelenése, illetve viszonya teremti meg a korrupció lehetőségét: a megbízó, az érdekei képviseletével megbízott ügynök, és a harmadik fél, akinek

nyeresége vagy vesztesége az ügynökön múlik. Az ügynök akkor válik korrupttá, ha megbízója érdekeit feláldozza saját előnyéért, s ezáltal megszegi a kötelességét. Egy másik elméleti konstrukció a korrupciót sajátos cserefolyamatként írja le, amelyben a közhivatalt viselők a korlátozottan rendelkezésre álló közösségi források elosztása feletti rendelkezési jogukat vagy befolyásukat saját egyéni érdekükben pénzre vagy más személyes előnyre cserélik A megbízó–ügynök viszonyon, valamint a piaci cserén alapuló felfogások mellett más közgazdasági típusú fogalmi kísérletek is vannak, amelyek szerződés- vagy játékelméleti alapon magyarázzák a korrupciót vagy valamely fajtáját. A korrupció fogalma klasszikusnak számító ezen hármas tipológiája mellett más kategorizálások is ismertek, amelyek gyakran épp e triász egyes elemeit helyettesítik be másokkal. Így a hetvenes évektől különösen elterjedt egy

önálló fogalmi kísérlet, amely a közvéleményre alapozta a korrupció fogalmát. A közvélemény-központú definíció a korrupciónak tekinthető cselekvések meghatározása szempontjából a közvélemény ítéletét használja mércéül. Ezek szerint tehát az a korrupció, amit egy ország közvéleménye annak tart. Ha lehet, még elterjedtebb a korrupció jogi konceptualizálása, ami azt jelenti, hogy a korrupciót azonosítjuk a jogi meghatározásokkal – vagyis korrupció az, amit a jog ilyennek minősít, azaz szankcionál. Megjegyzendő, hogy a korrupció mérésének gyakran alkalmazott módja, a hivatalos bűnügyi és igazságszolgáltatási statisztikák felhasználása mindig a korrupció valamely jogi fogalmát használja. A korrupció legklasszikusabb értelmezési keretének a morális felfogást tekinthetjük, mely az egyes cselekedetek morális megítélése alapján jelöli ki a korrupt magatartások körét, amelyeket mindig, minden formájukban

elítélendőnek tart. Végül megemlíthető a korrupció ún. neofunkcionalista felfogása, amely szerint a jelenség elsősorban a politikai rendszer működéséből következik, és nem az erkölcsi rendszer hibája vagy az egyének rossz erkölcsi érzékének eredménye. Annak érdekében, hogy az önkormányzati korrupció kutatása számára egységes fogalmat alkothassunk, amely megfelelő elemzési kereteket biztosít saját vizsgálódásaink számára, s amely képes arra, hogy elméletileg védhető és logikailag zárt rendszert biztosítson számunkra, megvizsgáltuk a korrupció említett fogalmainak problémáit, alkalmazhatóságukat az önkormányzati közigazgatás során felmerülő hasonló jelenségek 14 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS meghatározására. Ennek során az egyik legfontosabb megállapításunk az volt, hogy e definíciók rendszerint magukon hordozzák a korrupció magyarázó elméleteinek egyes elemeit is, másrészt sokszor egymással

nehezen összeegyeztethetők, hiszen gyakran éppen valamely más, hibásnak gondolt koncepcióval szemben, vagy annak tökéletesítésére születtek. További problémákat láttunk abban, hogy egyes korrupciós fogalmak esetén az empirikus adatfelvétel, illetve bizonyítás nehézségekbe ütközik, mivel e fogalmak olyan független változókat (például a közvélemény aktuális értékítélete vagy morális előfeltevések) használnak, amelyek nehezen értelmezhetők vagy mérhetők, valamint abban is, hogy bár az alkalmazott változók (például a korrupciós ügylettől várható anyagi haszon) mérhetők vagy megbecsülhetők ugyan, ám azok olyan egyéb premisszákra (például a szereplők kizárólagos haszonmaximalizálási szándéka) épülnek, amelyek érvényesítése nagyon leszűkíthetné megállapításaink érvényességi körét. Márpedig, mint említettük, a kutatást olyan gyakorlatias szempontok vezették, amelyek az önkormányzati korrupció

valóságáról adnak áttekintést, illetve annak megismeréséhez ténylegesen alkalmazható módszereket nyújtanak. Úgy találtuk, hogy témánk szempontjából a „relativizmus” nem tűnik leküzdhetetlen elméleti akadálynak, minthogy kutatási tárgyunk a mai hazai viszonyokra, s egy meghatározott intézményi körre (az önkormányzati közigazgatásra) korlátozódik, ezért ezen keretek között könnyebb biztosítani a belső fogalmi és elemzési koherenciát. Arra a következtetésre jutottunk továbbá, hogy az ismertebb definíciók – minden különbségük ellenére – bizonyos fogalmi ismérveket csaknem egységesen alkalmaznak. Végül azt is megállapítottuk, hogy a korrupció fogalmának meghatározása nagymértékben függ az elemzési szempontoktól, s a vizsgálati célnak megfelelően kidolgozott munkadefiníció nem feltétlenül alkalmas a korrupció általános, vagy csak más szempontú elemzésére. Mivel elméleti konstrukciók a korrupció

különböző okaira, hatásaira, más jelenségekre vagy rendszerekre tett következményeinek megállapítására is vonatkozhatnak, sőt, már kész teoretikus rendszerbe is beilleszthetők, partikuláris korrupciófogalmak értelmesen használhatók anélkül, hogy általános érvényűek lennének. Ahhoz, hogy közelebb kerülhessünk az önkormányzati korrupció fogalmához, a kutatás kiterjedt a korrupció osztályozásának vizsgálatára is. A korrupció igen összetett jelenség, amely többféleképpen is osztályozható Elsősorban a benne részt vevők státusa, a tranzakciók okai, a szűkebb értelemben vett tevékenység szerint lehetséges a csoportosítás, de egyéb szempontok szerinti kategorizálások is ismertek. A legáltalánosabbnak tekinthető csoportosítás szerint megkülönböztethetünk politikai és piaci korrupciót, amely valójában a köz-, illetve a magánszférában előforduló korrupció szerint osztályoz. Ezzel kapcsolatban azonban egyesek

megkülönböztetnek egyéni és intézményi korrupciót, ahol az utóbbi abban különbözik az előzőtől, hogy a tranzakció célja nem a személyes előnyszerzés, hanem egy intézmény (leggyakrabban egy párt) kedvezőbb helyzetbe hozása. Ez utóbbi megkülönböztetés különösen azért lehet érdekes, mert a strukturált mélyinterjúk során több esetben is találkoztunk az utóbbi, szűkebb értelemben vett korrupciós jelenségekre való utalásokkal, azaz e korrupciótípus veszélyével avagy valószínű jelenlétével. Erre is figyelemmel tehát, az önkormányzati korrupció minden valószínűség szerint a politikai korrupció körébe tartozik, amit úgy definiálhatunk, hogy egy köztisztséget viselő személy, megszegve a belé helyezett közbizalmat, a közérdeket sértő módon tudatosan olyan tevékenységet folytat, amelynek so15 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN rán haszonszerzés érdekében kihasználja e

tisztségét, s a rá vonatkozó szabályok vagy standardok megsértésével, egy arra jogosulatlan személy (csoport vagy szervezet) számára biztosít illegitim előnyt. Ehhez képest a piaci vagy gazdasági korrupció – legalábbis fogalmi szinten – csupán annyiban tér el ettől, hogy az „ügynök” megbízója nem az állam, illetőleg valamely állami szerv, tevékenysége pedig nem közérdekű. A korrupció elterjedtsége, illetve működési mechanizmusai szerinti csoportosítás megkülönbözteti a rendszerszerű vagy intézményesített, illetőleg az alkalmi vagy szervezetlen korrupciót. Az első esetről akkor beszélhetünk, ha a korrupció szervezett mechanizmusokon keresztül, rendszeresen ismétlődően, a (köz)javak jelentékeny részét érintően történik, s ezáltal jelentős elosztó szerepet játszik, míg az utóbbi informálisan kiépült mechanizmusok, állandósult kapcsolatok nélkül, alkalomszerűen, illetve egyedileg előforduló korrupciós

aktusokra vonatkozik. Ez a fajta csoportosítás nem a korrupció fogalmi meghatározásához, hanem inkább a felmért vagy megbecsült korrupció jellemzéséhez, leírásához nyújthat elemzési keretet. A korrupciós tranzakciók egyes jellegzetességei alapján ugyancsak többféleképpen csoportosíthatjuk az ilyen jelenségeket. Így vannak egyenlő feltételekkel megvalósuló és kikényszerített korrupciós ügyletek; a korrupciós csere lehet arányos vagy egyenlőtlen a csere tárgyát illetően, amely lehet kézzelfogható előny vagy eszmei érték, tartós vagy nem időtálló, és így tovább. Lehetséges, hogy az ilyesfajta cserék lehetősége mindenki előtt nyitott, de még gyakoribb, hogy a lehetséges résztvevők köre zárt. Ezért a gyakorlati önkormányzati korrupciós kutatások során érdemes figyelmet fordítani a jelenség elemzésének e lehetséges szempontjaira vagy sajátosságaira is. Végül foglalkoztunk a korrupció bevett elméleti

modelljeivel is, amelyek konkrét empirikus megfigyelések esetén alkalmat adhatnak a hazai önkormányzati korrupció olyan jellemzésére is, amelyek azt – elvileg – összevethetővé teszik más szektorok vagy országok hasonló helyzetével. Külön figyelemre méltó az ún. kríziskorrupció jelensége, amelynek jellemzője a korrupció gyors kiterjedése, ami akkor következhet be, ha viszonylag rövid idő alatt a közjavak és közösségi döntések nagy része válik eladható áruvá Hasonlóra alighanem volt már példa Magyarországon a rendszerváltást követő időszakban az állami vagyon tekintélyes részének magánosítása alkalmával, és hasonló folyamat beindulása nem zárható ki a jövőben sem. A különböző korrupciófelfogások és fogalmak, illetve osztályozások bemutatását és kritikai elemzését követően arra a következtetésre jutottunk, hogy az alkalmazni kívánt korrupciófogalomnak igazodnia kell saját vizsgálati céljainkhoz,

ami azonban nem zárja ki más értelmezések egyes elemeinek felhasználását, illetve a máshol, más fogalmi meghatározás alapján végzett kutatási eredmények figyelembevételét. Saját fogalomalkotásunkkal kapcsolatosan két fő vizsgálati célt határoztunk meg. Egyrészt a magyarországi önkormányzati korrupció olyan vizsgálati lehetőségének feltárására törekedtünk, amely empirikus módon is igazolható (valószínűsíthető), másrészt pedig az önkormányzati igazgatással kapcsolatban alkalmazható korrupcióellenes módszerek azonosítása is alapvető céljaink közé tartozott. E szempontok alapján egyes definíciós problémák – például a már említett relativizmus, illetőleg a korlátozott érvényesség – kizárhatóak voltak, hiszen minél pontosabban sikerül meghatároznunk a vizsgálat célját, annál konkrétabban behatárolható kutatási eredményeink érvényességi köre is. 16 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS Ez azt

jelenti, hogy az általunk végzett empirikus adatokból levont következtetések csak az önkormányzati igazgatás tevékenységi körébe vont, meghatározott ismérveknek megfelelő tranzakciókra vonatkoznak, s esetleges általánosításuk vagy kiterjesztésük önálló igazolást kíván(na meg). Az önkormányzati korrupció definíciójára vonatkozó követelményeket úgy határoztuk meg, hogy a fogalomnak a korrupciós jelenségek meghatározott szegmensére (az önkormányzati korrupcióra) kell irányulnia, az általa behatárolt magatartásformáknak – függetlenül a jog által a korrupciós bűncselekmények körébe vont tényállásoktól – viszonylagos konszenzust kell élvezniük korrupt jellegüket illetően, végül empirikusan vizsgálható ismérvekből kell állnia. E kritériumoknak megfelelően az alábbi fogalmi ismérveket különítettük el. – Az önkormányzati korrupció nyilvánvalóan a politikai (vagy hivatali) korrupció körébe tartozik,

amikor (köz)hatalmat cserélnek egyéb előnyökre. Itt olyan magatartásokról, cselekvési formákról van szó, amelyek a közhatalom gyakorlásával, illetve az állam által biztosított közjavakkal kapcsolatosak Ezért a politikai korrupció egyik oldalán mindig olyan tisztségviselő áll, aki az adott viszonyban az államot képviseli, annak nevében jár el, közvetve tehát a politikai közösség nevében lép fel. – A korrupt cselekvés nélkülözhetetlen ismérve az állami megbízotti viszonyból eredő kötelezettségek megszegése a közhivatalt viselő személy részéről. Ebben a tekintetben nemcsak a jogi értelemben vett kötelezettségszegést szükséges bevonni a fogalom hatókörébe, hanem a szokásokon, szervezeti hagyományokon, morális elvárásokon nyugvó kötelességek vétkes megszegését is. Fontos továbbá, hogy a kötelességszegést kiterjesztő értelemben kell használnunk; ennek megfelelően korrupciónak számít az olyan – formailag

nem jogszerűtlen – magatartás is, amikor a közhivatalt viselő jogkörét nem rendeltetésszerűen használja, hanem saját haszna érdekében egy harmadik személy számára biztosít előnyt, még akkor is, ha ez a személy jogosult volt az előnyre. – A korrupció elengedhetetlen ismérve, hogy a kötelességszegés szándékos és meghatározott célra irányul. Célja az, hogy a köztisztséget viselő személy a megbízatásából eredő jogkört, hatalmat illetéktelen előnyre váltsa. Az előny illegitim, ami azt jelenti, hogy a közhivatalnok nem jutott volna hozzá korrupt magatartása nélkül. Ebben a vonatkozásban a korrupciótól várható nyereség a kötelezettségszegést elkövető személyes, vagy általa fontosnak vélt kedvezmény, anyagi vagy más előny, függetlenül annak megjelenési formájától. – A korrupciós tranzakció e kapcsolaton kívül ugyanis legalább még egy, az adott cselekvés vagy életviszony szempontjából elkülönült fél

együttműködését is feltételezi. A harmadik fél és a közhivatalnok között sajátos csereviszony áll fenn, amelynek során az előbbi valamely, az utóbbi számára értéket jelentő előnyt nyújt annak érdekében, hogy a köztisztséget viselő a feladatkörébe tartozó tevékenységet számára kedvező módon lássa el. Összefoglalva tehát, arra jutottunk, hogy az önkormányzati korrupció biztosan olyan tranzakció, amelynek során – az önkormányzat nevében és megbízásából eljáró személy – valamely illegitim előny érdekében – hivatali kötelességeit oly módon szegi meg, – hogy azzal az előnyt biztosító fél számára kedvezményt, előnyt biztosítson. 17 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Végül pedig, ami azt a kérdést illeti, hogy vajon a korrupció fogalmán belül tovább specifikálhatjuk-e az önkormányzati korrupciót, vagyis az a korrupció különös jellemzőkkel rendelkező önálló

formája-e vagy sem, arra a következtetésre jutottunk, hogy a korrupció általános, valamint az általunk meghatározott konkrét ismérvei nem köthetők speciális intézménytípusokhoz vagy tevékenységi formákhoz. 1.2 Az önkormányzati korrupció vizsgálatának lehetőségei A korrupció – és így az önkormányzati korrupció is – olyan latens társadalmi jelenség, amelynek tapasztalati úton való vizsgálata különösen nehéz, hiszen az ilyen aktusok jellegüknél fogva bizalmasak, s résztvevői nem érdekeltek a vonatkozó információk megismerhetőségében. Ezért a korrupcióról nehéz ún kemény adatokat szerezni Széles körben elfogadott álláspont szerint a korrupció szintje valójában nem is mérhető, egyrészt mert a korrupciónak nincs általánosan elfogadott fogalma, másrészt mert olyan rejtett jelenség, amelynek jelentős része láthatatlan marad az alkalmazható kutatási módszerek számára. A korrupciós vizsgálatok alapvető

problémája tehát a megfelelő információk hiánya, márpedig sem a tudományos kutatás, sem pedig a sikeres önkormányzati antikorrupciós stratégiaalkotás nem nélkülözheti a korrupció formáival, elterjedtségével kapcsolatos információkat. Kutatásunk során ezért külön megvizsgáltuk a mások által már alkalmazott, illetve elvileg alkalmazható vizsgálati módszereket. E munka részeként az alábbi kutatási módszereket elemeztük részletesen: – a személyes (azaz a szerzői) tapasztalatok; – korrupciós esettanulmányok; – a rendszerszerű sajtófeldolgozások; – a személyes elmondáson alapuló adatok (interjúk, fókuszcsoportok); – a hivatalos statisztikák; – az egyes jelenségek, folyamatok közti, országos szintű korrelációk, más statisztikai módszerek; – a percepciós felmérések, lakossági és más közvélemény-kutatások. Az analízis során felmértük az egyes eljárásoktól várható előnyöket és hátrányokat –

természetesen ismét csak különös figyelemmel a jelen kutatás céljaira. Az elemzés eredményeként arra a következtetésre jutottunk, hogy nincs ok arra, hogy az önkormányzati korrupciót más módon vizsgáljuk, mint a máshol előforduló korrupciót. Úgy találtuk, hogy a legtöbb módszertani nehézség a korrupció általános szintjének megállapításával kapcsolatban jelentkezik, ugyanakkor azok a módszerek, amelyek erre kevésbé alkalmasak, jól használhatóak lehetnek más kutatási célokra. Márpedig mi nem általában az önkormányzati korrupció mértékét akartuk viszonylagos pontossággal megbecsülni, s ezért kevésbé voltak fontosak azok a kifogások, amelyek egyes kutatási eljárások reprezentativitásának hiányára vonatkoznak. Mostani kutatásaink célja az volt, hogy megvizsgáljuk, hogy az önkormányzati korrupció jelenségeit milyen módon lehet érzékelni, kimutatni, azonosítsuk az önkormányzati közigazgatás korrupcióval legin18

ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS kább fertőzött részeit és az önkormányzati korrupció fő előfordulási formáit, annak érdekében, hogy hatékony korrupcióellenes stratégiákat és módszereket lehessen kidolgozni. Ezért összetett vizsgálati módszer alkalmazása tűnt a legcélszerűbb megoldásnak, éppen azért, hogy az egyes módszerek hiányosságait mások előnyeivel ellensúlyozhassuk, illetve egyes kutatási eredményeinket kontrollálhassuk. Így tehát nem egyetlen vizsgálati módszert alkalmaztunk, hanem többféle adatforrásból, többféle módon feldolgozott információkból vontunk le következtetéseket. Nem vitás, hogy különböző értéke van az egyes módszereknek, együttes alkalmazásuktól főleg az volt várható, hogy a korrupció általános sajátosságairól, tendenciáiról informálnak bennünket. Ám a felhasznált adatok heterogenitása nem csak a kutatási módszertanra volt hatással, hanem a vizsgálati eredmények

elemzésére is. Bár a felsorolt források által biztosított információk között nyilvánvalóan lényeges különbségek vannak aszerint, hogy azok „kemény” vagy „puha” adatok-e, közvetett vagy közvetlen információk-e, egyik adatforrást sem tekintettük konkluzívnak. Ezzel szemben annál inkább általánosíthatónak találtunk egy-egy jellemzőt vagy következtetést, minél több – egymástól független – forrásból jutottunk azonos vagy hasonló megállapításra. Az alkalmazott módszerek az alábbiak voltak. A) Statisztikai elemzés A kutatás során igyekeztünk összegyűjteni minden hozzáférhető, a korrupcióra vonatkozó bűnügyi és igazságszolgáltatási statisztikai adatot. Elvileg ettől a módszertől elsődleges, igazán „kemény” információkat várhattunk a korrupció jelenségéről, hiszen a korrupciós ügyekben hozott jogerős bírósági ítéletek gyakorlatilag bizonyított korrupciós esetekre vonatkoznak. Ám ezzel

kapcsolatban fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a vonatkozó statisztikák maguk is különböző bizonyító erejű adatokat tartalmaznak, hiszen például a korrupciós ügyben kezdeményezett nyomozások egy részében nem sikeres a nyomozás, vagyis még a rendőrségi statisztikák sem csupán a bizonyított korrupciós ügyekről informálnak, a jogerős elmarasztaló bírói ítélettel zárult ügyek pedig bizonyosan csak a tényleges korrupciós esetek egy töredékét érintik, amelyek talán még a durva becsléshez is túl kevés és bizonytalan információt nyújtanak, többek között azért is, mert a rendelkezésre álló nyilvántartások nem specifikálják az önkormányzatokkal kapcsolatba hozható korrupciós eseteket. Másrészt a statisztikai nyilvántartások során mindig a korrupció jogi fogalmát (illetve az ide sorolt bűncselekmények tényállásait) veszik alapul bűncselekmények esetén, ráadásul a korrupciós bűncselekmények nem alkotnak

önálló osztályozási ismérvet. Mindezzel együtt a hivatalos korrupciós statisztikák elemzése és összevetése a más forrásból nyert adatokkal hasznos következtetésekhez vezethet. B) Rendszeres sajtófigyelés és -elemzés A rendszeres sajtófigyelés keretei között néhány ismert politikai napi- és hetilap önkormányzati korrupcióval kapcsolatos riportjait, cikkeit és elemzéseit tekintettük át egy előre meghatározott szempontrendszer szerint, amely lehetőséget nyújtott a korrupció19 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN gyanús esetek különböző jellemzők szerinti csoportosítására, illetve a gyakorlatban előforduló események, jelenségek általános jellemzésére. Ennek során az elmúlt évek vonatkozásában összesen 55, a sajtóban tárgyalt korrupciós ügyet tudtunk azonosítani, illetve részletesen feldolgozni. C) Strukturált mélyinterjúk A strukturált mélyinterjúk elkészítésének célja az volt,

hogy azok által olyan információkhoz juthassunk, amelyek más módszerekkel nem érhetők el. Ezek a beszélgetések ugyanis módot adtak arra, hogy a megfelelő tájékozottsággal rendelkező személyekkel közvetlen kapcsolatot lehessen teremteni, s a kutató az előre elkészített struktúrájú interjú kérdéseire adott válaszokra reagálhasson, rákérdezhessen további részletekre, illetőleg segítséget nyújthasson a meginterjúvoltnak, hogy információi közül kiválassza a leginkább hasznos adatokat és ismereteket. Mivel a strukturált mélyinterjúk természetüknél fogva minden más módszernél személyesebbek és tárgyszerűbbek, ettől az eljárástól vártuk a leggyakorlatiasabb információkat, valamint egyes korrupciós jelenségekre vonatkozóan a „legkeményebb” információkat. A vizsgálat során összesen 33, különböző típusú, nagyságú, az ország különböző régióiban lévő önkormányzatnál jártunk, s elsősorban olyan

önkormányzati felső- és középvezetőkkel készítettünk interjúkat, akiknek − feladatkörükből adódóan − elvileg nagyobb rálátásuk lehet a korrupciós kísérletekre, illetve elsődleges információik lehetnek ezzel kapcsolatban. D) Kockázatelemzés A kockázatelemzéssel nem egyes korrupciós formákat kívántunk feltárni − a cél itt nem az volt, hogy közvetlen információkat szerezzünk a korrupcióról. A kutatási logika, ha szabad így fogalmazni, fordított volt; egyrészt azt vizsgáltuk, hogy meghatározott önkormányzati tevékenységi körökben, folyamatokban van-e mód az illegitim beavatkozásra, azaz milyen kockázatai, veszélyei vannak a korrupt magatartásmódok előfordulásának, másrészt pedig azt, hogy az önkormányzatok a korrupcióval legfertőzöttebb működési területeken milyen felkészültséggel, illetve eszközökkel rendelkeznek a korrupció kiküszöbölésére, megakadályozására vagy megelőzésére. A

kockázatelemzés során feltárt hiányosságok önmagukban ezért nem utaltak közvetlenül korrupcióra, de kimutatták, hogy a védekezés vagy a megelőzés hiányosságai miatt mely területeken a legvalószínűbb annak előfordulása, illetőleg az önkormányzatok milyen vonatkozásokban a legkevésbé védettek az ilyen tranzakciókkal szemben. Mivel a kockázatelemzés nemcsak a belső folyamatok szabályozottságára, hanem az egyes eljárások, tevékenységi formák működési gyakorlatának vizsgálatára is kiterjedt, az is a célunk volt, hogy általa − épp az esetleges hiányosságok feltárásán keresztül − számos olyan javaslatot is meg tudunk majd fogalmazni, amely hasznos lehet a korrupcióellenes tevékenység eszközeinek kialakításakor. 20 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS E) A korrupcióellenes jogi eszközök vizsgálata E részben az empirikus kutatásokhoz sorolható a rendelkezésre álló jogi (ezen belül is különösen a

bűnmegelőzési és bűnüldözési) eszközök áttekintése, felmérése, a vonatkozó nemzetközi egyezményekből következő kötelezettségek, illetve korrupcióellenes módszerek, ajánlások feltárása is. E közvetlen empirikus módszerek mellett természetesen analitikus módszertant is alkalmaztunk, ami elsősorban arra irányult, hogy a szakirodalomból ismert elméleti konstrukciók felhasználhatóságát megvizsgáljuk a hazai önkormányzati korrupciós jelenségekre, valamint a különböző kutatásokból származó eseteket, következtetéseket összevessük egymással, s ennek eredményeiből vonjunk le általánosítható következtetéseket. A kutatás kiterjedt annak nemzetközi összehasonlító elemzésére is, hogy a közigazgatásban, illetve az önkormányzati igazgatásban milyen hagyományos, illetve új módszereket, eszközöket alkalmaznak a korrupció megelőzésére, illetve megakadályozására. Természetesen áttekintettük a hazai, kormányzati

szintű antikorrupciós politika fő elemeit és céljait is. A munka során felhasználtunk mások által elért és közzétett kutatási eredményeket.1 Különösképpen arra figyeltünk, hogy azok hasonlóak-e az általunk végzett, a korábbi korrupciós kutatásokhoz képest célzottabb és szegmentáltabb, illetve összetettebb vizsgálati eredményekhez, vagy sem. Ennek során fontos annak figyelembevétele, hogy az egyes adatok bizonyító ereje eltérő, valamint arra is, hogy a különböző típusú adatgyűjtések nem minden esetben pontosan ugyanarra a tárgyra, állapotra vagy folyamatra irányultak. A rendszeres sajtófigyelés esetében például, noha a sajtóban feltárt vagy tárgyalt esetek tekintetében különválasztottuk a lezárt és a csupán „gyanús” ügyeket, illetve eleve kizártunk bizonyos típusú cselekményeket (például a sikkasztás gyanúit), a vizsgált körben elsősorban a sajtóban (vagy a közvéleményben) megjelenő definíciókat

kellett használni, míg a hivatalos statisztikák esetében a korrupciós bűncselekmények jogi fogalmán alapuló ügyek kerültek elemzés alá. A rendőrségi és a bírósági statisztikák nem pontosan ugyanarra az ügykörre terjednek ki (hiszen nem minden korrupciós ügy miatt elrendelt nyomozás vezet jogerős bírói ítélethez), és így tovább. 1 Ezek forrásai: Szamel Lajos: A korrupció, a protekció és a többi Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1989.; Vásárhelyi Mária: Rejtőzködés, önigazolás, hárítás és egymásra mutogatás. Közintézmények felsővezetői a korrupcióról. In Gombár Cs–Hankiss E–Lengyel L–Volosin H: Írások a korrupcióról Korridor, Helikon, Budapest, 1998.; Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk): Korrupció Magyarországon Pécs, 2001; Sík Endre: The Bad, the Worse and the Worst: Guesstimating the Level of Corruption. In Kotkin, Stephen and András Sajó (eds.): Political Corruption in Transition A Skeptic’s Handbook

Central European University Press, Budapest, New York, 2002.; Gallup vizsgálatsorozat a magyarországi korrupció mértékéről és formáiról 2000 http://www.galluphu/gallup/monitor/kutatas/000525korrmonhtml; Trang, Duc V (ed): Corruption & Democracy. Political Institutions, Processes and Corruption in Transition States in East-Central Europe and in the former Soviet Union. Institute for Constitutional & Legislative Policy, Budapest, 1994; Miller, William L– Åse, Grødeland B.–Koshechkina, Tatyana Y: A Culture of Corruption? Coping with Government in PostCommunist Europe Central European University Press, Budapest, 2001 21 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 2. AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ SAJÁTOSSÁGAI MAGYARORSZÁGON Amint arról a bevezetőben már szó volt, a kutatás során nem vállalkozhattunk arra, hogy a magyarországi önkormányzati korrupció kiterjedtségét vagy mértékét felmérjük vagy akár csak értékeljük.

Ehelyett a cél az volt ebben a kutatási blokkban, hogy az önkormányzati korrupció főbb sajátosságait azonosítsuk Ennek során nyilvánvalóan nem konkrét korrupciós esetek feltárása volt a cél, s a korrupcióról alapvetően nem (illetve nem csak) az egyes konkrét korrupciós esetekből következtettünk. Ennek pontosan az volt az oka, hogy a korrupció olyan latens jelenség, amelynek látható, bizonyítható esetei csak a jéghegy csúcsát jelentik, ám emiatt nem gondolhatjuk, hogy az csak elvétve, ritkán fordulna elő. Vannak ugyanis olyan empirikus adataink, olyan megfigyeléseink, amelyek közvetve vagy közvetlenül a korrupció jelenlétére utalnak, egyben maguk bizonyíthatók. 2.1 A korrupció felfogása a gyakorlatban Az önkormányzati igazgatás gyakorlatában a korrupció fogalmát – nem meglepő módon – nem mindig, illetve nem pontosan annak tudományos definíciói szerint használják. Ugyanakkor a valóságban sincs egységes felfogás,

éppúgy, ahogy a korrupciós kutatások sem egyetlen fogalmat használnak Ezért elsősorban arra voltunk kíváncsiak, hogy az önkormányzatoknál dolgozók korrupciófelfogásai a korábban feldolgozott fogalmi kísérletek közül melyikhez állnak legközelebb. Másrészt az önkormányzati korrupcióról önmagában sokat elárul az, hogy annak potenciális résztvevői – és persze környezetük – hogyan értelmezik ezt a fogalmat, hiszen felfogásuk nyilván hatással van gyakorlati tevékenységükre is, sőt, abból esetleg következtetni lehet arra is, hogy maguk hogyan viselkednének olyan esetben, ha korrupt cselekvésre ösztönöznék őket, vagy ha mások vonatkozásában értesülnének korrupcióról. A „Mit ért korrupción?” kérdés feltételének természetesen nem az volt a célja, hogy a politikatudományi irodalomban meglévő korrupciófelfogások közötti vitákra adjunk választ. Fontos volt ugyanakkor megtudni, hogy a válaszadók a saját

kulturális közegükben, speciális önkormányzati szerepkörükben mit is értenek korrupción A strukturált mélyinterjúk során megkérdezett válaszadók döntő többsége a jogon alapuló definícióhoz állt a legközelebb a korrupció fogalmának meghatározásánál, vagyis a korrupt magatartási formákat elsősorban a büntetőjogi jogszabályokban megállapított tényállásokkal azonosították. Ez nem meglepő, hiszen a köztisztviselők szerepfelfogását közismerten erősen befolyásolja a jogi-jogászi gondolkodásmód, amely szerint a köztisztviselők fő feladata az önkormányzatokra vonatkozó törvények és más jogszabályok betartása és betartatása. Különösen erősen van jelen a korrupció megvesztegetésként való értelmezése, míg a nepotizmus vagy a kisebb udvariassági ajándékozás gyakorlata kevéssé tudatosult korrupt cselekvésként Az ismert teoretikus felfogások közül a közérdeken, illetőleg a közvéleményen alapuló

korrupciós fogalommeghatározások nem jellemzők, illetve nem ismertek. 22 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS A korrupciós ügylet a megkérdezett köztisztviselők szerint jellemzően magánszemélyek közti viszony, legalábbis a válaszokban fel sem merült az, hogy a megvesztegetők és megvesztegetettek lehetnek állampolgári csoportok és szervezetek csakúgy, mint közhatalmi intézmények vagy testületek. Külön erre irányuló kérdés alapján az önkormányzati köztisztviselők találónak tartották a korrupció közgazdasági felfogását, amely e fogalmon olyan cserekapcsolatot ért, amelynek során a felek a kölcsönös gazdasági előnyök alapján cserélik ki a rendelkezésükre álló (vagy bízott) köz-, illetve magánjavakat. Érzékelhető volt továbbá a korrupció olyan értelmezése vagy inkább magyarázata is, amely szerint az elsősorban nem (vagy nem kizárólag) gazdasági javak cseréjére, hanem politikai-hatalmi célok elérésére

irányul. A „Mit ért korrupción?” kérdésre adott válaszok közül többen azzal válaszoltak, hogy pénzért vagy más előnyért az ügyintéző gyorsabban intézi el az ügyet, mint tenné, ha nem kapna ilyen előnyt. Ez a gyorsaság vagy az ügyek „előre vétele” más kontextusban is felmerült. Több válaszadó ugyanakkor ezt a fajta gyorsítást nem tekintette korrupciónak, még akkor sem, ha valamilyen kisebb előnyt kapott érte az ügyintéző Ami a sajtó korrupcióval kapcsolatos cikkeit, riportjait illeti, azt mondhatjuk, hogy az azokban használt korrupciófogalom szélesebb körben értelmezi ezt a jelenséget, mint ahogy azt az önkormányzati köztisztviselők teszik. A sajtóban a korrupció fogalma jellemzően magába foglalja a zsarolást és a csalást is, jóllehet a sajtóban sincs konszenzusos korrupciófogalom – e jelenség értelmezése leginkább talán a hétköznapi nyelvben és felfogásban meglévő korrupcióéhoz hasonló. 2.2 Van-e

Magyarországon önkormányzati korrupció? Amint arról már a bevezetőben szó volt, a kutatás során nem tűztünk ki olyan célt, hogy az önkormányzati korrupció elterjedtségét, méretét vizsgáljuk, vagy akár csak megbecsüljük. Az empirikus kutatások − mint láttuk − erre nem adnak lehetőséget, másfelől minden ilyen kísérlet esetén a viszonyítás is hiányozna az értékeléshez. Ez azonban nem teszi szükségtelenné, hogy állást foglaljunk az önkormányzati korrupció puszta létezéséről, illetve problémájáról, amennyiben értelmesnek, sőt fontosnak tartjuk a korrupcióra vonatkozó kutatások folytatását, valamint a jelenséggel szembeni fellépést. A korábban folytatott reprezentatív lakossági és más típusú felmérések más-más eredményeket hoztak abban a vonatkozásban, hogy a megkérdezettek milyen mértékben gondolták súlyosnak a korrupció elterjedtségét, gyakoriságát. Hasonlóság inkább csak abban van, hogy

általában a megkérdezettek jelentős része tartja súlyos társadalmi problémának a korrupciót. A mi vizsgálatunkban a strukturált mélyinterjúk szerint a megkérdezett önkormányzati tisztségviselők mintegy kétharmada tudott konkrét korrupciós esetet említeni saját önkormányzatánál, míg a többi válaszadó egy része a szomszéd önkormányzatoknál előfordult esetet említett. Megjegyzendő azonban, hogy a felmérés során − korábbi felmérési eredményekhez hasonlóan − érezhető volt az intézményi lojalitás is: a válaszadók az előbb említett tapasztalataik ellenére általában kedvezőnek (vagyis többé-kevésbé korrupciómentesnek) minősítették a saját önkormányzatukat. 23 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Az interjúsorozat eredményei alapján a köztisztviselők nagyjából havonta találkoznak korrupciógyanús esettel. Ugyanakkor a kapott adatok ezúttal is megerősítik az ilyen tranzakciók

rejtett jellegét, hiszen az elmondások szerint még a sikertelen korrumpálási kísérleteknek sem maradt nyoma szinte sohasem, s joggal feltételezhető, hogy a végbement korrupciós tranzakciók esetében még kisebb az esélye annak, hogy azok felfedésre kerüljenek. Kutatásaink szerint az önkormányzatok általában igen bizalmatlanok a rendőrséggel szemben, ami − a várható személyes kellemetlenségek mellett − a legfőbb oka annak, hogy még a sikertelen vesztegetési kísérleteknél is legfeljebb jegyzőkönyv felvételére kerül sor, de az önkormányzat ilyenkor sem kezdeményez eljárást. Ennek okaként többen a rendőrségi korrupciót említették, illetve azokat a tapasztalatokat, amelyek szerint az ilyen ügyek feljelentés esetén sem szoktak eljutni a vádemelésig. A sajtófigyelés eredményeként az elmúlt néhány évben 55 korrupciós esetet lehetett azonosítani a vizsgált napi- és hetilapokban, ám mint korábban már volt szó róla, e

cikkek szélesebb értelemben használják a korrupció fogalmát, mint az önkormányzati tisztségviselők, nem beszélve arról, hogy az elemzett cikkek kb. 20%-a csupán a korrupció gyanúját fogalmazta meg. Az elemzett cikkek alapján ugyancsak azt mondhatjuk, hogy a korrupció jelen van minden települési kategóriában, a községekben és városokban éppúgy, ahogy a fővárosban – településtípusonként legfeljebb csak a korrupciós ügylet értékének nagysága változik. Így tehát nem mondhatjuk, hogy az önkormányzati korrupció csak meghatározott önkormányzatokra – például a nagyvárosokra – lenne jellemző. A vonatkozó újságcikkek szerint a korrupció előfordulása földrajzi értelemben sem korlátozott – a sajtóban feltárt korrupciós ügyek az ország egész területét lefedik. A sajtójelentések elemzése alapján ugyancsak a korrupciós bűncselekmények latens jellegére következtethetünk. Erre utal, hogy a kiválasztott és elemzett

85 cikkből összeállt 55 ügy 35%-ában nem találtunk adatot az ügy további sorsáról. Közel 35%-uk jutott el rendőrségi vagy ügyészségi szakaszba. Az ügyek alig 10%-ában született jogerős ítélet (ezen belül nagyobb hányadban főbüntetésként börtönbüntetést és pénzmellékbüntetést alkalmaztak) Az 55 ügyből kettőnél megszüntették a vizsgálatot. A sajtóelemzés megerősíti az imént a strukturált interjúk tapasztalataként említett megállapítást, vagyis hogy a korrupció(gyanú)s ügyek egy része semmilyen értelemben sem jut túl az érintett önkormányzatokon − gyakori ugyanis az ilyen ügyek „egyéb” típusú lezárása, mint például a Közbeszerzési Döntőbizottság által kirótt bírság, a megrovás, a polgármesteri hivatalon belüli eljárás, vizsgálóbizottság felállítása vagy annak kezdeményezése, illetve aláírásgyűjtés. A bűnügyi és a bírósági statisztikák ugyanakkor nagyon kedvező képet festenek

a magyarországi önkormányzati korrupcióról, s nem csak azért, mert a statisztikai adatbázisokból nem gyűjthetők ki az önkormányzati korrupció esetei. Mindenesetre a hozzáférhető adatok alapján a hazai önkormányzatoknál szinte egyáltalán nem fordul elő (bizonyított) korrupció, de figyelemre méltó, hogy a korrupciós bűncselekmények aránya általában véve is nagyon alacsony, az összes bűncselekmény 1%-át sem teszi ki. 24 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS 2.3 A korrupcióval fenyegetett területek Kutatási céljaink között szerepelt az is, hogy feltárjuk a korrupciós kísérleteknek leginkább kitett önkormányzati tevékenységi területeket, vagyis azonosítsuk azokat a tevékenységi formákat, amelyek korrupciós szempontból a legfenyegetettebbek, legveszélyeztetettebbek. Ennek megbecsléséhez alapvetően kétféle utat láttunk járhatónak Egyrészt a korrupcióval legfertőzöttebb tevékenységi területeket vizsgálhatjuk úgy,

hogy azokat a már feltárt korrupciós ügyek megoszlása alapján azonosítjuk. Ugyanakkor – utalva a korrupció latens jellegére, valamint arra a konszenzusra, amely szerint a tényleges korrupciós ügyek csak egy kis része lepleződik le –, az erre vonatkozó nyilvános adatok félrevezetők lehetnek, hiszen nem tudhatjuk, hogy a nyilvánosságra nem került korrupciós ügyek hogyan oszlanak meg az önkormányzatok tevékenységi körei között. Ezért célszerű vizsgálni a korrupciós veszélynek, nyomásnak leginkább kitett területeket is. Ezt elemezve már nem csupán a nyilvánvalóan nem reprezentatív rendőrségi és bírósági statisztikákra kell támaszkodnunk, hanem az igazolás más módjai is elfogadhatók Így a megfelelő önkormányzati munkatársak tapasztalatai éppúgy felhasználhatók, mint azok a sajtójelentések, amelyek csupán „korrupciógyanúra” utalnak, de amely ügyek nem váltak bizonyított és lezárt korrupciós ügyekké. Ne

feledjük: ebben az esetben nem is a tényleges korrupcióról próbálunk következtetéseket levonni, hanem csak a korrupció kockázatát értékeljük. Ezért e második kutatási stratégia keretében nemcsak a már ismert közvélemény-kutatási eredményeket vettük figyelembe, hanem a szakirodalmi utalásokat is, valamint saját strukturált mélyinterjús vizsgálataink eredményeit, a kockázatelemzés következtetéseit, valamint a rendszeres sajtófigyelés tapasztalatait is, sőt más, nyilvánosan hozzáférhető információkat is felhasználtunk. Ilyen adatforrás a közbeszerzésekkel kapcsolatos viták jellege, tárgya. E jogviták során ugyanis a kezdeményező fél mindig a közbeszerzési eljárás szabálytalanságára hivatkozva támadja az eljárás eredményét. A valós vagy vélt szabálytalanságok egyik oka pedig az eljárásban részt vevők illegitim érdekeltségéből eredő tudatos magatartása lehet, amely a korrupció általunk alkalmazott

definíciójának körébe tartozhat. A Közbeszerzések Tanácsának 2003. évi országgyűlési beszámolója szerint „évek óta tapasztalható, hogy a legtöbb jogvita az önkormányzatok és intézményeik közbeszerzési eljárásai ellen indult”. Ezek száma például 2004-ben 391, az összes jogorvoslati eljárás 45%-a volt. A jogorvoslati eljárások − vagyis a panaszok − tárgya – ami a korrupciós nyomásnak kitett tevékenységi körök azonosítása szempontjából a legfontosabb információ – jellemzően nagyberuházásokhoz (közműépítés, hulladéklerakó, intézmény-rekonstrukció), illetve az eljárás meghatározott fázisaihoz kapcsolódnak, és rendszeresen ismétlődnek. Az ilyesfajta ismétlődések persze nemcsak korrupciót sejtethetnek a háttérben, hanem azoknak más okaik is lehetnek; például a jogorvoslat sikerének nagyobb esélye, jogalkalmazási bizonytalanságok stb. Az ebbe a körbe sorolt eljárások tárgyai nagy értékűek és

kiemelt fontosságúak − egy-egy ilyen siker jelentősen növeli egy beruházó esélyeit a nagyobb piaci részesedésre Mindebből az következik, hogy érdemes kihasználni minden lehetőséget és esélyt még az elvesztett közbeszerzési eljárások esetén is. Ezért úgy tűnik, hogy még akkor sem kell feltétlenül korrupcióra gyanakodnunk, ha a jogorvoslati panaszok meghatározott tendenciákra utalnak. Csakhogy azt is figyelembe kell 25 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN venni, hogy az említett tényezők (a beruházás nagy értéke, a jogi bizonytalanság) a korrupciót leginkább elősegítő tényezőkhöz sorolhatók, hiszen vagy a korrupt magatartástól várható előnyöket növelik, vagy a lebukás kockázatát csökkentik. Tapasztalataink szerint a közbeszerzésekkel kapcsolatos problémák jelentős része az önkormányzati működés olyan területeivel kapcsolatos, amelyeket hagyományosan a korrupció által

legveszélyeztetettebb tevékenységi szféráknak tartanak. A nyolcvanas évek közigazgatási korrupcióját elemző munkában például Szamel Lajos ilyen területekként emelte ki az ingatlanszerzési korlátozás, a telekalakítási és építési tilalom, a rendészeti tilalmak elkerülésének eseteit, a koncessziók, valamint az építési (ehhez kapcsolódóan pedig a használatbavételi és a fennmaradási) engedélyek megszerzését. Persze, amíg a korrupcióval fertőzött, vagy legalábbis korrupciógyanús közigazgatási tevékenységek egy része öröknek tekinthető („Évtizedek gyakorlatában alig akadt példa arra, hogy lakóépület lebontását elrendelték volna, s ha ez netán mégis megtörtént, az ilyen határozatot hatósági kényszerrel végrehajtották volna”, ahogy Szamel fogalmaz, de ezt akár ma is le lehetne írni), mások nagyon is korhoz kötődnek. 1990 előtt a bérlakás-kiutalás vagy a korlátozás mértéke feletti ingatlantulajdon

iránti engedélyek kiadása olyan különleges előnynek számított, hogy e hatósági tevékenységeket tipikusan a korrupció leginkább célzott aktusainak tekintették. A krónikus lakáshiány és az állami lakásgazdálkodás megszűnése azonban értéktelenné tette ezeket a hatósági eljárásokat, s így azok kikerültek a korrupt ügyletek közül. Ugyanakkor idővel más típusú hasznok váltak különösen értékessé. A rendszerváltás előtt például nem volt lehetséges üzleti célú közterület-használati engedélyt szerezni, ám amikor erre lehetőség nyílott, számos kétes ügy tárgya volt a hatósági jogalkalmazás e részterülete, de még látványosabb példát jelentenek az önkormányzati tulajdon magánosítása körüli korrupciós vádak és botrányok. Mostani kutatásaink, konkrétan a köztisztviselők interjús megkérdezésének eredményei szerint a magyar önkormányzati működésben a korrupcióval legfertőzöttebb területek

egyrészről az ingatlannal kapcsolatos ügyletek (adásvétel, bérbeadás, bérlet, rendezési terv, belterületbevonás, stb.), másrészről az építési hatósági ügyek Az önkormányzati beruházásokkal kapcsolatban mind a strukturált mélyinterjúk, mind a kockázatelemzés, mind pedig a sajtóelemzés – a maga módján – a korrupció viszonylagos elterjedtségére utaltak, legalábbis más tevékenységi területekhez képest. A mélyinterjúk során ez a terület kapta a legtöbb ilyen említést; a kockázatelemzés a beruházások végrehajtásának ellenőrzésében találta a legjelentősebb hiányosságokat, s tárta fel a legnagyobb kockázatokat; végül pedig a sajtófigyelés szerint az ismertté vált korrupciós botrányok a leggyakrabban ilyen típusú önkormányzati tevékenységgel voltak kapcsolatosak. Az ezzel kapcsolatos korrupciós esetek igen nagy változatosságot mutatnak, akár a korrupciós alku „tétjeit”, akár a korrumpált hatósági

aktus típusát tekintjük Az említett esetek között előfordult a hibás vagy legalábbis nem teljes körű teljesítés igazolása, vagy az olyan önkormányzati hanyagság, amely a beruházások jóváhagyásakor eltekint bizonyos jogszabályok vagy a közérdek nyilvánvaló követelményeinek érvényesítésétől, mindkét esetben jelentős anyagi hasznot hozva az önkormányzat külső partnerének. Külön is kiemelésre került az önkormányzati vagyon értékesítése, amely gyakran szerepelt a korrupcióra vonatkozó ismeretek vagy legalábbis vélekedések között. Az ingat26 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS lanvagyon egy része különösen jelentős piaci értékű, ezért annak értékesítése már eleve a külön is vizsgált területek közé került. Itt különösen a külterületi ingatlanok belterületbe vonása jelent olyan hasznot a beruházók számára, ami miatt érdemes a döntéshozókat megvesztegetni. Különösen a nagyobb városok

környéki településeken jellemző az, hogy a zöld területre költözők építési telkeket szeretnének vásárolni, ami növelheti a korrupció iránti keresletet. De fordított ügyletek esetén is gyakran gyanakodnak korrupciós háttérre, amikor az önkormányzat vásárol szolgáltatást magánszemélyektől. Ilyen ügylet lehet magántulajdonú ingatlanok bérbevétele a piaci árat meghaladó díjért. E terület korrupciós fenyegetettségét látszik alátámasztani az is, hogy a polgármesteri hivatalokban végzett kockázatelemzés számos olyan problémát tárt fel, amely növeli a korrupciós veszélyt. Különösen a döntés-előkészítés hiányosságai, az önkormányzatok forráshiánya, a belső ellenőrzés elégtelensége, valamint a releváns információk védettségének hiányosságai bizonyultak olyan tényezőknek, amelyeket a kockázatelemzés során több önkormányzatnál is tapasztalni lehetett. A hatósági jogalkalmazás területén az

építésügyi igazgatás a korábbi évtizedekhez hasonlóan továbbra is korrupciós keresletet támaszt. Ezekben az esetekben ugyanis az engedélyezési típusú hatósági jogkörök (építési, használatbavételi, fennmaradási engedélyek) gyakorlásának befolyásolása éppúgy lehet korrupciós tranzakciók tárgya, mint a hatósági kényszerek (bontási határozat, bírság) alkalmazásának mellőzése. Kockázatelemzési kutatásaink szerint ezen a téren különösen az jelent korrupciós veszélyt, hogy alacsony jövedelemmel rendelkező ügyintézők járnak el esetenként kiugróan értékes ingatlanokkal kapcsolatos hatósági ügyekben. Jellemző továbbá, hogy a legtöbb önkormányzatnál semmilyen rotációs elv nem érvényesül, vagyis a hasonló ügyeket akár éveken keresztül ugyanaz az ügyintéző látja el – ami, minden egyéb szakmai előnye mellett azzal a kockázattal jár, hogy nem megengedett személyes kapcsolatok alakulhatnak ki a hatósági

ügyintézésben gyakran érdekelt külső felekkel. Ennek veszélyét ebben az esetben is felerősíti a belső ellenőrzés hiánya, ami ahhoz vezet, hogy az építésügyi ügyintézőnek egyáltalán nem kell attól tartania, hogy munkáját ellenőrzik. 2.4 A korrupció megnyilvánulási formái A korrupciós eseteket természetesen többféle módon csoportosíthatjuk. Így kézenfekvő az a megoldás, hogy az osztályozás alapját az az alapvető önkormányzati tevékenységi forma jelentse, amelynek illetéktelen befolyásolására a korrupciós aktus irányul. Ennek megfelelően különösen a hatósági jogalkalmazással, az önkormányzati rendelet- és szabályalkotással, a közszolgáltatások biztosításával és az önkormányzati vagyonkezeléssel kapcsolatos korrupcióról lehetne beszélni. Úgy véljük azonban, hogy ez a kategorizálás túlságosan is tág kereteket nyújtana csak az önkormányzati korrupció vizsgálata számára, ezért inkább az egyes fő

közszolgáltatási-igazgatási területeket igyekeztünk korrupciós szempontból feltérképezni, mint amilyenek például az építésügyi hatósági hatáskörök gyakorlása, az önkormányzati vagyon magánosítása, az önkormányzati közbeszerzések köre, és így tovább. De a korrupt magatartások formája, jellege szerint is csoportosíthatjuk az önkormányzati korrupciót, azaz annak megnyilvánulási formái alapján. Ehhez szorosan kap27 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN csolódik az az osztályozási mód, amely a korrupciós tranzakciók „keresleti” oldalán megjelenő előny típusa, természete szerint tipizál. Így például elkülöníthetnénk a megvesztegetéssel történő, a valamely más fajta személyes előny, a nem személyes előny (például pártfinanszírozási ügyek) megszerzésére irányuló korrupciót, és a nepotizmust. Bizonyos szempontból ésszerűnek tűnik az a fajta csoportosítás is, amely aszerint

osztályoz, hogy az önkormányzatok közül kik az érintettek a korrupciós aktusokban, nyilván elválasztva a bürokratikus-köztisztviselői, valamint a szoros értelemben vett (helyi) politikai korrupciót. Vizsgálataink szerint az önkormányzati köztisztviselők többsége szerint korrupciót nem csupán megvesztegetéssel lehet elkövetni, hanem más előnyökkel is. A domináns vélekedés szerint az önkormányzatban dolgozókat vagy a döntéshozókat sokféle módon lehet megvesztegetni. Itt szóba jöhetnek olyan ajándékok, mint például a könyv, ruha, autó, műszaki cikk, földterület tulajdonba adása, üdülési jegy biztosítása, és így tovább. Több válaszadó úgy fogalmazott, hogy bármilyen olyan tárgy átadásával történhet a megvesztegetés, amelynek értéke van. A felkínált előny nem csak anyagi javakban nyilvánulhat meg, hanem jelenthet közvetett anyagi előnyt (kedvezményes vásárlási lehetőséget például), vagy meghatározott

szolgáltatás nyújtását Irányulhat a családtagok felé is, mint amilyen a gyerek bejuttatása az egyetemre. Sőt, többen a megvesztegetés formájának az egymás javára történő „ügyintézést” jelölték meg, amelyben „a kéz kezet mos” elve érvényesül. Az ilyen jellegű megvesztegetéseknél a kapcsolati tőke mozgósítása egymás javára a legjellemzőbb, anélkül, hogy ténylegesen, kézzelfogható tárgyi, vagy egyéb szolgáltatási előnyt kapna a megvesztegetett. Bár általában a közösségi döntések megvásárolhatóságát, a vesztegetés tiszta formáit érezzük súlyosabbnak, elítélendőbbnek, a korrupció súlyosságát, társadalmi kárait alighanem elsősorban annak elterjedtségén keresztül ítélhetjük meg. A kisebb korrupciós ügyletek társadalmi költségei meghaladhatják az egyes nagy összegű korrupciós tranzakciókét, ha – azokkal szemben – rendszerszerűen történnek, intézményesülnek, ha például bizonyos

közösségi döntések, közszolgáltatások eléréséhez csak ilyen módon lehet hozzájutni, vagy ha a korrupt aktusoknak sok résztvevője van. A korrupció kiterjedtségének megbecslése a rendelkezésünkre álló, különböző forrásból származó adatok alapján felettébb nehéz, hiszen más kutatási eredmények híján nincs összehasonlítási alapunk, ezért legfeljebb szubjektív értékítéleteket alkothatunk, hogy bizonyos szolgáltatási szint mellett az igazolt vagy csak korrupciógyanús ügyletek számát, azok tárgyát milyen súlyúnak ítéljük. A korrupció vizsgálati módszereinek elemzésekor részletesen kifejtjük, hogy a hivatalos statisztikai adatokat – a vonatkozó szakirodalom egyöntetű véleményével összhangban – miért nem tekintjük irányadónak ebben a vonatkozásban. Mindenesetre a bűnügyi statisztikák alapján derűlátóak lehetnénk, mivel az egyéb típusú, sőt, akár a közélet tisztasága elleni egyéb bűncselekményi

formákhoz képest is, a korrupciós bűncselekmények aránya nem túlságosan magas, az egy százalékot sem éri el. Ráadásul az önkormányzatok érdekkörében előforduló – vélhető – esetek még a korrupciós bűncselekmények körében is csak kis arányban fordulnak elő – Magyarországon évente csupán 300 körüli a jogerős bírói ítélettel zárult vesztegetési ügyek (ideértve a vesztegetés feljelentésének elmulasztását is) száma. 28 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS Az általunk végzett strukturált mélyinterjúk során a megkérdezett köztisztviselők általános korrupciós percepciói nagyjából megfeleltek a mások által hasonló tárgykörben végzett vizsgálatok eredményeinek. A mi – hangsúlyozottan nem reprezentatív – vizsgálataink szerint a megkérdezettek egy 5 fokozatú skálán többnyire közepesre értékelték a korrupció elterjedtségét az önkormányzati igazgatásban. Ennek ellenére a megkérdezettek több mint

fele számolt be arról, hogy tudomása van a korrupció előfordulásáról saját önkormányzatánál. Sőt, az interjúsorozat azt mutatta ki, hogy a legtöbb köztisztviselő átlagosan nagyjából havonta találkozik korrupciós esettel. Elmondásuk szerint sokszor próbálják megvesztegetni őket vagy munkatársaikat. Más kutatásokból már korábban is ismerős volt az a felfogás, amely más szerveknél jelentősebb korrupciót feltételezett, mint a megkérdezett saját szervezetében. Az összefüggésekből megállapítható, hogy a magyar önkormányzati közigazgatásban a korrupció jelensége közvetlen módon ismert. Ezt a korrupciós jelenségeket leíró válaszok igen magas aránya, és azok konkrétsága mutatja A válaszok tartalmi súlypontozása szerint a megvesztegetés elsősorban nem pénzzel történik, és időben is elválik az aktív és a passzív szakasz. Megjegyzem, ezzel ellentétes következtetésre jutott a rendszeres sajtófigyelés, amely

szerint a – legalább a sajtó szintjén – ismertté vált korrupciós ügyekben döntő többségben pénzzel fizetnek a hatósági „szolgáltatásokért”. Amikor a kutatás elején kiválasztottuk azokat az önkormányzatokat, amelyeknél mélyinterjúkat, illetve kockázatelemzést szerettünk volna végezni, nem volt egyértelmű, hogy a súlypontot milyen önkormányzati, illetve településtípusra helyezzük. Több érv szólt amellett, hogy inkább a kisebb települések önkormányzatainál lehet gyakoribb a korrupció, köszönhetően a magyar önkormányzati rendszer rendkívüli széttagoltságának, s az ebből eredő szakemberhiánynak, illetve az ellenőrzés szükségszerű gyengeségének. Más érvek viszont amellett szóltak, hogy jelentősebb korrupciós folyamatok csak a megfelelő erőforrásokkal rendelkező, bonyolult döntéshozatali és hivatali struktúrákkal rendelkező nagyvárosokban valószínűek, hiszen ott mindkét oldalon erős keresleti és

kínálati oldal létezhet. A mélyinterjús kutatási blokk egyik következtetése az volt, hogy a korrupciós jelenségek előfordulásának valószínűsége nagyobb azokon a településeken, ahol az önkormányzat jelentősebb pénzügyi, illetve gazdasági mozgástérrel rendelkezik, például jelentős beruházásokat képes végrehajtani. Ezzel együtt, az önkormányzatoknál előforduló korrupciós esetek száma még mindig elenyésző az összes elbírált ügyhöz viszonyítva. 2.5 Az önkormányzati korrupció okai, és a korrupciót elősegítő tényezők A korrupciónak nagyon sokféle formája van, amelyek különböző körülmények között, más és más érdekek alapján fordulnak elő. Reménytelen vállalkozásnak tűnik ezért számba venni azokat a tényezőket, amelyek elősegítik kialakulását, s kedvező feltételeket teremtenek a korrupciós ügyletek számára. Már az is jelentős nehézséget okozhat, hogy szétválasszuk a korrupció okait, illetve

azokat a feltételeket, amelyek „csupán” elősegítik azt, ám önmagukban nem lennének elegendőek hozzá. Mindez mégsem jelenti azt, hogy egyáltalán ne lenne értelme vizsgálni egyes tényezők ilyen szerepét, vagy hogy ne lehetne azonosítani bizonyos körülményeknek a korrupció előfordulásának valószí29 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN nűségére tett hatásait. A korrupciót elősegítő, ahhoz kedvező feltételeket biztosító körülmények két fő csoportra oszthatók Egyrészt megkülönböztethetjük a „strukturális” vagy „objektív”, az önkormányzati rendszer működéséből, valamint a korrupció elleni küzdelem sajátosságaiból következő tényezőket, másrészt az olyan „individuális” vagy „szubjektív” szempontokat, amelyek a korrupciós tranzakciók szereplőinek személyes motivációjával vannak kapcsolatban, illetve amelyek csak egy-egy önkormányzati működési területet érintenek.

A kutatás során igyekeztünk azonosítani azokat a változókat, amelyek − spekulatív alapon, illetve a szakirodalom szerint − elősegítik a korrupció kialakulását, létrejöttét, illetve megvalósulását. Vizsgálati módszereink továbbá lehetővé tették azt is, hogy ezek gyakorlati hatásait is elemezhessük, hiszen mind a strukturált mélyinterjúk, mind pedig − különösen − a kockázatelemzés során különös figyelmet fordítottunk ezekre a tényezőkre. A kutatás eredményei alapján az alábbi tényezőket találtuk a legfontosabb, a korrupciót elősegítő feltételeknek. A) Az önkormányzati rendszer szétaprózottsága A jelen kutatás eredményei nem adtak közvetlen és egyértelmű bizonyítékot arra, hogy a magyar önkormányzati rendszer szétaprózottsága, a közjavak elosztásának, illetve a működési és fejlesztési források felhasználásának nagyfokú decentralizációja önmagában elősegítené a korrupciót. Ugyanakkor

számos olyan közvetett bizonyítékot feltárt, amelyek ezt a feltételezést megerősítik. Az egyik legfontosabb ilyen tényezőt a döntéselőkészítés problémái adják Vizsgálataink szerint a megfelelő színvonalú előkészítő munka, a helyi közösségi döntések hatásainak sokrétű elemzése gyakran még a nagyvárosi önkormányzatokban is hiányzik, a kisebb települési önkormányzatok pedig eleve nem is rendelkeznek ilyen kapacitásokkal. Ha viszont még a legfontosabb szakmai, pénzügyi kérdések, körülmények vizsgálatára sincs lehetőség, még kevesebb figyelem jut a korrupcióellenes szempontoknak, garanciáknak. A szakmai szempontok háttérbe szorulása, a valós közösségi érdekek feltáratlansága mind-mind erősítik a korrupció veszélyét, hiszen ilyen körülmények között a magánérdekek előtérbe helyezése sem bizonyítható. Korrupciós szempontból a decentralizált önkormányzati rendszer további hátránya, hogy mind a

döntéshozói, mind pedig a külső vállalkozói, egyéb érintetti körök tekintetében könnyebben, illetve nagyobb valószínűséggel alakulnak ki viszonylag zárt érdekközösségek, amelyek súlyosabb esetben akár intézményesített, hálózati típusú korrupciós piacot is kialakíthatnak. Végül meg kell említeni azt is, hogy a közjavak felhasználására irányuló feladat- és hatáskörök túlzott mértékű decentralizációja jelentősen megnehezítheti, illetve akár lehetetlenné is teheti a közösségi forrásokról szóló helyi döntések ellenőrzését, amely pedig nem csupán törvényességi, hanem gazdaságossági és hatékonysági szempontból is fontos lenne. A külső kontroll költségességéhez hasonlóan a korrupcióellenes módszerek, intézmények és eljárások elterjesztése, helyi alkalmazása is lényegesen költségesebb 30 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS egy dezintegrált önkormányzati rendszerben. Márpedig ezek

működtetése elengedhetetlen lenne egy olyan intézményi struktúrában, amelyben rendkívül sok szereplő hoz nagy tömegű döntést az egyéni felelősséget elfedő testületi döntéshozatali rendben. B) Jogbizonytalanság és túlszabályozás Egy másik tényezőként említhető a jogbizonytalanság, amelynek többféle – egymással akár ellentétes – oka lehet. Így bizonytalan jogi helyzethez vezethet a túlszabályozás, a nem egyértelmű szabályozás, illetve a szükséges szabályozás hiánya. A túlszabályozás – az életviszonyoknak az indokoltnál részletesebb, összetettebb, a polgárok számára átláthatatlan jogi szabályozása – úgy függ össze a korrupcióval, hogy minél nagyobb és bonyolultabb a joganyag, az állampolgárok annál kiszolgáltatottabbak a hatóságoknak, s ez elősegítheti, hogy olyan egyszerűbb megoldásokat keressenek, amelyek mentesítik őket a jogszabályok betartásának kötelezettsége alól. A szabályozás

kiterjedtsége és bonyolultsága egyenes arányban csökkenti egy szervezet működésének átláthatóságát, s ezáltal ellenőrizhetőségét. A túlszabályozás a potenciális korrupciós tranzakciók mindkét (kínálati és keresleti) oldalán elősegíti az ilyen ügyleteket. Mind a strukturált mélyinterjúk, mind a rendszeres sajtóelemzés eredményei azzal a következtetéssel jártak, hogy a jelenlegi, a korrupcióra jelentős hatással lévő jogszabályok egy része nem megfelelő. Különösen a közbeszerzés szabályozását érték kritikák, mint olyan törvényi és önkormányzati joganyagot, amely nem tartalmaz megfelelő garanciákat a korrupció elleni küzdelem számára. Ez a megállapítás összecseng a közbeszerzések gyakorlati tapasztalatairól szóló Közbeszerzési Tanács-i éves jelentések egyes megállapításaival, amelyek pedig már évek óta ugyanolyan vagy hasonló, a közbeszerzési eljárások hiányosságaival kapcsolatos

megállapításokat tesznek. A leggyakrabban a közbeszerzési törvény egyes rendelkezéseit kifogásolták mint a közérdekkel kifejezetten ellentétes szabályokat. Ezenkívül az önkormányzati törvény, a köztisztviselőkről szóló törvény, illetve a belső ellenőrzésről szóló jogszabályok egyaránt tartalmaznak olyan „félmegoldásokat”, amelyek a megkérdezettek szerint közvetlenül segíthetik a korrupciót. A szükséges szabályozás hiányát ugyancsak sikerült néhány vonatkozásban kimutatni, elsősorban a belső ellenőrzést illetően, másrészt a korrupciót elutasító köztisztviselők érdekeinek védelmére irányuló szabályozás tekintetében. C) A hatósági engedélyezés indokolatlan kiterjedtsége Hasonló következménye lehet az egyedi hatósági jogkörök nagy számának, ami a valóságban többnyire maga is a túlszabályozás következménye. A hatósági engedélyek például igen sokfélék lehetnek – egy általános tilalom

alóli eseti kivételektől meghatározott állapot fennmaradásának vagy tevékenység folytatásának megengedéséig –, ám szinte valamennyi engedélytípus közös sajátossága, hogy az ügyfelek érdekében áll azok megszerzése konkrét jogviszonyaikban. Az engedélyek kiadásának értéke olyan változóktól 31 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN függ, mint például az engedélyezett tevékenységtől vagy állapottól várható előnyök mértéke, illetve az engedély megszerzésének szigorúsága, amelyek erős ösztönzőt jelenthetnek a korrupcióra. D) Mérlegelési jogkör és méltányosság Egy további, az önkormányzati korrupció veszélyét magában hordozó jelenség a diszkrecionális jogkör gyakorlása. Az önkormányzat mint hatóság tevékenységében a mérlegelési jogkör vagy azt jelenti, hogy a hatóság két vagy több, egyaránt jogszerű döntési lehetőség közül a jogszabályban meghatározott szempontok

alapján maga választ a döntése során, vagy pedig azt, hogy határozatlan jogi fogalmak alapján gyakorolja hatáskörét. Ez utóbbi esetben a hatósági mérlegelés tölti meg tartalommal e kereteket, általában ugyancsak a jogszabályban megállapított általános szempontoknak a konkrét helyzetre való alkalmazásának útján. A mérlegelési hatáskör mint közigazgatási jogi eszköz alkalmazása természetesen számos esetben elkerülhetetlen, és nem önmagában jelent veszélyt, hanem csak akkor, ha a) a mérlegelés szempontjai nincsenek pontosan meghatározva; illetve b) ha az nem áll megfelelő és hatékony ellenőrzés alatt. Annál inkább feltételezhetünk korrupciót elősegítő szabályozást, illetve megoldást, minél szélesebb körű a diszkrecionális jogkör, illetőleg minél jobban megközelíti a teljesen szabad belátást (amikor még mérlegelési szempontok sem korlátozzák a jogalkalmazót). Ebben a vonatkozásban nem csupán az jelentkezik

problémaként, ha nincsenek megfelelő mérlegelési szempontok, amelyek korlátok közé szorítják az eljáró hatóságot, hanem az is, ha vannak ugyan, de azok nem nyilvánosak, illetve ha a mérlegelési jogkör gyakorlása nem kerül rendszeres ellenőrzés alá. E) Az önkormányzati működés átláthatatlansága és ellenőrizetlensége A hatósági eljárások, valamint a közösségi döntések meghozatalára irányuló folyamatok átláthatóságának, ellenőrizhetőségének hiánya szintén jelentős mértékben megnövelheti a korrupció veszélyét. Ebbe a körbe lehet sorolni – például – az olyan hatáskör-átruházásokat és kiadmányozásokat, amelyek a későbbiekben nem járnak az átruházott vagy kiadmányozott jogkör gyakorlásának kontrolljával, a nyilvánosság kizárásával folyó döntéshozatali folyamatokat, valamint a tényleges jogorvoslati és panaszeljárások hiányát is; azzal, hogy egyik esetben sem elsősorban a szabályozottság

hiánya, hanem a gyakorlati alkalmazhatóság hiányosságai jelentik a problémát. A korrupció számára kedvező feltételekkel kapcsolatban az empirikus adatgyűjtés strukturált mélyinterjús, valamint kockázatelemzési blokkja egyéb strukturális és egyéni-szubjektív szempontokat emelt ki. Ezek az alábbiak voltak – A strukturált mélyinterjúk és a kockázatelemzés eredményei egybecsengenek a belső ellenőrzés hiányosságainak, illetve a kockázatkezelés hiányának megállapításában. Ahogyan a köztisztviselők, úgy a belső ellenőrök is védtelenek a személyüket ért támadásokkal szemben. A korábban szigorúnak szánt belső ellenőri szabályozások fo32 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS kozatosan felpuhulnak, gyakran a feladat „kiszervezésre” kerül. Ennek keretében különböző külső magáncégek kerülnek megbízásra, csak névleg belső ellenőri tevékenységgel A belső ellenőrzés kockázati tényezőit előtérbe helyező,

illetve az utólagos vizsgálattal szemben a jelen idejű, és főként a jövőbeni korrupciós esetek megakadályozását célzó tevékenységgel nem foglalkoznak. Kutatásunk szerint megelőző kockázatkezelés gyakorlatilag nincs, a már ismert kockázatokkal is csak akkor kezdenek el foglalkozni – ha elkezdenek egyáltalán –, amikor azok már bekövetkeztek és kifejtették hatásukat. A legtöbb esetben csak a következmények felszámolására vagy a hatások csökkentésére korlátozódik az önkormányzatok reakciója. A vizsgált önkormányzatoknál a belső ellenőrzés jobbára csak a pénzügyi szabályszerűség kontrolljára terjed ki, a kockázatelemzés nem része, vagy csupán formálisan az. További jelentős problémaforrás, hogy a kockázatkezelési terv elkészítésekor alapvetően az előző évi ellenőrzések tapasztalatait használják fel. Így gyakorlatilag nem teljesül a kockázatkezelés megelőző funkciója, mivel a többségében a belső

ellenőrzés által már feltárt kockázatok kerülnek újra a megelőzendő kockázatok közé. Az önkormányzatok által működtetett gazdasági társaságok (elsősorban a vagyonkezeléssel foglalkozók) ellenőrzésének állapota kritikusnak mondható. Több esetben a vagyonkezelést bonyolító gazdasági társaság még soha nem került ellenőrzésre az önkormányzat belső ellenőrzése által A képviselőtestületek sok esetben nem foglalkoznak érdemben az önkormányzati belső ellenőrzési rendszer által feltárt hiányosságokkal és azok megelőzésével. Az ellenőrzés nem terjedhet ki a választott képviselőtestület döntéseinek ellenőrzéseire Jelenleg csak az Állami Számvevőszék vizsgálja alkalmanként a döntések megfelelőségét, de nincs olyan rendszeresített ellenőrzési metódus, amely vizsgálná a köztulajdon felhasználásának célszerűségét és hatékonyságát. – A döntés-előkészítés minősége. A tapasztalatok szerint

hiába készítenek elő testületi (politikai) döntésre egy adott kérdést, ha a számításokkal is alátámasztott, a hátteret is feltáró döntés-előkészítői munkát a képviselőtestületek gyakran figyelmen kívül hagyják. Különösen a kisebb önkormányzatok esetében jelent ez problémát, ahol a döntéshozó önkormányzati képviselők száma csekély, és a döntéseket előkészítő megfelelő hivatali szakapparátus, illetve szakértő háttér sem áll rendelkezésre. A korrupciós tranzakciók logikája szerint nagyobb a korrupció kockázata azoknál a döntéshozatali folyamatoknál, amelyek során kevesebb potenciális szereplő vesz (vehet) részt az érintettek érdekeire jelentős mértékben hatással lévő döntésekben. Ilyen esetekben nagyon nehéz az esetleges összeférhetetlenség, érdekegybeesés kizárása, nem csupán a kis számú döntéshozó, hanem az érdekeltek viszonylag zárt köre miatt is. – Új, a szakirodalomban kevéssé

ismert vagy elemzett korrupciós kockázatot jelent az önkormányzatok fejlesztési forráshiánya. Paradox módon itt olyan ügyletekről lehet szó, amikor az önkormányzat tisztségviselői – ha úgy tetszik – közérdekből kényszerülnek a jogszabályok olyan áthágására, amelyek megjelenési formájukat tekintve legalábbis nagyon hasonlóak a korrupciós tranzakciókhoz. Az ilyen ügyletekben jelen van a közhatalom illegitim alkalmazása és az előnyszerzés is, ugyanakkor, mint láttuk, önmagában az, hogy az aktusok nem magánhaszon elérésére irányulnak, nem elégséges a korrupciótól való fogalmi megkülönböztetésre. Ilyen jelenségeket tapasztaltunk a mélyinterjús megkérdezés során, például a fejlesztési forrásokhoz való hozzájutás feltételeként jelentkező önkormányzati önrész előteremtésével kapcsolatban. 33 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – A strukturált mélyinterjúk alapján készített

elemzés szerint a korrupcióra való fogékonyságot növeli a köztisztviselők bizonytalan helyzete. Ez visszatérően említésre került a különböző önkormányzatok munkatársainak körében, de ismerve az utóbbi évek létszámcsökkentési kampányát és az újabb, a közszféra foglalkoztatási viszonyait különösen hátrányosan érintő gazdasági megszorításokat, ez a bizonytalanság aligha kérdőjelezhető meg. Ennek okaként elsősorban az önkormányzatnak mint munkahelynek a gyakori átszervezések miatti bizonytalanságát jelölték meg Pintér István elemzése szerint ez ellentétes korrupciós hatásokkal jár: egyrészt a korrupció bizonyos formáitól való tartózkodásra ösztönöz, másrészt azonban a munkahely elvesztésétől való félelem kevéssé ellenállóvá teszi a köztisztviselőket a direkt politikai korrupció támogatására irányuló elvárásokkal szemben. A közszolgálati bérstop, a kereset-kiegészítés legális módjainak

hiánya mégis inkább a korrupcióban való részvételre ösztönözhet, mert a lebukástól való félelem visszatartó ereje általános jelenség, s nem a jelenlegi munkahelyi bizonytalanságból ered A köztisztviselők nemcsak általános értelemben, közszolgálati jogviszonyukkal kapcsolatos kilátásaik miatt vannak bizonytalan helyzetben, hanem kifejezetten a korrupcióval szembeni fellépés szempontjából is. A korrupciót elutasító köztisztviselők személyének, érdekeinek védelme nem biztosított jogi és szervezeti eszközökkel, sem külső (harmadik) személyekkel, sem az önkormányzat szervezetén belüli politikai korrupció kihívásaival szemben. A köztisztviselők, akik egyébként többféle jogi felelősséggel tartoznak szakmai munkájuk jogszerűségéért, nincsenek megfelelően védett pozícióban az önkormányzat politikai irányítóival szemben. Ilyen körülmények között azonban nem csupán a korrupciótól várható klasszikus előnyök

lehetősége növeli annak kockázatát, hanem az az esetleges fenyegetettség is, amely a korrupt magatartás visszautasítása esetén várható. Különösen kényes helyzetben vannak a jegyzők, akik felelősek az önkormányzat működésének jogszerűségéért − a belső ellenőrzésen kívül ők az első számú ütközési pontok a politikai korrupcióval kapcsolatban. A jegyző személye, munkaviszonya körüli konfliktusok gyakorisága megerősíteni látszik ezt az ugyancsak a mélyinterjúk elemzéséből levont következtetést. – A strukturált mélyinterjúk során adott válaszok összességére tekintettel megállapíthatjuk, hogy a köztisztviselők korrupcióval kapcsolatos ismeretei változatosak, ez irányú tájékoztatásuk nem elégséges. Az ismeretek hiányában – a közérdek, vagy az etikai megfontolások mellőzésével – kizárólag a jogszabályok formális végrehajtására fordítanak figyelmet. – Az önkormányzatok nem működtetnek

korrupcióellenes stratégiákat, egyáltalán nem védik azokat, akik konkrét eseteket feltárnak. A „legtisztább” polgármesteri hivatalokban is csak elhárító magatartást rögzítettek a válaszok: a korrumpálónak visszajuttatják a borítékot, azonban nem tesznek feljelentést ilyen esetekben A kutatás kiterjedt más tényezők korrupciós hatásainak vizsgálatára is. Ennek során egyrészt a „keresett előnyök” szerinti független változók között a közjavak hozzáférhetősége, az ügyfelek közjavakra való jogosulti minősége, illetőleg a korrupciós szándékkal megcélzott előnyök jellege alapján csoportosítottuk ezeket a tényezőket. Itt tehát nem a korrupció egyértelmű okairól van szó, hanem olyan tényezőkről, amelyek – a körülményektől függően – vagy ösztönző vagy visszatartó erejű hatásként jelentkezhetnek. 34 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS E vizsgálat során arra jutottunk, hogy a korrupció veszélye

nő a korlátozottan rendelkezésre álló közjavak elosztása esetén, különösen, ha annak során széles körű mérlegelési jogkört alkalmaz a hatóság, és az ügyintézés bonyolult eljárásban történik. Nagyobb a korrupció kockázata, ha a szóban forgó közjavakat nem jogosultak kívánják megszerezni (s ezáltal csak jogellenes aktus útján juthatnak hozzájuk), s ha azok jelentős anyagi vagy más értéket képviselnek. Megkülönböztettünk továbbá a szervezeti és működési sajátosságok szerinti korrupciós változókat, a közigazgatási szerv aktusának és döntéshozatali módjának jellemzői az ellenőrzés, illetve nyilvánosság lehetősége, végül a közhivatalnokok korrupciós hajlandósága alapján. A korrupció okainak, valamint az azt elősegítő, a jelenség számára kedvező feltételeket teremtő tényezők elemzése alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy a korrupcióellenes törekvéseknek a legnagyobb siker reményében

a korrupciós ügyletek költség– haszon egyenlegének összetevőire kell irányulnia. Ha feltesszük azt, hogy a korrupcióra hajlandó személyek cselekvéseit racionális kalkuláció határozza meg, akkor ésszerű, ha a védekező mechanizmusok azokra a feltételekre irányulnak, amelyek befolyásolják a potenciális felek arra vonatkozó döntését, hogy megkísérlik-e a korrupciót, vagy sem. Ezért megvizsgáltuk, hogy a korrupciós aktusok két oldalán állók kalkulációik során milyen szempontokat mérlegelnek, s megpróbáltuk ezek összefüggéseit kimutatni. 3. AZ ÖNKORMÁNYZATOK KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁINAK ALAPVONALAI A kutatás utolsó, harmadik fázisában a korrupciót elősegítő tényezők, az arra ható egyéb független változók, valamint a korrupciós tranzakciók résztvevői mérlegelési szempontjainak ismeretében arra vállalkoztunk, hogy megrajzoljuk a lehetséges önkormányzati korrupcióellenes stratégiák, módszerek alapvonalait.

Ehhez kiegészítő kutatást végeztünk, amelynek során külön is elemeztük a jelenleg rendelkezésre álló jogi eszközöket, amelyeket – valamennyi kutatási blokk gyakorlatilag egybehangzó következtetései szerint – nem, vagy csak minimális mértékben alkalmaznak az önkormányzatok. Emellett részletesebben is megvizsgáltunk egyes országok közigazgatásában – vagy csak közigazgatási szerveire is – alkalmazott számos korrupcióellenes technikát és módszert. Ez az elemzés kiterjedt az Egyesült Államok, Nagy-Britannia, a Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország, Szlovákia, India, Szingapúr, Hongkong korrupcióellenes gyakorlatára. Ezek a megoldások mintákat, követendő példákat jelenthetnek konkrét korrupcióellenes stratégiára, illetve egyes antikorrupciós eljárásokra és intézkedésekre Áttekintettük továbbá a korrupcióellenes küzdelem legfontosabb nemzetközi dokumentumait; az ENSZ, az Európa Tanács, az Európai Unió

és az OECD ide vonatkozó antikorrupciós megoldásai közül különösen azok kerültek kiemelésre, amelyek a hazai jogrendszerben új, vagy legalábbis kevésbé bevett intézményeknek számítanak – mint amilyen a „jogellenes gazdagodás” (amely köztisztséget viselők esetében korrupciót vélelmez, amennyiben a feltűnő vagyongyarapodásra nem tudnak kielégítő magyarázatot adni) vagy a jogi személyek felelőssége korrupciós ügyekben, a whistleblower-ek (a korrupció gyanúját jelentő tisztségviselők) jogi védelme. 35 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Végül elemeztük az utóbbi évek magyar korrupcióellenes kormányzati stratégiájának főbb elemeit is. A nemzetközi gyakorlatban és a korrupcióval foglalkozó szakirodalomban a korrupcióellenes küzdelemnek számos eszköze ismert. Ahhoz, hogy ezek közül kiválaszthassuk az önkormányzati korrupció megelőzésére, illetve csökkentésére szolgáló releváns

módszereket, s hatékony korrupcióellenes stratégiákat és intézkedéseket lehessen javasolni, tisztában kell lennünk azzal, hogy a korrupció milyen károkat okoz. A kutatás során igyekeztük meghatározni e káros hatásokat Röviden összefoglalva ezeket, az alábbi megállapításokat tehetjük. – A korrupció nehezen kvantifikálható társadalmi költségekkel jár. Így például az emberek által érzékelt korrupció aláássa a kormányzat legitimitását azáltal, hogy megrendíti az intézményekbe vetett bizalmat Ehhez kapcsolódóan zülleszti a kormányzati rendszert, illetve – azon belül – a közigazgatást is, hiszen az nem a számára kitűzött alapvető céloknak – a közérdek szolgálatának – megfelelően, hanem a közhatalommal rendelkezők egyéni érdekei által meghatározott módon működik. – A korrupció ellentétes a demokráciával, mert az a politikai egyenlőség elvén nyugszik, a közszektor korrupciójára viszont éppen az a

jellemző, hogy az állam önkényesen és egyenlőtlenül kezeli a polgárait. – Hosszú távon továbbá a korrupció előbb elmélyíti, majd megszilárdítja a társadalmi egyenlőtlenségeket, mert azok, akik előnyösebb helyzetben vannak, ilyen módon konzerválhatják kedvező pozíciójukat, illetve társadalmi státusukat, illetőleg azért, mert csak azok képesek a korrupcióval elérhető előnyök megszerzésére, akik megfelelő lehetőséggel bírnak mások korrumpálására. A korrupció tehát konzerválja a társadalmi viszonyokat, mert nem a teljesítményt jutalmazza, hanem a már meglévő pozíciót. – Káros hatásainak következtében csökken a politikai rendszer hatékonysága, mert a korrupció aláássa a közösségi programok eredeti céljait, hiszen a korrupt közhivatalnok saját előnyeit keresi, ezért a társadalmi erőforrások kedvezményezettjei nem a jogosultak vagy a legalkalmasabbak lesznek, hanem a korrupciós „piac” nyertesei. –

Empirikus adatok szerint erős negatív korreláció van a korrupció és a gazdasági növekedés, valamint a korrupció és a politikai stabilitás között, ami azt mutatja, hogy a korrupció negatív hatással van a gazdasági teljesítőképességre és a politikai rendszer működésére. – A korrupció – általános tapasztalatok szerint – hátrányos hatásokkal jár a gazdasági fejlődésre. Egyrészt a vesztegetés összege csökkenti a közcélokra felhasználható pénzt, hiszen a közösségi célokra szánt erőforrások egy részét privát célokra használják fel, másrészt növeli a járulékos költségeket; az ilyen veszteségek csökkentik a beruházások összegét, illetőleg ösztönzik a felesleges invesztíciókat. A korrupció negatívan hat a piaci versenyre és a gazdasági ésszerűségre is, hiszen a közösségi forrásokat nem a gazdasági hatékonyság alapján osztják el, a szükségtelen projektekre kötött közszerződések nem

hatékonyak, mert a korrupció révén az erőforrások és a szolgáltatások olyan szereplőkhöz jutnak, akik azt nem teljesítményük, illetve érdemeik szerint, hanem ezen értékek szempontjából irreleváns tulajdonságaik miatt kapják. Fontos megjegyezni továbbá, hogy a korrupcióból eredő károk nem egyetemlegesen, egyszerre, azonos súllyal és halmozottan jelentkeznek, jóllehet különösen az intézményesített, illetve a rutinszerű korrupció káros hatásai összeadódhatnak, és költségeik kumuláltan is jelentkezhetnek. 36 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS A korrupcióellenes stratégiák kapcsán fel kell hívni a figyelmet néhány olyan általános körülményre, amelyek megnehezíthetik a fellépés sikerét, sőt, akár magát az antikorrupciós politika kialakítását is. E megfontolások közé tartozik az, hogy a korrupcióellenes kormányzati fellépés nem feltétlenül szokta növelni a kormányzat népszerűségét, s ez önmagában

elbátortalaníthatja akár a központi, akár a helyi kormányzatok felelős döntéshozóit. Emellett azzal is számolnunk kell – mint az antikorrupciós stratégia megtervezésére befolyással lévő szemponttal –, hogy a korrupció elleni küzdelem – a tapasztalatok szerint – önmagában általában nem kitüntetett közpolitikai cél, kivéve néhány súlyos botrányt követő időszakot vagy a tisztán politikai célú kampányok idejét. További problémák származhatnak abból, hogy mivel nem lehet biztosan tudni a korrupció tényleges mértékét, azt sem lehet ellenőrizni, hogy a korrupcióellenes intézkedések mennyire hatékonyak. Ez gyakran olyan intézkedésekhez és kampányokhoz vezet, amelyek célja az, hogy demonstrálják a közvélemény számára a kormányzati határozottságot, ám eredményük nagyon is kétséges lehet, de az is előfordulhat, hogy az egyébként korrupcióellenes intézkedéseket az egyéb stratégiai célokra tett hatásuk

alapján értékelik. Ilyen körülmények között az antikorrupciós stratégiákat gyakran a megismerhető korrupciós adatokra alapozzák, vagyis azok a leginkább látható korrupcióra irányulnak, amelyek viszont jó eséllyel épp a kisebb társadalmi-gazdasági károkat okozó folyamatokra és formákra vonatkoznak. Az antikorrupciós programalkotás egy további veszélye, hogy sikertelensége esetén kontraproduktív lehet, és azt is figyelembe kell venni, hogy a különböző korrupcióellenes eszközök nem mindig és mindenhol egyformán hatékonyak, és a szakmai teljesítményre is eltérően hatnak. Abból, hogy a különböző antikorrupciós stratégiák és módszerek eltérő sikerrel alkalmazhatók a felhasználás körülményeitől függően, az következik, hogy nem adhatók általános receptek a korrupció leküzdésére. Mindenesetre fontosnak tartjuk hangsúlyozni egyrészt azt, hogy a ténylegesen alkalmazott módszereket, eljárásokat mindig a fogadó

közeg sajátosságához kell igazítani, másrészt pedig arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy egy ilyen stratégiának egymáshoz kapcsolódó eszközökből, részekből kell állnia, amelyek együttesen fejthetnek ki pozitív hatást. Ehhez azonban szükséges, hogy az egyes lépések illeszkedjenek egymáshoz, s valóban rendszert alkossanak. Annak érdekében, hogy közelebb jussunk a valóban hatékony korrupcióellenes stratégia kialakításához, igyekeztünk meghatározni azokat az ismérveket, amelyek szerint csoportosíthatjuk az egyes antikorrupciós módszereket. Ha ugyanis tisztában vagyunk a különböző intézkedések, technikák egymáshoz való viszonyával, sajátosságaival, akkor nagyobb esélyünk van arra, hogy olyan stratégiát alakítsunk ki, amelyben az egyes elemek szinergikus hatást fejtenek ki. Végül, a különféle korrupcióellenes stratégiák általános jellemzése után a konkrét korrupcióellenes eszközöket az alábbi kategóriák

szerint különböztettük meg: – gazdaságpolitikai eszközök, – jogpolitikai módszerek, – belső és külső ellenőrzések, – közszolgálati szabályok, – belső szervezeti-működési reformok, – civil szféra közreműködése. 37 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Mindezek alapján azt mondhatjuk, hogy normatív alapon aligha határozható meg, hogy egy-egy önkormányzat számára milyen korrupcióellenes eljárások az optimálisak. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy ne lehetne általános érvényű megállapításokat, ajánlásokat tenni. Bár egyes vélemények szerint a korrupcióval szembeni jogi fellépés eszközei alapvetően adottak, illetőleg rendelkezésre állnak, azok a lehetségesnél sokkal kevésbé kihasználtak (lásd Szikinger István tanulmányát), különösen az önkormányzatok működése kapcsán. Ugyanakkor bizonyos kifogások is megfogalmazódtak a nemzetközi korrupcióellenes stratégiák egyes

eszközeivel szemben, elsősorban a „korrupció vélelmének” intézményével kapcsolatban, azzal, hogy szükséges egyensúlyt tartani a korrupció elleni hatékony fellépéshez, illetve az alapjogok érvényesüléséhez fűződő, egyaránt legitim érdekek között. A kutatás empirikus, valamint a nemzetközi és a hazai jogi antikorrupciós eszközöket áttekintő részeiben számos konkrét korrupcióellenes javaslat található. Ezek között különböző szintű és jellegű javaslatok fogalmazódtak meg Közülük a legtöbb a korrupcióval foglalkozó szakirodalomból már jól ismert módszer, illetve megoldási lehetőség − itt inkább az a figyelemre méltó, hogy ezek magyar viszonylatban is felmerültek, illetve az, hogy épp ezek (és nem más, ugyancsak ismert módszerek) vetődtek fel. A kutatásaink eredményeként kialakult elsődleges korrupcióellenes eszközök, megoldási javaslatok két fő csoportra oszthatók jellegük szerint. Egyrészt azok az

önkormányzat egyes tevékenységeinek folyamataiba épített antikorrupciós eszközök és módszerek említhetők, amelyek közvetett hatást gyakorolnak a korrupciós aktusok megelőzésére, illetve a felelősség feltárására, másrészt pedig a korrupció megelőzésére, visszaszorítására direkt módon szolgáló eljárások és intézmények emelhetők ki. Kétségtelen, hogy ezek egy része az önkormányzati rendszer egészét érinti, megvalósításuk esélye − legalábbis rövid távon − csekély. Ez azonban nem változtat azon, hogy a korrupció elleni fellépés hatékony eszközei többé-kevésbé jól azonosíthatók, ami a jelen kutatás számára elégséges szempont megvalósításuk kezdeményezéséhez. Az önkormányzati működés során alkalmazott, korrupcióellenes hatású követelmények, eszközök és célok az alábbiak. – Még az általános korrupcióellenes működési formák közül is kiemelkedik a képviselőtestületi

döntéshozatal fontossága. E téren természetesen csak az önkormányzati autonómia tiszteletben tartásával, megfelelő szabályozási környezetben lehet eredményeket elérni A korrupcióellenes lépéseknek egyrészt arra kellene irányulniuk, hogy az egyes helyi közösségi döntésekben érintettek számára a lehető legteljesebb bevonást, részvételi jogokat biztosítsanak a döntéshozatal nyilvánosságának garantálásával. A folyamat átláthatóvá tétele ugyanis növeli a korrupt cselekedetek kiderülésének esélyét, s ezzel arányban csökkenti a korrupció előfordulásának kockázatát. – A transzparencia elvének egy további követelménye az, hogy az egyéni felelősség mind a döntés-előkészítésben, mind pedig − a lehetőségek szerint − a döntéshozatalban, illetve a döntések végrehajtásában is azonosítható legyen. A nyilvánosság tűnik a legmegfelelőbb eszköznek ahhoz, hogy kikényszeríthető legyen a döntéshozatal

indokainak megismertetése az érdekeltekkel. – Lényeges továbbá a döntés-előkészítés színvonalának növelése, annak elérése, hogy az önkormányzati döntések rövid és hosszú távú gazdasági-társadalmi hatásai még a 38 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS döntés meghozatala előtt kerüljenek felmérésre, annak érdekében, hogy a legfontosabb helyi ügyekben tájékozott döntések szülessenek, s a helyi lakosság is tájékozódhasson a döntések meghozatalának lényeges körülményeiről. – A döntéshozatal egész rendjét érintő kérdés a közjavakról döntő helyi közösségi (önkormányzati) határozatok decentralizációjának foka. Bizonyosnak látszik, hogy a közösségi források elosztásáról hozott döntések korrupciós kockázatát jelentősen csökkenthetné, ha kevesebb, de jelentősebb és hatékonyabb döntés-előkészítő kapacitással rendelkező döntéshozó venne részt a döntési folyamatban, amelyek

törvényességi-hatékonysági-gazdaságossági ellenőrzése is hatékonyabban megoldható lenne. – A jogalkotás szakmai színvonalának növelése ugyancsak kívánatos lenne egyértelműbb szakmai standardok, teljesítménycélok alkalmazásával, a jogszabályok előzetes hatásvizsgálatok eredményeire támaszkodó elfogadásával, a túlszabályozást csökkentő deregulációval, a mérlegelési jog meghatározott szempontjainak megállapításával, a hatósági jogkörök és a méltányosság lehetőség szerinti visszaszorításával. – Az önkormányzati működés külső és belső ellenőrzési rendjének megerősítése ugyancsak hasznos volna, mindenekelőtt a jegyzők jogállásának, szakmai függetlenségének megerősítésén keresztül. – A belső hivatali folyamatok továbbfejlesztése szintén tanácsos lenne, elsősorban az írásbeli utasítások rendjének megerősítése és betartatása, a belső folyamatleírások, munkaköri standardok és

teljesítménycélok meghatározása útján, amelyek elősegítenék a munkafolyamatok nyomon követhetőségét, valamint a személyes felelősség érvényesülését az önkormányzatok működésében. – Olyan bérezésre lenne továbbá szükség a közszférában, amely a köztisztviselők számára lehetőséget ad a hazai viszonyok közötti polgári jólét megteremtésére. Ezt hoszszú távra tervezhető életpályamodellnek kellene alátámasztania, amely − megfelelő köztisztviselői teljesítmény esetén − juttatásaival és biztonságával versenyképes más szektorok foglalkoztatási feltételeivel, és amely nem kényszeríti rá a köztisztviselőket arra, hogy más területen keressék a fizetésük kiegészítésének lehetőségét. – Egy másik javaslat szerint az önkormányzatoknál meg kellene teremteni a humánpolitikai stratégiát és szabályzatot, s ki kellene alakítani annak ellenőrzési rendszerét. Ennek keretei között szükséges lenne a

munkakörök ellátásához szükséges standardok és értékelési rendszer bevezetése, amelynek alapján kiszűrhetők és távozásra kényszeríthetők lennének a szakmai és etikai követelmények teljesítésére alkalmatlan munkavállalók. A kifejezetten a korrupció megakadályozására irányuló speciális antikorrupciós eljárások, intézmények és módszerek közül − kutatási eredményeink alapján – az alábbiak emelhetők ki: – A kockázatmenedzsment funkcióknak integrálódniuk kellene a mindennapi önkormányzati vezetési gyakorlatba. A kockázat-feltárásnak nemcsak a belső ellenőrzés tervezési funkciójára kellene kiterjednie, hanem be kellene épülnie a napi vezetési gyakorlatba Szükséges lenne, hogy különös figyelmet fordítsanak a stratégiai célok megvalósítását szolgáló feladatok kockázatkezelésére. A kockázatok kezelése nem állhat meg az ellenőrzés tervezési funkciójánál, hanem az önkormányzati működés

területein található kockázatok feltárására is ki kell terjednie, megtéve azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek a feltárt kockázatok kezelésére és nyomon követésére 39 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – – – – – 40 A belső ellenőrzés tevékenységét ki kellene terjeszteni a pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésen kívül a hatékonyságra és a célszerűségre, az önkormányzati beruházások és beszerzések teljesülésére és színvonalára, a szolgáltatások minőségi követelményeire, az önkormányzati közbeszerzésekre, az önkormányzati vagyongazdálkodásra és a korrupciógyanús ügyletekre is. Az utólagos ellenőrzések mellett a célszerűségi és gazdaságossági elemeket tartalmazó folyamat közbeni ellenőrzéseket is végezni kellene A képviselők és köztisztviselők, illetve hozzátartozóik vagyonelszámoltatási rendszerét meg kell erősíteni, a közvetlen és

közvetett érdekeltségi viszonyok feltárásával. Ennek folyományaként − az ügyek típusától függően − megfontolandó lehet az ügyintézők rotációjának gyakorlata is. Korrupcióellenes ismeretekből megfelelő színvonalú képzést kellene biztosítani az önkormányzati köztisztviselők számára. Megfontolandó lenne helyi szintű köztisztviselői etikai kódexek létrehozásának támogatása, amelynek szabályai rendelkeznének arról, hogy a köztisztviselők milyen magatartást gyakoroljanak a hivatali eljárások során, különös tekintettel a befolyásolási kísérletekre való, elvárt reakciókra. Ennek részeként szabályozni lehetne, hogy milyen cselekmény minősül − helyi szinten − etikátlan, meg nem engedhető magatartásnak, illetve (nem csak jogi értelemben vett) korrupciónak. Bizonyos önkormányzati típusok (például a városi, vagy a tízezer lakosúnál nagyobb önkormányzatok) esetében ugyancsak érdemes lenne mérlegelni

olyan korrupcióellenes bizottság vagy hivatali szervezeti egység felállítását, amelynek feladata lenne a korrupció által különösen fenyegetett tevékenységi körök ellenőrzése, a helyi közélet tisztaságának felügyelete, illetve a korrupciógyanús ügyek kivizsgálása. Ehhez kapcsolódóan anonim, nyilvános bejelentési rendszert kellene létrehozni, amelyen keresztül bárki bejelentheti a korrupciógyanús eseteket Az ilyen típusú panaszrendszerek kialakítása során különös figyelmet kell fordítani a bejelentők és az önkormányzat részéről eljárók személyes adatainak, illetve ezen túl is egyéb méltányolható érdekeinek védelmére. Magyarországon szinte egyáltalán nem ismert a korrupciós esetek felfedezésében kulcsfontosságú informátorok (ún whistleblower-ek) intézményes védelme, jóllehet ennek jelentőségét a legfejlettebb antikorrupciós rendszereket működtető országokban rég felfedezték már. Ezért tehát

intézményes védelemben kell részesíteni azokat, akik − akár az önkormányzat képviselőjeként, akár külső, harmadik személyként – közreműködnek a korrupciós ügyletek feltárásában, és meg kell teremteni az ilyen tevékenység jogi-eljárási feltételeit. Mivel kétséges, hogy az önkormányzatok akár szakmailag, akár erőforrásaikat illetően megfelelően felkészültek lennének ilyen megfigyelőrendszer, illetve eljárásrend létrehozására, a korrupcióellenes küzdelem e része alighanem igen aktív kormányzati közreműködéssel képzelhető csak el. Ennek érdekében központi kormányzati szinten is ésszerű megoldásnak tűnik egy korrupcióellenes hivatal létrehozása, amely nem csupán ellenőrző, hanem szakmai módszertani központként is működne. Törekedni kellene továbbá arra, hogy a korrupcióellenes célú kockázatkezelés módszerei beépüljenek az önkormányzatok belső működési folyamataiba, s az antikorrupciós

technikák alkalmazása intézményesüljön az önkormányzatok döntés-előkészítési, végrehajtási és más hivatali működésében. ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS 4. ÖSSZEGZÉS Ha a korrupcióra vonatkozó általános ismeretek szerinti jelenségek és törvényszerűségek Magyarországon is érvényesülnek, akkor a következő néhány évben az ún. kríziskorrupció jelentős veszélyével kell számolnunk Ez a jelenség, mint látni fogjuk, a korrupció különösen kiterjedt és intenzív szakaszát jelenti Bár e korrupt cselekvésformák nem speciálisan az önkormányzati szférát érintően jelentkeznek, semmi ok sincs azt hinni, hogy a közkiadások tekintélyes részét elköltő önkormányzatokat érintetlenül hagynák ezek a folyamatok. A kríziskorrupció veszélye ugyanis annak következménye, hogy viszonylag rövid idő alatt a közjavak nagy tömege jelenik meg a piaci folyamatokban, illetve kiemelkedő értékű közösségi források és

közjavak kerülnek felhasználásra. Magyarország, mint ismert, az Európai Unió következő hétéves, 2007–2013 közötti költségvetési ciklusában mintegy hét-nyolcezer milliárd forint fejlesztési forráshoz juthat, amely nagyságrendjében csak a rendszerváltást követő privatizációs kínálathoz, illetve a korábbi állami vagyon magánosításához hasonlítható. Magyarországon azonban az önkormányzati szférában − a közszféra más részeihez hasonlóan − nincsenek hatékony korrupcióellenes stratégiák és intézmények, antikorrupciós módszereket, technikákat nem alkalmaznak rendszerszerűen. Ez annak ellenére is így van, hogy amint azt a kötet egyik tanulmánya kimutatja, a jogalkotó megteremtette a korrupcióval szembeni büntetőjogi fellépés intézményeit, s Magyarország csatlakozott a legfontosabb korrupcióellenes nemzetközi egyezményekhez és együttműködési formákhoz, amelyek − legalábbis elvileg − olyan újabb

antikorrupciós eszközöket is támogatnak, mint (bizonyos körülmények között) a korrupció „vélelme”, a jogi személyek felelősségének megállapíthatósága korrupciós ügyekben, illetve a korrupció feltárását elősegítő személyek intézményesített jogi védelme. E speciális eljárások és intézmények azonban lényegében nem kerültek alkalmazásra az önkormányzatok gyakorlatában, még azokban az esetekben sem, amikor egy-egy önkormányzat külön stratégiát alakított ki a bűnmegelőzésről. Továbbá, ha az összefoglaló jelentés elején megemlíthettünk néhány olyan okot, amelyek a rendszerváltást követő időszakban kedvező feltételeket teremtettek – egyebek között – az önkormányzati korrupció számára is, akkor, sajnos, azt kell mondanunk, hogy a jelenlegi, illetve a következő időszakban is több olyan folyamat indult el, amelyek ösztönzik a korrupció kiterjedését, illetve növelhetik annak intenzitását. Ilyenek

például a közszolgálatban megindult kedvezőtlen folyamatok, mint például a karrierérdekeltség csökkenése, a köztisztviselői foglalkoztatás hagyományos előnyeinek háttérbe szorulása, illetve kiiktatása: a köztisztviselői életpályamodell elvetése, a folyamatos létszám-leépítés és az ezáltal növekvő létbizonytalanság, ami leértékeli a köztisztviselői karrierút értékét, és arra ösztönöz, hogy a még aktív és döntéshozó pozícióban lévők a lehető legrövidebb idő alatt maximálják a hivatalból eredő valamennyi anyagi lehetőséget. De a kedvezőtlen körülmények közé sorolhatjuk a kifejezetten korrupcióellenes eszköznek szánt eljárások, intézmények kudarcát, mint például az ún. üvegzseb-törvény, a közbeszerzés diszfunkcióit, az antikorrupciós kampányok hatástalanságának tapasztalatait és a korrupcióellenes intézményrendszer hiányát. 41 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI

KÖZIGAZGATÁSBAN Korábban már utaltunk arra a korrupciós veszélyt növelő kockázatra, amely abban áll, hogy a korrupció lehetőségét visszautasító, és emiatt fenyegetett helyzetbe kerülő önkormányzati tisztségviselők jogszabályi védelme nem megoldott. Megjegyzendő, hogy az ilyen jogi védelem más, a korrupcióellenes küzdelemben fontos potenciális szerepet játszó közreműködő esetében sem biztosított. A nemzetközi korrupcióellenes módszerek közül az utóbbi időben felértékelődött az a törekvés, amely ösztönözni kívánja a korrupció leleplezésében, feltárásában való közreműködést. E törekvések lényege, hogy megváltoztassa azok gondolkodásmódját, akik megfelelő információval rendelkeznek korrupciós tranzakciókról, de a várható kellemetlenségek, veszélyek, érdeksérelmek miatt inkább hallgatnak, vagy nem vesznek tudomást a mások által elkövetett korrupcióról, vagy akár az őket ért korrupciós

kísérletekről. Az ilyen informátorok jogi védelmet, adataik bizalmas kezelését igénylik Az erre vonatkozó szabályok, illetve információszerzési technikák azonban hiányzanak a magyarországi korrupcióellenes küzdelem amúgy is kezdetleges eszköztárából. Márpedig mostani kutatási programunk kimutatta, hogy a magyar önkormányzati rendszer még a jelenlegi, „normális” mértékű korrupcióval szembeni fellépésre sincs felkészülve. A hagyományos büntetőjogi tényállásokon, a korrupcióval szemben született néhány nemzetközi egyezmény formális becikkelyezésén, és az általánosságok szintjén megmaradó kormányzati stratégiákon kívül nyoma sincs antikorrupciós törekvéseknek. A magyarországi korrupcióval szembeni fellépés eszközrendszerében, kultúrájában paradigmaváltásra lenne szükség. Kis túlzással persze azt is mondhatnánk, hogy ennek legalább abban kellene állnia, hogy – az eddigiekkel szemben – határozott,

helyi és országos kormányzati-politikai programokban és döntésekben megnyilvánuló, és a szükséges erőforrásokat biztosító politikai szándék legyen annak csökkentésére, visszaszorítására. Összeállította: Szente Zoltán 42 I. rész Az önkormányzati korrupció fogalma és vizsgálatának lehetőségei Szente Zoltán Fogalmi kísérletek a korrupció meghatározására, és az önkormányzati korrupció fogalma Egy fővárosi kerületi önkormányzat úgy dönt, hogy díszkutat emeltet a városháza udvarára. A tárgyalásos közbeszerzési eljárásra három cég jelentkezik, egy Pestről, egy Budáról és egy Óbudáról. A polgármester személyesen tárgyal a három pályázóval Először az óbudai vállalkozóval találkozik, és megkérdezi, hogy mennyiért vállalná a szökőkút kivitelezői munkáit. – 3 millióért – hangzik a válasz. – És ez miből tevődik össze? – kérdezi a polgármester. – Hát, 1 millió az

építőanyag, 1 millió a munkadíj, és 1 millió a haszon. A polgármester a budai céggel tárgyal legközelebb, amely 6 millióért vállalkozna a teljes munkára. – És ez miből tevődik össze? – Hát, 2 millió az építőanyag, 2 millió a munkadíj, és 2 millió a haszon. Végül a pesti cég kerül sorra, amelynek a vállalkozói díja 9 millió forint. – Na és ez miből tevődne össze ? – kérdezi a polgármester ezúttal is. – Hát, 3 millió a polgármester úré, 3 millió az enyém, 3 millióért pedig megcsináltatnánk a munkát az óbudaiakkal. A pályázatot végül – az összességében legjobbnak bizonyult ajánlattal – a pesti vállalkozó nyerte.1 1 Ausztrál vicc saját átdolgozása. 45 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN BEVEZETÉS Magyarországon a rendszerváltás után számos körülmény kedvezett a korrupció elterjedésének, részben teljesen új lehetőségeket teremtve számára, s ez igaz volt a

helyi hatalomgyakorlás, az önkormányzatok működését illetően is. Ilyen tényező volt például a helyi közigazgatás decentralizációja, a helyi önkormányzatok számának ugrásszerű növekedése, vagy az a körülmény, hogy az önkormányzatokba túlnyomórészt nem professzionális politikusok kerültek be, hanem politikusi és közéleti előélet nélküli, gyakran a helyi közvélemény előtt is ismeretlen emberek, akiknek nem voltak megfelelő ismereteik a helyi politizálásról és a közigazgatásról. Vagyis bármiféle komolyabb kiválasztódási folyamat nélkül kerülhettek meghatározó pozíciókba éppen akkor, amikor a korábbi állami vagyon jelentős része került önkormányzati tulajdonba, amelynek ugyancsak tekintélyes részét a következő években mindjárt privatizálták is olyan körülmények között, amikor a piaci viszonyok még vagy ki sem alakultak, vagy még nem konszolidálódtak. Így a közjavak soha nem látott mennyiségben,

gyakran a megfelelő tőkefedezet és piaci háttér nélkül, alkalmas ellenőrző mechanizmusok híján kerültek magánosításra. Minthogy azonban a korrupció mértékéről korábban éppen úgy nem voltak hiteles adatok, mint ahogyan ma sincsenek, tulajdonképpen lehetetlen megbecsülni, hogy a korrupció 1990 előtt, vagy után volt elterjedtebb, s hogy vajon melyik időszakban jelentett nagyobb társadalmi problémát. A korrupcióval való foglalkozás régi, jól ismert problémája, hogy ezen a fogalmon nagyon sok mindent értenek, vagyis nincs konszenzusos definíciója. Márpedig ez nemcsak a korrupció tudományos tematizálását nehezíti meg, hanem a megszüntetésére, illetve csökkentésére irányuló gyakorlati kísérleteket, vagyis a korrupcióellenes stratégiák és intézkedések meghozatalát is. Ezért a korrupciós kutatások során mindig elengedhetetlen, hogy a lehető legpontosabban meghatározzuk legalább azt a munkafogalmat, amellyel foglalkozni

kívánunk a későbbiekben. Ez a munka jelentős részben ennek az elméleti megalapozását kívánja nyújtani, megvizsgálva egyúttal a fogalomalkotás problémáit, és az egyes konceptualizációs kísérletek előnyeit és hátrányait, valamint bemutatva a korrupció fő típusait is. A KORRUPCIÓ FOGALMA A korrupció olyan fogalom, mint a demokrácia vagy a terrorizmus; a konkrét esetekben viszonylag biztosan tudjuk használni, de rögvest nehézségeink támadnak, ha pontos definíciót kell adnunk, hogy mit is értünk rajta. Ez ugyan nem ritka jelenség, mégis jelentős problémákhoz vezet, ha saját, a korrupcióval kapcsolatban normatív értékítéletekre törekszünk, vagy ha a korrupciót tudományos vizsgálódás tárgyává kívánjuk tenni. Ilyen esetekben ugyanis még akkor is pontos fogalom-meghatározásra van szükségünk, ha mások esetleg más módon konceptualizálják a problémát. A korrupciónak többféle fogalma létezik, sok esetben

szerzőnként, országonként, sőt, kultúránként eltérő tartalommal. Mégis, a legtöbb fogalomalkotás azonos, vagy legalábbis hasonló kulcselemeket, ismérveket használ, ezért az eltérő definíciók egyrészt 46 FOGALMI KÍSÉRLETEK. inkább abban különböznek egymástól, hogy a társadalmi jelenségek pontosan mely körét kívánják átfogni, azaz hogy hol húzzák meg a korrupt és a nem korrupt magatartásformák közti határvonalat. A megvesztegetést például mindenki korrupciónak tekinti, de nem minden korrupció számít vesztegetésnek; egyesek szerint a korrupció fogalma átfogja a nepotizmust (Hankiss, 99) és a hűtlen kezelést is (Bayley, 190), míg mások megkülönböztetik a korrupciót a nepotizmustól és a csalástól (Rose-Ackerman 1994, 21). Sokak számára a korrupció alapvető ismérve a kötelességszegés, míg mások szerint az is lehet korrupt, aki nem követ el kötelességszegést: elég, ha ösztönözve van rá (Bayley, 193).

Másrészt, amint majd látni fogjuk, számos fogalom-meghatározás egyben a vizsgált korrupció magyarázatainak elemeit is tartalmazza, s így magán viseli az elemzés céljának ismertetőjegyeit is. Ennek megfelelően a korrupció megközelíthető „a javak társadalmi elosztásának torzulásaként”2 is (Hankiss, 89), míg egyesek sajátos magatartásformát látnak benne, amenynyiben egy személy vagy csoport akkor követ el korrupciót, „ha pénzt vagy vagyoni értékű dolgot fogad el azért, hogy megtegyen valamit, amit kötelessége megtenni, vagy amit nem szabadna megtennie, vagy pedig azért, hogy legitim mérlegelési jogkörét nem megfelelő célból gyakorolja” (McMullan, 183–184). Megjegyezhető továbbá, hogy a fogalomalkotás gyakran az elemzés céljához igazodik, s ilyenkor a más definícióktól való eltérés nem tükröz feltétlenül különböző értelmezést. Annak a számára például, aki a korrupciót általános társadalmi

jelenségként, „csapdaként” elemzi, nemcsak a közhivatalnokok lehetnek korruptak, hanem bárki, aki a társadalmi munkamegosztásban olyan helyzetben van, hogy dönthet bizonyos javak elosztásáról (Hankiss, 91), ugyanakkor teljesen legitim (és gyakori) vizsgálati cél csak az állami tisztségviselők által végrehajtott korrupció, amihez más ismérvek szerinti (szűkebb) fogalomalkotás kapcsolódik. Ráadásul jól ismert jelenség, hogy a korrupció mást és mást jelent a különböző kultúrkörökben, amely konkrét cselekvésformák esetében akár ellentétes megítéléshez vezethet. Végül, a korrupció megítélése még azonos kultúrkörben is időről időre változhat, ami a mégoly alapos tudományos konceptualizálásra is hatással lehet.3 Mindezek oda vezettek, hogy a korrupciós szakirodalomban az egyik fő vizsgálati iránnyá a korrupció fogalmának meghatározása vált. Az ilyen munkák tárgya egyrészt az eltérő koncepciók jellemzése,

illetve kategorizálása volt, másrészt – gyakran – annak elemzése, hogy meghatározott kutatási tárgy számára melyik definíció adekvát, avagy milyen módon célszerű választani a versengő fogalmi meghatározások között. Ahhoz tehát, hogy saját kutatásaink számára megfelelő munkadefiníciót alkothassunk, hasznos lehet megvizsgálni a legfontosabb elméleti lehetőségeket. 2 Eszerint „A korrupció olyan aktus, amelynek során a javak társadalmilag rögzített elosztásrendjét egy az elosztásért felelős személy valaki javára megsérti, s ezért a kedvezményezettől valamilyen ellenszolgáltatást kap vagy legalábbis vár cserébe.” (Hankiss, 91) 3 Ilyen paradigmaváltás volt a korrupcióval foglalkozó társadalomtudományi irodalomban az a Watergate-botrány után elterjedt felfogás, amely immár nem csupán a korrumpált személy saját, egyéni előnyét tekintette a korrupció ismérvének, hanem más, illegitim előnyhöz jutást is

ilyenként fogadott el, például a politikai pártok illegális kampányfinanszírozását (Jacobs, 82). 47 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN a) Fogalmi lehetőségek és kísérletek a korrupció meghatározására Az ismert fogalmi kategorizálások többféle szempont szerint csoportosítják az egyes elméleti megközelítéseket és definíciókat. Ezek közül érdemes röviden áttekintenünk a – a közhivatal-központú, a közérdeken alapuló és a piaci szempontú; az ezek mellett gyakran megjelenő – jogi és – a közvélemény szerinti, végül a – morális és a – neofunkcionalista definíciókat. A közhivatali, a közérdeken alapuló és a piaci szempontú – a korrupcióval foglalkozó szakirodalomban leginkább elfogadott – fogalmi csoportosítás (Heidenheimer-Johnston, 7–9; Philp, 44–49) aszerint kategorizálja az ismert definíciókat, hogy azok mely fogalmi ismérvet tekintik kiemelkedő jelentőségűnek, amely

tulajdonképpen már attól függ, hogy saját elméleti konstrukciójukban milyen magyarázó értéket tulajdonítanak nekik. Ezért az egyes fogalmi meghatározások gyakran már eleve magukban hordozzák a hozzájuk kötődő elmélet egyes ismertetőjegyeit. A közhivatali alapú definíciók középpontjában a hivatali kötelességektől való eltérés áll (Heidenheimer-Johnston, 7; Lapalombara, 328). Az egyéb definitív elemek, mint a személyes előny, a kifejezett (korrupciós) szándék, a kötelességszegő aktus és az egyéni előny közötti összefüggés és a hivatali tevékenységre tett külső befolyás (Loewenstein, 1990) tulajdonképpen csak az egyéb típusú kötelességsértésektől való elhatárolásokat szolgálják. A legismertebb – ilyen típusú – meghatározás szerint a korrupció olyan „magatartás, amely magánjellegű (családi, személyhez kötődő klikk), pénzbeli vagy más személyes előny érdekében eltér a közérdekhez kötődő

normális kötelességektől, vagy amely megsérti a magánjellegű befolyásolás bizonyos fajtái gyakorlásának tilalmára vonatkozó szabályokat. Olyan magatartásokat foglal magába, mint a megvesztegetés (jutalom biztosítása egy közbizalmi tisztségben álló személy döntésének befolyásolására), a nepotizmus (patronázs biztosítása az érdemekhez nem kötődő kapcsolatok alapján); a sikkasztás (közösségi források magáncélok érdekében való törvénytelen felhasználása)” (Nye, 1967; Heidenheimer-Johnston, 8; Philp, 44–45). A közérdekre alapozott korrupciófogalmak kialakulásának okai között szerepet játszottak más, hagyományosnak mondható értelmezések problémái. Ha ugyanis elfogadjuk az imént vizsgált azon felfogást, amely a korrupció lényegét a közhivatalhoz kapcsolódó kötelezettségek megszegésében látja, akkor – ad absurdum – korrupciónak kell tekintenünk például az elnyomó rezsimekben meglévő, erkölcsileg

egyébként igazolható magatartásokat is. Így például vajon helyes-e, ha korrupcióként értékeljük azt, ha a náci Németországban egy köztisztviselőt ezer birodalmi márkával megvesztegettek, s ezért – kötelességét megszegve – hozzájárult egy zsidó család emigrációjához, amely a menekülők életét menthette meg (Gardiner, 30)? De azok, akik saját korrupciófelfogásukat a közérdek valamely fogalmából vezetik le, időnként a korrupció jogi koncepcióinak problémáira is hivatkoznak. Mivel egyrészt a különböző jogrendszerek más és más kör48 FOGALMI KÍSÉRLETEK. ben határozzák meg a korrupciós bűncselekményeket, másrészt pedig a jog gyakran – különböző megfontolásokból – nem fűz szankciót valamennyi, a társadalom által korrupciónak tekintett magatartáshoz, végül pedig nem feltétlenül esik egybe a közösség érdeke a jogi előírásokban foglaltakkal, egyesek inkább a konkrét cselekmények hatásai

alapján próbálták meg definiálni a korrupciót, és nem annak jogi jellege szerint. Eszerint egy cselekedet akkor korrupt, ha káros a közérdekre, még akkor is, ha jogszerű, és viszont: ha jótékony hatással van a közérdekre, akkor sem korrupt, ha formailag jogsértőnek minősül (Gardiner, 31–32). Bár a közérdek szerinti korrupciós fogalomalkotás nehezen választható el a közhivatal-központú konceptualizálástól (különösen, ha a köztisztségekhez tapadó kötelezettségek teljesítését mindig közérdeknek tekintjük), a szakirodalomban sokan mégis különválasztják ezt a két elméleti utat, gyakran csupán azon az alapon, hogy egyes definíciókban a korrupció önálló ismérvének tekintik a közérdek sérelmét, vagy sem (Friedrich, 15; Philp, 45; Heidenheimer–Johnston, 8).4 A korrupció piaci alapú vagy közgazdasági felfogása a jelenséget más gazdasági kategóriákból vezeti le, a kereslet-kínálat-csere fogalmainak

segítségével. Az effajta megközelítés szerint a közhivatalnok a tisztségét olyan üzletnek tekinti, amelyben haszonmaximalizálásra törekszik; haszna pedig a piaci viszonyoktól függ, illetve saját ügyességétől, ahogy az igényeket a maximális nyereség érdekében ki tudja használni (Heidenheimer– Johnston, 7–8; Gibbons, 45). A korrupció gazdasági értelmezésének önmagában is különböző irányai vannak. Ezek közül talán a legelterjedtebb felfogás szerint a gazdaság három eltérő pozícióban lévő szereplőjének megjelenése, illetve viszonya teremti meg a korrupció lehetőségét: a megbízó, az érdekei képviseletével megbízott ügynök, és a harmadik fél, akinek nyeresége vagy vesztesége az ügynökön múlik. Az ügynök akkor válik korrupttá, ha megbízója érdekeit feláldozza saját előnyéért, s ezáltal megszegi a kötelességét (Cartier-Bresson, 205). Egy másik elméleti konstrukció a korrupciót sajátos

cserefolyamatként írja le, amelyben a közhivatalt viselők a korlátozottan rendelkezésre álló közösségi források elosztása feletti rendelkezési jogukat vagy befolyásukat saját egyéni érdekükben pénzre vagy más személyes előnyre cserélik (Rose-Ackerman, 1999; Shackleton, 27, Hankiss, 92). Az ilyen magyarázatok szerint a korrupció a gazdasági erőforrások megszerzésének egyik módja, amelynek során sajátos keresleti-kínálati viszonyok között a szereplők gazdasági racionalitás által meghatározott magatartása magyarázza korrupt – avagy becsületes – viselkedésmódjukat (Rose–Ackerman, 1999, Gibbons, 46, Cartier–Bresson, 206). Itt megint csak jól látható, hogy egy fogalom-meghatározás hogyan vetíti előre egyben már a korrupció magyarázatát is, mégis, a piac, illetve a szereplők profitmaximalizálásra való törekvése – például a közérdekkel vagy a morállal szemben – definícióértékű (Gibbons, 45). 4 Karl

Friedrich szerint például korrupcióról akkor van szó, ha – a hatalomgyakorló, vagy tisztségviselő, aki meg van bízva bizonyos kötelezettségekkel, – pénzbeli vagy más előny érdekében – olyan aktust tesz, amely az előnyt biztosító számára kedvező, és – ezáltal kárt okoz annak a csoportnak vagy szervezetnek, amelyhez funkcionálisan tartozik (főleg az államnak) [kiemelés tőlem]. (Friedrich, 15) 49 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A megbízó–ügynök viszonyon, valamint a piaci cserén alapuló felfogások mellett más közgazdasági típusú fogalmi kísérletek is vannak, amelyek szerződés- vagy játékelméleti alapon magyarázzák a korrupciót vagy valamely fajtáját (Cartier-Bresson, 206). A korrupció fogalmának klasszikusnak számító ezen hármas tipológiája mellett más kategorizálások is ismertek, amelyek gyakran épp e triász egyes elemeit helyettesítik be másokkal. Így a hetvenes évektől

különösen elterjedt egy önálló fogalmi kísérlet, amely a közvéleményre alapozta a korrupció fogalmát (Gardiner, 29–33; Philp, 44–49). Úgy tartják, hogy ennek egyik fő oka a pártfinanszírozási botrányok megjelenése volt, amelyekre a korábbi koncepciók nehezen voltak kiterjeszthetők, ám amelyeket a társadalom – közvélemény – többsége mégis korrupcióként értékelt (HeidenheimerJohnston, 13). A közvélemény-központú definíció a korrupciónak tekinthető cselekvések meghatározása szempontjából a közvélemény ítéletét használja mércéül. Ezek szerint tehát az a korrupció, amit egy ország közvéleménye annak tart (Gardiner, 32). Megjegyzem azonban, hogy egyes szerzők a közvélemény-alapú meghatározásokat összekapcsolják a közérdeket a középpontba helyező definíciókkal, azzal, hogy végső soron a társadalom értékítélete alapján határozható meg, hogy valójában mi is a köz érdeke (Gibbons, 46) Ha

lehet, még elterjedtebb a korrupció jogi konceptualizálása, ami azt jelenti, hogy a korrupciót azonosítjuk a jogi meghatározásokkal – vagyis korrupció az, amit a jog ilyennek minősít, azaz szankcionál (Gardiner, 29–33). A korrupció tehát gyakorlatilag egybeesik a korrupciós bűncselekményekkel, fogalmi meghatározása e bűncselekmények törvényi tényállásainak összessége Bár a korrupció morális felfogását tekinthetjük a legklasszikusabb értelmezési keretnek, ezt a 19. századra oly jellemző felfogást a hatvanas években erős kritikák érték, részben a morális relativizmus problémáira, részben a korrupció bizonyos körülmények között érvényesülő hasznos hatásaira való hivatkozással (Leff, 1967; Bayley, 1966; Nye, 1967). Ez a felfogás az egyes cselekedetek morális megítélése alapján jelöli ki a korrupt magatartások körét, amelyeket mindig, minden formájukban elítélendőnek tart A kommunizmus összeomlása óta ismét

előtérbe került a korrupció moralizáló megítélése, amely felfogás a korrupció negatív erkölcsi (és gazdasági) következményeit hangsúlyozza (Sajó, 2001). Végül megemlíthető a korrupció ún. neofunkcionalista felfogása, amely szerint a jelenség elsősorban a politikai rendszer működéséből következik, és nem az erkölcsi rendszer hibája vagy az egyének rossz erkölcsi érzékének eredménye. „[A] korrupt gyakorlatok, magatartásminták egy olyan társadalmi szerkezetet, intézményesült elvárásrendszert kínálnak, amely az adott hatalomgyakorláshoz szükséges, illetve azáltal meghatározott társadalmi szükségleteket elégít ki” (Sajó, 2001), s ezáltal a korrupció meghatározott társadalmi funkciót tölt be. b) A korrupció fogalomalkotási problémái Az a körülmény, hogy a korrupció jelenségének meghatározására ilyen széles körű kínálatból választhatunk, feltétlenül felveti azt a kérdést, hogy mi az oka a

definíciók ilyen sokféleségének, és hogyan válasszuk ki a számunkra megfelelő korrupciófogalmat. 50 FOGALMI KÍSÉRLETEK. Már utaltam arra, hogy még ha csekély is az esély arra, hogy konszenzusos meghatározást alkalmazzunk, saját vizsgálatunk belső koherenciája szempontjából alapkövetelmény, hogy olyan fogalmat használjunk, amely megfelelő elemzési kereteket biztosít saját vizsgálódásaink számára, s amely képes arra, hogy elméletileg védhető és logikailag zárt alapot biztosítson számunkra. Erre azonban nagyobb esélyünk van, ha ismerjük azokat a problémákat, amelyek oly gyakran felmerülnek a korrupció meghatározásával kapcsolatban, illetve amelyek miatt ilyen sokféle fogalmi kísérlet született. A helyzet ugyanis az, hogy azok a definíciók, amelyek, mint említettem, rendszerint magukon hordozzák a korrupció magyarázó elméleteinek egyes elemeit is, sokszor egymással nehezen összeegyeztethetők, hiszen gyakran éppen

valamely más, hibásnak gondolt koncepcióval szemben, vagy annak tökéletesítésére születtek. Így hát célszerűnek látszik, ha röviden áttekintjük azt is, hogy az egyes fogalmi kísérletekkel mi a baj, illetőleg, hogy milyen kritikák szoktak megfogalmazódni velük szemben. A korrupció modern társadalomtudományos fogalmait az jellemzi, hogy szakítani kívánnak a hagyományos morális megítélés relativizmusával. Minthogy az emberek erkölcsi értékrendje különbözik,5 s ennélfogva az egyes magatartások korruptnak minősítésében sincs egyetértés, a pusztán erkölcsi alapokra helyezett korrupciófogalom használhatatlan a tudományos kutatás számára, hiszen még a vizsgálandó jelenségek köréről sincs konszenzus. A morális relativizmus konceptuális relativizmushoz is vezet (vagyis a fogalmi meghatározások sokféleségéhez), ami lehetetlenné teszi a korrupció általános vizsgálatát (Philp, 47–48). „A moralista elemzések időnként

nem tudnak megszabadulni attól az a priori előfeltevéstől, miszerint a korrupció rossz dolog, és hajlanak arra, hogy a korrupciót okolják a társadalmi problémák aránytalan eloszlásáért” (Johnston, 147). A moralista felfogást azért is bírálni szokták, mert helytelennek tartják, ha egy cselekedet társadalmi következményeit a cselekvők motivációja alapján ítélnek meg; a magánbűnök bizonyos körülmények között közhasznot eredményezhetnek (Nye, 1967). A korrupció morális felfogásával azonban nemcsak az a baj, hogy amikor az emberek megítélnek egy bizonyos cselekedetet, akkor olyan egyéni értékítéleteket alkotnak, amelyek gyakran egymással össze nem egyeztethetők, hanem az is, hogy ezek a választások alapvetően kultúrafüggők: a korrupció meghatározása más és más lesz a különböző kulturális környezetben annak megfelelően, hogy az adott kultúrkörben milyen társadalmi attitűdök, értékek és közösségi

magatartásformák működnek, illetve alakultak ki. A korrupciót azonban – legalábbis a neofunkcionalisták szerint – nem lehet más társadalmi viszonyoktól elszigetelten vizsgálni. Még ha az számít is korruptnak, amit a közfelfogás ilyenként bélyegez meg, ez a megbélyegzés is hatalmi viszonyok függvénye (Sajó, 2001). A kulturális relativizmus miatt a nyugati megfigyelő a nem nyugati normák szerint élő országban lévő korrupció vizsgálatakor kellemetlen választásra kényszerül: vagy ragaszkodik a nyugati értelmezéshez, és akkor olyan cselekedeteket is korrupciónak tart, amelyek az adott országban elfogadottak, vagy a korrupciót kultúrához kötött jelenség- 5 A morális relativizmusra hivatkozó kritikák szerint nincs értelme annak a kérdésnek, hogy a korrupció önmagában jó-e vagy rossz; az ismert példa szerint senki sem ítélne el korrupció miatt egy zsidót azért, mert a második világháború idején megvesztegetéssel került

ki egy koncentrációs táborból (Johnston, 150). 51 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN nek tekinti, és akkor azt kell mondania, hogy korrupció az, amit a környezet annak tart, ami olyan következményekhez vezethet, hogy például nem tarthatja korrupciónak, ha egy köztisztviselő pénzt fogad el, amennyiben az az adott kulturális környezetben teljesen elfogadott társadalmi norma (Heidenheimer-Johnston, 12; Bayley, 191–192). Az erkölcsi viszonylagosság még ugyanazon kulturális környezetre is igaz lehet, amennyiben időben változhatnak a társadalmi elvárások, sőt, még egyazon időben is jellemző lehet ugyanarra a társadalomra. Jól példázzák ezt a morális megítélés olyan különbözőségei, amelyek a politikusok és a köztisztviselők magatartási normáira vonatkoznak; azt a köztisztviselőt, aki befolyását felhasználva előnyt szerez a saját szűkebb környezetéhez tartozók számra, minden bizonnyal nepotizmussal

vádolnák, míg az ugyanígy cselekvő politikust akár hatékonynak vagy ügyesnek is tekinthetnék (Bayley, 193). Empirikus felmérések igazolták, hogy egy társadalomban jelentős eltérések vannak a korrupció értelmezését illetően, és hogy azok idővel változnak; például korrupciós botrányok után nagyobb társadalmi felháborodást keltenek a korrupt magatartások, s növekszik a korrupció veszélyének társadalmi tudatossága (Gardiner, 36).6 Mindezek miatt a korrupció morális megközelítése – legalábbis a témával foglalkozó társadalomtudományi elméletek között – ma már úgyszólván nem divatos. Ha azonban más, „modernebb” fogalmi kísérleteket vizsgálunk meg, azt láthatjuk, hogy az imént felhozott problémák egyike-másika ezek esetében is felvethető, sőt, más típusú kifogások is felmerülnek velük kapcsolatban. A különösen a hatvanas években a (neo)moralistákkal szemben fellépő, a korrupciót főleg közgazdasági

módszerekkel vizsgáló, s annak – különösen a harmadik világbeli fejlődő országok vonatkozásában – bizonyos társadalmi-gazdasági hasznait hangsúlyozó ún. „revizionistákat” például azzal vádolták, hogy azok „túl gyakran hagyatkoztak anekdoták tanulmányozásaira, hipotézisekre, valamint a korrupció és a társadalmi következmények közötti spekulatív összefüggésekre” (Johnston, 147). A közérdekre összpontosító értelmezések pedig maguk is nehezen szabadulhatnak a relativizmus vádjától, hiszen a közérdek fogalma maga is viszonylagos (HeidenheimerJohnston, 8; Gardiner, 32), s mindig a közjó sajátságos felfogásától függ, hogy – ahhoz képest – mit tekintenek korrupciónak, s mit nem. Ugyanez a fő problémája a közvélemény értékítéletére alapozó teóriáknak is, hiszen nem világos, hogy pontosan kiknek az értékelése számít, és miért (Philp, 45; Gardiner, 33). Időnként a korrupcióval foglalkozó

politikatudományi megközelítések közös hiányosságának tartják a korrupció egyedi eseteinek anekdotaszerű beszámolóira építő teoretikus megközelítést, ami kevés lehetőséget nyújt rendszerezett elemzésre (Nas-PriceWeber, 110). Az empirikus úton nehezen igazolható, spekulatív megközelítésmód a korrupció közgazdasági elméleteire is felettébb jellemző. Ezek a teóriák a korrupciót jobbára a racionális egyéni választás modelljén keresztül vizsgálják, és kevéssé koncentrálnak a jelenség 6 Megjegyzem ugyanakkor, hogy egyesek tagadják a kulturális különbségek alapvető – egymástól eltérítő – hatását annak meghatározásában, hogy mi a korrupció. Joseph Lapalombara szerint például a korrupció értelmezése a harmadik világban valójában nagyban hasonlít a nyugati normákéhoz (Lapalombara, 330). 52 FOGALMI KÍSÉRLETEK. társadalmi valóságára és hatásaira (Nas-Price-Weber, 110), s nehezen állják ki azokat

a bírálatokat, amelyek nem fogadják el eleve a racionális döntéselmélet spekulatív előfeltételeit, hanem a korrupciós gyakorlat valóságos körülményeire hivatkoznak.7 Ennélfogva az ilyen elméleti megközelítések nem magyarázzák meg, hogy a valóságban egyesek miért hajlandók a korrupcióra, mások pedig miért nem. Tulajdonképpen csak igen szűk körben használhatók, hiszen a racionális döntéselméletek sajátossága, hogy előfeltevésként, axiómaként használják azt, hogy mindenki ésszerűen, a saját érdekeinek legmegfelelőbb módon kalkulál és cselekszik, vagyis eleve csak a már megvalósult korrupciós tranzakciók során várható magatartásokra alkalmazható következtetések várhatók tőlük. Az ilyen elméleti modellek szembetűnő gyengesége az szokott lenni, hogy a valóságban a korrupciós helyzetekben részt vevők cselekvéseit a puszta profitmaximalizáláson kívül egyéb – például morális – szempontok is

irányíthatják, másrészt a korrupciós „piacon” szereplőkre sok minden igaz lehet, ám az, hogy a racionális döntésekhez szükséges információkkal rendelkeznek, aligha. A korrupció fogalmának a vonatkozó jogszabályok általi meghatározása látszólag megfelel a pontosság igényének. A jogi definíciók alkalmazása nélkül a korrupció fogalma egyéni megítélés kérdése, és állandó morális viták tárgya lehet (Lapalombara, 329) Az egyes országokban azonban különböző jogi definíciókat használnak, vagyis máshol húzódnak a szankcionált korrupt cselekvésformák határai. Néhány országban például a kisebb ajándékok megszokottak és elfogadottak, máshol tilosak; egyes helyeken bizonyítani kell a jogsértő szándékot a korrupció megállapíthatóságához, máshol elég, ha a tiltott magatartást, vagy a nem igazolt vagyonnövekedést bizonyítják (Gardiner, 36–37), és így tovább. A jogi fogalmak alkalmazása tehát éppúgy

felveti a relativizmus problémáját, mint a morális megközelítéseké, s ezáltal éppoly kevéssé használható összehasonlító kutatások számára, mint amazok. Továbbá, mivel a korrupció jogi felfogásának nincs egységes elméleti fogalma a korrupcióra, valójában egy értékközvetítő – a jogrendszer – által ilyennek minősített cselekményeket von ebbe a fogalmi körbe. Így a jogi koncepciók minden egzaktsága ellenére nehezen eldönthető, hogy pontosan mely törvényi tényállásokat kell bevonni a korrupció fogalomkörébe. Amíg általános egyetértés van abban a tekintetben, hogy a vesztegetés különböző alakzatai (mint például a jelző nélküli, vagyis „piaci” vesztegetés és a hivatali vesztegetés) korrupciós bűncselekmények, addig nem egyértelmű, hogy például a befolyással üzérkedés vagy a sikkasztás (illetve a hűtlen kezelés) vajon annak minősül-e, s ha igen, miért. Valójában ugyanis azok, akik a jogi

meghatározásokat azonosítják a korrupció definíciójával, szükségképpen maguk is használnak egy másodlagos avagy háttérdefiníciót, épp azért, hogy legyen valamilyen eszközük kiválasztani, hogy pontosan mely bűncselekményeket minősítenek „korrupciósnak”. Ezért a jogi meghatározással az a gond, hogy csupán arrébb tolja a problémát: elméletileg szüksége van egy koherens fogalom-meghatározásra annak érdekében, hogy definiálhassa a korrupciós bűncselekmények körét. Meglehet, hogy ez a feladat is teljesíthető, de az ilyen módon 7 Lásd például Ahmad Seyf kritikáját azon közgazdasági típusú elméletekkel szemben, amelyek a korrupciót – bizonyos feltételek között – egyenesen a Pareto-optimumot biztosító elosztási mechanizmusnak tekintik. Seyf szerint a korrupció gyakorlata során egyáltalán nem érvényesülnek azok az előfeltételek, amelyeket ezek a teóriák használnak (Seyf, 598–599) 53 KORRUPCIÓS

JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN született ismérvek (például a rendelkezési joggal bíró, döntési helyzetben lévő kötelességszegése, a saját haszon érdekében való cselekvés) túl általánosak, ráadásul szinte sohasem kivétel nélküliek; az egyes jogrendszerek – különböző megfontolásokból – rendszerint szelektíven alkalmazzák ezeket a szempontokat, vagyis nem szankcionálja valamennyi, az adott ismérv szerint kategorizálható cselekvési formát. A közhivatal-központú, ugyancsak gyakran alkalmazott fogalomalkotás talán a legsemlegesebb a konkrét vizsgálati célok szempontjából: valójában csak egy, általában valamennyi korrupciófogalomban szerepeltetett szempont kiemelését jelenti, mert ezt alkalmasnak látja arra, hogy a korrupciót más jelenségektől elkülönítse. Ez azonban a valóságban a politikai korrupció körülhatárolását szolgálja az általában vett korrupción belül, azaz a piaci korrupciótól

való megkülönböztetés lehet a reális célja, míg gyengesége lehet a nem korrupt, hanem más típusú hivatali kötelességszegésektől való elválasztás. Ha a fogalomalkotás során a közérdekre való hivatkozás viszonylag semleges a korrupció magyarázatának módjától, a korrupció neofunkcionalista meghatározása a legkevésbé sem az. Valójában a korrupció mint a politikai rendszer működésének szükségszerű terméke önmagában nem is tekinthető önálló definíciónak, hanem inkább a magyarázatára tett kísérletnek, s e tekintetben is elsősorban meghatározott magyarázatokkal szembeállított elméletnek. Mindebből nem következik sem az, hogy valamennyi idézett fogalom-meghatározási kísérletet mint használhatatlant el kell vetnünk, sem pedig az, hogy a korrupció definiálásával hiábavaló kísérleteznünk. Csupán azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a korrupció fogalmának meghatározása nagymértékben függ az elemzési

szempontoktól, s a vizsgálati célnak megfelelően kidolgozott munkadefiníció nem feltétlenül alkalmas a korrupció általános vagy csak más szempontú elemzésére. Mivel elméleti konstrukciók a korrupció különböző okaira, hatásaira, más jelenségekre vagy rendszerekre tett következményeinek megállapítására is vonatkozhatnak, sőt, már kész teoretikus rendszerbe is beilleszthetők,8 partikuláris korrupciófogalmak értelmesen használhatók anélkül, hogy általános érvényűek lennének. A KORRUPCIÓ TÍPUSAI Ahhoz, hogy közelebb kerülhessünk az önkormányzati korrupció fogalmához, azt is meg kell vizsgálnunk, hogy vajon az önkormányzati korrupció a korrupció olyan önálló típusa-e, amelynek sajátos megnyilvánulási formái, okai és következményei vannak-e, vagy pedig célszerűbb azt a korrupcióra vonatkozó ismeretek fényében vizsgálni, alkalmazva a jelenség általános törvényszerűségeit. 8 A demokráciakutatásokkal

kapcsolatban például a neokorporatista demokráciamodellnek az olyan felfogás felel meg leginkább, amely a korrupciós tranzakciókat a társadalmi, politikai, gazdasági (al)rendszerek közti csereügyleteknek tekinti, míg a pluralista demokrácia modelljével a közösségi források megszerzéséért folytatott versenyként való felfogása kompatíbilis (Cartier-Bresson, 208). A korrupciós kutatások egy másik fő iránya a korrupciónak a társadalmi-gazdasági fejlődésre tett hatásait vizsgálva tudatosan igyekszik mellőzni a korrupcióhoz kapcsolódó morális és jogi megfontolásokat stb 54 FOGALMI KÍSÉRLETEK. A korrupció igen összetett jelenség, amely többféleképpen is tipizálható. Elsősorban a benne részt vevők státusa, a tranzakciók okai, a szűkebb értelemben vett tevékenység szerint lehetséges a csoportosítás (Gibbons, 48–49), de amint látni fogjuk, egyéb szempontok szerinti kategorizálások is ismertek, amelyeket sajátos

szempontú elemzések hívtak életre. Különösen társadalmi hatásai alapján, kiterjedtsége (vagy szintje) és más jellemzői alapján lehetséges az osztályozás A legáltalánosabbnak tekinthető csoportosítás szerint megkülönböztethetünk politikai és piaci korrupciót, amely valójában a köz-, illetve a magánszférában előforduló korrupció szerint osztályoz (Szamel, 9). A politikai korrupciót általában azonosítják a hivatalival, mert bár az előző típusba sorolható tranzakcióknak az államon kívüli szereplői (például politikai pártok) is részesei lehetnek, ám rendszerint csak mint a korrupciós aktus kedvezményezettjei, amelyek valamely hozzájuk lojális közhivatalt viselő személy által kerülnek ilyen pozícióba.9 Ezzel kapcsolatban azonban egyesek megkülönböztetnek egyéni és intézményi korrupciót, ahol az utóbbi abban különbözik az előzőtől, hogy a tranzakció célja nem a személyes előnyszerzés, hanem egy

intézmény (leggyakrabban egy párt) kedvezőbb helyzetbe hozása (Philp, 42). A politikai korrupció lényege, hogy egy köztisztséget viselő személy, megszegve a belé helyezett közbizalmat, a közérdeket sértő módon tudatosan olyan tevékenységet folytat, amelynek során valamilyen egyéni haszonszerzés érdekében kihasználja e tisztségét, s a rá vonatkozó szabályok vagy standardok megsértésével, egy arra jogosulatlan személy (csoport vagy szervezet) számára biztosít illegitim előnyt (Philp, 42). A piaci vagy gazdasági korrupció – legalábbis fogalmi szinten – csupán annyiban tér el ettől, hogy az „ügynök” megbízója nem az állam, illetőleg valamely állami szerv, tevékenysége pedig nem közérdekű. Ám a tranzakció sajátos cserejellege, a megbízó érdekeivel szembeni, kötelességszegő eljárás, valamint az ügynök saját haszna ebben a körben is érvényesül. A politikai (hivatali) és a piaci (vagy gazdasági) korrupció

szerinti osztályozás az ilyen tevékenységben részt vevők minősége, helyzete, jogállása alapján különböztet. A korrupció elterjedtsége, illetve működési mechanizmusai szerinti csoportosítás az a tipológia, amely – rendszerint egyes országok vagy régiók viszonylatában – elválasztja a rendszerszerű, vagy intézményesített, illetőleg az alkalmi vagy szervezetlen korrupciót Az első esetről akkor beszélhetünk, ha a korrupció szervezett mechanizmusokon keresztül, rendszeresen ismétlődően, a (köz)javak jelentékeny részét érintően történik, s ezáltal jelentős elosztó szerepet játszik. Az ilyen korrupció szervezett hálózatokon keresztül bonyolódik, s intézményesített folyamatokban érvényesül (Cartier-Bresson, 209) Erre a korrupciós formára az jellemző, hogy olyan eljárások működnek, amelyek biztosítják az ügyletek biztonságos kivitelezését és a viszonylag stabil árakat; ezáltal lecsökken a lebukás és a

szankciók érvényesítésének valószínűsége, vagyis azok kockázata alacsony (Cartier-Bresson, 207). Ezzel szemben az alkalmi korrupció szervezetlen és eseti, amikor nincsenek világos játékszabályok, vagy legalábbis azok nem stabilak, a tranzakciók résztvevői jobbára egymást nem ismerők, vagyis kapcsolatuk személytelen (Cartier-Bresson, 209). 9 Hankiss Elemér azonban e két formát – a piaci korrupció mellett – megkülönbözteti, azon az alapon, hogy a korrupciót kik – közhivatalnokok avagy politikusok – kezdeményezik-e (Hankiss, 84–86). 55 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN E kategorizáláshoz hasonlóak az olyan csoportosítások, amelyek a korrupció – adott entitáson belüli – elterjedtsége, szintje szerint osztályoznak. Itt szintén csak az értékeléstől függ, hogy hány és pontosan milyen kategóriákba sorolják a korrupciót10 A korrupciós tranzakciók egyes jellegzetességei alapján ugyancsak

többféleképpen csoportosíthatjuk az ilyen jelenségeket. Bár a korrupció legtöbb alakzatában bizonyos dolgok cserélnek gazdát, a csere – miként a gazdasági életben – igen változatos körülmények között valósulhat meg. Így vannak egyenlő feltételekkel megvalósuló és kikényszerített korrupciós ügyletek; a korrupciós csere lehet arányos vagy egyenlőtlen a csere tárgyát illetően, amely lehet kézzel fogható előny vagy eszmei érték, tartós vagy nem időtálló, és így tovább. Lehetséges, hogy az ilyesfajta cserék lehetősége mindenki előtt nyitott, de még gyakoribb, hogy a lehetséges résztvevők köre zárt (Johnston, 153–154). Az egyes korrupciós formák természetesen szorosan összefüggnek a korrupció társadalmi hatásaival, amely kapcsolatokat mindig az adott korrupciós forma és társadalmi közeg viszonylatában érdemes vizsgálni, ám bizonyos általános törvényszerűségek hipotetikusan is felállíthatók. Az alábbi

ábra a korrupció egyes jellemzői és társadalmi hatásaik közti összefüggéseket mutatja, amely a következő változókat használja: – a korrupciós tranzakció tétje (a keresett előny) alacsony, amely rutinszerűen kerül elosztásra, vagy különleges előnyre irányul; – a korrupciós gyakorlatok elterjedtsége, vagyis fenntartóinak száma (sok–kevés); – a korrupciót működtető mechanizmusok jellege, amely szerint a korrupció lehet = integratív, amelyben a korrupció a közös érdekeken alapuló stabil, tartós hálózatot hoz létre a résztvevők között, illetőleg = dezintegratív, amely megosztottsághoz és konfliktusokhoz vezet a résztvevő felek, illetve a résztvevők és a kívül maradtak között, s amely jellegénél fogva instabil kapcsolatokkal jár. tétek RUTIN KÜLÖNLEGES piaci korrupció kríziskorrupció sok fenntartók integratív dezintegratív nagyon stabil nagyon labilis kevés patrónus-kliens hálózatok atyafiság,

nepotizmus integratív belsőleg integratív stabil külsőleg dezintegratív valamelyest labilis Forrás: Johnston, 153–156. 10 Arnold J. Heidenheimer például a korrupció szintjeiként kis-, rutin-, illetve súlyos korrupciót különböztet meg (Heidenheimer, 57–59) 56 FOGALMI KÍSÉRLETEK. E változók összetett hatásai alapján négyféle korrupciós típust mutattak ki (Johnston, 1990). A piaci korrupcióra a benne részt vevők viszonylag magas száma jellemző, ahol a tranzakciók meghatározott mechanizmusokon, illetve hálózatokon keresztül, kiszámítható módon történnek. A patronázshálózatok által működtetett korrupciós modellben a csereüzletek rutinszerűen történnek ugyan, de csak kevés résztvevő között. A résztvevőket sokrétű, egymást átfedő és megerősítő kötelék (korrupció, nepotizmus, politikai kapcsolat) tartja össze, ennélfogva többnyire a korrupció integratív szerepet játszik, és stabil viszonyokhoz

vezet. Az atyafiság és a nepotizmus modelljében egy vagy néhány személy gyakorol ellenőrzést általában különleges tétre irányuló cserék fölött – az értékes tétek lehetősége és a kevés fenntartó teremti meg a hasznosítás (korrupció) lehetőségét. Ezért az ilyen típusú elosztás nem lehet tömeges, hanem csupán kisebb csoportok ügye.11 Tekintettel azonban arra, hogy a különleges tétek nem vezetnek gyakran ismétlődő ügyletekhez, ez a típus nem vezet stabil és állandósult viszonyokhoz, s az is jellemző, hogy mivel nem rutintétekről van szó, nem mindig egyértelmű a viszonzás módja. Végül az ún. kríziskorrupció12 során sok fenntartó kereskedik különleges tétekkel Ez ritkán előforduló helyzet, s például egy politikai rendszer válsága esetén fordulhat elő, amikor a közjavak és közösségi döntések nagy része válik eladható áruvá – mint például Magyarországon a rendszerváltást követő években. Épp e

különleges körülmények miatt valószínűtlen, hogy a kríziskorrupció tartós állapottá váljon. A társadalmi szinten értelmezett korrupció e formája dezintegráló hatású, mert az eliten kívül eső rétegek – megfelelő erőforrások hiányában – kiesnek a társadalmi javak korrupciós elosztásából; ők zűrzavar formájában élik meg a folyamatát, s nem lesznek érdekeltek fenntartásában, amely a magánosítható javak elfogyásával amúgy sem lenne lehetséges. A kríziskorrupciót ezért rendszerint a korrupció megszokott formáinak konszolidációja követi Kétségtelen persze, hogy az ilyesfajta elméleti csoportosítások alapvetően spekulatív természetűek, mégis azzal az előnnyel járnak, hogy egy-egy országban, korszakban vagy akár valamely társadalmi alrendszerben meglévő korrupció elhelyezéséhez, értelmezéséhez és összehasonlításához eszközöket nyújtanak, továbbá elméleti előfeltevéseik – legalábbis elvileg –

empirikus úton bizonyíthatók vagy cáfolhatók. A korrupció sokféle lehetséges osztályozása közül – gyakori szakirodalmi alkalmazása miatt – végül érdemes megemlíteni azt a kategorizálást, amely a korrupció társadalmi elfogadottsága, ha úgy tetszik, tűrése és értékelése alapján különböztet. Eszerint ún. fekete korrupciónak tartják azokat a korrupciós formákat, amelyeket egy társadalomban mind az elit, mind a széles nyilvánosság elítél. „Szürke korrupcióról” akkor lehet beszélni, ha a korrupt magatartásformák egyes eseteit a társadalom bizonyos 11 Ehhez hasonló az „urambátyám világ” vagy „umbulda”, amit az jellemez, hogy egy érdekközösségben kölcsönös szívességek zajlanak, és a résztvevők egy nagyobb közösség parazitájává válnak (Hankiss, 105). 12 Megjegyzendő, hogy néhányan a „kríziskorrupció” helyett − különösen hazai viszonyok között − szívesebben beszélnek ún. „fejlődési

korrupcióról”, arra utalva, hogy a korrupció fellendülésének okai megváltoztak, vagyis az nem társadalmi-gazdasági krízis következménye, hanem egy fejlődési periódus velejárója. 57 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN részei (főleg az elit) elítélendőnek tartják, más csoportok azonban nem, vagy a többség legalábbis bizonytalan a megítélésében. Végül az ún fehér korrupció esetén az elit és a nyilvánosság döntő része tolerálja azt a tevékenységet, amelyet a jog korrupciónak minősít (Heidenheimer, 59–60, Gardiner, 35). AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ FOGALMA ÉS EGYES ISMÉRVEI Mindezek után már megkísérelhetjük az önkormányzati korrupció fogalmának meghatározását. Ennek során választanunk kell az egyes fogalmi konstrukciók között, s abban is állást kell foglalnunk, hogy vajon az önkormányzati igazgatásban előforduló korrupciós jelenségeket a korrupció önálló, vagyis

különleges jellemzőkkel rendelkező és különös módszerekkel vizsgálható típusának tekintjük-e, vagy sem. A korrupció főbb fogalmi kísérleteinek elemzésével arra a következtetésre juthattunk, hogy az alkalmazni kívánt korrupciófogalomnak igazodnia kell saját vizsgálati céljainkhoz. Ezek az alábbiak: – a magyarországi önkormányzati korrupció olyan vizsgálati lehetőségeinek feltárása, amely empirikus módon is igazolható (valószínűsíthető); – az önkormányzati igazgatással kapcsolatban alkalmazható korrupcióellenes módszerek azonosítása. Úgy vélem, ezek a vizsgálati célok jelentős mértékben meghatározzák az alkalmazható definíciót, illetve a rendelkezésre álló elemzési kereteket. Rögvest túllendülhetünk például a kulturális relativizmus problémáján, hiszen a korrupciót nem széles összehasonlító perspektívából vizsgáljuk, hanem a jelenlegi magyarországi önkormányzati igazgatásban megjelenő

formáit kívánjuk tanulmányozni. Kétséges persze, hogy az összehasonlító kutatások során olyan definíciót kellene-e használni, amely tükrözi a kulturális sokféleséget, hiszen a kulturálisan „releváns” meghatározások ára nemcsak az, hogy bizonyos esetekben el kell vetni a korrupció konvencionális fogalmait, hanem az is, hogy minden ország vagy legalábbis minden eltérő kultúra esetében újabb és újabb definíciókat kell meghatározni (Bayley, 192), ami megkérdőjelezi bármilyen komparatív elemzés lehetőségét. A korábban ismertetett problémák miatt a közvélemény értékítéletét sem érdemes megtennünk a korrupció azonosításának mércéjéül – empirikus felmérésekből tudhatjuk, hogy a társadalom jelentős mértékben megoszlik abban a tekintetben, hogy milyen magatartásformákat kell ilyenként minősítenünk (Vásárhelyi, 1998, Gallup, 2001). Hasonló a helyzet a közérdek középpontba helyezésével, amely azon túl,

hogy ugyancsak igen viszonylagos, ráadásul nehezen azonosítható kategória, kevéssé nyújt támpontokat az olyan egyéb jelenségektől való megkülönböztetés számára, amelyek bár sértik a közösség érdekeit, ám mégsem tekinthetők a korrupció megjelenési formáinak (mint például az elhibázott politika). A közhivatal-szempontú megközelítés legfőbb sajátossága, a hivatali kötelességek megszegése viszont aligha mellőzhető, hiszen figyelmünk az önkormányzati igazgatáson belüli korrupcióra irányul – még ha nem látszik is, hogy miért kellene ennek a szempontnak kiemelt jelentőséget tulajdonítani. 58 FOGALMI KÍSÉRLETEK. Felmerülhet, hogy egy gyakorlat-központú vizsgálat középpontjába helyes lenne a korrupció jogi definícióit állítani. Kétségtelen, hogy a büntetőjogi anyagi jog által meghatározott bűncselekményi tényállások pontos elkövetési magatartásokat állapítanak meg, és a releváns bűncselekmények

kiválasztásával éppoly pontosan kijelölhető a korrupt magatartások köre. A magyar büntetőjogi szakirodalom korrupciós bűncselekményként a jogtalan előny követelését vagy elfogadását, a hivatali vesztegetést, a hivatali visszaélést, a befolyással üzérkedést és a vesztegetést határozza meg (Bócz, 23-27).13 A hatályos büntető törvénykönyv a „közélet tisztasága elleni bűncselekmények” körében tárgyalja azokat az eseteket, amelyeket hagyományosan korrupciós bűncselekményeknek tartanak.14 Megítélésem szerint azonban a büntető törvénykönyvnek ez a (VII) fejezete olyan elkövetési magatartásokat is tárgyal, amelyek ugyan valóban sértik a közélet átláthatóságát és a közhatalom rendeltetésszerű gyakorlását, jellegüket tekintve mégsem korrupciós természetűek.15 A tisztán jogi fogalom meghatározás alkalmazásával szemben azonban több más érv is szól. Korábban már utaltam a törvényi definíciók néhány

problémájára, amikor azokat a társadalomtudományi kutatásban való alkalmazhatóság szempontjából vizsgáljuk. Ilyen probléma volt az, hogy ebben az esetben sem mentesülünk attól, hogy legalább olyan meghatározást adjunk, amellyel körülhatárolhatjuk a bűncselekmények közül azokat, amelyeket korrupciónak tartunk. E feladat során pedig könnyen visszajuthatunk vagy az olyan típusú szubjektív konceptualizáláshoz, amelytől épp a jogi fogalmak használatával akartunk menekülni, vagy a közvélemény értékítéletének a középpontba állításához; vagyis a bűncselekmények közül azokat kell korrupciónak tekintenünk, amelyeket a társadalom (többsége?) annak tart, és kezdhetjük elölről a fogalmi vitákat. Egy másik probléma, hogy a büntetőjogi szankció csak a legvégső formája a korrupt magatartások elleni küzdelemnek, de egyáltalán nem az egyetlen eszköz. Persze a jogi korrupciófogalmakat a preventív intézkedések esetén is

alkalmazhatjuk (azaz a büntetőjog által meghatározott elkövetési magatartásokat akarjuk megelőzni); a gond inkább azzal kapcsolatban van, hogy jogpolitikai vagy más megfontolások eltekinthetnek olyan magatartásformák szankcionálásától, amelyek az önkormányzati közigazgatás, a helyi döntéshozatal demokratikus vagy hatékony jellege szempontjából károsak, s amelyek egyes ismérveiket tekintve legalábbis hasonlóak a korrupciós tranzakciókhoz. Végül megemlíthető az is, hogy a bűncselekménytípusok kategorizálása olyan büntetőjogi logikát követ, amely nem feltétlenül esik egybe az önkormányzati igazgatás szempontjaival. A „közélet tisztaságának” értéke például nyilvánvalóan mást jelent a büntető- 13 Nem világos azonban, hogy miért épp ezek a bűncselekménytípusok sorolódtak ebbe a körbe. Bócz ugyanis maga mondja, hogy a fogalmi viták miatt nem foglalkozik a korrupció definíciójával, s csak egy hevenyészett

meghatározást ad, mely szerint „a korrupt aktusnál a bármiféle delegált (elosztó) hatalom gyakorlója a hatalom letéteményesének implicit és/vagy explicit elvárásait megszegve saját (személyes vagy vagyoni) előnye alapján él (valójában visszaél) a ráruházott jogokkal” (Bócz, 12). Így a kategorizálás vélhetően csupán jogági hagyományokon nyugszik. 14 A Btk. VII fejezete a vesztegetést, a vesztegetés feljelentésének elmulasztását, a befolyással üzérkedést és a közérdekű bejelentő üldözését pönalizálja 15 Nyilvánvalóan önmagában nem korrupció a vesztegetés bejelentésének elmulasztása vagy a közérdekű bejelentést tevő üldözése. 59 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN jogban, mint a helyi demokráciát illetően, hiszen a büntetőjogi védelem nem terjed ki minden olyan magatartás szankcionálására, amelyet egyébként – az önkormányzatok működése szempontjából – károsnak

tarthatunk az átlátható működésre. Ezért az önkormányzati korrupció esetén célszerű olyan fogalmat használnunk, amely egyrészt szűkebb, mint a közélet tisztasága elleni bűncselekmények köre, másrészt azonban szélesebb is annál, amennyiben korrupciós jelenségnek tekinti a saját ismérveinek megfelelő valamennyi magatartásformát, amelyet károsnak ítél az önkormányzati igazgatás demokratikus és hatékony működése szempontjából, függetlenül attól, hogy azt a büntetőjog szankcionálja-e vagy sem. Ha nem így tennénk, alighanem kőbe vésett szabályoknak kellene látnunk a korrupciós bűncselekmények jelenlegi szabályozását, feladva azt a lehetőséget, hogy – szükséges esetben – a közpolitikai gondolkodásmód jelezzen jogszabályi módosítási igényt, vagy akár koncepcióváltást, mondjuk a hatályos büntetőjogi szabályozás körében. De vissza kell térnünk arra a megjegyzésre is, hogy a korrupció elleni

küzdelemnek nem csupán a legsúlyosabb magatartásokat kell céloznia, hanem alkalomadtán azokat a körülményeket és folyamatokat is, amelyek a korrupció kialakulásához vezethetnek – nem beszélve arról, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás, a közösségi döntések meghozatalának és a politikai morálnak olyan követelményei is lehetnek, amelyek megsértése ugyan még nem éri el a büntetőjogi szankciók ingerküszöbét, ám amelyek ellen mégis küzdeni érdemes. Ha mindezek után megkíséreljük a vizsgálati célunknak leginkább megfelelő fogalmi meghatározást, azt mondhatjuk, hogy olyan definíciót keresünk, amely – a korrupciós jelenségek meghatározott szegmensére (az önkormányzati korrupcióra) irányul; – az általa behatárolt magatartásformák viszonylagos konszenzust élveznek korrupt jellegüket illetően; – empirikusan vizsgálható ismérvekből áll. Mindezek alapján már megkísérelhetjük az általunk használni kívánt

korrupciófogalom ismérveinek meghatározását. 1. Lord Acton híres mondása szerint a hatalom korrumpál, az abszolút hatalom pedig abszolút módon korrumpál. Hogy ez igaz-e az önkormányzati korrupció esetében is, arra csak empirikus kutatásoktól várhatunk hozzávetőleges választ, de az bizonyos, hogy az önkormányzati korrupció nyilvánvalóan a politikai (vagy hivatali) korrupció körébe tartozik, amikor (köz)hatalmat cserélnek egyéb előnyökre. Itt olyan magatartásokról, cselekvési formákról van szó, amelyek a közhatalom gyakorlásával, illetve az állam által biztosított közjavakkal kapcsolatosak Ezért a politikai korrupció egyik oldalán mindig olyan tisztségviselő áll, aki az adott viszonyban az államot képviseli, annak nevében jár el, közvetve tehát a politikai közösség nevében lép fel. Tudjuk már, hogy a korrupció a tisztán magánviszonyokban is jelen van, és többféle megnyilvánulási formája lehet. Ezek egy részében

– a politikai korrupcióhoz hasonlóan – megjelenik a megbízott–megbízó viszony, azzal a különbséggel, hogy a korrumpált személy nem az állam nevében, hanem más személy megbízásából jár el, így végső soron magánérdekeket képvisel. Az azonban hasonló, hogy a megbízással célzott érdekkel ellentétesen viselkedik, vagyis éppúgy megszegi a kötelezettségeit, mint az állami köztisztviselő vagy a döntéshozó politikus Éppúgy magánhaszon érdekében teszi ezt, mint 60 FOGALMI KÍSÉRLETEK. azok. Az önkormányzatok állami, illetve az önkormányzati érdekek közösségi jellege mégis olyan szignifikáns különbségeket jelentenek (például közhatalmi természetüknél vagy sokszor monopolhelyzetüknél fogva), amelyek alapján célszerű megkülönböztetnünk az önkormányzati korrupciót a gazdasági élet hasonló jelenségeitől. A politikai és a hivatali korrupciót érdemes szinonimaként használnunk, annak érdekében, hogy a

korrupt magatartásokat ne kelljen leszűkítenünk a képviselőtestület (közgyűlés) szabályozó, illetve az önkormányzati hatósági jogalkalmazó – egyszóval, a közhatalmi – tevékenységre, hanem vizsgálatunkat kiterjeszthessük minden olyan cselekvésre, tevékenységi formára, amelyek során az önkormányzat nevében eljáró személy közreműködik a közjavak elosztásában, s a széles értelemben vett közösségi források (pénzügyi támogatások, vagyoni értékű jogok, hatósági engedélyek, közszolgáltatások, stb.) címzettje valamely kívülálló harmadik személy Akár egy önkormányzati képviselőről, vagyis helyi politikusról, akár az önkormányzat hivatalának köztisztviselőjéről (esetleg más jogállású alkalmazottjáról) van szó, helyzetét az határozza meg, hogy az önkormányzat nevében, megbízásából és érdekében jár el. Még ha ezt széles mérlegelési jogkör alapján teszi is, hatásköre közérdekű

feladatának hatékonyabb (ésszerűbb) ellátása érdekében illeti meg Mint minden korrupció, az önkormányzati korrupció esetében is érvényesül tehát a megbízó–megbízott (ügynök) viszony, azzal, hogy ebben az esetben az önkormányzat (az állam) a megbízó. Az önkormányzat tisztségviselője tehát az önkormányzat (az állam) megbízásából, a közösség érdekében jár el. A közérdeket ebben a tekintetben azonosítanunk kell annak a szervezetnek az érdekével, a megbízásba foglalt céllal, amelynek nevében az illető eljár. Ezzel kizárjuk a korrupció olyan leszűkítését, amely azt csak az igazolt társadalmi, nemzeti stb. érdekkel kívánja egyenértékűvé tenni Ha nem így tennénk, a korrupt viselkedésmód meghatározhatatlan, illetve mindig, mindenkor vitatható kategória lenne, hiszen bármely helyzetben lehetne úgy érvelni, hogy az érintett állami megbízott a valós közérdeknek megfelelően járt el, akár közvetlen

megbízójának direkt – és számára kötelező – utasításaival, illetőleg céljaival szemben is. 2. Nincs semmi okunk arra, hogy a valamennyi korrupciófogalom közös elemeként megjelenő elemet, a megbízotti viszonyból eredő kötelezettségek megszegését kivonjuk saját definíciónkból. A kötelességszegés ismérvének problémája az, hogy nem minden esetben világos, hogy a köztisztséget viselő személy hivatali kötelezettségeinek hol húzódnak a határai. Lehetséges például, hogy bizonyos döntések, eljárások és folyamatok bevett szabályai legalább részben szokásokon, szervezeti hagyományokon, morális elvárásokon nyugszanak, amelyek megsértését az adott közösség – vagy akár a helyi lakosság – erkölcstelennek, esetleg korrupciónak tekinti, különösen, ha a szabályszegést egyéni előnyszerzés motiválja. Egy önkormányzat korrupcióellenes intézkedéseinek ezért az ilyen típusú kötelezettségszegések ellen is ki

kell terjedniük, még ha e kötelességeket az említett normarendszerek írják is csak elő Tegyük fel továbbá, hogy az önkormányzati tisztségviselő ugyan formailag nem sérti meg saját hivatali kötelességeit, ám hatáskörének gyakorlása során nem az önkormányzat, hanem saját egyéni haszna érdekében jár el. Vajon korrupciónak minősíthető-e az olyan cselekmény, amelynek során ugyan a döntéshozó saját egyéni érdekében jár el 61 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN (például pénzt fogad el egy intézkedésért), ugyanakkor ezt nem formális kötelességszegéssel teszi – például akkor sem cselekedett volna másként, ha nem vesztegetik meg? Álláspontom szerint az ilyen eseteket is a korrupt magatartások körébe kell vonnunk, még akkor is, ha az ilyen aktusok bizonyítása a valóságban igen nehéz. Ezért a kötelességszegést kiterjesztő értelemben kell használnunk; ennek megfelelően korrupciónak

számít az olyan – formailag nem jogszerűtlen – magatartás is, amikor a közhivatalt viselő jogkörét nem rendeltetésszerűen használja, hanem saját haszna érdekében egy harmadik személy számára biztosít előnyt, még akkor is, ha ez a személy jogosult volt az előnyre.16 Ha nem így tennénk, korrupciós fogalmunk nem fogná át a korrupció olyan klasszikusnak számító előfordulási eseteit, amikor a köztisztséget viselő személy előnyt kér kötelezettségei teljesítéséhez, vagy eljárása során azt a látszatot kelti harmadik személy előtt, hogy az ő érdekében teljesítette hivatali kötelességeit. Lehetséges továbbá, hogy a megvesztegetés épp a kötelezettségeinek teljesítése érdekében történt: például azért, hogy adja ki végre azt az engedélyt, amelyet egyébként is ki kellett volna már adnia. Az ismert korrupciós esetek egy része tipikusan ilyen; a közhatalmat gyakorlók esetleg szándékosan teremtenek olyan helyzetet,

amely korrupcióra ösztönzi azokat, akik érdekeltek a funkciószerű működésben, illetve a rendes feladatellátásban. Lényeges elem, hogy az ilyen értelemben felfogott kötelességszegés szándékosan kell hogy történjék. A korrupció a résztvevő felek – a korrumpált és a korrumpáló – közötti tranzakció, függetlenül annak tényleges formájától.17 Ez azért fontos szempont, mert más típusú – például gondatlan, vagy ugyan szándékos, de nem egyéni vagy mások javára szolgáló előnyszerzés céljából történő – kötelezettségszegések is előfordulnak, amelyek nem minősülnek korrupciónak. Lehetséges, hogy a hivatali kötelezettségek megsértése kényszer hatására történik – azzal a fontos feltétellel, hogy a kényszer az előny elfogadására is kiterjed. Ez a korrupciós ügylet morális és jogi megítélésében szerepet játszhat ugyan, ám mit sem számít az eredmény bekövetkezése szempontjából. 3. A korrupció

elengedhetetlen ismérve, hogy a kötelességszegés szándékos, és meghatározott célra irányul Célja az, hogy a köztisztséget viselő személy a megbízatásából eredő jogkört, hatalmat illetéktelen előnyre váltsa. Az előny illegitim, ami azt jelenti, hogy a közhivatalnok nem jutott volna hozzá korrupt magatartása nélkül. Bár az illetéktelen előny kedvezményezettje a leggyakrabban az a közhivatalnok, akit korrumpálnak – vagyis közvetlen célja az egyéni haszonszerzés –, ez nem abszolút feltétel; a kért vagy várt előny címzettje lehet egy másik személy – például egy családtag, más 16 Megjegyzem, a hazai büntetőjogi szabályozás hagyományosan ebben a kiterjesztő értelemben alkalmazza a kötelességszegés ismérvét; a vesztegetés megállapításához például elegendő már az is, hogy valaki működésével kapcsolatban előnyt kér. [Btk, 250 § (1) bek] 17 Ez utóbbi kitételre azért van szükség, mert a korrupciós

tranzakciók – jellegüknél fogva – többnyire bizalmasak, ezért csak annyiban hasonlíthatók a jog által szabályozott magánjogi ügyletekhez, hogy a felek egyező akaratnyilvánítását feltételezik. A megállapodás titkossága nemcsak a lelepleződés elkerülését szolgálja, hanem értelemszerűen azt is, hogy a megbízó – esetünkben az önkormányzat mint állami szerv – ne szerezhessen tudomást róla, hiszen annak során éppen az ő érdekeinek sérelmével (vagyis a kötelességszegéssel) valósul meg a korrupciós csere. 62 FOGALMI KÍSÉRLETEK. rokon vagy barát –, sőt, amint arra korábban már utaltam, lehet személytelen is, amenynyiben például a megvesztegetés összege egy párt vagy más politikai szervezet javára szolgál. Ebben a tekintetben tehát a definitív elem az illetéktelen előny, függetlenül attól, hogy annak ki a kedvezményezettje. Lehetséges, hogy az elvárt előny jól megérdemelt; például a hosszú ideje

kiemelkedő teljesítményt nyújtó, alulfizetett köztisztviselő akár jogosnak is érezheti, hogy egy ügyletből maga is részesedik, vagy a vesztegetésből származó előnyt fordíthatják akár – önmagában – nemes célra is. A lényeg az, hogy az előny kötelességszegésből származik, s olyan viszony eredményezi, amelyből a köztisztséget viselő – vagy az általa megjelölt kedvezményezett – legitim módon nem szerezhetett volna hasznot. Az előny normatív módon nehezen meghatározható, a kötelezettségszegést elkövető számára személyes, vagy általa fontosnak vélt kedvezmény, anyagi vagy más előny lehet. A leggyakrabban a pénzbeli juttatást (kenőpénzt, vesztegetést) értik rajta, és meglehet, hogy valóban ez a leggyakoribb eset Ám a lényeg maga az előny, a korrumpált személy számára lényeges jó, függetlenül annak formájától. Nemcsak pénzbeli, hanem egyéb (ingatlan vagy ingó) vagyontárgy, vagy ad absurdum akár más

számára értéktelen tárgy is lehet. Lehet továbbá nem anyagi előny – előléptetés, valamely ügy kedvező elintézése, erkölcsi előny (pl dicséret, megbecsülés) Az előnynek illegitimnek kell lennie: nem elegendő, ha kimutatható, hogy például egy ügy elintézése, vagy az ügyben tanúsított magatartás akár önmagában előnyt jelent a döntéshozónak. Ha a politikus tevékenysége bizonyíthatóan politikai, választási előnyt jelent számára a nyilvánosságnak köszönhetően, ez önmagában nem jelent korrupciót, amennyiben az járulékos következménye cselekedeteinek. Sőt, akár igyekezhet ki is használni saját érdekében hivatalos, az állam nevében tanúsított tetteit – egy választási kampányban például jelentős részben ez is történik. A definitív elem az előny illegitim jellege. A hivatali jelleg, az ebből származó kötelességek megszegése és az illegitim előny szükséges, de nem elégséges feltételei a korrupció

meghatározásának. 4. A korrupciós tranzakció e kapcsolaton kívül ugyanis legalább még egy, az adott cselekvés vagy életviszony szempontjából elkülönült fél együttműködését is feltételezi. A korrupciót megvalósító, egyéni haszon érdekében elkövetett kötelességszegés más öszszefüggésben is felmerülhet, de teljesen másnak (csalás, sikkasztás, lopás) minősül, ha az ügyletben nincs harmadik fél, vagyis a megbízott saját zsebére dolgozik, mások közreműködése nélkül. A harmadik fél és a közhivatalnok között sajátos csereviszony áll fenn, amelynek során az előbbi valamely, az utóbbi számára értéket jelentő előnyt nyújt a köztisztséget viselő által, annak feladatkörébe tartozó tevékenység számára kedvező módon való ellátása ellenében. Összefoglalva tehát, arra jutottunk, hogy az önkormányzati korrupció biztosan olyan tranzakció, amelynek során – az önkormányzat nevében és megbízásából

eljáró személy, – valamely illegitim előny érdekében, – hivatali kötelességeit oly módon szegi meg, – hogy azzal az előnyt biztosító fél számára kedvezményt, előnyt biztosítson. 63 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN E fogalmi ismérvek alapján a korrupciótól elhatárolhatunk néhány, a korrupcióval gyakran együtt emlegetett vagy vizsgált magatartási formát, mégpedig amiatt, mert egyik vagy másik jellemzővel nem rendelkeznek. Habár a köznyelv sokszor a korrupció körébe sorolja a sikkasztást és a hűtlen kezelést, s ezekben az esetekben a közhivatalt viselő kétségtelenül megszegi hivatali kötelességeit, hiányzik a harmadik, külső féllel való ügylet, így ezek nem tartoznak mostani vizsgálatunk tárgyához. Úgyszintén nem számít korrupciós tranzakciónak a borravaló típusú előny adása, mert annak – legalábbis az alapesetben – inkább jutalom jellege van, s önmagában nem feltétele a

közhivatalnok által biztosított kedvezményes elbánásnak. Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy az időnként emlegetett kikényszerített borravaló fogalmi képtelenség, mert az lényegét tekintve már kért vagy követelt vesztegetés, és bár a korrupció körébe tartozik, már nem sorolható viszont a borravalóhoz. Ugyanez vonatkozik a Magyarországon olyannyira elterjedt orvosi hálapénzre, vagyis paraszolvenciára, amely alapesetben szintén nem korrupció, mert nem feltétele a szolgáltatásnak, de amint ez utóbbi feltétel teljesül (például az ellátás feltétele, vagy ténylegesen jobb minőségű szolgáltatást nyújtanak a hálapénz ellenében), akkor az vesztegetésként kezd működni. De vajon a fenti meghatározáson belül tovább specifikálhatjuk-e az önkormányzati közigazgatás során megvalósuló korrupciós jelenségeket, vagy azt kell mondanunk, hogy az csupán annyiban sajátos, amennyiben például bizonyos korrupt magatartások –

tegyük fel – jellemzőbbek vagy gyakrabban előfordulnak, mint más szervezetek esetében, illetve csak általában véve adhatunk speciális jellemzést a mértékéről, tendenciáiról vagy más sajátosságáról, amelyek azonban természetüket illetően nem térnek el lényegesen más hivatali (politikai) korrupciós formáktól? A korrupció tipizálásánál bemutatott osztályozási kritériumok nem érintenek meghatározott szervezeti rendszereket vagy tevékenységi formákat. Még az olyan kategorizálások is, amelyek a korrupciós tranzakciók résztvevőire koncentrálnak, a konkrét ügyletekben részt vevő személyek, főleg a megbízott (ügynök) és a harmadik fél (a korrumpáló) személyi minőségére, motívumaira, stb. vonatkoznak, de nem a megbízó szervi jellegére. Bár az empirikus adatok elvileg vezethetnek az önkormányzati korrupció sajátosságainak azonosításához, amelyek alapján azt a korrupció karakteresen elkülönülő, valamely

szempont szerint önálló típusának kellene tekintenünk, azt hiszem, spekulatív módon, vagyis hipotetikusan ez nem tűnik megalapozottnak. 64 FOGALMI KÍSÉRLETEK. BIBLIOGRÁFIA Bayley, David S.: The Effects of Corruption in a Developing Nation Western Political Quarterly, Vol. 19 No 4 December 1966 Bócz Endre: A kriminális korrupció a magyar büntetőjogban. In Gombár Csaba–Hankiss Elemér–Lengyel László (szerk.): Írások a korrupcióról Helikon–Korridor, Budapest, 1998. Cartier-Bresson, Jean: Korrupciós hálózatok, a tranzakciók biztonsága és az illegális társadalmi csereakciók. In Gulyás Gyula (szerk): Politikai korrupció Aula Kiadó, Budapest, 2004 Friedrich, Carl J.: Corruption Concepts in Historical Perspective In Heidenheimer, Arnold J., Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. Gallup vizsgálatsorozat a magyarországi korrupció mértékéről és

formáiról. 2000 http://www gallup.hu/gallup/monitor/kutatas/000525korrmonhtml Gardiner, John: Defining Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds.): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005 Gibbons, Kenneth M.: A korrupció attitűd alapú definíciója felé In Gulyás Gyula (szerk): Politikai korrupció. Aula Kiadó, Budapest, 2004 Hankiss Elemér: A korrupció. In Hankiss Elemér: Társadalmi csapdák Diagnózisok Magvető Kiadó, Budapest, 1983 Heidenheimer, Arnold J.: A korrupcióhoz való viszony a közösségek egyes típusaiban In Gulyás Gyula (szerk.): Politikai korrupció Aula Kiadó, Budapest, 2004 Heidenheimer, Arnold J., Johnstone, Michael: Introduction to Part I In Heidenheimer, Arnold J., Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. Jacobs, James B.: Dilemmas of Corruption Control In Kotkin, Stephen and

András Sajó (eds.): Political Corruption in Transition A Skeptic’s Handbook Central European University Press, Budapest, New York, 2002. Johnston, Michael: A korrupció politikai következményei: a hatások újraértékelése. In Gulyás Gyula (szerk): Politikai korrupció Aula Kiadó, Budapest, 2004 Lapalombara, Joseph: Structural and Institutional Aspects of Corruption. Social Research, Vol. 61 No 2 Summer 1994 Daniel H. Loewenstein: Legal Efforts to Define Political Bribery In A J Heidenheimer–M Johnston–V. T LeVin: Political Corruption, A Handbook Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1990. McMullan, M.: A theory of corruption Sociological Review, Vol 9 1961 Nas, Tevfik F.–Price, Albert C–Weber, Charles T: A Poliy-Oriented Theory of Corruption American Political Science Review, Vol. 80 No1, March 1986 Nye, J. S: Corruption and political development: A cost-benefit analysis American Political Science Review, Vol LXI, No 2 June, 1967 Philp, Mark:

Conceptualizing Political Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. 65 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Rose-Ackerman, Susan: Reducing Bribery in the Public Sector. In Corruption & Democracy Political Institutions, Processe and Corruption in Transition States in East-Central Europe and in the former Soviet Union. Ed Duc V Trang Institute for Constitutional & Legislative Policy, Budapest, 1994. Rose-Ackerman, Susan: Corruption and Government. Causes, Consequences, and Reform Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Shackleton, J. R: Corruption: An Essay in Economic Analysis Political Quarterly, Vol 49 No. 1 1978 Seyf, Ahmad: Corruption and development: a study of conflict. Development in Practice, Vol. 11 No 5, November 2001 Szamel Lajos: A korrupció, a protekció és a többi Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1989.

Vásárhelyi Mária: Rejtőzködés, önigazolás, hárítás és egymásra mutogatás. Közintézmények felsővezetői a korrupcióról In Gombár Cs–Hankiss E–Lengyel L–Volosin H: Írások a korrupcióról. Korridor, Helikon, Budapest, 1998 66 Szente Zoltán Az önkormányzati korrupció vizsgálatának lehetőségei 1. A KORRUPCIÓ MÉRÉSÉNEK MÓDSZERTANI PROBLÉMÁI Ha végigtekintünk a korrupció elsődleges szakirodalmán, látszólag ugyanazt a helyzetet találjuk, mint más jelenségek társadalomtudományi vizsgálata esetében; vannak alapvetően teoretikus jellegű, analitikus feldolgozások, valamint empirikus adatgyűjtés alapján álló munkák. Csakhogy a korrupció olyan latens társadalmi jelenség, amelynek tapasztalati úton való vizsgálata felettébb nehéz, mert az ilyen aktusok jellegüknél fogva bizalmasak, s a lehetséges adatforrások nem érdekeltek a vonatkozó információk megismerhetőségében Ezért a korrupcióról nehéz ún

kemény adatokat szerezni, s úgy vélem, ez jelentős hatással volt az ide tartozó társadalomtudományi elméletek kialakítására. Ezen azt értem, hogy meghatározóbbnak tűnik a spekulatív, elméletalkotó munkák, az analitikus értelmezések jelentősége, amelyek a megszokottnál szerényebb mértékben tudnak csak empirikus megalapozásra támaszkodni. A módszertani problémák miatt sokan vélik úgy, hogy a korrupció szintje valójában nem is mérhető, mert a korrupciónak nincs általánosan elfogadott fogalma, és olyan rejtett jelenség, amelynek jelentős része láthatatlan marad az alkalmazható kutatási módszerek számára (Sík, 1998). E nehézségekből erednek a korrupció irodalmának olyan problémái, miszerint az elemzések nagyrészt leírók és anekdotaszerűek, s ezért többségükből hiányzik a rendszerszemlélet, amely összekötné a korrupció okait és következményeit (Nas-Price-Weber, 111). A korrupciós vizsgálatok alapvető

problémája a megfelelő információk hiánya (Johnston, 149), illetve a hozzáférés nehézsége. Ezért különösen fontos annak megvizsgálása, hogy milyen módon lehet egyáltalán megbízható információkat szerezni a korrupcióról Ennek elemzésekor azonban fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy az egyes adatgyűjtési módszerek különbözőképpen lehetnek alkalmasak az információszerzésre, attól függően, hogy mi a vizsgálat célja. Ennélfogva ugyanazon metódus, amely a tudományos 67 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN kutatás számára csak mérsékelt bizonyító erővel bír, hatékony eszköz lehet egy olyan korrupcióellenes rendszerben, amelynek nem a korrupciós jelenségek elméleti tisztázása a célja, hanem gyakorlati funkciója van. Az mindenesetre biztos, hogy a korrupció felmérésére, szintjének megbecslésére, egyes formáinak feltárására számos módszert kipróbáltak már. Így empirikus

adatgyűjtést folytattak például a vonatkozó bűnügyi statisztikákról, a korrupcióról való általános és célzott percepciókról, fókuszcsoportok attitűdjeiről, a korrupció miatt elítéltek számáról, és így tovább. Rendszeresen visszatérő probléma azonban, hogy ezek az adatok csak nagyon csekély összehasonlíthatóságot biztosítanak, és nem tükrözik a fel nem fedett eseteket (Ades-Di Tella, 65). 2. AZ EMPIRIKUS ADATGYŰJTÉSEK FŐ FORMÁI Az adatgyűjtés módszerei közül kiemelhetők: – a személyes (azaz a szerzői) tapasztalatok; – korrupciós esettanulmányok; – a rendszerszerű sajtófeldolgozások; – a személyes elmondáson alapuló adatok (interjúk, fókuszcsoportok); – a hivatalos statisztikák; – az egyes jelenségek, folyamatok közti, országos szintű korrelációk, más statisztikai módszerek; – a percepciós felmérések, lakossági és más közvélemény-kutatások (Miller-GrodelandKoshichkina, 23). Ezek közül a

kutató személyes tapasztalatainak feldolgozása a legkevésbé szisztematikus módszer; egyrészt a személyes élményekből nem lehet következtetni a korrupció kiterjedtségére és változataira, másrészt az is súlyos probléma, hogy semmi okunk sincs azt hinni, hogy e tapasztalatok tipikusak (Miller-Grodeland-Koshichkina, 23). Ezért a személyes tapasztalatnak inkább csak demonstrációs, mint bizonyító ereje van a tudományos kutatás során. Más lehet azonban a helyzet akkor, ha egy önkormányzat működtet olyan belső monitoring-rendszert, amelynek célja a korrupciós kockázatok kiszűrése. Ilyenkor ugyanis nincs különösebb jelentősége annak, hogy a megkérdezettek által észlelt korrupciógyanú kellően reprezentálja-e az adott önkormányzatnál lévő korrupciós helyzetet, vagy sem – hiszen a megfigyelés önmagában az eseti korrupció ellen is irányulhat. Ennél megbízhatóbb meghatározott korrupciós esetek feldolgozása, de még ez sem

szisztematikus, épp a korrupció latens jellege folytán. Az esettanulmányok során ugyanis a már nyilvánosságra került, ismert ügyeket lehet analizálni, ám korántsem biztos, hogy a vizsgált eset tipikusnak tekinthető, mert az elemzésre került ügyek kiválasztása jelentősen korlátozott lehet (technikai értelemben, illetve a kutatási szempontok miatt). Ugyanakkor az esettanulmányok alkalmazása tekintetében is igaz, hogy praktikus szempontok miatt igen hasznos módszer lehet, amennyiben feltételezhető, hogy egy-egy ismert korrupciós jelenség okainak, működési mechanizmusainak és következményeinek feltárásáról van szó. 68 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI A sajtóban nyilvánosságra hozott korrupciós ügyek szisztematikus feldolgozása bizonyos mértékben alkalmas lehet arra, hogy személytelenítse a megfigyelt eseteket, és hogy kvantifikálni lehessen a korrupcióra vonatkozó adatokat

(Miller-Grodeland-Koshichkina, 23). Ám a sajtóbeli riportok során gyakran teljesen más korrupciófogalmat használnak, s számos esetben nehéz szétválasztani a tényleges, és a csupán gyanús ügyeket, s úgyszintén felmerül, hogy ezen az úton nem lehet felmérni a valós korrupció teljes spektrumát. A személyes percepciók és tapasztalatok rendszerezett felmérése – például strukturált mélyinterjúk vagy fókuszcsoportos megbeszélések formájában – már mélyebb összefüggések feltárására is alkalmas lehet, különösen, ha a válaszadók viszonylag homogén körből vagy zárt közösségből kerülnek ki, és tevékenységüknél fogva közvetlenebb tapasztalataik lehetnek az adott szervezetnél vagy környezetben előforduló korrupcióról. Vonzó feltevés, hogy a válaszolók megfelelő kiválasztásával jól szétválaszthatók az érzések és a tapasztalatok, ám azok feltehetően mindenkinél erősen összefüggnek egymással (hiszen

jelentős részben a személyes tapasztalatok alapján keletkeznek az attitűdök), és együtt változnak a megélt korrupcióval. Tekintettel kell lenni továbbá arra is, hogy egy zártabb közösség azonosítható válaszadói akár személyes érintettségük, akár egyéb ok (például szervezeti lojalitás) alapján torzított véleményeket közölnek. A mélyinterjú módszerének hátránya, hogy viszonylag kevés személy vehet részt benne, s ezért nem alkalmas arra, hogy az egész lakosságra jellemző következtetéseket vonjanak le belőle, így csak ennél korlátozottabb kutatói vagy gyakorlati ambíciók megvalósítása várható tőle. Egyazon szervezet vagy tevékenységi kör vonatkozásában viszont okkal megbízhatóbb lehet a releváns tapasztalatokkal rendelkezők szelektív megkérdezése, mint bármely reprezentatív lakossági felmérés. Mindenesetre ésszerűnek látszik feltételezni, hogy a valóban jól megválasztott minta esetén a kapott adatok

nagyjában-egészében a tényleges korrupciós helyzetet tükrözik, és valóban informálnak annak fontosabb változásairól. További előnye ennek a módszernek, hogy a célcsoportba tartozókkal szükségszerűen kialakuló közvetlen viszony alkalmat ad viszonylag egységes korrupciófogalom használatára, s ezáltal a kapott vélemények jobban összevethetők lesznek egymással – igaz, hogy valószínűleg ez egyben az eljárás hátránya is, hiszen nagyobb teret ad a kutatói szándékok – akár önkéntelen érvényesítésére is. Az ilyen típusú felmérés megfelelően rugalmas módszer ahhoz is, hogy attól már a korrupció okairól, variációiról és a szervezeten (közösségen) belüli relatív elterjedtségéről és jelentőségéről is információkat kapjunk, s lehetőséget biztosít arra is, hogy megfigyeljük a korrupt gyakorlatok értékelését (Miller-Grodeland-Koshichkina, 25–26). A hivatalos statisztikák problémája, hogy az állami szervek

befolyása alatt állnak, amelyek érdekeltek lehetnek az eredmények alakulásában, mert az – akár – saját teljesítményük egyfajta mércéje is lehet. A nemzeti szintű statisztikai adatok továbbá gyakran hibrid jellegűek, és a gazdaság vagy a bürokrácia, illetőleg a korrupciós percepciók közti korrelációkat mutatnak ki (mint például az ismertebbek közül a Transparency International, vagy az Európai Fejlesztési Bank felmérései). Az ilyen adatok általában csak közvetett információkat biztosítanak a korrupcióról. Kétséges, hogy a gazdasági növekedés, a munkanélküliség, 69 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN a versenyképesség és a korrupció szintje, elterjedtsége vagy jellege közti korreláció kimutatása önmagában értékelhető következtetésekre ad-e lehetőséget. Az összefüggés természetesen igazolásra szorul,1 s a kapcsolat vagy elméleti előfeltevéseket, vagy további „keményebb”

adatokat igényel. Egy további elvi lehetőség a bűnügyi és a bírósági statisztikák felhasználása a korrupció szintjének és formáinak kimutatásához. Ebben az esetben ugyanis kevésbé merülnek fel hitelességi problémák, hiszen az ismertté vált bűncselekmények, valamint jogerős bírósági ítéletek, vagy ha úgy tetszik, bizonyított korrupciós ügyek feldolgozásáról van szó, s az esettanulmányokhoz képest ez a módszer a korrupció struktúrájáról is sok mindent elárulhat. Az ilyen adatok felhasználása mégis inkább a makrogazdasági adatokéhoz hasonlítható: bizonyos feltételezések alátámaszthatók, illetve egyes tendenciák jól szemléltethetők általuk, ám önmagukban nem alkalmasak egy országon, szervezeten vagy közösségen belüli korrupció általános jellemzőinek feltárására, vagy több hasonló entitás korrupciós jelenségeinek összehasonlítására. Az utóbbit már önmagában kétségessé teszi a jogi kultúrák

különbözősége, a nemzeti szabályozások sokfélesége. Még nagyobb gondot jelent a bűnügyi statisztikák esetében a hivatalos adatok reprezentativitásának kérdése. Mindenekelőtt arra lehet utalni, hogy sokszor jelentős eltérés van a percepciós kutatásokból és a vonatkozó bűncselekmény-statisztikákból levonható következtetések között. Magyarországon például, a korrupciós bűncselekmények aránya a bűnügyi statisztikák szerint nem jelentős, míg a lakossági felmérések rendszerint fontos problémának tartják a korrupciót. Figyelemre méltó továbbá, hogy a hazai statisztikákban olyan nagy eltérések vannak a különböző évek adatai között, amely változások nem magyarázhatók az előfordulások szokványos ingadozásával, hanem külön magyarázatot igényelnének. Így például az ismertté vált bűncselekmények száma az aktív hivatali vesztegetés esetén 1993-ban 155, 1994-ben 352, 1995-ben 195, 196-ban 366 volt (Bócz,

38), azaz egyes években az előző évhez képest több mint 100 százalékos volt a növekedés vagy a csökkenés.2 Az ingadozás magyarázata, hogy olyan kevés az ismertté vált korrupciós ügyek száma, hogy már egy-egy jelentős korrupciós ügy felderítése önmagában jelentős statisztikai hatással jár A bűnügyi statisztikákkal tehát az a baj – ami a bírósági statisztikák esetében még nyilvánvalóbb –, hogy egyáltalán nem reprezentatívak, s ezért a korrupció társadalmi jelentőségéről, kiterjedtségéről, sőt meghatározó formáiról sem lehet biztos következtetésekhez jutni. „Kriminológiai közhely ugyanis, hogy a korrupciós bűncselekmények körében a hatóságok előtt ismeretlenül maradó ún. latens bűnözés mértéke többszöröse annak, amiről tudomást szereznek, és – különösen – amit sikeresen be is bizonyítanak” 1 A különböző empirikus felmérések például azt mutatják, hogy a korrupció erős negatív

korrelációt mutat az ország fejlettségi szintjével, valamint pozitív a korreláció a politikai verseny hiányával. Az öszszefüggés azonban nem általánosan érvényesül; Hongkongban vagy Szingapúrban például nem, de a klasszikus ellenpéldák közül lehet említeni néhány demokratikus ország – például az olasz „első köztársaság” – kiemelkedő korrupciós szintjét is. Mindez csak arra utal, hogy makroszintű statisztikai adatok önmagukban aligha szolgálhatnak elsődleges bizonyítékul elméleti koncepciók megalapozásához. 2 Hasonló volt a helyzet az előző két évtizedben is; a hetvenes évek elején évente alig több mint 500, a nyolcvanas évek első felében kb. 200 vesztegetési bűncselekmény vált ismertté Magyarországon 70 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI (Bócz, 39). Ennek elsősorban az az oka, hogy a sikeres vesztegetés a felek közvetlen rövid távú érdekeinek egybeesésén alapul, amelynek

célja az ügylet titokban tartása.3 A magas latencia oka azonban nemcsak az, hogy a részt vevő felek érdekközösségben vannak, hanem az is, hogy a károsult túl általános (a hivatali korrupciónál az állami szerv, illetve az állam, közvetve pedig az egész társadalom), ezért a korrupcióval okozott károk nem ismerhetők fel könnyen. A bírói statisztikák pedig a korrupciós ügyekről nyilvánvalóan még a bűnügyi kimutatásoknál is szelektívebben tájékoztatnak csak, hiszen még az ismertté vált bűnügyek közül is csak azokra vonatkoznak, amelyekben vádemelés, illetve bírósági ítélet is született. A korrupciós kutatások során a legelterjedtebb módszert az ún. percepció-vizsgálatok jelentik. Ezek lehetnek reprezentatív lakossági felmérések, vagy pedig célcsoportos survey-k, amelyek mintája a leggyakrabban olyan személyek közül kerül kiválasztásra, akik tevékenységük vagy tapasztalataik alapján – a kutatói feltételezések

szerint – tájékozottabbak általában a korrupcióról, vagy annak valamely szegmenséről. A reprezentatív adatgyűjtések előnye, hogy módot nyújtanak a vélemények kvantifikálására, s ezáltal a korrupció kiterjedtségének, sőt főbb formáinak megbecslésére (Miller-Grodeland-Koshichkina, 27). A nem reprezentatív felmérésektől pedig egy-egy szervezeten vagy közösségen belüli korrupciós jelenségekről lehet megbízhatóbb információkat szerezni. Jól ismert probléma azonban, hogy a korrupcióról szóló lakossági, illetve célzott felmérések eredményei fontos vonatkozásokban lényegesen eltérnek egymástól.4 A legismertebb nemzetközi korrupciós felmérések mindegyike percepciós kutatáson alapul. A Transparency International (TI) nevű korrupcióellenes szervezet felmérései alapján éves országrangsorokat ad ki, s az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal (EBRD), a Világbankkal, a Freedom House-zal és más nemzetközi

intézményekkel együtt pedig idősoros kimutatások szerint értékeli egy-egy ország korrupciós helyzetének változásait. Ezek tehát egy-egy ország korrupciós szintjének becslését igénylik A TI 1995 óta ad ki egy ún. korrupciós percepciós indexet (CPI), ami olyan összetett index, mely több nemzetközi szervezet felmérési eredményeit összegzi. A 2005-ös CPI összeállításában például 16 felmérési eredményt összesítettek, amelyek 10 különböző intézményi forrásból származtak (Lambsdorff, 2006/B, 298). Időnként a módszertan és a minta is változik (mert más-más felmérési eredményeket számítanak be), s mivel változnak a források, nehéz idősoros összehasonlítást végezni még az ugyanazon országra vonatkozó adatok alapján is, és az eredményekből – még maga a TI szerint is – ezért csak 3 Bócz Endre szerint a statisztikákban kimutatott vesztegetési ügyek nagy része olyan eset, amikor hiányzott az érdekegybeesés

felismerése, például azért, mert az egyik fél becsületes volt, vagy sokallta (kevesellte) az árat, és az üzlet nem jött össze. Más részük olyan ügyekből tevődik össze, amikor valaki sorozatosan veszteget (vagy őt megvesztegetik), és a sorozatos bűnelkövetés teszi lehetővé a gyanú lokalizálását, és szerencsés esetben a felderítést (Bócz, 39-40). 4 A felmérések szerint például a lakosság körében a korrupcióellenes stratégiák közül többen utasítják el a köztisztviselők magasabb fizetését és támogatják a vesztegetők szigorúbb megbüntetését, mint a köztisztviselők közül, míg az utóbbiak nagyobb számban ellenzik a korrupciót bejelentők nagyobb támogatását, a kötelező magatartási szabályok bevezetését, az elszámoltathatóság szigorítását, és a vesztegetők szigorúbb megbüntetését (Miller-Grodeland-Koshichkina, 32). 71 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN korlátozottan lehet

következtetéseket levonni (Lambsdorff, 2006/A, 292). Ezért – elvileg – inkább csak azt lehet összehasonlítani, hogy az egyes felmérési források külön-külön milyen tendenciákat mutatnak A különböző nemzetközi szervezetek által alkalmazott eltérő kutatási módszertan miatt azonban még ez is inkább csak érdekesség lehet, legalábbis addig, amíg azok nagyjából hasonló tendenciákat mutatnak.5 Az észlelt korrupció felmérésének többféle formája alakult ki. Az ún közvetett korrupciós percepciós vizsgálatok meghatározott intézmények, rendszerek megítéléséből következtetnek a korrupcióra, azon az alapon, hogy az intézményekbe vetett közbizalom változásai párhuzamosan alakulnak a korrupció megítélésének változásaival, méghozzá különböző okok miatt. Ha például alacsony a jogban vagy a jogérvényesítésben való bizalom, ez korrupcióra ösztönözhet, az intézményekben való alacsony bizalom pedig amiatt is

kialakulhat, hogy a polgárok magas korrupciót sejtenek (Sík, 95). Egy másik módszer a közérzet felmérése, nyilván annak feltételezése alapján, hogy például a lakosság általános pesszimizmusának egyik lehetséges oka az érzékelt korrupció magas szintje, illetve elítélése. Végül a gyakorlat érzékelése valamely célcsoport tagjainak, a leggyakrabban bizonyos állami szervek, intézmények tagjainak, vezetőinek vagy üzletembereknek a korrupcióra vonatkozó személyes tapasztalatait, illetve értékeléseit igyekszik feltárni (Sík, 98-100, Gallup, 2000). A korrupciós percepció mérésének logikája azon a feltételezésen alapul, miszerint szoros összefüggés van a korrupció szintje és annak érzékelése között. Ez ugyan helyes feltevés lehet (hiszen valószínű, hogy minél kiterjedtebb a korrupció, annál gyakrabban találkoznak egyes megnyilvánulásaival az emberek, és hajlandók kifejezni ezzel kapcsolatos véleményüket és

tapasztalataikat), a módszerrel szemben mégis több aggály vethető fel. Különösen a korrupció percepciós indexek összeállítása által való mérése kapott számos kritikát. Kézenfekvő az a megjegyzés, amely szerint a percepcióvizsgálatok valójában nem magát a korrupciót mérik, hanem csupán az azokkal kapcsolatos attitűdöket, véleményeket, ezért azokból csak közvetett információkat nyerhetünk a tényleges korrupcióra nézve (Miller-Grodeland-Koshichkina, 27, Tanzi, 1998). Valójában minden empirikus felmérés közös problémája, hogy rugalmatlanok, s eredményeiket befolyásolják a sztereotípiák és az előítéletek. A korrupció szubjektív, percepciós szintjének vizsgálatára irányulnak, de nincs objektív bizonyíték ezen adatok adekvát jellegére, ami csak úgy 5 A TI kutatási filozófiája szerint az összehasonlítások módszertani eltérések miatti megbízhatatlanságát megfelelően ellensúlyozza, ha a különböző

források hasonló tendenciákat mutatnak. Ezzel kapcsolatban elméleti problémát jelent, hogy amíg az esetleges eltérések viszonylag könnyen magyarázhatók (például azzal, hogy egy-egy forrás változása csak lassan követheti a tényleges változásokat), addig a hasonló trendek még akkor is bizonyító erejűnek tűnnek fel, ha egyébként eltérő módszert alkalmazó forrásokból erednek Igaz ugyanakkor, hogy az eredmények értékelése során igyekeznek csak az egyértelmű tendenciákat azonosítani. Lambsdorff szerint például egy tíz év során mutatkozó szerényebb mértékű változás is jelentős, ha minden forrás hasonló változást mutat, míg az adatokból kimutatott jelentősebb eltérés is kevésbé fontos, ha csak egy-két forrás erősíti meg, amely változásokat szignifikancia-vizsgálattal lehet kontrollálni (Lambsdorff, 2006/A, 293). Sík Endre szerint viszont a hasonló tendenciák kimutatása annak is lehet az eredménye, hogy az adatok

forrásai többé-kevésbé hasonló körből kerülnek ki (Sík, 110). 72 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI ellensúlyozható, ha olyan adatforrások is rendelkezésre állnak, amelyek helyettesítik vagy validálják a szubjektív felmérési eredményeket (Soares, 289).6 Éppen a korrupció rejtett, bizalmas természeténél fogva ezt a jelenséget kevéssé célszerű olyan reprezentatív lekérdezéssel mérni, mint mondjuk a választói magatartást vagy a lakosság értékpreferenciáit, feltéve, hogy nem épp a korrupcióról szóló percepciókra vagyunk kíváncsiak. Bár a reprezentatív felmérések előnye, hogy nagy mintát használnak, hátrányuk viszont, hogy a megkérdezettek akár jelentős részének nincsen közvetlen tapasztalata a korrupcióról; az ő esetükben a mérési eredmény a korrupciós vonatkozású mítoszokat és a média befolyását, illetve az ezekből táplálkozó előítéletek, tévedések torzító hatásait

is tükrözi (Sík, 92). Az észlelt korrupció mérésével kapcsolatos további probléma, hogy annak során „azt kell feltételeznünk, hogy létezik egy olyan meghatározó, központi magatartás, amelyet mindenütt korruptként ismerhetnek fel a társadalom tagjai. Az észlelt korrupció és az azzal kapcsolatos összehasonlítások csak akkor értelmesek, ha ugyanarra az egyetemes tapasztalatra vonatkoznak” (Sajó, 2001), ami nyilvánvalóan nem teljesíthető feltétel. Ha tehát a korrupció tartalma időben és térben is változó, illetve arról nincs széles körű közmegegyezés, akkor bármilyen eredmény megkérdőjelezhető, mert nem lehet tudni, hogy a válaszadók hogyan értelmezték a korrupcióra irányuló kérdéseket (Sík, 107). A válaszokat továbbá számos körülmény torzíthatja, ráadásul nem mindig kiszámítható irányban vagy módon7 A legismertebb és a sajtóban leggyakrabban hivatkozott felmérések, a Transparency International, a

Világbank, az EBRD percepciós indexei – más hasonló kísérletekre is többé-kevésbé jellemző – egyéb módszertani problémákat is felvetnek. Ezek a felmérések többnyire egy-egy ország (gyakran külföldi) üzletembereit,8 szakértőit kérdezik meg saját korrupciós tapasztalataikról, ennélfogva a válaszadók gyakran viszonylag kicsi, zártkörű csoportból kerülnek ki. Az ellenérzéseket nyilván az erősíti, hogy – mint utaltam rá – azok a nemzetközi szervezetek, amelyek ilyen felméréseket végeznek, eredményeikből a korrupció elterjedtségéről, hatásairól és tendenciáiról is következtetéseket vonnak le a lakossági vagy a célcsoportos felméréseik alapján. Éppen e problémák miatt gyakran kísérleteznek olyan felmérésekkel, amelyek specifikálják a korrupció fogalmát, esetleg az attitűdök és értékítéletek helyett igyekeznek a személyes tapasztalatokra helyezni a korrupcióészlelés súlypontját. Az ilyen, valamely

korrupciókövető módszer alkalmazása viszonylag ritka. Valójában ez a módszer is percepciókat, tapasztalatokat mér, de ennek során nem általában a korrupcióról, hanem 6 Soares szerint az egyik ilyen lehetőség annak vizsgálata, hogy hogyan viselkednek az emberek a valóságban ilyen helyzetekben, másrészt megerősítené a korrupciós indexek hitelességét, ha azok pozitívan korrelálnának a bűnügyi statisztikákkal (Soares, 289). 7 Ilyen torzító tényezők lehetnek a politikai orientáció, a nemzeti büszkeség, a korrupcióellenes kampányok vagy az utóbbi idők korrupciós botrányainak hatása. 8 Az, hogy sok esetben a válaszadók külföldiek, azért hátrányos, mert ők nincsenek feltétlenül tisztában a helyi szokásokkal és nyelvezettel, vagy csak felszínes ismereteik vannak; általában csak speciális (például állami tisztségviselőkkel való) kapcsolataikból merítik tapasztalataikat, és hasonló foglalkozásuk, tevékenységi és

érdeklődési körük alapján zártkörű személycsoportot alkotnak (Sík, 111). 73 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN konkrét korrupciós magatartásokról kérdeznek. Ez azon a feltételezésen alapul, hogy bizonyos kevésbé rejtett korrupciós formákat megbízhatóan lehet mérni, s ezek jellegéből és mértékéből lehet következtetni a korrupció általános szintjére (Sík, 92–93).9 Ilyen, a korrupciót közelítő, megjelenítő, specifikáló szempontok lehetnek a vesztegetési kísérlet, az ajándékok nyújtása/elfogadása, vagy akár a köztisztviselőket ért fenyegetések gyakorisága. E módszer előnye az általános percepciós felmérésekhez képest, hogy valóban konkrétabban jeleníti meg a korrupciót, csökkentve a korrupció értelmezésével kapcsolatos fogalmi problémákat, s ezáltal alkalmasabb lehet az attitűdök és az értékítéletek felől a személyes tapasztalatok felé terelni a válaszadókat,

továbbá a torzítás iránya is könnyebben kiszámítható (a tevékenységük miatt az ilyen szituációkban érintettek hajlamosabbak lehetnek alulbecsülni a korrupt aktusok gyakoriságát és súlyosságát). Ugyanakkor jelentős mértékben leszűkíti az elemzési lehetőségeket. Egyrészt eleve csak a kutatás során megadott korrupciós formákra, illetve szituációkra terjed ki, másrészt egyes konkrét magatartásformákból csak közvetve lehet következtetni a korrupció egész struktúrájára, kiterjedtségére és főbb jellemzőire. A korrupciós kutatások gyakorlatában egyébként gyakori, hogy különböző módszereket kombinálnak egymással, illetve, hogy az egyes kutatási fázisokban más és más metodikát alkalmaznak. Így nem ritka, hogy mélyinterjúk és fókuszcsoportos beszélgetések alapján tisztázzák, illetve egységesítik saját korrupciós munkafogalmukat, valamint állítanak össze kérdőívet egy szélesebb körű felméréshez. A

lekérdezések azután, mint láttuk, lehetnek reprezentatív lakossági, valamint a vélhetően nagyobb tapasztalattal rendelkező személyeket megkérdező célcsoportos survey-k, amelyek eredményei összehasonlíthatók más olyan tendenciákkal, amelyek akár korrupciós okokként, akár következményekként megjelenhetnek, s az eredmények, korrelációk magyarázhatók vagy megerősíthetők például esettanulmányokkal, vagy sajtó-, illetve bűnügyi és bírósági statisztikákkal. Az is előfordul, hogy a többféle metódussal szerzett adatokból egységes korrupcióellenes indexet állítanak elő, sajátos módon összegezve különböző típusú kutatások eredményeit, s ebből következtetve a korrupció mértékére, társadalmi súlyára, és így tovább.10 9 Ilyen típusú felmérések voltak a TÁRKI 1995-ös, 1997-es és 1998-as vizsgálatai, amelyek során bizonyos típusú (felügyeleti) államigazgatási szerveket vontak a vizsgálat körébe. 10

Példaként említhető a Transparency International cseh tagozata által 2004-ben kidolgozott korrupciós index, amit abból a célból készítettek, hogy értékeljék a Visegrádi Négyekhez tartozó országok korrupcióellenes intézményeinek teljesítményét a közigazgatásban (a konkrét kutatásban összehasonlítva a négy fővárosi önkormányzat korrupcióellenes teljesítményét). Ennek során egy ún. objektív és egy szubjektív indexet hoztak létre Az első a korrupcióellenes intézmények és eljárások meglétét, rendelkezésre állását vette számba, vizsgálva a közbeszerzések, a belső ellenőrzés rendszerét, magatartási etikai kódex működését, az összeférhetetlenségi szabályokat, valamint a tájékoztatás, a közérdekű információkhoz való hozzáférés lehetőségeit. Ezt követően egy felmérést végeztek, amelynek során mind az öt területen, fővárosonként legalább 100 köztisztviselőt kérdeztek meg, akiknek

értékelniük kellett a korrupcióellenes intézmények hatékonyságát. A felmérés eredményeiből aztán létrehoztak egy szubjektív indexet, s a kétféle indikátor, valamint a belőlük képzett összesített mutató alapján hasonlították össze a négy főváros korrupcióellenes intézkedéseinek hatékonyságát (Štička, 2006). 74 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI Végül érdemes néhány szót szólni a közvetlenül nem empirikus adatgyűjtéseken alapuló analitikus vizsgálatokról is. Ezekre inkább az jellemző, hogy elméleti-spekulatív modellekhez „keresnek”, illetve csatolnak már meglévő, feltevéseiket vagy következtetéseiket alátámasztó tapasztalati tényeket, empirikus vizsgálati eredményeket. Mint már utaltam rá, a korrupció rejtett természete, s mérésének emiatti nehézségei nyomán ez nem meglepő. Az effajta elemzések tárgya, iránya nehezen lenne összefoglalható, ezért csak egy-két

ismertebb, illetve elterjedtebb kutatási témát érdemes itt megemlíteni. A kutatások egyik fő iránya olyan közgazdasági elméleteken alapul, amelyek szerint a korrupció valójában olyan cserének tekinthető, amely sok tekintetben hasonló a gazdasági életben megvalósuló tranzakciókhoz, s ezért azok törvényszerűségei a korrupt ügyletek tekintetében is érvényesülnek (Shackleton, 1978; Rose-Ackerman, 1978; RoseAckerman, 1999). Legfőképpen a részt vevő feleknek a saját haszon maximalizálására irányuló racionális döntéseire vonatkozó szabályszerűségek alkalmazhatók, nagyjából oly módon, ahogy azok piaci körülmények között is valószínűsíthetők. Lehetséges persze, sőt biztos, hogy ez a valóságban előforduló korrupciós helyzetekben nincs tejesen így, mert a korrupciós tranzakcióknak olyan sajátosságai vannak, amelyek nem fordulnak elő a piaci viszonyok között (például a felek információhiánya, bizonyos

versenykorlátozó körülmények) (Seyf, 2001). Mégis, különösen a korrupcióellenes intézkedések elméleti megalapozása során ésszerű lehet a „legrosszabb” lehetőségek feltételezéséből kiindulni, arra számítva, hogy a lehetséges felek cselekvéseinek mozgatója valóban saját nyereségük maximalizálása. A közgazdasági alapú elméletek azonban nemcsak a korrupciós tranzakciók mechanizmusainak magyarázatára terjednek ki, hanem gyakran a korrupciónak a gazdasági fejlődéssel való viszonyát vizsgálják (Johnston, 150). A hatvanas évektől induló elméleti vitákban (amelyek főleg a korrupció morális felfogását vallók, illetve azok között folytak, akik a korrupció bizonyos körülmények közötti részleges pozitív hatásait kívánták bizonyítani) különösen érdekes irányzatot képviseltek azok a funkcionalisták, akik szerint a korrupciónak bizonyos körülmények között meghatározott társadalmi vagy gazdasági funkciói

vannak (Johnston, 150; Bayley, 1966; Leff, 1967; Nye, 1967). Hasonlóan elterjedtek azok a főleg politikatudományi szempontú vizsgálatok, amelyek a korrupció demokráciára tett hatásait elemezték, ugyancsak spekulatív alapon. Azt hiszem, ezek egyik célja az volt, hogy a korrupció negatív következményeit, kárait bizonyítsák a lehetséges gazdasági hatások elemzéséhez képest tágabb perspektívából (NasPrice-Weber, 1986). 3. AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATI MÓDSZEREI Feltételezve azt, hogy nincs lényeges különbség az egyes cselekvési formák, illetve az alapvető működési mechanizmusok között, semmilyen különös okunk nincs arra, hogy az önkormányzati korrupciót más módon vizsgáljuk, mint a máshol előforduló korrupciót. Ha egy bizonyos magatartási forma vizsgálata során módszertani problémák támadnak, azok akkor is fennállnak, ha történetesen egy önkormányzatnál történt a korrupciós cselekmény 75 KORRUPCIÓS

JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Ugyanakkor látni kell azt, hogy a legtöbb módszertani nehézség a korrupció általános szintjének megállapításával kapcsolatban jelentkezik, márpedig azok a módszerek, amelyek erre kevésbé alkalmasak, jól használhatóak lehetnek más kutatási célokra. Amennyiben tehát nem általában az önkormányzati korrupció mértékét akarjuk viszonylagos pontossággal megbecsülni, akkor mindjárt kevésbé fontosak azok a kifogások, amelyek egyes kutatási eljárások reprezentativitásának hiányára vonatkoznak. Ha az elemzés célja például bizonyos korrupciós mechanizmusok okainak vagy belső törvényszerűségeinek feltárása, akkor nem olyan lényeges, ha az alkalmazott metodika alapján a korrupciós jelenségek kevésbé számszerűsíthetők. Márpedig mostani kutatásaink célja, hogy megvizsgáljuk, hogy az önkormányzati korrupció jelenségeit milyen módon lehet érzékelni, kimutatni, azonosítsuk az

önkormányzati közigazgatás korrupcióval leginkább fertőzött részeit és az önkormányzati korrupció fő előfordulási formáit, annak érdekében, hogy hatékony korrupcióellenes stratégiákat és módszereket lehessen kidolgozni. Ennek érdekében összetett vizsgálati módszer alkalmazása tűnik a legcélszerűbb megoldásnak, éppen azért, hogy az egyes módszerek hiányosságait mások előnyeivel ellensúlyozhassuk, illetve egyes kutatási eredményeinket kontrollálhassuk. Éppen ezért, a jelen kutatás során az alábbi módszerek kerülnek alkalmazásra. – Az önkormányzati korrupciókutatás módszertanának megalapozásához szükséges a hazai és nemzetközi szakirodalom feldolgozása, elemzése, a máshol alkalmazott módszerek egyrészt a hazai viszonyokra, másrészt az önkormányzati közigazgatásra való alkalmazása. – Statisztikai adatfeldolgozás, amely a nyilvános bűnügyi, illetve bírósági statisztikákra terjed ki. – Rendszeres

sajtóelemzés, mely a korrupcióról szóló tudósításokat, híreket dolgozza fel egységes szempontrendszer alapján az írott sajtó meghatározott (politikai) újságjaiban. – Strukturált mélyinterjúk önkormányzati vezetőkkel, illetve olyan tisztviselőkkel, akik munkakörük alapján nagyobb valószínűséggel szerezhetnek releváns tapasztalatokat. A személyes interjúk célja a korrupciókutatás nemzetközi standardjainak felhasználásával összeállított kérdésstruktúra alapján az egyéni tapasztalatok felmérése. – Kockázatelemzés. Az önkormányzati közigazgatás azon folyamatainak korrupciós szempontú elemzése, amelyek a tapasztalatok szerint erőteljesebb korrupciós nyomásnak vannak kitéve, illetve amelyek tekintetében magasabb a korrupt magatartások előfordulása (mint például beszerzés, hatósági engedélyezés). – A nemzetközi korrupcióellenes egyezmények, megoldások tapasztalatainak feldolgozása, valamint a

jogi-intézményi fellépés lehetőségeinek vizsgálata. – A mások által már korábban elvégzett reprezentatív és nem reprezentatív lakossági és célcsoportos felmérések eredményeinek elemzése, összevetése a más forrásokból nyert adatokkal. 76 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ VIZSGÁLATÁNAK LEHETŐSÉGEI BIBLIOGRÁFIA Ades, Alberto–Di Tella, Rafael: The New Economics of Corruption: a Survey and Some New Results. In Paul Heywood (ed): Political Corruption Blackwell Publishers, Oxford, 1997. Bayley, David S.: The Effects of Corruption in a Developing Nation Western Political Quarterly, Vol. 19 No 4 December 1966 Bócz Endre: A kriminális korrupció a magyar büntetőjogban. In Gombár Csaba–Hankiss Elemér–Lengyel László (szerk.): Írások a korrupcióról Helikon–Korridor, Budapest, 1998. Cartier-Bresson, Jean: Korrupciós hálózatok, a tranzakciók biztonsága és az illegális társadalmi csereakciók. In Gulyás Gyula (szerk): Politikai

korrupció Aula Kiadó, Budapest, 2004 Friedrich, Carl J.: Corruption Concepts in Historical Perspective In Heidenheimer, Arnold J., Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005 Gallup vizsgálatsorozat a magyarországi korrupció mértékéről és formáiról. 2000 http:// www.galluphu/gallup/monitor/kutatas/000525korrmonhtml Gardiner, John: Defining Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds.): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005 Gibbons, Kenneth M.: A korrupció attitűd alapú definíciója felé In Gulyás Gyula (szerk): Politikai korrupció. Aula Kiadó, Budapest, 2004 Hankiss Elemér: A korrupció. In Hankiss Elemér: Társadalmi csapdák Diagnózisok Magvető Kiadó, Budapest, 1983 Heidenheimer: Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. In A J Heidenheimer–M Johnston–V T LeVin (eds): Political

Corruption, A Handbook Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1990 Heidenheimer, Arnold J., Johnstone, Michael: Introduction to Part I In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005 Jacobs, James B.: Dilemmas of Corruption Control In Kotkin, Stephen and András Sajó (eds.): Political Corruption in Transition A Skeptic’s Handbook Central European University Press, Budapest, New York, 2002. Johnston, Michael: The Political Consequences of Corruption: A Reassessment. In A J Heidenheimer–M. Johnston–V T LeVin: Political Corruption, A Handbook Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1990 Lambsdorff 2006/A, Lambsdorff, Johann Graf: Ten years of the CPI: determining trends. In Global Corruption Report 2006. Transparency International, http://www.transparencyorg/publications/gcr/download gcr#download Lambsdorff 2006/B, Lambsdorff, Johann Graf: Corruption

Perceptions Index 2005. In Global Corruption Report 2006. Transparency International, http://www.transparencyorg/publications/gcr/download gcr#download Lapalombara, Joseph: Structural and Institutional Aspects of Corruption. Social Research, Vol. 61 No 2 Summer 1994 77 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Leff, Nathaniel: Economic Development Through Bureaucratic Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. Loewenstein, Daniel H.: Legal Efforts to Define Political Bribery In A J Heidenheimer–M Johnston–V. T LeVin: Political Corruption, A Handbook Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1990. McMullan, M.: A theory of corruption Sociological Review, Vol 9 1961 Nas, Tevfik F.–Price, Albert C–Weber, Charles T: A Policy-Oriented Theory of Corruption American Political Science Review, Vol. 80 No1, March 1986 Philp, Mark:

Conceptualizing Political Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts & Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. Rose-Ackerman, Susan: Corruption and Government. Causes, Consequences, and Reform Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Rose-Ackerman, Susan: Corruption: A Study in Political Economy. Academic Press, New York, 1978. Rose-Ackerman, Susan: Reducing Bribery in the Public Sector. In Corruption & Democracy Political Institutions, Processes and Corruption in Transition States in EastCentral Europe and int he former Soviet Union Ed Duc V Trang Institute for Constitutional & Legislative Policy, Budapest, 1994. Sajó András: A vesztegethető államtól a zsaroló államig. Mozgó Világ, 2001 Július Seyf, Ahmad: Corruption and development: a study of conflict. Development in Practice, Vol. 11 No 5, November 2001 Shackleton, J. R: Corruption: An Essay in Economic Analysis Political

Quarterly, Vol 49 No. 1 1978 Sík Endre: The Bad, the Worse and the Worst: Guesstimating the Level of Corruption. In Kotkin, Stephen and András Sajó (eds.): Political Corruption in Transition A Skeptic’s Handbook. Central European University Press, Budapest, New York, 2002 Soares, R.R: Measuring Corruption: Validating Subjective Surveys of Perception In Global Corruption Report 2005 − Corruption in Construction and Post-conflict Reconstruction Pluto Press, 2005 Štička, Michal: The V4 index: corruption propensity in four Visegrád capitals. In Global Corruption Report 2006. Transparency International, http://www.transparencyorg/publications/gcr/download gcr#download Szamel Lajos: A korrupció, a protekció és a többi Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1989. Tanzi, Vito: Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures. IMF Staff Papers 45, No. 4 International Monetary Fund, Washington DC, 1998 78 II. rész Önkormányzati korrupció Magyarországon

Zsuppányi Zsolt Korrupciós bűnügyi statisztikák (2003–2005) BEVEZETÉS Aligha lehet létjogosultsága olyan korrupciós statisztikai vizsgálódásnak, amely figyelmen kívül hagyná azt a közismert tényt, hogy a korrupciós bűncselekményeknél különösen nagy a latencia. Egy tipikusnak mondható esetben a felek közös érdeke, hogy a törvénytelen eszközökkel elérendő cél bekövetkezzen, és a felelősségre vonást elkerüljék Ez a fajta latens bűnözés szinte láthatatlan marad a hatóságok előtt, hiszen minden sikeres vesztegetés a felek érdekeinek egybeesésén nyugszik. A megvesztegetési ügyben érintett egyik fél azt nyújtja, amire a másik félnek szüksége mutatkozik, és összhangban van azzal, amit cserébe kérnek tőle. Egy sikeres vesztegetésnél nincs és nem is lehet ok panaszra Vajon a korrupciós bűnügyi statisztikának tényleg az lenne minden szerepe, hogy számba vegye az olyan eseteket, ahol hiányzik az érdekegyezés, ahol

valaki kevesellte vagy sokallta az „ellenszolgáltatást”, ahol nem köttetett meg az üzlet? A hatóságok egyetlen lehetősége pedig a korrupciós bűnügyek feltárására a sorozatos vesztegetés vagy a sorozatos megvesztegethetőség lenne? Jelentős mértékben megnehezíti a hatóságok munkáját, hogy a bűncselekményt egyik fél sem „igazolja”, hiszen annak létrejötte egyrészről egyfajta szükséglet-kielégítés, idő- és energiabefektetés, másrészről pedig ott áll a valós kockázatként megjelenő lebukás lehetősége is. A VIZSGÁLATI MÓDSZER ÉS NEHÉZSÉGEI Ma Magyarországon nincsen olyan átfogó adatbázis, amely naprakész adatokkal bírna az önkormányzati korrupciós ügyekről, a sértettek és az elkövetők pontos számáról, esetlegesen jellegzetességeiről. Számok főként az ismertté vált bűncselekményekről és elkövetőikről állnak rendelkezésre különféle bontásban. Kapcsolódásuk az önkormányzati

hatáskörökhöz, szolgáltatásokhoz feltérképezhetetlen A hivatalos mutatók alig vagy 81 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN szinte semmit sem mondanak az önkormányzati korrupcióról. A helyi önkormányzatok tisztségviselőinek aránya a korrupciós bűncselekményeket elkövetők között – ugyancsak a latencia miatt – legfeljebb szakértői becslés tárgyát képezheti. Dolgozatomban az utóbbi évekre vonatkozó (2003–2005) fontosabb, hozzáférhető statisztikai adatsorokat igyekeztem összegyűjteni és az azokból megfigyelhető tendenciákat elemezni. Az adatgyűjtés három rétege: – Központi Statisztikai Hivatal STADAT-rendszere: számsorok az ismertté vált bűncselekményekre és elkövetőikre (1., 2 táblázat); – Országos Igazságszolgáltatási Tanács Statisztikai Osztálya: az eljárások bírósági szakaszára vonatkozóan a jogerősen befejezett ügyek elítéltjeinek száma (3. táblázat); – Országos

Rendőr-főkapitányság Elemzési és Koordinációs Osztálya és az Egységes Rendőrségi Bírósági Ügyészségi Bűnügyi Statisztika (ERÜBS): = az egyes ismertté vált bűncselekmények számának alakulása1 (4. táblázat), = az egyes bűncselekmények elkövetési értékére, valamint az elkobzással biztosított érték összegére és az értékbiztosítás arányára vonatkozóan (5. táblázat), = a nyomozáskezdeményezések száma a befejezés módja szerint az összes eljárás tekintetében2 (6. táblázat), = a nyomozáskezdeményezések száma a befejezés módja szerint a rendőri eljárásokban (7. táblázat), = az ismertté vált zsarolás bűncselekményekkel együtt (8. táblázat) KORRUPCIÓS ÉS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK A KSH STADAT adatsorai (1., 2 melléklet) az összes bűncselekmény számának lassú emelkedését mutatják 2003 és 2005 között. 413 ezerről 436 ezerre nőtt az ismertté vált közvádas bűncselekmények száma. Az összes

bűncselekményt a STADAT táblázat öt csoportba sorolja: – személy elleni, – közlekedési, – közrend elleni, – gazdasági és – vagyon elleni bűncselekmények csoportjai. A két legnagyobb volumenű bűncselekmény-csoport a közrend elleni és a vagyon elleni. A vagyon elleni bűncselekmények az összes ismertté vált közvádas bűncselekménynek közel a felét teszik ki, a közrend elleni bűncselekmények az összes közvádas közel 20%-át, a másik három kategória az előző kettőnél kisebb volumenű és szinte megegyező arányú az összbűnözést tekintve. 1 2 82 Btk. 250–257 §, 288–290 §, 303 § Rendőrség, Határőrség, Vám- és Pénzügyőrség, valamint az Ügyészség eljárásaiban. KORRUPCIÓS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK (2003–2005) A korrupciós bűncselekményeket a közrend elleni, a gazdasági és a vagyon elleni kategóriák fedik le, minden további bontási lehetőség nélkül. A STADAT-rendszer nem tartalmaz adatokat az

egyes korrupciós bűncselekményekre vonatkozóan. A szakirodalomban, a sajtóban, a köznyelvben eltérően használt korrupciófogalom – konkrét definíció megadása nélkül – indokolttá teszi azon büntetőjogi alakzatok felsorolását, melyeket a hivatalos statisztika a korrupciós bűncselekmények között tárgyal: – vesztegetés, – vesztegetés feljelentésének elmulasztása, – befolyással üzérkedés, – közérdekű bejelentő üldözése, – jogosulatlan gazdasági előny megszerzése, – számvitel rendjének megsértése, – csődbűntett, – pénzmosás, – pénzmosás gondatlan vétsége, – pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása. Az ismertté vált zsarolásos bűncselekmények számának alakulását a 8. táblázat mutatja A zsarolások száma 2003 és 2005 között lassú csökkenést mutat (2003: 930, 2004: 906, 2005: 682). A zsarolás bűncselekményének jellemző módszere a fenyegetés, az esetek jóval

kisebb százalékában jelenik csak meg az erőszak. A statisztikai mutatók szerint a hivatalos jelleg, hivatalos minőség kevésbé jellemző, előfordulása 10–15% közötti. A rendőrségi nyomozáskezdeményezések számára a folyamatos, erősödő csökkenés jellemző. A nyomozások közel 45–48%-a vádemeléssel zárul, 37–41%-a pedig a nyomozás megszüntetésével végződik A megindult eljárások 32%-a zárul jogerős bírói ítélettel (3. táblázat) A zsarolással okozott kár összegének jelentős növekedése figyelhető meg, 2003-ról 2004-re az okozott kár nagysága több mint háromszorosára emelkedett; 2005-re a növekedés üteme mérséklődött, de nem állt meg. Az OIT a jogerősen befejezett ügyek elítéltjeinek számát (3. melléklet) az alábbi bűncselekmény-típusokra bontva adta meg: – vesztegetés és vesztegetés feljelentésének elmulasztása, – befolyással üzérkedés, – jogosulatlan gazdasági előny megszerzése és a

számvitel rendjének megsértése, – csődbűntett. A jogerős befejezett ügyek elítéltjeinek száma 2003-ban összesen: 1977, 2004-ben összesen: 2216, 2005-ben 2233. Érdemes a jogerősen elítéltek számát összevetni a nyomozáskezdeményezésekkel: 2003-ban összesen: 5015, 2004-ben összesen: 5226, 2005-ben összesen: 6065. Ezek alapján azt mondhatjuk, hogy a korrupciós bűncselekmények megközelítőleg 40%-át zárja le jogerős bírósági ítélet A 4. számú ERÜBS és az 1 számú STADAT táblázatokat elemezve láthatjuk, hogy a korrupciós bűncselekmények az összes bűncselekmény számának kevesebb mint 1%-át teszik ki. Tehát mondhatjuk, hogy a korrupciós bűncselekmények száma és az összbűnözésen belüli aránya a statisztika szerint Magyarországon nem jelentős Ez a tény tovább erősíti a korrupciós bűncselekmények képétől elválaszthatatlan latencia jelentőségét. Joggal feltételezhetjük, hogy a sikeres megvesztegetési ügyek

aránya ennél jóval nagyobb. 83 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Az ismertté vált korrupciós bűncselekményeken belül a csődbűntett (Btk. 290 §) közel az összes bűncselekmény felét jelenti, míg a vesztegetés (Btk. 250–255 §) csupán az ügyek alig egynegyedét. Az összes korrupciós bűncselekményen belül a harmadik nagyobb csoport a számvitel rendjének megsértése3. A közérdekű bejelentő üldözése (Btk 257 §) és a pénzmosás gondatlan vétsége (Btk. 303/A §) a választott időintervallumban csupán egy-egy esetet jelentenek. A 4 táblázatból az is kitűnik, hogy 2003-ról 2005-re a befolyással üzérkedés (Btk 256 §), a jogosulatlan gazdasági előny megszerzése (Btk 288 §) bűncselekmények majdnem megduplázódtak, a csődbűntett bűncselekménye pedig folyamatos emelkedést mutat A pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása – számarányát tekintve – ugrott a legnagyobbat,

a választott időintervallumban közel megszázszorozódott, ez az adat a bűnügyi statisztika elég erős ingadozását mutatja. A pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása bűncselekmény statisztikai mutatóinak gyors és jelentős változása jól mutatja, hogy egy-egy jelentősebb ügy lezárása azzal jár, hogy adott évben a statisztikában számottevően több ilyen bűncselekmény jelenik meg, holott valójában a kérdéses bűncselekményeket rendszerint nem a számbavétel évében követték el, hanem évekkel korábban4. A korrupciós ügyekben történt nyomozáskezdeményezések száma – az összes eljárás tekintetében (Rendőrség, Határőrség, Vám- és Pénzügyőrség, Ügyészség) – a tárgyidőszakban folyamatos nőtt: 2003-ban 5015, 2004-ben 5226, 2005-ben 6065 eljárás indult. A legtöbb eljárás csődbűntett bűncselekménye miatt indult (2003-ban 2638, 2004-ben 3223, 2005-ben 3496), ami az összes eljárásnak

majdnem felét teszi ki. A vesztegetés (2003: 927, 2004: 812, 2005: 1139) az összes eljárás közel egynegyede. Ehhez hasonló volumenű a számvitel rendjének megsértése. A megkezdett nyomozások 2,5%-a a feljelentés elutasításával, 39%-a a nyomozás megszüntetésével, 53%-a vádemeléssel, 5,5%-a egyéb módon fejeződött be Ha a nyomozáskezdeményezések számát csak a rendőrségi eljárásokra szűkítjük, akkor itt is a megkezdett nyomozások számának emelkedését látjuk (2003: 4520, 2004: 4673, 2005: 5539). A rendőrségi eljárások döntő hányadát szintén a csődbűntett bűncselekménye jelenti (2003: 2635, 2004: 3216, 2005: 3490) A korábbiakhoz hasonló volument jelent a rendőrségi eljárásban is a számvitel rendjének megsértése és a vesztegetés bűntette. Az összes nyomozáskezdeményezés több mint 90-95%-a rendőri eljárásban történt, csak alig pár nyomozás indult a tárgyidőszakban határőrségi, vám- és pénzügyőrségi

vagy ügyészségi eljárás keretében 3 2002. április 1 előtt számviteli fegyelem megsértése Vö. Bócz Endre: A kriminális korrupció a magyar büntetőjogban In Gombár Csaba–Hankiss Elemér–Lengyel László−Volosin Hédi (szerk): Írások a korrupcióról. Budapest, Helikon–Korridor, 1998 4 84 413 343 418 883 436 522 2003 2004 2005 17 780 18 872 17 970 Személy elleni 22 826 22 112 20 142 Közlekedési 83 983 80 685 71 667 Közrend elleni Ebből Összesen 413 343 418 883 436 522 Időszak 2003 2004 2005 17 780 18 872 17 970 Személy elleni 22 826 22 112 20 142 Közlekedési 17 106 16 661 15 088 Ebből 270 740 262 082 275 891 Vagyon elleni 83 983 80 685 71 667 Közrend elleni Gazdasági 2. táblázat STADAT 1.285 Ismertté vált közvádas bűncselekmények – KSH Összesen Év 1. táblázat STADAT 1.282 Ismertté vált közvádas bűncselekmények és elkövetőik – KSH 17 106 16 661 15 088 133 790 130 182

118 145 1 547 1 507 1 369 Százezer lakosra 270 740 262 082 275 891 Vagyon elleni Összesen Ismertté vált bűnelkövető Gazdasági 61 57 59 A felderített bűncselekmények aránya KORRUPCIÓS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK (2003–2005) 85 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 3. táblázat Jogerősen befejezett ügyek elítéltjei – OIT Bűncselekmény 2003 2004 2005 Vesztegetés és vesztegetés feljelentésének elmulasztása 326 294 293 24 29 39 Jogosulatlan gazdasági előny megszerzése és számvitel rendjének megsértése 166 182 173 Csődbűntett 991 1257 1348 Zsarolás 470 454 380 Befolyással üzérkedés 4. táblázat Egyes ismertté vált bűncselekmények számának alakulása (2003–2005) – ORFK/ERÜBS Btk. paragrafus Bűncselekmény megnevezése 2003 2004 2005 250–255. § Vesztegetés 707 536 818 256. § Befolyással üzérkedés 75 50 137 257. § Közérdekű bejelentő

üldözése 1 0 0 288. § Jogosulatlan gazdasági előny megszerzése 55 67 116 289. § Számviteli fegyelem megsértése* 655 192 91 289. § Számvitel rendjének megsértése* 264 542 594 290. § Csődbűntett 1468 1791 1807 303. § Pénzmosás 1 6 1 303/A. § Pénzmosás gondatlan vétsége 0 1 0 303/B. § Pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása 1 2 101 3227 3187 3665 Összesen: * A számviteli fegyelem megsértése bűncselekmény 2002. április 1-jétől számvitel rendjének megsértése bűncselekményre változott 86 Pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása 303/B. § Számviteli fegyelem megsértése 289. § Csődbűntett Jogosulatlan gazdasági előny megszerzése 288. § Pénzmosás Befolyással üzérkedés 256. § 290. § Vesztegetés 250–255. § 303. § Bűncselekmény megnevezése Btk. paragrafus elkövetési érték 0 900 000 000 8 301 427 900 5

060 200 923 565 700 502 984 000 150 438 400 elkobzással biztosított érték 0 0 170 820 300 0 5 410 500 462 870 500 10 751 000 értékbiztosítás aránya (%) – 0,0 2,1 0,0 0,6 92,0 7,1 elkövetési érték 9 493 500 515 795 500 8 618 659 400 24 002 500 1 112 852 000 3 717 400 1 145 436 600 0 2 528 000 300 496 800 0 11 667 000 450 000 75 105 100 elkobzással biztosított érték 2004 értékbiztosítás aránya (%) 0,0 0,5 3,5 0,0 1,0 12,1 6,6 elkövetési érték 1 256 300 000 145 713 500 10 715 660 700 0 1 747 636 900 323 973 000 196 353 500 2005 0 0 297 418 600 0 9 959 400 3 550 000 36 059 900 elkobzással biztosított érték 2003 0,0 0,0 2,8 – 0,6 1,1 18,4 értékbiztosítás aránya (%) 5. táblázat Egyes bűncselekmények elkövetési értéke, valamint az elkobzással biztosított érték összege és az értékbiztosítás aránya (2003–2005) – ORFK/ERÜBS KORRUPCIÓS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK

(2003–2005) 87 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 6. táblázat A nyomozáskezdeményezések száma a befejezés módja szerint az összes eljárás 5 Vesztegetés feljelentésének elmulasztása 78 0 0 0 94 1 22 – egyéb befejezés 255/B. § 927 – vádemelés Vesztegetés – nyomozásmegszüntetés 250–255. § 2003 befejezés módja – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* Bűncselekmény megnevezése nyomozáskezdeményezések száma összesen Btk. paragrafus 180 652 17 70 1 256. § Befolyással üzérkedés 257. § Közérdekű bejelentő üldözése 4 1 3 288. § Jogosulatlan gazdasági előny megszerzése 96 8 38 48 2 Számviteli fegyelem megsértése* 728 5 122 569 32 Számvitel rendjének megsértése* 514 130 145 221 18 2638 417 837 1235 149 0 3 1 5 289. § 289. § 290. § Csődbűntett 303. § Pénzmosás 9 303/A. § Pénzmosás gondatlan vétsége 0 303/B.

§ Pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása 5 1 3 1 5015 641 1353 2797 Összesen: 0 224 * A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX törvény hatályba lépése miatt a nyomozás befejezés július 1-jei hatállyal. * A számviteli fegyelem megsértése bűncselekmény 2002. április 1-jétől számvitel rendjének 5 88 Rendőrség, Határőrség, Vám- és Pénzügyőrség, valamint az Ügyészség eljárásaiban KORRUPCIÓS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK (2003–2005) tekintetében (2003–2005) – ORFK/ERÜBS 255 496 27 1139 30 2 1 1 2 1 1 84 3 43 194 4 57 3 2 1 4 2 2 123 7 54 61 1 182 3 211 2 54 154 1 99 753 24 227 494 8 3223 206 1286 1548 11 2 5 4 1 32 – egyéb befejezés 34 – vádemelés 812 – nyomozásmegszüntetés – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* – vádemelés nyomozáskezdeményezések száma összesen – nyomozásmegszüntetés –

egyéb befejezés – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* 2005 befejezés módja nyomozáskezdeményezések száma összesen 2004 befejezés módja 354 722 33 132 1 64 113 2 0 29 69 1 841 9 294 524 14 183 3496 102 1559 1547 288 0 6 1 3 1 1 6 1 0 102 0 1 101 6065 152 2364 3209 3 0 1 2 5226 281 1927 2792 226 0 340 módjainál a „nyomozás megtagadás” szövegrész „feljelentés elutasítása” szövegre változott 2003. megsértése bűncselekményre változott. 89 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 7. táblázat A nyomozáskezdeményezések száma a befejezés módja szerint a rendőri eljárásokban 250–255. § Vesztegetés 256. § Befolyással üzérkedés 257. § 288. § 289. § 289. § 2003 befejezés módja 59 388 5 58 1 11 45 1 Közérdekű bejelentő üldözése 3 0 3 Jogosulatlan gazdasági előny megszerzése 95 8 37 48 2 Számviteli fegyelem

megsértése* 724 4 121 567 32 Számvitel rendjének megsértése* 512 130 143 221 18 2635 415 837 1234 149 0 2 1 5 290. § Csődbűntett 303. § Pénzmosás 8 303/A. § Pénzmosás gondatlan vétsége 0 303/B. § Pénzmosással kapcsolatos bejelentési kötelezettség elmulasztása 5 1 3 1 4520 587 1216 2505 Összesen: – egyéb befejezés 28 – vádemelés 480 – nyomozásmegszüntetés – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* Bűncselekmény megnevezése nyomozáskezdeményezések száma összesen Btk. paragrafus 0 212 * A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX törvény hatályba lépése miatt a nyomozás befejezés július 1-jei hatállyal. * A számviteli fegyelem megsértése bűncselekmény 2002. április 1-jétől számvitel rendjének 90 KORRUPCIÓS BŰNÜGYI STATISZTIKÁK (2003–2005) (2003–2005) – ORFK/ERÜBS – vádemelés – egyéb befejezés nyomozáskezdeményezések száma

összesen – nyomozásmegszüntetés – vádemelés 12 106 206 4 663 9 208 440 6 30 3 16 7 4 163 2 44 116 1 3 2 1 3 1 2 121 6 54 60 1 181 3 64 112 2 210 2 53 154 1 98 0 29 68 1 750 23 227 492 8 833 8 292 519 14 3216 206 1284 1544 182 3490 101 1558 1543 288 11 2 5 4 0 6 1 3 1 1 1 1 0 102 0 1 101 5539 125 2201 2900 3 0 1 2 4673 256 1747 2470 200 – egyéb befejezés – nyomozásmegszüntetés 328 – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* – nyomozásmegtagadás/ feljelentés elutasítása* 2005 befejezés módja nyomozáskezdeményezések száma összesen 2004 befejezés módja 0 313 módjainál a „nyomozás megtagadás” szövegrész „feljelentés elutasítása” szövegre változott 2003. megsértése bűncselekményre változott. 91 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 8. táblázat Az ismertté vált zsarolás

bűncselekményekkel (2003–2005) – ORFK/ERÜBS 2003 Ismertté vált bűncselekmények száma: 2004 2005 930 906 682 – erőszakkal 208 174 130 – fenyegetéssel 680 708 529 Ismertté vált bűncselekmények száma az elkövetés módszere szerint: – hivatalos személyként 10 5 4 – hivatalos jelleg felhasználásával 10 7 8 – hivatalos megbízás színlelésével 5 – hivatalos minőség színlelésével 17 12 11 Nyomozáskezdeményezések száma összes eljárásban a befejezés módja szerint:* 1477 1440 1172 – nyomozás megtagadása/feljelentés elutasítása* 152 64 58 – nyomozásmegszüntetés 573 534 472 – vádemelés 674 700 523 78 142 119 1456 1415 1152 – nyomozás megtagadása/feljelentés elutasítása* 148 61 53 – nyomozásmegszüntetés 564 528 469 – vádemelés 667 686 513 77 140 117 – férfi 735 753 540 – nő 148 149 132 – ismeretlen 27 1 6 – nincs 20 3 4

189 852 200 592 222 400 793 123 800 52 340 200 40 760 400 48 042 100 27,6 6,9 6,1 – egyéb befejezés Nyomozáskezdeményezések száma a rendőri eljárásokban a befejezés módja szerint: – egyéb befejezés Természetes személy sértettek száma: Zsarolás bűncselekményekkel okozott kár: Megtérült kár összege a zsarolás bűncselekményeknél: Kárbiztosítási mutató (%): * Az összes eljárás magába foglalja a Rendőrség, a Vám- és Pénzügyőrség, az Ügyészség és a Határőrség által indított eljárásokat. * A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX törvény hatályba lépése miatt a nyomozás befejezés módjainál a „nyomozás megtagadás” szövegrész „feljelentés elutasítása” szövegre változott 2003 július 1-jei hatállyal. 92 Zsuppányi Zsolt Az önkormányzati korrupció a sajtóban BEVEZETÉS Dolgozatomban a sajtóban napvilágra került önkormányzatokat érintő korrupciós ügyek feltérképezésére

és lehetséges elemzésére vállalkozom. A korrupcióval kapcsolatos kutatások alapvető problémája a kutatási módszer megválasztása Mivel a korrupció jelensége igen tág fogalmi határok között értelmezhető, nincs könnyű helyzetben az, aki jól behatárolható, esetleg kvantifikálható korrupciófogalmat kíván adni. A korrupciónak nincs általánosan elfogadott, konszenzusos meghatározása, fogalma időről-időre változik. A legjelentősebb eltérések általában abból következnek, hogy az egyes meghatározások más és más magatartásformákat, jelenségeket tekintenek korruptnak: nincs tehát mindenki által elfogadott határvonal a korrupt és a nem korrupt magatartásformák között. VIZSGÁLATI MÓDSZER A kvantifikálhatóságot és a korrupciós adatok személytelenítését szem előtt tartva vizsgálati módszerként a szisztematikus sajtófigyelés kínálkozott. Ez a módszer rámutat a jogi-jogtudományi korrupciófogalom és a sajtóban

használt korrupcióértelmezés esetleges különbségeire, a korrupciós bűnügyi statisztikák és a korrupcióval foglalkozó cikkekben leírt következmények között fennálló összefüggésekre. A választott módszer hátránya, hogy nehezen szétválaszthatóak a tényleges korrupciós és a korrupciógyanús ügyek. A vizsgálat alapját három meghatározó sajtóorgánum elektronikus adatbázisa képezte, melyek között két országos napilap (Népszabadság, Magyar Nemzet), és egy hetilap (HVG) szerepel. A Magyar Nemzet adatbázisából (wwwmnohu) 2001-től állnak rendelkezésre az önkormányzati korrupciót érintő esetekkel foglalkozó cikkek, a Népszabad- 93 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN ság adatbázisa (www.nolhu) 1999 és 2006, a HVG Archívum pedig 1993 és 2005 közötti időintervallumra kereshető vissza. A sajtófigyelés szempontrendszere az alábbi kategóriákra épült: – a cikkek visszakereshetőségének

igénye indokolttá tette a feldolgozott újságcikkek kódolását; – a korrupciós ügyben érintettek köre: annak vizsgálata, hogy jellemzően kiket érint az önkormányzati korrupció, kik vettek részt a korrupciós tranzakciókban; – a korrupció formája és típusa: e vizsgálati kategória célja a különböző korrupcióértelmezések feltérképezése, vagyis annak megismerése, hogy a sajtóban milyen cselekményeket értékeltek korrupciónak; – az esetek súlyossága a korrupciós aktusok pénzbeli értéke (vagy más mértékegység) szerint (az egyes „korrupciós szolgáltatások” ára); – a korrupciós eset előfordulása, gyakorisága: annak vizsgálata, hogy az önkormányzatokat érintő korrupciós esetek egyedi vagy ismétlődő jellegűek-e, esetleg intézményesült, rutinná vált korrupciós cselekményekként jelentkeznek; – a korrupcióval érintett terület az önkormányzati működésben; – a korrupciós eset következménye (indult-e

eljárás vagy más vizsgálat az adott ügyben, az eljutott-e rendőrségi, ügyészségi, illetőleg bírósági szakaszba, született-e jogerős ítélet, és milyen). A Népszabadság és a Magyar Nemzet online adatbázisából „korrupció” és „vesztegetés” tárgyszavakra megközelítőleg 7500 találatot kaptunk. A HVG Archívum (1993–2005) keresőjével szinte pontosan behatárolhatók a releváns cikkek, ugyanis szűrője összetett keresésre ad lehetőséget. A két napilap archívumából nyert több mint hétezer cikk – melyek magyar és nemzetközi korrupciós ügyeket egyaránt tárgyalnak – válogattuk le a magyar önkormányzati korrupciós írásokat. A cikkek elemzése utólag megerősítette, hogy mindenképpen indokolt volt a „korrupció” tárgyszó használata is, ugyanis egyrészről láthatóvá tette a korrupciófogalom tág és sokféle értelmezését, másrészről a fogalomhasználat majd teljes spektrumát. A három adatbázisból

összesen 85 cikk került az elemzésbe, ebből Magyar Nemzet Online 49, Népszabadság OnLine 21, HVG Archívum 15. A 85 cikk összesen 55 hazai korrupciós ügyet takar. Amennyiben lehetséges volt, igyekeztünk a tényleges korrupciós és korrupció „ízű” eseteket szétválasztani, mert sokszor az utóbbi ügyeknél alig akadt a fenti szempontrendszer alapján elemezhető cikk – ugyanis rendszerint nem találtunk elégséges adatot a fent leírt módszertannal készült adattábla kitöltéséhez. Korrupciógyanúval foglalkozó cikkeket a HVG-ben találtunk a legkevesebbet (a talált cikkek alig 15%-a), a Népszabadságban megjelent írások majdnem 20%-a utalt ilyen gyanúra, míg a Magyar Nemzetben ez az arány több mint 30% volt. A SAJTÓ KORRUPCIÓFOGALMA Érdemes körüljárni a sajtó által alkotott és használt korrupciófogalmat. A köznyelv általában tágan értelmezi a korrupciót, de leginkább a vesztegetéssel azonosítja A napilapok

korrupcióértelmezése több esetben jelentősen eltér a jogi-jogtudományi fogalomtól A sajtóban a jogi korrupciós terminusok egészen sajátos módon kiegészülnek a zsarolás94 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ A SAJTÓBAN sal és a csalással. Egyebekben a sajtóban sincs konszenzusos korrupciófogalom – e jelenség értelmezése leginkább talán a hétköznapi nyelvben és felfogásban meglévő korrupcióéhoz hasonló A SAJTÓFIGYELÉS TAPASZTALATAI ÉS EREDMÉNYEI A korrupciós ügyben érintettek körét az összes ügyre vonatkozóan nem lehet általánosítani (például csak a polgármester és valamelyik helyi vállalkozó), ennek magyarázata, hogy az elemzett cikkekben a korrupciós eset megnyilvánulási formája az esetek döntő többségében egyedi. Így tehát az érintettek köre erőteljes szórást mutat, mely a polgármester, vagy más önkormányzati vezető – mint egyetlen gyanúsított kategóriától – az ennél jóval összetettebb

kategóriáig terjed, mint amikor a polgármester, az önkormányzat más vezetői, a helyi képviselők, a helyi vállalkozók, vagy akár multik együttesen keverednek gyanúba. Az ügyek alig 5%-ában az önkormányzat vagyonkezelője is megjelenik az érintettek között Szintén kis százalékban tapasztalhatjuk, hogy önkormányzati képviselő, a képviselő-testület vagy valamelyik politikai párt is színesítené, szélesítené a „résztvevők” körét. Az elemzett cikkek alapján azt mondhatjuk, hogy a korrupció jelen van minden települési kategóriában, a községekben és városokban éppúgy, ahogy a fővárosban – településtípusonként legfeljebb csak a korrupciós ügylet értékének nagysága változik. Így tehát nem mondhatjuk, hogy az önkormányzati korrupció csak meghatározott önkormányzatokra – például a nagyvárosokra – lenne jellemző. A vonatkozó újságcikkek szerint a korrupció előfordulása földrajzi értelemben sem

korlátozott – a sajtóban feltárt korrupciós ügyek az ország egész területét lefedik. A korrupció formájának, típusának ismertetésekor – az elemzett cikkek alapján – a sajtó nem törekszik a pontos büntetőjogi kategóriák használatára, hanem sokszor megelégszik saját korrupciós bűncselekmény kategóriáival (ideértve például a csalás vagy a viszszaélés gyanúját). A kiválasztásra és elemzésre került 85 cikk több mint 20%-ánál csupán a korrupció gyanúja merült fel. Ezen eseteknél a legtöbbször hiányzik a korrupciós eset következménye, csak a gyanú és a korrupcióval szennyezettnek vélt terület leírása szerepel A korrupció típusának meghatározásában a HVG írásai illeszkednek leginkább a büntetőjogi kategóriákhoz, míg a két napilapé kevésbé. A korrupció formájának megjelenésére leginkább az jellemző, hogy a bűncselekmények halmozottan fordulnak elő. Ha eltekintünk a korrupciógyanús ügyektől,

akkor a képzeletbeli dobogó első helyén a hivatali vesztegetés, második helyén a hűtlen kezelés szerepel, a hivatali visszaélés pedig „bronzérmes”. Az 55 ügyön belüli számarányát tekintve kiemelendő még a jogosulatlan gazdasági előny megszerzése is, de többször egészíti ki a fenti bűncselekményeket az okirat-hamisítás A korrupciós eset súlyosságáról áll rendelkezésünkre a legkevesebb adat. A cikkek jelentős része az érintettek körének, a korrupció formájának és az érintett területnek a leírásán kívül többre nem vállalkozik Az újságcikkek több mint 85%-ában a korrupciós ügy középpontjában pénz, és kevesebb mint 10%-ában valamilyen üzleti tevékenység hasznából, állami vagy európai uniós támogatásból történő részesedés áll. A kenőpénz méretének nagysága a pár százezer forinttól az egymilliárd forintos értékhatárig terjed. 95 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN

A vizsgált korrupciós vagy korrupciógyanús esetek jellege kapcsán azt mondhatjuk, hogy az egyedi esetek vannak túlsúlyban. Ritkábban találkozhatunk ismétlődő, még ritkábban rutinjellegű vagy intézményesült korrupcióval A korrupcióval leginkább fertőzött területek számbavételénél is magunk elé képzelhetünk egy virtuális dobogót, melynek tetején az önkormányzati beruházások és közbeszerzések állnak, a dobogó második fokán az önkormányzati ingatlanokkal és területhasznosítással összefüggő esetek állnak, míg a harmadik helyen a hatósági, főként építéshatósági engedélyekkel kapcsolatos ügyek. Az ismétlődő korrupciós esetek legfontosabb színterei egyébként az építéshatósági eljárások, a különféle támogatások elnyerésére elkészített pályázatok, önkormányzati beruházások, és az önkormányzati lakások értékesítése, kiutalása. A napilapok korrupcióval foglalkozó cikkei egyébként

hemzsegnek a különféle építési beruházások környékén megjelenő korrupció(gyanú)s ügyletektől, s ezek mellett az önkormányzati vagyon értékesítésével kapcsolatos korrupciós botrányokról is folyamatosan cikkeznek. A korrupciós eset következményét taglaló vizsgálati kategória is igazolja a korrupciós statisztikák kapcsán közismert tényt, miszerint a korrupciós bűncselekményeknél különösen nagy a latencia, hiszen a legtöbb korrupciós ügyre a felelősségre vonás elkerülése és a törvénytelen eszközökkel elérendő cél bekövetkezése a jellemző. Ennek következtében a korrupciós bűnözés szinte láthatatlan marad a hatóságok előtt A kiválasztott és elemzett 85 cikkből összeállt 55 ügy végkifejlete is a korrupciós bűncselekmények erős latenciáját igazolja. Az ügyek 35%-ában nincs adat az ügy további sorsáról. Közel 35%-uk jutott el rendőrségi vagy ügyészségi szakaszba Az ügyek alig 10%-ában született

jogerős ítélet (ezen belül nagyobb hányadban főbüntetésként börtönbüntetést és pénzmellékbüntetést alkalmaztak). Az 55 ügyből kettőnél megszüntették a vizsgálatot. Érdemes kitérni az egyéb következményekre is, amelyek között találhatunk a Közbeszerzési Döntőbizottság által kirótt bírságot, de előfordult megrovás, belső eljárás, vizsgálóbizottság felállítása vagy annak kezdeményezése, illetve aláírásgyűjtés – na és persze gyakran ilyen egyéb következménynek tekinthető az ügy szélesebb nyilvánosságra kerülése is a sajtó által. 96 Pintér István Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban a strukturált mélyinterjúk alapján A „Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban” című kutatási projekt részeként a Geopolitikai Tanács Közhasznú Alapítvány a Magyar Közigazgatási Intézet (a továbbiakban: MKI) megbízása alapján 2006 elején ún. strukturált

mélyinterjús vizsgálatot végzett önkormányzati tisztségviselők, illetve köztisztviselők körében Az MKI kutatásvezetője által meghatározott önkormányzatoknál 33 strukturált mélyinterjúval igyekezett feltárni és elemezni az önkormányzati közigazgatás korrupciós jelenségeit. 1. MÓDSZERTAN A kutatás előkészítéseként minden kijelölt önkormányzat polgármesterét levélben kerestük meg, tájékoztatva őket a kutatás céljairól, és kérve együttműködésüket. Az önkormányzatok nagy része sem írásban, sem szóban nem reagált a felhívásra, azonban amikor telefonon megkerestük őket időpont-egyeztetésre, készségesen álltak rendelkezésre A legtöbb esetben a polgármester maga is nagy örömmel fogadta a felkérést, és igényelte azt, hogy ő legyen az, akit meginterjúvolunk. Az MKI által kijelölt önkormányzatok közül két önkormányzat polgármestere utasította el az együttműködést. Összességében azonban

elmondható, hogy az együttműködés volt jellemző, sok esetben pedig kifejezetten örültek annak, hogy egy ilyen kutatás végre elindult. A válaszadó személyének a kiválasztására az adott önkormányzattal egyetértésben került sor. A legtöbb esetben a település polgármestere jelölte ki azt, hogy kivel készítsünk strukturált mélyinterjút. Az esetek kb 1/3-ánál – különösen a nagyobb önkormányzatoknál – volt lehetőség a véletlenszerű kiválasztásra Sem a települések kiválasztása, sem a megkérdezettek kijelölése-felkérése nem reprezentatív módon történt, így a válaszok jelen feldolgozása sem tekinthető reprezentatív felmérés eredményének. 97 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A válaszadók kivétel nélkül együttműködők voltak, az esetek 80%-ában kifejezetten örömmel vették azt, hogy őket kérdezik meg. A válaszadók kb 20%-át bizonyos fokú tartózkodás jellemezte, amelyet

általában a helyi önkormányzaton belüli feszült viszonyok indokoltak. Csak egyetlen egy esetben volt érzékelhető, hogy az interjúalany az elbocsátástól való félelmében igen zárkózott volt, s sok esetben kitérő vagy semmitmondó válaszokat adott. Az interjúk során az adott önkormányzat nagyságának (lélekszám, az önkormányzati alkalmazottak száma), az önkormányzat anyagi lehetőségeinek (gazdag-szegény, az eladósodottság foka, még meglévő vagyontárgyak értékének nagysága stb.), valamint az adott interjúban a szerepek (kérdező-válaszadó) tisztázása után a válaszadót biztosítottuk arról, hogy a válaszai mindenképpen titokban maradnak, sem az összefoglaló jelentésből, sem más módon a személyére visszakövetkeztetni nem lehetséges. Minden esetben megkérdeztük a válaszadóktól, hogy vállalják-e önkéntesen az interjút és hozzájárulnak-e jegyzetek készítéséhez az interjút készítő által, az anonim

adatfeldolgozás céljából. A válasz kivétel nélkül igenlő volt Az összes megkérdezett száma 33 fő volt, ebből: − polgármester/nő, alpolgármester/nő: 7 fő − jegyző/nő, aljegyző/nő: 1 fő − szakmai terület vezetője: 12 fő − beosztott 13 fő. A válaszadók nemek szerinti megosztása − nő: 16 fő − férfi: 17 fő A kérdezők megoszlása aszerint, hogy mikor kerületek az önkormányzati szektorba 1966: 1 fő 1971: 2 fő 1968: 1 fő 1972: 1 fő 1982: 1 fő 1990: 3 fő 1992: 4 fő 1994: 1 fő 1995: 2 fő 1996: 1 fő 1998: 3 fő 1999: 2 fő 2000: 1 fő 2001: 1 fő 2003: 4 fő 2004: 2 fő 2005: 2 fő 2006: 1 fő 1. táblázat Válaszadói csoportok az önkormányzati szektorba kerülésük idejét tekintve 98 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL 2. A VÁLASZADÓK KORRUPCIÓ-FELFOGÁSA A „Mit ért korrupción?” kérdés feltételének természetesen nem az volt a célja, hogy a politikatudományi irodalomban meglévő korrupció-felfogások közötti

vitákra adjunk választ. Fontos volt ugyanakkor megtudni, hogy a válaszadók a saját kulturális közegükben, speciális önkormányzati szerepkörükben mit is értenek korrupción1 A válaszok különbözőképpen értelmezhetők a különböző korrupció-felfogási osztályozási rendekben. Az egész kérdéskört a politikai korrupció keretében tárgyaló felfogás szerint2 megkülönböztethetjük a jogon alapuló definíciót, a közérdeken, illetve a közvéleményen alapuló definíciókat. A válaszadók döntő többsége a jogon alapuló definícióhoz állt közelebb a korrupció fogalmának meghatározásánál. Ez talán érthető, hiszen a döntően köztisztviselők fő feladata az önkormányzatokra vonatkozó törvények és más jogszabályok betartása és betartatása Egyetlen egy válasz sorolható a közérdek alapú definícióhoz. A közérdekre való hivatkozások hiánya a korrupció fogalmával kapcsolatban egybeesik a magyar politikai közélet

felfogásával, amely a közérdeket kevéssé hangsúlyozza még a közösséget érintő döntéshozatal kapcsán is. A közvélemény-alapú definíció azon felfogása, hogy egy politikai cselekvés akkor korrupt, ha a közvélemény annak minősíti, egyáltalán nem merült fel a jelen vizsgálatnál. Már itt fel kell hívnunk a figyelmet arra is, hogy a megkérdezettek döntően köztisztviselők, akik a magyar jogszabályoknak megfelelően használták a különböző fogalmakat, ami magára a „köztisztviselő” fogalmának értelmére is igaz. Ellentétben a politikai korrupcióval kapcsolatos tudományos írásokkal, köztisztviselőn nem politikust, magas, vagy alacsony beosztású közhivatalnokot, bírót stb. értettek, hanem kifejezetten az önkormányzati és más törvényben rögzített köztisztviselőt Nem tekintették a közpolitika szereplőjének az újságírót, egy nyomásgyakorló szervezet képviselőjét, vagy egy privát személyt. Megvesztegetők és

megvesztegetettek esetében kizárólag magánszemélyeket értettek, amely szintén alátámasztja a jogon alapuló definícióhoz való kötődésüket. Így a vála- 1 A politikai korrupció témájának a nyugati politikai irodalomban való újraélesztése során a kutatókat foglalkoztató egyik középponti kérdés a fogalom meghatározása volt és maradt. Ez a kérdés korántsem pusztán lexikográfiai probléma – voltaképpen a fogalomalkotás mikéntjéről, denotációt és konnotációt egyaránt érintő nehézségekről van szó Talán a szó általános használatában benne rejlő „morális” megfontolásoknak köszönhető, hogy a korrupció definiálására irányuló viták a kelleténél terjedelmesebbek. Akár vannak, akár nincsenek a konceptuális nézeteltéréseknek egyéb okai, az bizonyosnak látszik, hogy a politikai korrupció olyan definíciójára, amelyet a témával foglalkozók általánosan elfogadnak, még sokáig várnunk kell. Mindez

azonban nem jelentheti azt, hogy feladjuk a fogalom pontosabb körülírására irányuló kísérleteinket, és azt sem, hogy a korrupcióval kapcsolatos kutatásokat és elemzéseket félre kell tennünk mindaddig, amíg a valószínűtlen konszenzus meg nem születik. Az viszont következik a fentiekből, hogy a terminológiai probléma mellett nem mehetünk el szó nélkül. Kenneth M Gibbons: Toward an Attitudional Definition of Corruption: Evidence from a Survey of Canadian University Students. In: Arnold J Heidenheimer, Michael Johnston, Victor T LeVine (eds): Political Corruption, A Handbook. Transaction Publishers, New Brunswick (USA) and London (UK), 1990, 165–171 o 2 Gulyás Gyula: Politikai korrupció: AULA Kiadó, 2004. 12–17 o 99 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN szokban fel sem merült az, hogy a megvesztegetők és megvesztegetettek lehetnek állampolgári csoportok és szervezetek csakúgy, mint közhatalmi intézmények vagy

testületek.3 A válaszok egyaránt utaltak eseti és rendszerszerű korrupciós jelenségekre. A vizsgálat tárgya kifejezetten a bürokratikus korrupció jelenségeinek feltárása volt, bár több helyen is felmerült a szűkebb értelemben vett politikai korrupciónak a bürokráciára gyakorolt hatása. A válaszokban nem jelentek meg a korrupciós jelenségek nemzetközi vonásai Vélelmezhető, hogy bizonyos korrupt esetek végső megrendelői nemzetközi befektetők voltak, azonban ezt a tényt a politikai felső szintű korrupció szűrője valószínűleg elfedi a köztisztviselők számára. A válaszadók korrupció-felfogását jól jellemzi továbbá az a felfogás, mely szerint a korrupció a cserekapcsolat egy formája. A válaszadók jelentős része a gazdasági csere elvére épülő korrupciót tapasztalta munkája során. A korrupt köztisztviselő ebben az esetben „vállalkozásnak” fogja fel hivatalát, pozícióját saját haszonmaximálása szolgálatába

állítja, a korrupt tranzakciókba pedig csak akkor fog belépni, ha a költség-haszon egyenleg számára pozitív, azaz, ha a lebukás kockázata, illetve az azzal járó potenciális veszteségek kisebbek a korrupt cserekapcsolatból származó előnyöknél4. Négy válaszadó ugyanakkor határozottan a hatalom kérdéskörét állította a saját korrupciós definíciójának középpontjába. Ez vagy a közhatalmat gyakorlók visszaélésére utal, vagy a hatalom felhasználására a korrupt cselekmény végrehajtása céljából. A válaszadóknál ugyancsak felmerült a társadalmi cserét modelláló hálózati korrupció tapasztalata is.5 A hálózati kapcsolatokra többször utaltak a korrupció-definícióknak azon részei, amelyek a korrupcióval való fenyegetésről, hátrányok okozásáról szólnak. Már ebben a szakaszban valószínűsíthető volt, hogy az ilyen „hátrányokozó” korrupció más személyek vagy hatalmi csoportok érdekei szerint történik,

amely érdekek nem biztos, hogy kizárólag anyagi érdekeket jelentenek. A „Mit ért korrupción?” kérdésre adott válaszok közül többen azzal válaszoltak, hogy pénzért, vagy más előnyért az ügyintéző gyorsabban intézi el az ügyet, mint tenné, ha nem kapna ilyen előnyt. Ez a gyorsaság, vagy az ügyek „előre vétele” más kontextusban is felmerült. Több válaszadó ugyanakkor ezt a fajta gyorsítást nem tekintette korrupciónak, még akkor sem, ha valamilyen kisebb előnyt kapott érte az ügyintéző Úgy tűnik, hogy a válaszadók korrupció-felfogása jórészt függött a saját hivatalokban működő ellenőrzési rendszerek hatékonyságától. Úgy a vezetői ellenőrzés, mint a belső ellenőrzés hatékonyságát jelezte ha: – a válaszadó egyértelműen negatív kategóriának tekintette a korrupciót; – jogsértőnek tartotta az előny elfogadását; 3 Gulyás Gyula: Politikai korrupció. Budapest, AULA Kiadó, 2004 20o Vö. Jacob van

Klaveren: Die Historische Erscheinung der Korruption, in ihrem Zusammenhang mit der Staats und Gesellschaftsstruktur betrachtet. Vierteljahresschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, 44:4; 1957. december 289–294 o 5 A korrupciós hálózat a politikai rendszer legális intézményes keretei és szervezetei mögött húzódó informális és illegitim összefonódás Az a tény, hogy a korrupciós hálózatok különböző társadalmi világokat (politikusok, bürokraták, lobbisták) és különböző erőforrásokat (pénz, hatalom, szakértelem) integrálnak, és hogy ezek tagjai egyszersmind köztiszteletben álló közéleti szereplők is, szolgálhat magyarázatul a hálózat olykor szinte korlátlannak nevezhető hatalmára. Gulyás: im 24 o 4 100 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL – bármilyen, a legkisebb ajándékot is olyan előnynek tartott, amely alapja lehet a korrupciónak. A Büntető Törvénykönyvben kodifikált korrupciós magatartásokkal szemben több

esetben megjelent a negatív definíció. Eszerint a korrupciót néhányan a károkozással, valakinek a hátrányára történő cselekvéssel írták körül. Többen kiemelték a korrupció célzatosságát, megkülönböztetve taktikai és politikai célokat, valamint a nyereség, haszon elérésének célját, illetve az előbb említett hátrányokozási vagy károkozási célt jelölték meg. Leggyakrabban a korrupciót mégis a megvesztegetéssel azonosították. Főként a jogászok nyilatkoztak precíz módon, megkülönböztetve az aktív és passzív alanyokat a vesztegetéssel kapcsolatban Érthető módon egyes válaszadók speciális – a saját tapasztalataikra támaszkodó – korrupció-felfogást vallanak. Egyikük szerint korrupció a bármilyen szinten megjelenő befolyásoló tényezők hatása a folyamatokra A hatás lehet paraszolvencia, magánéleti fenyegetés, anyagi érdekből történő választás vagy „barter-ügylet” Néhány esetben az

információval való visszaélés is felmerült mint a korrupció meghatározó eleme, bár az nehezen értelmezhető, hogy a válaszadó a korrupció alatt miért a félretájékoztatást érti. Több esetben is felmerült az ügyintéző lejáratásának veszélye, amely ellen valójában a köztisztviselő nagyon keveset tud tenni. Csak a legritkább esetben van arra lehetősége, hogy a saját hivatali főnökeinek jelezze azt, azonban ha nem tudja kellően alátámasztani bizonyítékokkal az állításait, inkább hallgat az őt ért inzultusról. Az önkormányzati munkahelyek esetében még ez a lehetőség is attól függ, hogy milyen az illető ügyintéző viszonya a saját felettesével. Esetleges rossz viszony esetén fel sem merül, hogy segítséget kérjen az ilyen ügyekben, inkább a hallgatást választja. 3. A MEGVESZTEGETÉS FORMÁI A GYAKORLATBAN A válaszok egyértelművé tették, hogy a korrupciós részcselekmények időben és térben a legtöbb esetben

elválnak egymástól. Ha ehhez hozzátesszük, hogy a korrumpált igen gyakran nem a saját maga számára, hanem rokonok, barátok, illetve ezek cégkapcsolatai számára kéri az előnyt, felsejlik a korrupció elleni jogi fellépés, illetve a bizonyítás nehézsége. A válaszadók közül 4 fő nyilatkozott úgy, hogy véleménye szerint csak pénzzel lehet valakit megvesztegetni. 29 fő állította ennek ellenkezőjét, vagyis hogy nem csak pénzzel lehet valakit korrumpálni. Az utóbbiak a „Miért? Mire gondol?” nyitott kérdésekre olyan részletes válaszokat adtak, amelyek alkalmasak a továbbgondolásra. Szerintük az önkormányzatban dolgozókat vagy a döntéshozókat sokféle módon lehet megvesztegetni Itt szóba jönnek az ajándékok mint például: könyv, ruha, autó, műszaki cikk, földterület tulajdonba adása, üdülési jegy biztosítása. Több válaszadó úgy fogalmazott, hogy bármilyen olyan tárgy átadásával történhet a megvesztegetés,

amelynek értéke van Többen említették a gyerek iskolába, egyetemre való bejuttatásának lehetőségét. Visszatérően említésre került a személygépkocsival kapcsolatos előnyök nyújtása, mint például autóhasználat ingyenes biztosítása, autószalonban a kiállított autó kedvezményes áron történő megvételének lehetősége. Többször kerültek említésre a házépítésnél nyújtott elő101 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN nyök. Ennek köre igen tág: a szállítási kapacitás (teherautó) ingyenes biztosításán kívül, a házépítési anyagok átadásától egészen magának az ingatlannak a felépítése is előfordult már megvesztegetéssel kapcsolatban. Konkrét esetként említették, hogy ingyen bevezették a vizet az ügyintézőhöz Tipikusnak mondható továbbá az orvosi ellenszolgáltatás biztosítása, akár úgy is, hogy azt nem az orvos, hanem az orvos ismerőse, vagy egyéb kapcsolata nyújtja. Az

ilyen egészségügyi jellegű ellenszolgáltatások közül megemlítésre került az orvosi beutaló jogellenes biztosítása éppúgy, mint a soron kívüli orvosi ellátás és az egyéb orvosi jellegű ügyek elintézése is. A válaszadók közül többen a megvesztegetés formájának az egymás javára történő „ügyintézést” jelölték meg, amelyben „a kéz kezet mos” elve érvényesül. Az ilyen jellegű megvesztegetéseknél a kapcsolati tőke mozgósítása egymás javára a legjellemzőbb, anélkül, hogy ténylegesen, kézzelfogható tárgyi vagy egyéb szolgáltatási előnyt kapna a megvesztegetett. A megkérdezettek szerint a leggyakrabban az előny nyújtása egy jó állás biztosításával, az előremeneteli rendszerben való gyorsabb előrejutással, illetve bármilyen, plusz bevételt jelentő, munkával kapcsolatos megbízások juttatásában jelentkezik. Ezek a megvesztegetési formák főként a munkanélküliséggel jobban sújtott, illetve a

nagyobb településeken jellemzőek 4. ÁLTALÁNOS KORRUPCIÓS PERCEPCIÓK A MEGKÉRDEZETT KÖZTISZTVISELŐK KÖRÉBEN 2. táblázat „Hogyan osztályozná Magyarország korrupciós helyzetét egy 5 fokozatú skálán?” (1: rossz, 5: kiváló) Ötös Négyes Hármas Kettes Egyes 0 102 2 4 6 8 10 12 14 16 18 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL 3. táblázat A megye (főváros) önkormányzatának korrupciós helyzetét 5 fokozatú skálán elhelyezni tudók válaszainak megoszlása (1: rossz, 5: kiváló) Ötös Négyes Hármas Kettes Egyes 0 1 2 3 4 5 6 7 4. táblázat A válaszadóknak a saját önkormányzatuknak korrupciós helyzetét egy 5 fokozatú skálán a következőképpen helyezték el* (1: rossz, 5: kiváló) Ötös Négyes Hármas Kettes Egyes 0 2 4 6 8 10 12 14 * Két válaszadó akként nyilatkozott, hogy nincs véleménye a saját önkormányzat korrupciós helyzetéről. 103 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI

KÖZIGAZGATÁSBAN 5. táblázat A korrupció növeli-e az önkormányzatok hatékonyságát? (Kifejezetten káros a hatékonyságra: 1; káros a hatékonyságra: 2; semleges a hatékonyságra: 3; inkább javítja a hatékonyságot: 4; jelentősen növeli a hatékonyságot: 5.) 5. EGYES KORRUPCIÓS JELENSÉGEKRE VONATKOZÓ TAPASZTALATOK A vizsgálat témájára tekintettel nem volt várható, hogy az önkormányzati tisztségviselők, köztisztviselők minden kérdésre a valóságnak megfelelő tényekkel válaszolnak. A lefolytatott strukturált mélyinterjúk azonban lehetőséget adtak arra, hogy a kérdések közötti rejtett összefüggések is felszínre kerüljenek A 33 fő megkérdezettből már első körben is 20 válaszadó konkrét korrupciós eseteket említett a saját önkormányzatával kapcsolatban. A nemleges választ adók között többen a szomszéd önkormányzatok vonatkozásában tudtak korrupciós esetekről. Ugyanakkor figyelemre méltó, hogy azt a

kérdést, miszerint „Hogyan lehet egy korrupt önkormányzati alkalmazottat lebuktatni?”, senki sem utasította vissza azzal, hogy ilyen alkalmazottról nincs tudomása. Kivétel nélkül mindenkinek volt ötlete a helyzet javítására Az interjúsorozat azt mutatta ki, hogy a legtöbb köztisztviselő átlagosan nagyjából havonta találkozik korrupciós esettel. Elmondásuk szerint sokszor próbálják megvesztegetni őket Gyakran látják, hogy munkatársaiknak borítékot adnak át, illetve részt vesznek ezen borítékokkal kapcsolatos jegyzőkönyvek felvételében A legritkább esetben találkoztunk azzal, hogy az ilyen megvesztegetések során az önkormányzat a jegyzőkönyv felvétele után a rendőrségnél feljelentést tett volna. Ezen jelenség okainak tisztázására kiegészítő kérdéseket tettünk fel, amelyek során a legkülönbözőbb okok derül104 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL tek ki. Többször előfordult, hogy a rendőrséggel szembeni

bizalmatlanságot, egyes esetekben kifejezetten a rendőrség korrupcióval való érintettségét nevezték meg a feljelentés elmaradásának okaként. Azon kivételes esetekben, amikor megtették a feljelentést, szinte sosem került sor vádemelésre. Megjegyezzük, hogy a polgármesteri hivatalokban dolgozók csak már bizonyított és teljes mértékben feltárt eseteket küldtek meg a rendőrséghez. Találkoztunk azonban olyan esettel is, amikor a rendőrség vádemelési javaslatát az ügyészség elutasította. A korrupciós ügyekben egyébiránt a jogerős ítélettel végződött (elenyésző számú) bírói eljárások sem kerültek ismertetésre az önkormányzatoknál. A válaszokból kitűnt, hogy az ország egyes területein a helyi sajtó egyáltalán nem számol be korrupciós ügyekről. A sajtó szerepe egyébként is kiemelendő, hiszen a válaszadó köztisztviselők nagy része igen pontosan számolt be úgy az országos, mint a helyi médiában ismertetett

korrupciós jellegű esetekről és azok végkifejletéről. Azon a területen, ahol a helyi sajtó − például − a rendőrségi korrupció felderítését ismertette, annak közvetlen visszatartó hatása volt az önkormányzati szférára is. Igen hatásos volt azon rendőri korrupciós esetek ismertetése, amelyek felderítését titkosszolgálati eszközökkel végezték Az összefüggésekből megállapítható, hogy a magyar önkormányzati közigazgatásban a korrupció jelensége közvetlen módon ismert. Ezt a korrupciós jelenségeket leíró válaszok igen magas aránya és azok konkrétsága mutatja A válaszok tartalmi súlypontozása szerint a megvesztegetés elsősorban nem pénzzel történik, és időben is elválik az aktív és a passzív szakasz. A strukturált mélyinterjúkban rögzített korrupciós jelenségeket a válaszadók önkormányzatának (földrajzi) helyzetéhez is viszonyítottuk. Az értékelés olyan kritériumokkal is szolgált, amelyek a

korrupciós jelenség koncentrációját mutatják Ezek szerint a korrupciós jelenségek előfordulásának valószínűsége nagyobb azokon a településeken, ahol az önkormányzat jelentősebb pénzügyi, illetve gazdasági mozgástérrel rendelkezik, például jelentős beruházásokat képes végrehajtani. Ugyanakkor az önkormányzatoknál előforduló korrupciós esetek száma még mindig elenyésző az összes elbírált ügyhöz viszonyítva. Az erkölcsi gát a köztisztviselők döntő többségénél még mindig működik, legalábbis olyan szinten, hogy elítélik a pénz elfogadását. Tizenhárom válaszadó úgy nyilatkozott, hogy nem hallott semmilyen korrupciós esetet a saját önkormányzatánál. A többiek több olyan konkrét visszaélési esetet mondtak el, amelyeknek csak egy része tekinthető korrupciónak A válaszadók ilyen irányú elmondásai közvetlen összefüggésben állnak az általuk vallott korrupció-felfogásokkal. Akik tisztában vannak a

magyar jogszabályokban foglalt megvesztegetés, hivatali hatalommal való visszaélés és más kapcsolódó jelenségek fogalmával, azok a konkrét esetek említésekor is jobban el tudták határolni a korrupciót az egyéb visszaélésektől, bűncselekményektől. 105 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 6. A KORRUPCIÓVAL LEGINKÁBB FERTŐZÖTT ÖNKORMÁNYZATI TEVÉKENYSÉGEK A válaszadók által említett, korrupcióval legfertőzöttebb területek egyrészről az ingatlannal kapcsolatos ügyletek (adásvétel, bérbeadás, bérlet, rendezési terv, belterületbevonás, stb.), másrészről az építési hatósági ügyek voltak Tipikusnak mondható a beruházásokkal kapcsolatos korrupció is. Az önkormányzati munkatársak egyike jelezte, hogy a Beruházási Részleg munkatársa csúszópénz ellenében illetéktelenül igazolt teljesítéseket. Ebben az esetben nem az önkormányzat vette észre a visszaélést, hanem külső feljelentés

alapján a rendőrség vette őrizetbe az illetőt. Más esetben a jegyző jelentette fel a beruházásokkal foglalkozó szervezeti egység gyanúba keveredett munkatársait, azonban a bírósági eljárás során csak minimális előnyszerzés volt bizonyítható. A válaszadó tudomása szerint csak 200 000 forint és 5 kg szarvashús átvételét tudták bizonyítani a bíróságon annak ellenére, hogy az eljáró ügyész az ügy kezdetén rögtön sajtótájékoztatót tartott, s az összes gyanúsított nevét nyilvánosságra hozta. Ezen vélemény szerint az ügyészség „ügyet kreált”, és ártatlanokat hurcolt meg. Más esetben a beruházások közül a bölcsőde felújításával kapcsolatos pályázatot a közbeszerzési ügyintéző egyik rokona nyerte meg. A válaszadó úgy tudja, hogy az ügyintéző 20%-ot kapott a teljes felújítási összegből Az ingatlan-visszaélések − részben a beruházásokkal kapcsolatosan − több esetben is említésre

kerültek. A különböző válaszadók olyan konkrét eseteket ismertettek, mint például egy 80 hektáros terület áron aluli értékesítését vagy az önkormányzati tulajdonú ingatlan − annak a terhelési tilalom szabályellenes levétele után − áron aluli értékesítését. Ekkor az önkormányzat „legjobb telkét” egy külsős értékelő 50 millió forintra értékelte, amelyet végül is az önkormányzat 37 millió forintért adott el. A vevő rögtön megpróbálta továbbadni a telket; a válaszadó szerint sokáig 450 millió forintért árulta, de végül valamivel kevesebbért kelt el. Ez utóbbi esetben a jelenleg is képviselő, volt polgármestert a képviselőtestület beperelte vagyonvesztés miatt, de a per nem vezetett eredményre. A válaszadók megítélése szerint ugyancsak tipikusnak mondhatók a földdel kapcsolatos megvesztegetések. Itt különösen a belterületbe vonás jelent olyan hasznot a beruházók számára, ami miatt érdemes a

döntéshozókat megvesztegetni Különösen a nagyobb városok környéki településeken jellemző az, hogy a zöld területbe költözők építési telkeket szeretnének vásárolni. A pénzügyi beruházó felvásárolja a szóba jöhető külterületi ingatlanokat, majd azokat – tipikusan közművesítés után – felparcellázza. Miközben a képviselőtestületek érdekeltek abban, hogy a lakosság száma növekedjen, (a személyi jövedelemadó és egyéb bevételei növekedjenek az önkormányzatnak), gyakran nem veszik figyelembe a pótlólagos terheket. A lakóparkokhoz kapcsolódó egyéb úthálózatok fejlesztése, az iskolai, óvodai ellátási kötelezettség, az orvosi ellátás szűkös volta, illetve a szennyvíztisztítói kapacitás elégtelensége jellemzően azok a területek, amelyek pótlólagos költségét nem veszik figyelembe a döntéshozatalnál. A döntéshozók megvesztegetése − a válaszadók tapasztalatai szerint − jellemzően készpénzzel,

illetve ismerőseik, rokonaik részére olcsó árú telkek juttatásával történik. Más esetben a politikai vezetés a korábbi ipari terület védősávját és a vízmű védterületét értékesítette. A védterületet egy beruházónak eladták, majd olcsó telkeket kaptak vissza egyenként 5 millió forintos áron, amelyeket a helyi politikusok ismerősei vagy az ismerősök cégei vásároltak meg. 106 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL Gyakori a korrupció az építésügy területén is. Itt a hatósági engedélyezési eljárásoknál említettek konkrét megvesztegetést. Megvesztegetések történtek különböző munkák elvégeztetésénél, az árokásástól kezdve az iskola felújításáig Egy másik felelevenített eset kapcsán az ipari park céljára igénybe vett földterület aránytalan bérleti szerződésének megkötését említették. Az adott esetben az önkormányzat évi 6–7 millió forintos bérleti díjat fizetett egy 50 hektáros területért

Tekintettel arra, hogy az a terület 35–40 aranykorona értékű, maximum 2 forint bérleti díjat lehetett volna aranykoronánként fizetni. Ezt tehát jóval meghaladó összegű bérleti díjat fizetett az önkormányzat Ez az összeg annyira aránytalan volt, hogy a szóban forgó területet ennyiért az önkormányzat meg is tudta volna vásárolni. Ráadásul az eljáró ügyvéd a bérleti szerződést az ipari park cím elnyeréséhez kötötte és nem ahhoz, hogy az ipari park ténylegesen beinduljon A végső döntéseket a testület hozta meg az ügyben A válaszadó úgy emlékszik, hogy a döntés már zárt ülésen történt és soha nem perelték be az ügyvédet. Egyetlen interjúalany (a 33 megkérdezettből) korrupciós esetleírása utalt egy olasz típusú „maffiahálózat” jelenlétére az önkormányzati rendszeren belül: egy kis lélekszámú település polgármestere anyagi előnyök juttatásával, illetve fenyegetéssel befolyása alá vonta a

képviselő-testületet, amely ezután az ő gazdasági érdekeinek megfelelő döntéseket hozta meg. A polgármester érdekeivel ellentétes kérdések napirendre sem kerültek Ezért még a közigazgatási hivatal sem tudta elérni, hogy a törvény által előírt szabályozási kérdésekben döntsön a képviselő-testület, mivel azok ellentétesek voltak a polgármester érdekeivel. 7. ÖSSZEFOGLALÁS A lefolytatott strukturált mélyinterjúk eredményeit összegezve az önkormányzati korrupcióval kapcsolatban a következő megállapításokat tehetjük. Az egyik leglényegesebb dolog az, hogy a megkérdezett köztisztviselőket foglalkoztatja a korrupció kérdése. Egy kivétellel mindegyikük negatív értékítélettel jellemezte azt. Folyamatosan felmerültek azok az etikai kérdések, amelyek döntően abból adódnak, hogy az önkormányzati köztisztviselőknek nemcsak a jogszabályoknak, hanem a – főként helyi – gazdasági és politikai elvárásoknak is

egyidejűleg kell megfelelniük. Ezt a helyzetet sok esetben nehezen élik meg, különös tekintettel arra, hogy a magyar köztisztviselői kar helyzete bizonytalan. A különböző jogszabály-módosítások, átalakítási hullámok teszik ilyenné a helyzetüket Legtöbb esetben nemcsak saját személyükben, de családjuk megélhetésében is bizonytalanok Paradox módon ez a bizonytalanság sok helyen olyan visszatartó erőt jelent, amely szinte teljesen kizárja a korrupció lehetőségét. Különösen a munkanélküliséggel érintett területeken a fiatal és a tapasztaltabb korosztály egyaránt fél az elbocsátástól. Ennek megfelelően félti a megélhetését, ezért a gazdasági cserét modelláló politikai korrupciótól teljesen elzárkóznak. Helyzetük instabilitása azonban kihasználható. Gyakran belekényszerülnek a hatalmi cserére irányuló politikai korrupcióba, avagy a szűkebb értelemben vett politikai korrupció végrehajtói szerepkörébe. Ezt a

jelenséget az önkormányzati törvény hiányosságai is elősegítik. Azzal, hogy az önkormányzatok testületei döntő módon anonim szavazásokban döntenek fontos gazdasági kérdésekről, valamint azzal, hogy az önkormányzati tes107 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN tületek a legritkább módon élnek a név szerinti szavazás lehetőségével, kialakult egy „név nélküli” és főként felelősség nélküli döntéshozatali szisztéma. Több olyan esettel is találkoztunk, amikor a szűkebb értelemben vett politikai korrupciós ügyek jogszabályba is ütköztek. A törvényesség betartásáért a polgármesteri hivatalok vonatkozásában első számú felelősséget viselő jegyzők ezért igen gyakran kerülnek „kényelmetlen helyzetbe”. A belső ellenőrzésen kívül ők az első számú ütközési pontok a politikai korrupcióval kapcsolatban. Sűrűn találkozhatunk betöltetlen jegyzői helyekkel, fegyelmi és egyéb

eljárás alá vont jegyzőkkel, illetve olyanokkal, akik egy-egy döntés végrehajtását nem tudják felvállalni, így inkább felállnak a helyükről. A jegyzői munkakör azon kevés számú munkakörök egyike, amelyeket kötelező pályáztatással kell betölteni A különböző típusú érdekek metszéspontjában lévő jegyzői pozíció így egyre inkább a helyi politika érdekszférájába kerül Ugyancsak a szűkebb értelemben vett politikai korrupcióra utal az a tény, hogy az önkormányzatoknál a jegyzőn kívül nincs előírva pályázati rendszer más munkakörök betöltésére. Legjobban talán itt érzékelhető a hálózati korrupció kialakulásának veszélye Az önkormányzatokról szóló, és különösen a közbeszerzéseket taglaló törvények több rendelkezése is lehetővé teszi a szűkebb értelemben vett politikai korrupció elkövetését. Ezzel kapcsolatban szükséges lenne annak megvizsgálása, hogy a köztisztviselőknek milyen

lehetőségei vannak a folyamat visszafordítására. Az önkormányzati köztisztviselők helyzetével kapcsolatban, a felmérés tartalmi vonatkozásai alapján az alábbi közvetett megállapítások születtek. – Az önkormányzati köztisztviselők döntő mértékben tisztességes, feddhetetlen szakemberek. Több önkormányzatnál is felmerült, hogy nem a polgármesteri hivatalok köztisztviselői, hanem a képviselő-testületek tagjai lehetnek érintettek különböző, korrupcióval összefüggésbe hozható jelenségekkel. – A válaszadók többsége nem bízik a rendőrség korrupciót felderítő tevékenységében. A megállapítás hátterében néhány esetben a helyi rendőrség és ügyészség munkatársaira vonatkozó érintettség gyanúja áll. – Főként a nagyobb önkormányzatoknál működik jól szervezett belső ellenőri rendszer. Több helyen ISO 9001-es minőségbiztosítási rendszert vezettek be, aminek eredményeit elhalványítja a rendszer

működtetésére fordított emberi erőforrások leterheltsége. A belső ellenőrök gyakran kiszolgáltatottak, több esetben konkrét hátrány érte őket munkájuk végzésével összefüggésben. A minőségbiztosítási rendszerek már alkalmaznak különböző kockázat-alapú megközelítéseket Nagy a szóródás ugyanakkor ezeknek a rendszereknek az önkormányzati szektorban való működtetésével kapcsolatban. Amíg egyes helyeken a megkérdezettek elmondták, hogy az ISO 9001-es rendszer során olyan többletterhek hárulnak rájuk a rendszeres jelentéstételi kötelezettség folytán, ami a tényleges önkormányzati munka rovására megy, addig más helyeken a minőségbiztosítási rendszer működtetése során az önkormányzati munka folyamatszabályozására helyezik a hangsúlyt. Ennek keretében már elhelyezhetők azok az ellenőrzési pontok, amelyek a korrupciós esetek időbeli felderítését szolgálják Sajnos nem találkoztunk azonban olyan esettel,

amikor az ISO 9001-es rendszer megakadályozott volna egy korrupciós ügyet. Bár a jelen vizsgálat terjedelme nem tette lehetővé annak bizonyítását, hogy a minőségbiztosítási és a belső ellenőrzési kontrolling tevékenységek együttesen milyen hatékonyan tudnák megelőzni a korrupciót, valószínűsíthető, hogy a szinergia fennáll. 108 RÖVIDEBB FEJEZETCIM KELL – A strukturált mélyinterjúk során adott válaszok összességére tekintettel megállapíthatjuk, hogy a köztisztviselők korrupcióval kapcsolatos ismeretei diverzifikáltak, ez irányú tájékoztatásuk nem elégséges. Az ismeretek hiányában – a közérdek vagy az etikai megfontolások mellőzésével – kizárólag a jogszabályokat igyekeznek maradéktalanul betartani. Ez a jogszabálykövető magatartás egyben a legnagyobb biztosítékuk arra, hogy ne veszítsék el munkahelyüket, ne legyenek „kikezdhetőek” a politikai érdekek által. Valójában a jogszabályok kiskapuival

szemben tehetetlenek – A tapasztaltabb köztisztviselők közül többen jelezték, hogy a korrupció szerintük az önkormányzati rendszer funkcionális zavaraira vezethető vissza. Főként a saját területükről hoztak olyan példákat, amelyekben kimutathatók a jogszabályi diszkrepanciák A leggyakrabban a közbeszerzési törvény egyes rendelkezéseit kifogásolták mint a közérdekkel kifejezetten ellentétes szabályokat. Konkrét példákon keresztül sorolták azokat az eseteket, amikor a piacon beszerezhető jó minőségű termékek 20–30%-kal kerültek többe azáltal, hogy közbeszerzési eljárás során kellett őket megvásárolni. Az önkormányzati törvény, a köztisztviselőkről szóló törvény, illetve a belső ellenőrzésről szóló jogszabályok egyaránt tartalmaznak olyan „félmegoldásokat”, amelyek a megkérdezettek szerint közvetlenül segíthetik a korrupciót. – Az önkormányzatok nem működtetnek korrupcióellenes stratégiákat,

egyáltalán nem védik azokat, akik konkrét eseteket feltárnak. A „legtisztább” polgármesteri hivatalokban is csak elhárító magatartást rögzítettek a válaszok: a korrumpálónak visszajuttatják a borítékot, azonban feljelentést nem tesznek ellene Egészen kivételes esetekben – főként az ellentétes politikai csoportosulások közötti harc eredményeképpen – igyekeznek feltárni a szűkebb értelemben vett politikai korrupciós eseteket. – A funkcionális zavarokból eredő korrupciós lehetőségeknek egyik eklatáns példája, amikor a köztisztviselők által törvényesen és etikusan kidolgozott alternatív megoldások helyett a képviselő-testület korábban nem elemzett, más megoldást választ. Az ilyen, főként gazdasági jellegű döntések nélkülözik a döntés-előkészítési folyamat során felmerült tényeket, elemzett lehetőségeket és hatástanulmányokat. – Ahogyan a köztisztviselők, úgy a belső ellenőrök is védtelenek a

személyüket ért támadásokkal szemben. A korábban szigorúnak szánt belső ellenőri szabályozások fokozatosan felpuhulnak, gyakran a feladat „kiszervezésre” kerül. Ennek keretében különböző külső magáncégek kerülnek megbízásra, csak névleg belső ellenőri tevékenységgel. Valójában inkább kontrollingról vagy utólagos ellenőrzésről beszélhetünk Jellemzően ez az ellenőrzés a pénzügyi folyamatokra vonatkozik. Ezek a külső megbízott szervezetek a megbízási szerződésükben pontosan körülhatárolt feladatokra vállalnak kötelezettséget Ezen – néha csak a számlák ellenőrzésére vonatkozó – feladataiknak legjobb tudásuk szerint eleget tesznek, azonban a belső ellenőrzés kockázati tényezőit előtérbe helyező, illetve az utólagos vizsgálattal szemben a jelen idejű, és főként a jövőbeni korrupciós esetek megakadályozását célzó tevékenységgel nem foglalkoznak. – Külön kell szólni a

döntés-előkészítések minőségéről. Ez az a terület, ahol a köztisztviselők szaktudásuk és élettapasztalataik birtokában leggyakrabban megpróbálnak fellépni a korrupciós jelenségekkel szemben Hiába készítik azonban elő testületi (politikai) döntésre az adott kérdést, ha a számításokkal is alátámasztott, a hátteret is feltáró döntés-előkészítői munkát a képviselő-testületek gyakran negligálják. Ugyanakkor a 109 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN korrupcióval érintett területek önkormányzati túlszabályozása valójában, paradox módon, egyik jele lehet a szűkebb értelemben vett politikai korrupcióval való fertőzöttségnek. Jelen vizsgálat keretei nem teszik lehetővé, hogy akár csak megbecsüljük azt, hogy az összes önkormányzati ügyhöz képest Magyarországon milyen mértékű korrupciós fertőzöttségéről beszélhetünk. Az a tény, hogy a megkérdezetteknek több mint egyharmada

saját önkormányzatának korrupciós eseteiről is beszámolt, továbbá többen hallottak más önkormányzat hasonló eseteiről, nem jelenti azt, hogy a teljes ügyforgalmon belül jelentős részt képviselnének a korrupciós esetek. Ráadásul a válaszadók szinte kivétel nélkül rendelkeztek a korrupció visszaszorításával kapcsolatos elképzelésekkel. Összességében elmondható, hogy az önkormányzati szektorban dolgozó köztisztviselők erkölcsös magatartásának továbbfejlesztése oktatással, a köztisztviselők biztonságának erősítésével, fizetésük, javadalmazásaik jelentős mértékű emelésével, etikai kódex elfogadásával, a korrupcióellenes technikák és csatornák kialakításával, különösen a korrupció ellen fellépők személyes és családi védelmével, a médiamunka javításával, az önkormányzati és közbeszerzési törvények módosításával, a belső ellenőrök fokozottabb védelmével, a belső ellenőrzés

korrupcióellenes feladatainak erősítésével, a társadalmi elvárások fejlesztésével érhető el. Ugyancsak kiemelt jelentősége lehet a korrupció visszaszorításában az önkormányzati feladatok újrafogalmazásának. Amennyiben az önkormányzatok körében kötelezően ellátandó feladatokhoz nem rendelik mellé az anyagi erőforrásokat, ez számtalan módon lehet a korrupció forrása. Akár úgy, hogy a különböző pályázatoknál igyekeznek tisztességtelen előnyhöz jutni egyes önkormányzatok, akár úgy, hogy az önrész előteremtéséhez „szövetkeznek” magáncégekkel Ugyancsak kiemelkedő fontosságú, hogy az adott önkormányzati feladatok elvégzéséhez megfelelő számú és megfelelően kiképzett tisztségviselő álljon rendelkezésre. 110 Barsy Miklós Korrupciós kockázatok elemzése az önkormányzati közigazgatásban 1. MÓDSZERTAN A „Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban” című kutatási projekt

részeként kockázatelemzést végeztünk a Magyar Közigazgatási Intézet által az önkormányzati korrupció lehetséges kockázati területeiként (például építési hatósági jogkör gyakorlása, önkormányzati ingatlanok eladása, beszerzési kockázatok) meghatározott önkormányzati tevékenységi körök vonatkozásában. Vizsgálatra kerültek a korrupciós lehetőségek megelőzéséhez és feltárásához szorosan kapcsolódó, a belső ellenőrzési rendszer kialakításával kapcsolatos ellenőrzési kockázatok, és lehetséges megoldási javaslatokat dolgoztunk ki annak érdekében, hogy feltárhatóak legyenek a korrupció lehetséges területei és következményei, valamint hogy megelőzhető legyen kialakulása az önkormányzatok működése során. A kutatásban érintett önkormányzatokat a Magyar Közigazgatási Intézet (a továbbiakban: MKI) jelölte ki és kereste meg. A tanulmány elkészítése során támaszkodtunk az ugyanezen kutatási program

részeként lefolytatott mélyinterjúk tapasztalataira. A megjelölt korrupciós kockázatot magukban hordozó területek vonatkozásában az önkormányzatoknál lefolytatott interjúk, a belső ellenőrzési tervek, megállapítások, a polgármesteri hivatalban készített, illetve képviselő-testületi jegyzőkönyvek, tervek és jelentések szolgáltak. Emellett lehetőség szerint feldolgozásra kerültek az Állami Számvevőszék ellenőrzései kapcsán megfogalmazott, az önkormányzatok működési területeire vonatkozó megállapítások, valamint a polgármesteri hivatalok és a kistérségek többcélú társulásai által elvégzett belső ellenőrzések dokumentációi és megállapításai. Feldolgozásra kerültek továbbá a témához kapcsolódó nyilvánosan beszerezhető adatok. A kockázatelemzéshez szükséges információk megszerzése érdekében egyéni interjúk kerültek lefolytatásra, majd a tapasztalatok összegzése korrupciós területenként és

lehetséges kockázatokként, önkormányzat típusonként elkülönítve történt. Az önkormányzatokkal való kapcsolatfelvétel a polgármesterekkel egyeztetve történt, amelynek során a kutatás alapjául szolgáló területet, illetve a helyi sajátosságokat leginkább ismerő szemé111 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN lyeket jelölték ki válaszadásra. Az interjúk során alapvetően a belső ellenőrzési vezető, a beszerzésért felelős vezető vagy előadó, valamint a minőségbiztosítással foglalkozó vezető került megkérdezésre. Alkalomszerűen, ha a feladat vagy a működési struktúra megkívánta, interjút készítettünk a közgazdasági osztályvezetővel, illetve a beruházási iroda vezetőjével is. Külön vizsgáltuk a kistérségi társulások esetében a belső ellenőrzés rendszerének módszertanát, és a kistérség vezetőjének ellenőrzési rendszerrel kapcsolatos problémáit. Minden esetben

megkérdeztük a válaszadókat, hogy vállalják-e önkéntesen az interjút, és hozzájárulnak-e jegyzetek készítéséhez az interjút készítő által, azzal, hogy az adatfeldolgozás anonim módon fog történni. A válasz kivétel nélkül igenlő volt A kockázati területek feltárásának kezdetekor röviden ismertettük a kockázatok azonosításának és kezelésének módszertanát. Az interjúk menetében a megkérdezett önállóan ismertethette véleményét saját tevékenységi köre és a kapcsolódó működési területek helyzetéről. Ezt követően arra kértük a válaszolókat, fejtsék ki, hogy véleményük szerint melyek a korrupciós kockázatoknak kitett, vagy egyébként korrupciógyanús területek, és melyek azok a jelenségek, amelyek az adott területet ebből a szempontból jellemzik, illetve hogy milyen hiányosságok jelenthetnek táptalajt a korrupciós lehetőségeknek. Ezután a válaszadóknak egy 1-től 5-ig terjedő skálán

értékelniük kellett, hogy mi a valószínűsége az általunk felsorolt események bekövetkezésének, és ez véleményük szerint mekkora anyagi kockázattal jár az önkormányzat számára (ezt a kockázatot ugyancsak egy 1–5-ös skálán becsülték meg). Rákérdeztünk továbbá arra is, hogy milyen megelőzési és kockázatcsökkentési lehetőségeket és módszert javasolnak akár a saját, akár más tevékenységi területeken. Az ilyen módon feltárt kockázatokat – kockázati értékük alapján – három csoportba (alacsony, közepes és magas) soroltuk. Felmértük továbbá a kockázatok megelőzéséhez, kiküszöböléséhez szükséges intézkedéseket is, vizsgálva azt a szempontot is, hogy a feltárt kockázat milyen mértékben befolyásolja a szervezet stratégiai célkitűzéseit (1–5 skálán minősítve). A kockázati értékek és a stratégiai célkitűzésekre gyakorolt befolyás mértéke alapján a szervezet intézkedési kényszerét egy

három fokozatú (lehetőség szerinti intézkedés, a kockázat kezelésére intézkedés szükséges, feltétlenül szükséges az azonnali intézkedés a kockázat kezelésére) skála szerint értékeltük. A válaszadóknak értékelniük kellett az általunk a mélyinterjúk és nyilvános adatok alapján elkészített kockázati térkép szerinti kockázatokat. Az önkormányzatok korrupciós kockázatainak feltárására és megelőzésére alapvetően az Amerikai Egyesült Államok kormányzati szektorában alkalmazott, és többek között a Naval Postgraduate School Monterey California által oktatott kockázatkezelési módszertan elemei alapján került sor. A módszertant az Amerikai Egyesült Államok kormányzati szektorában többek között az Egyesült Államok Űrkutatási Intézete (NASA) és haditengerészete (U.S NAVY) mindennapi működési gyakorlatában használják Azonban szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy ez a módszertan az Amerikai Egyesült

Államokban egy komplex és már a mindennapi működési gyakorlatba beágyazódott vezetéstámogatási metodika, amely mind a kockázatmenedzserek, mind a közszférában dolgozók számára ismert menedzsment- és vezetéstechnikai eszköz. A felmérés során ezért szembe kellett néznünk azzal a problémával, hogy a magyar önkormányzati rendszerben sem a módszertan, sem az alkalmazásához szükséges vezetési elemek nem áll112 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN tak rendelkezésre. Természetesen az említett kockázatmenedzsment módszert nem lehetett pontosan, illetve eredeti formájában alkalmazni Mindezzel együtt, a kutatási feladat végrehajtásához szükséges módszertani elemeket felhasználtuk munkánk során. A jelen formában feltárt kockázatok nem tekinthetőek reprezentatív mintának, sem komplex kockázati térképnek, és azonosításuk jelen formájukban nem, vagy csak korlátozottan alkalmasak a feltárt

kockázatok elkerülésére és csökkentésére. A kockázatmenedzsment módszereiből a kockázatbecslés során a kockázatok azonosítása, elemzése, és besorolása volt megvalósítható, míg a kockázatkezelés területén a kockázatok ellenőrzés alatt tartásának, elkerülésének és feltételezésének módszereit alkalmaztuk a kockázatok megelőzésére szolgáló lehetséges alternatívák kidolgozása során. Az egyes kockázatok csak szűk szegmensben kerültek vizsgálatra és feltárásra, és mivel a szükséges kockázatkezelési szakmai ismeretek és intézményi háttér hiányzik az önkormányzatoknál, így az utóbbiak aligha alkalmasak a jelen tanulmány által feltárt kockázatok kezelésére. 2. A KOCKÁZATELEMZÉS ÖSSZESÍTETT EREDMÉNYEI A kutatási projekt során a vizsgált területeken 195 kockázati elem került feltárásra és besorolásra. A kockázatok hatásának átlaga 4,07, amely a „nagyon kritikus” kockázati hatáshoz közeli. Az

összesített kockázati hatások szórása 0,78 1. ábra Kockázatok hatásának eloszlása 87 90 80 70 63 60 50 41 40 30 20 10 0 0 minimális 4 közepesen kritikus katasztrofális A vizsgált tevékenységi területeket veszélyeztető „katasztrofális”, vagy „nagyon kritikus” kockázati elemek ismertek az interjúalanyok és az önkormányzatok vezetése előtt. Az alacsonyabb kockázati szintű kockázati elemek aránya kicsi. Ez egyrészről a tudatos kockázatkezelési tevékenység hiányának tudható be, másrészről annak, hogy az interjúalanyokban a kockázatok felismerése és azonosítása valójában azokra a kockázatokra 113 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN korlátozódik, amelyek eddigi tevékenységükben, munkájuk kapcsán megjelentek. Ez azt a problémát veti fel, hogy csak azok a kockázatok ismertek, amelyek a gyakorlatban már kifejtették hatásukat. Kutatásunk szerint megelőző kockázatkezelés

gyakorlatilag nincs, a már ismert kockázatokkal is csak akkor kezdenek el foglalkozni – ha elkezdenek egyáltalán –, amikor azok már bekövetkeztek és kifejtették hatásukat. A legtöbb esetben csak a következmények felszámolására vagy a hatások csökkentésére korlátozódik az önkormányzatok reakciója A kockázatok átlagos bekövetkezési valószínűsége 3,81. A bekövetkezési valószínűség szórása 1,15. 2. ábra Kockázatok bekövetkezési valószínűségének eloszlása 80 71 70 60 50 45 51 40 30 21 20 10 0 7 nem valószínû ritka valószínû nagyon valószínû nagyon gyakori Ezek az eredmények az értékelési paraméterekre vonatkoztatva úgy értelmezhetők, hogy a feltárt kockázatok többségükben „nagyon valószínűen” be fognak következni, de a „nagyon gyakori” bekövetkezés is jellemző. Ez szintén alátámasztja a kockázatok felismerésével, értékelésével és kezelésével kapcsolatosan tett korábbi

megállapításunkat A bekövetkezési valószínűség eloszlását vizsgálva látható, hogy a feltárt kockázatok közül a legtöbb, 71 kockázati elem a „nagyon gyakori” bekövetkezési valószínűségű csoportba tartozik, míg 51 kockázati elem esetében a „nagyon valószínű” bekövetkezés valószínűségi kategóriába sorolható. Ez összesen 112 olyan kockázati elem, amely prognosztizálhatóan nagy valószínűséggel előbb-utóbb be fog következni Önmagában már ez az adatsor olyan jelzés lehetne az önkormányzatok vezetése felé, amelynek megfontolásra és intézkedésekre kellene ösztökélnie az önkormányzati vezetőket a működésük során fellépő kockázatok feltárására és kezelésére, amennyiben a gyakorlatban működne kockázatmenedzsment. Ami a kockázatok mértékének, súlyosságának eloszlását illeti, egyértelműen látszik, hogy a feltárt kockázatok többsége a magas kockázati szintű elemek között található.

Ezek száma 117, míg a közepes és alacsony kockázati szintű elemek száma együtt 78. A magas kockázatú elemek aránya ugyancsak a kockázatkezelés szükségességét támasztja alá az önkormányzatok napi működésében. 114 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 3. ábra Kockázatok mértékének eloszlása 117 120 100 80 71 60 40 20 7 0 alacsony magas közepes Érdekes képet mutat a kockázati elemek stratégiai célokra gyakorolt hatásának vizsgálata. A feltárt tényezők átlagos értéke 4,25 Ez azt jelenti, hogy a feltárt átlagos kockázati elem legalábbis jelentősen befolyásolja az önkormányzat stratégiai céljainak megvalósítását. A szórás értéke ez esetben 0,85 4. ábra Stratégiai célok elérésére gyakorolt hatása miatti besorolás 87 90 77 80 70 60 50 40 30 23 20 10 0 8 0 elhanyagolható hatást gyakorol alapvetõ célok elérését veszélyezteti A kockázati elemek megoszlását

vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a kockázati elemek legnagyobb számban (87 kockázati elem) abba a kategóriába tartoznak, amelynek elemei az alapvető célok elérését veszélyeztetik. A stratégiai célokat jelentősen befolyásoló ele115 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN mek száma 77 kockázati elem. A kettő együtt 164 olyan tétel, amely jelentős befolyással van az alapvető célok elérésére. Így megállapíthatjuk, hogy a kockázati elemek 84,1%-a jelentősen kihat az önkormányzati működés alapvető céljainak elérésére. A megelőző intézkedések szükségességének mértékét vizsgálva azt látjuk, hogy a legtöbb feltárt kockázati elem a közepes intézkedési szükségesség (88 kockázati elem) kategóriájába tartozik, ami azt jelenti, hogy az érintett önkormányzatok részéről valamilyen intézkedésre lenne szükség a feltárt kockázat kezelésére. Jelentős azon feltárt kockázatoknak a száma (61

kockázati elem) is, amelyek azonnali intézkedést igényelnének 5. ábra Intézkedési szükségesség mértékének eloszlása 100 88 80 61 60 40 46 20 0 alacsony közepes magas Ezeket az elemzéseket összegezve meg kell állapítanunk, hogy a kockázatok kezelésének jelenlegi helyzete, az ilyen módszerek hiánya súlyos problémákhoz vezethetnek az önkormányzatok működésében, csupán annál fogva, hogy nem szűrik ki még a legsúlyosabb és legnagyobb bekövetkezési valószínűségű kockázatokat sem. 3. EGYES TEVÉKENYSÉGI TERÜLETEK KOCKÁZATELEMZÉSÉNEK EREDMÉNYEI 3.1 Külterületi földterületek belterületbe vonásának kockázatai A kutatás során az intézkedés szükségessége szerint legfontosabb és a stratégiai célok elérésére legnagyobb hatással lévő feltárt kockázati tényezők. – A kisebb önkormányzatoknál a döntéshozó önkormányzati képviselők száma csekély, hiszen ezeken a helyeken 5–9 fős testületekben

döntenek. Ennek megfelelően a bizottsági munkában még kevesebben érintettek, így a beruházóknak elég csak néhány embert ismerniük Különösen szembeszökő a döntéshozók alacsony száma a fővárosi és a nagyobb városok környéki településeken. Ebben a helyzetben előfordul a döntés- 116 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN hozókkal kapcsolatos összeférhetetlenségi szabályok be nem tartása, illetve hiánya. A különböző jogszabályokban léteznek ugyan a polgármesterrel, önkormányzati és parlamenti képviselőkkel stb. kapcsolatos összeférhetetlenségi szabályok, de a rendszer nem tudja kizárni, hogy a döntéshozói és döntés-előkészítői pozíciókban egymással korábban üzleti kapcsolatban állók vagy akár rokonok foglaljanak helyet Jellemző továbbá a településre jelentős gazdasági kihatással járó döntéseket illetően az egyéni felelősség hiánya. – Számos önkormányzatnál

nincs megfelelő felkészültségű szakember a döntés-előkészítéshez. Különösen a nagyvárosok környéki falvakban jellemző, hogy a belterületbe vonás komplex pénzügyi, jogi, infrastrukturális és társadalmi hatását fel sem tudják mérni. – Hiányoznak a megfelelő regionális fejlesztési tervek, amelynek következtében a belterületbe vonások mértékét és ütemezését nincs mihez igazítani. A külterületi földterületek belterületbe vonásának kockázati elemeik vizsgálata során feltárt további magas kockázati szintű kockázati elemek. – A külterületi földterületeknek belterületté való nyilvánításakor nem kerülnek feltárásra az önkormányzatot terhelő kapcsolódó költségek és fejlesztési igények. Így fordulhat elő, hogy a szűken vett beruházásokkal kapcsolatos fejlesztések, mint például a villany- és vízvezeték-hálózat, a beruházást érintő közvetlen úthálózat kiépítése, a szennyvízhálózat

kiépítése után az orvosi és iskolai ellátási kötelezettség, a szennyvíztisztítási kapacitás bővítése, avagy más útépítési hálózat fejlesztése nem kerülnek figyelembevételre. – A döntés-előkészítéshez az önkormányzatok nem rendelkeznek megfelelő anyagi forrásokkal. Ahogy gyakran nincsenek megfelelő felkészültségű szakemberek ebben a fázisban, úgy a belterületbe vonáshoz szükséges hatástanulmányok, illetve állapotfelmérések pénzhiány miatt nem rendelhetők meg. Így például sokszor elmarad a belterületbe vonás költség-haszon elemzése – A döntés-előkészítéssel kapcsolatos munkatársak kizárására vonatkozó szabályozás betarthatatlan, illetve erre vonatkozóan nem működik megfelelő ellenőrzési rendszer. A belső ellenőrzési rendszer hiányosságai következtében csak utólagos ellenőrzésekre kerül sor, amely nélkülözi a célszerűségi, gazdaságossági ellenőrzéseket. Az önkormányzati

képviselők függetlensége sem biztosított Elsősorban függenek saját pártjuktól, a választási kampányukat finanszírozóktól, így a belterületbe vonásban érdekeltek gazdasági hálójába kerülhetnek. Mindezek a tényezők a közérdek háttérbe szorulásával, a csoport- és a magánérdekek előtérbe kerülésével járhatnak – A belterületbe vonás döntés-előkészítési szakaszában a releváns információk az önkormányzaton belül nem védettek. Ennek megfelelően nem kerül sor az iratok minősítésére, és nincsenek garanciák arra vonatkozóan, hogy a gazdasági érdekcsoportok ne kapjanak illetéktelenül folyamatos tájékoztatást. A belterületbe vonás döntés-előkészítési szakaszában az ügylettel kapcsolatba kerülő köztisztviselők, közalkalmazottak tudása hiányos azzal kapcsolatban, hogy milyen információkat kiknek szolgáltathatnak ki. 117 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A vizsgálat

alapján az alábbi feladatok végrehajtását látjuk szükségesnek a feltárt kockázatok megelőzésére, illetve hatásuk jelentős csökkentésére. – Akár törvényi szintű szabályozással szélesíteni kellene a döntéshozói kört, bevonva a döntéshozatali folyamatba például a civil szervezeteket és más érdekelteket is. Szükséges lenne az egyéni felelősség megjelenítése, és annak elősegítése, hogy a megalapozott döntés-előkészítés a képviselőtestület szintjén ne legyen indokolás nélkül figyelmen kívül hagyható, illetőleg a végleges döntés mindig meg legyen indokolva – A belső ellenőrzésre vonatkozó jogszabályok kerüljenek maradéktalanul betartásra. A kockázatelemzési tevékenységet meg kellene erősíteni, a belső ellenőrzés szerepének növelésével általában, konkrétan pedig a külterületi földbevonások gazdasági hatásainak kötelező ellenőrzésének előírásával. – Az összeférhetetlenségi

szabályok szigorítása, etikai kódex bevezetése. – A kistérségek keretében felállításra kerülhetne egy olyan munkacsoport, mely rendelkezik a belterületbe vonással kapcsolatos szaktudással, összekötve rendszeres szakmai továbbképzéssel, és esetlegesen vizsgára kötelezéssel. – A belterületbe vonás engedélyezéséhez legyen előírás a regionális fejlesztési terv megléte és az azzal való harmonizáció. – A belterületbe vonáskor teljes körű döntés-előkészítő munkát kellene megkövetelni, amely mind a rövid, mind a hosszú távú előnyöket és hátrányokat figyelembe veszi. Ennek támogatására a belterületbe vonásoknál vagy központi forrásból vagy saját forrásból kötelezően célra rendelt pénzügyi forrásokat kellene képezni. – A képviselők és köztisztviselők, illetve hozzátartozóik vagyonelszámoltatási rendszerének erősítése, szükség esetén megfelelő szankciók életbe léptetése szintén

javasolható. – Az állami számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatainak felhasználásával szükséges lenne továbbá az ellenőrzési rendszer továbbfejlesztése. Az utólagos ellenőrzések mellett a célszerűségi és gazdaságossági elemeket tartalmazó folyamat közbeni ellenőrzéseket kellene előírni. Elsősorban a minőségbiztosítási rendszerek tapasztalatait felhasználva az összefonódásokat figyelemmel lehetne kísérni és az adatvédelmi szabályok betartásával meg lehetne teremteni a nyilvánosságot az ilyen ügyekben. – A közigazgatási hivatalok szerepét és a jegyzői pozíciót meg kellene erősíteni, a szándékosan jogszabály-sértő döntések miatti felelősség szabályait pedig törvényi szinten kellene rögzíteni. 3.2 Az önkormányzati építésügyi hatósági tevékenység korrupciós kockázatai Az önkormányzati építésügyi hatósági tevékenységet illetően a kutatás során az intézkedés szükségessége szerint

legfontosabb és a stratégiai célok elérésére legnagyobb hatással lévő, feltárt kockázati tényezők az alábbiak. – Az ügyintézők túlterheltsége, ami arra vezet, hogy egyre kevesebb helyszíni ellenőrzést tudnak végrehajtani, idejük nagy részét az éppen aktuális ügyiratok intézésével töltik. Nincs lehetőségük átfogóbb vagy megelőző jellegű vizsgálatok lefolytatására 118 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Az önkormányzati építésügyi hatósági tevékenység vizsgálata során feltárt további magas kockázati szintű kockázati elemek a következők. – Az építésügyi ügyintézők szerény anyagi megbecsültsége az önkormányzat által. Az alulfizetettség kiemelt jelentősséggel bír ezen a területen, hiszen az ezen munkatársak által készített határozatok, illetve a határidők betartása jelentős gazdasági hatással jár az építtetőre. Ugyanakkor a magas munkanélküliséggel

érintett területeken az önkormányzati munka felértékelődik, így annak elvesztését egyre kevesebben kockáztatják meg. – Az építésügyi hatósági munka jellegéből következően igen erős a korrupciós nyomás. Ennek okai egyrészről a közvetlen gazdasági előny vagy hátrány az építkezőnél vagy a beruházónál. Ez a fajta veszély azért is jellemzője ennek a területnek, mert az ellenőrzések nem a hivatal épületében történnek – Az ügyintéző nincs védve a „felülről érkező” szakmai és politikai befolyásoktól. A szóban elhangzó utasításokról sokszor azt sem tudja, hogy az pontosan honnan érkezik, az önkormányzat belső rendszeréből, vagy azon kívülről. – A pozitív társadalmi környezet hiánya. Magyarországon a rendszerváltás után sem alakult ki olyan társadalmi környezet, amely a szabályok betartását preferálná. Ennek megfelelően például a szabályellenes építkezéseknél nem alkalmazzák a

törvényben előírtakat (például a bontás elrendelése és végrehajtása tekintetében). – Egy-egy önkormányzatnál sokszor ugyanaz az ügyintéző hosszú időn keresztül látja el ugyanazt az építésügyi feladatot. Ennek révén közeli ismeretségbe kerülhet a helyi tervezőkkel és építkezési vállalkozókkal, valamint más érdekeltekkel. – A belső ellenőrzés hiánya. Ez ahhoz vezet, hogy az építésügyi ügyintézőnek egyáltalán nem kell attól tartania, hogy őt is ellenőrzik. Ezt a jelenséget jórészt magyarázza a belső ellenőrzésnek a jelenlegi utólagos és döntő mértékben pénzügyi ellenőrzés jellege – A szakmaiság presztízsének csökkenése a politikai döntéshozók körében. Ez a jelenség azt erősíti, hogy a döntések megszületésénél nem a jogszabályok, hanem az informális elemek kerülnek előtérbe. A vizsgálat alapján az alábbi feladatok végrehajtása látszik szükségesnek a feltárt kockázatok

megelőzése, illetve hatásuk jelentős csökkentése érdekében. – A feladatok mennyiségéhez igazodó ügyintézői létszám foglalkoztatása, a gépelési munkáknak (például határozatok írásba foglalása) leíró irodákban való végeztetése. – Az építésügyi ügyintézők javadalmazásának növelése, lehetőleg az európai uniós átlag mihamarabbi megközelítésével. – Az átláthatóság biztosítása mind a döntés-előkészítési, mind pedig a döntéshozatali folyamatok során. A belső ellenőrzés megerősítése, illetve a külső ellenőrzések gyakoribb végrehajtása – Az írásbeli utasítások rendjének megerősítése, a lobbitörvény betartása és betartatása. – A jogalkotás színvonalának növelése, így betarthatóbb jogszabályok elkészítése. A jogalkalmazás megerősítése egyrészt oktatással, másrészt a rendőrségi és ügyészségi munka színvonalának növelésével. – A belső ellenőrzés kiterjesztése az

építésügyi műszaki jellegű helyszínelésekre. 119 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN 3.3 Az önkormányzati beszerzésekkel kapcsolatos korrupciós kockázatok besorolása a kockázatok mértéke szerint A kutatás során az önkormányzatok által lefolytatott beszerzési, közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos, a kívánatos intézkedések szükségessége szerint legfontosabb és a stratégiai célok elérésére legnagyobb hatással lévő feltárt kockázati tényezők az alábbiak. – A jelenlegi jogi szabályozás a közbeszerzések tekintetében nem védi az ilyen ügyben eljáró önkormányzati köztisztviselőket. A gyakorlatban nincs olyan szabály, amely a közbeszerzésben dolgozók munkahelyi és személyi biztonságát garantálná. – A köztisztviselő bizonyos politikai vagy vezetői nyomás hatására nézetével ellentétesen gyakran a törvényi keretek határán mozogva kénytelen mérlegelni, hogy felveszi-e a

kesztyűt, amit elébe dobtak. – A közbeszerzés során sok ismeretlen vállalkozó vagy társaság próbál bekerülni bármilyen eszközzel az önkormányzat által választott és alkalmazott cégek közé. Ha pedig legalább egyszer megvesztegetnek valakit, bekerülhetnek a szerződői körbe. A közbeszerzési törvény nem kedvez ugyanazon megbízható vállalkozó vagy társaság könynyebb ismételt alkalmazásának – Bizalmas információ kijuttatása azzal a céllal, hogy egy bizonyos vagy az előre meghatározott jelölt nyerjen. – A közbeszerzési eljárás részben túlszabályozott, ugyanakkor több kiskapu is van az egyes csoportok érdekérvényesítésének megfelelő kiírásra. Aki nem nyer, bármilyen indokkal a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz fordulhat, és sok esetben igazat is adnak neki. Ezért már eleve úgy írják ki a pályázatot, hogy biztosan a kiszemelt jelölt legyen a nyertes. – Nincs személyi felelősség a beszerzési folyamatban

elkövetett hibákért és büntetésért. Továbbá nem érvényesül a személyi felelősség a beszerzési folyamat eredményeként létrejött termék vagy szolgáltatás vonatkozásában, amennyiben nincs feltárt jelentős probléma vagy bűncselekmény. A képviselő-testület döntése felett nincs jogi kontroll – A pályázati értékekhez és az elérhető nyereséghez képest jelentősen alulfizetett, túlterhelt és létbizonytalanságban tartott köztisztviselői réteg potenciális korrupciós kockázatot jelent. Az önkormányzati beszerzési tevékenység vizsgálata során feltárt további magas kockázati szintű kockázati elemek. – Kritikus esetben a köztisztviselő – bizonyos mértékig – kénytelen kiszolgálni a vezetés igényeit. – A közbeszerzési folyamatban általában mindig van egy győztes, amely előre „megjelölésre” kerül. Ennek megfelelően paraméterezik a kiírást és az eljárást – Fontos információk jutnak ki a preferált

jelölthöz. A vizsgálat alapján az alábbi feladatok végrehajtása lenne szükséges a feltárt kockázatok megelőzése, illetve hatásuk jelentős csökkentése érdekében. – A probléma megoldásának egyik módja lehet a munkaköri standardok, folyamatleírások alkalmazása a közszolgálatban, amelyek egyértelműen nyomon követhetővé teszik a folyamatokat. Ennek alapján számon kérhető a tevékenység és felderíthető a személyi felelősség. E normáknak ki kellene térniük azokra az esetekre is, amikor a 120 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – – – – – – – feladatai ellátása miatt veszélyeztetett önkormányzati dolgozónak van szüksége a hivatal védelmére. Szabályozni kellene, hogy ilyen esetben az érintett dolgozó hogyan kerüljön eltávolításra a döntési folyamatból, mennyi időre, hogyan helyettesítsék az eljárásban, a hivatal milyen retorzióval éljen a fenyegetővel szemben,

stb. A közbeszerzési eljárások kiírását külső, független ellenőrzés alá kellene helyezni. A belső ellenőrzés vizsgálja kiemelten a közbeszerzési eljárásokat. Minősíteni kell a beszállítókat, és megfelelő minősítési eljárás esetén a minősítésnek megfelelően paraméterezhető a beszerzési eljárás. Olyan bérezési rendszert kellene biztosítani az önkormányzati szektorban, amely versenyképes a magánszféra fizetéseivel, perspektívái és juttatásai révén nem kényszeríti rá a köztisztviselőket más jövedelem keresésére, a pálya elhagyására vagy a korrupcióra. Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek ki kellene terjedniük a hatékonyság és szükségesség ellenőrzésére is a képviselőtestületi döntések tekintetében. Kiemelt figyelmet érdemelne a helyi szabályozás ellenőrzése. A belső ellenőrzés részére elő lehetne írni ennek vizsgálatát is A munkakörök és tevékenységek meghatározásánál

vizsgálni kellene a valós teljesítőképességet és leterheltséget. Fontos lenne a Köztisztviselői Etikai Kódexben rögzíteni a beszerzésekre vonatkozó eljárásmódot és esetleges szankciókat. 3.4 A belső ellenőrzési rendszer működésének kockázatai A kutatás során feltárt kockázati tényezők közül az intézkedés szükségességének mértéke, valamint a stratégiai célok elérésére legnagyobb hatással lévő kockázatok szempontjából az alábbiakat találtuk a legfontosabbaknak. – A belső ellenőrzés végrehajtása során csak a pénzügyi szabályszerűség, a pénzügyi szabályoknak való megfelelés számít követelménynek. A pénzügyi ellenőrzés számára nem határozzák meg követelményként az egyes folyamatok egészének ellenőrzését, a feladat-meghatározás csak a pénzügyi jogszerűség ellenőrzésére korlátozódik. A beruházások esetén a belső ellenőrzés sem a műszaki tervezés megfelelőségére, sem a műszaki

normák betartásának ellenőrzésére (s ezáltal a teljesítés minőségének felmérésére), sem a jogi megfelelőség, sem a működtetés további költséghatékonyságára nem terjed ki. Különösen igaz ez, ha a belső ellenőrzés valamely részfeladatával külső szervezetet, (például könyvelő irodát) bíznak meg. A megbízási szerződés ilyenkor általában eleve csak a pénzügyi ellenőrzést határozza meg. Ilyen körülmények között valójában nincs ellenőrizve a műszaki feltételek megléte. – Az ellenőrzés tervezése során rosszul végrehajtott kockázatkezelés alapján nem a tényleges kockázatokra koncentrálnak, mert az ellenőrzési terv alapvetően a helyi polgármester vagy jegyző javaslataira támaszkodik, de az is előfordul, hogy helyi ellenőrzési igény hiányában egyszerűen eltekintenek az ellenőrzéstől. Az ellenőrzési tervet nem részletes kockázatfeltárás alapján tervezik meg, különösen ott, ahol sok az

ellenőrzött egységek száma. A kockázatkezelési funkció így gyakorlatilag elveszti jelentőségét 121 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – – – – – Különösen problematikus, hogy éppen azokra a területekre nem tér ki az ellenőrzés, amelyek kiemelt ellenőrzési figyelmet igényelnének, vagy amelyek – esetleg – szándékosan kerülnek kivonásra az ellenőrzés rendszeréből. Ilyen körülmények között ugyan a kockázatfelmérés formálisan elkészül, tekintve, hogy az előírásra került, azonban ezzel a kockázatkezelési tevékenység véget is ért. Nem követik a prognosztizált kockázatokat, illetve nem kezelik azokat. Hiába tárja fel a potenciális kockázatokat a belső ellenőrzés, azokat a belső ellenőrön kívül tulajdonképpen senki sem ismeri. A polgármester és a képviselő-testület sok esetben formálisan ugyan jóváhagyják a belső ellenőrzési tervet, azonban a potenciális

kockázatokkal érdemben nem foglalkoznak. További jelentős problémaforrás, hogy a kockázatkezelési terv elkészítésekor alapvetően az előző évi ellenőrzések tapasztalatait használják fel. Ez azt jelenti, hogy ezek már korábban feltárt kockázatok és tulajdonképpen nem jelentkezhetnének, ha a belső ellenőrzés optimális módon működött volna, és érvényesülne annak megelőző jellege. Így gyakorlatilag nem teljesül a kockázatkezelés megelőző funkciója, mivel a többségében a belső ellenőrzés által már feltárt kockázatok kerülnek újra a megelőzendő kockázatok közé. A polgármester irányításával a jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt. A belső ellenőrzés jogilag a polgármesternek van alárendelve mint független ellenőrző testület, azonban a gyakorlatban az ide tartozó jogköröket – beleértve a munkáltatói jogköröket is – a jegyző gyakorolja. Tekintve, hogy az ellenőrzés megállapításainak többsége

kapcsolódhat a jegyző tevékenységéhez, ebből kritikus helyzetek alakulhatnak ki, azzal a veszéllyel, hogy csorbul a belső ellenőrzés függetlensége, objektivitása. A belső ellenőrzési terv elkészítése során, különösen akkor, ha külső szerv végzi az önkormányzat belső ellenőrzését, előfordul (különösen, ha külső szereplő végzi a feladatot, és nem ismeri a helyi körülményeket), hogy a belső ellenőrzési terv a helyi sajátosságok ismerete nélkül kerül kialakításra. Ez azzal a hatással járhat, hogy az ellenőrzési terv éppen azokra a helyi specialitásokra nem terjed ki, amelyek útján az érvényes szabályozók megkerülhetők, ami esetenként korrupciós lehetőségeket nyújthat. A képviselő-testületek sok esetben nem foglalkoznak érdemben az önkormányzati belső ellenőrzési rendszer által feltárt hiányosságokkal és azok megelőzésével. Ezzel gyakorlatilag mérhetetlenné teszik a belső ellenőrzés

hatékonyságát és ellehetetlenítik annak tevékenységét. A belső ellenőrzési rendszer a jelenlegi gyakorlat szerint sok esetben nem ellenőrzi – vagy legalábbis nem elég körültekintően ellenőrzi – a közbeszerzési eljárásokat. A gyakorlatban előfordul, hogy évekig egyetlen közbeszerzés ellenőrzése sem valósult meg. Legfeljebb pénzügyi szempontból ellenőrzik a közbeszerzés során megvalósuló teljesítést, ezenkívül azonban semmilyen más teljesítési, műszaki és minőségi feltétel teljesülése nem került kontrollra a belső ellenőrzés által. A teljesítések ellenőrzése így kizárólag a közbeszerzési pályázatot koordináló és átvevő személyek becsületességén múlik. A belső ellenőrzés rendszerében a különböző projektek megvalósítása során sok esetben nem kerülnek ellenőrzésre a részletes erőforrástervek. A műszaki dokumentációk erőforrás-, illetve költségigényei nem nyomon követhetők, tekintve,

hogy sok esetben el sem készülnek. A belső ellenőrzés alapvetően a pénzügyi teljesítés ellenőrzésére korlátozódik 122 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – Az ellenőrzés nem terjedhet ki a választott képviselő-testület döntéseinek ellenőrzéseire. Jelenleg csak az Állami Számvevőszék vizsgálja alkalmanként a döntések megfelelőségét, de nincs olyan rendszeresített ellenőrzési metódus, amely vizsgálná a köztulajdon felhasználásának célszerűségét és hatékonyságát A belső ellenőrzési rendszer működésével kapcsolatban feltárt további, magas kockázati szintű kockázati elemek az alábbiak. – A belső ellenőrzés megállapításait nem teszik közzé, azokat kevéssé hasznosítják. A belső ellenőr tevékenysége során nem segítséget, hanem támadásokat kap, tekintve, hogy munkáját a legtöbb esetben nem segítségként és a vezetés hatékony megelőző eszközeként

ítélik meg. Ezt alapvetően az okozza, hogy amikor a belső ellenőrzési beszámoló elkészül és a pénzügyi beszámolóval együtt általában a képviselő-testület elé kerül, a belső ellenőrzés tevékenységéből alapvetően a fegyelmi felelősségre vonásra irányuló javaslatokat lehet csak megvalósítani. A belső ellenőrzés által feltárt ellenőrzési megállapítások gyakorlatilag nem kerülnek kommunikálásra, jó esetben esetleg eljutnak a hiányosságok felszámolására kidolgozott intézkedési tervig. – A képviselők sem ismerik az önkormányzat belső szabályzatait. Sok esetben olyan döntéseket hoznak, amelyek ellentétesek a saját maguk által jóváhagyott szabályzatokkal, és amelyek ezért később konfliktusba keverednek az ellenőrzéssel. Mivel a belső ellenőrzés nem jogosult döntéseket vizsgálni, az ellenőrzés csak szabályszerűségi, és az ellenőr mind az ellenőrzöttekkel, mind a képviselőtestülettel

szembekerülhet. – Az önkormányzatok belső ellenőreinek gyakorlatilag nincs szakmai perspektívája, karrierlehetősége. – Tekintettel arra, hogy a belső ellenőrzés új jelenség az önkormányzati működésben, nem minden esetben fogadják el a képviselő-testület, a polgármester, a jegyző vagy az önkormányzati dolgozók, és a belső ellenőrzés jogköreit, funkcionális feladatait, valamint tevékenységét támadásnak ítélik meg tevékenységük, posztjuk, illetve saját személyük ellen. Általános felfogás a dolgozók többsége részéről, hogy a belső ellenőrzés csak felesleges rossz és látszattevékenység, ha pedig az ellenőrzés őket személyükben érinti, különösen, ha annak során megállapításokat is tesznek, azt személye elleni támadásnak ítéli meg. – A belső ellenőrzés rendszere ellenőrzi a folyamatba épített vezetői elő- és utóellenőrzések végrehajtását, illetve annak meglétét feltételezi. Ez több

konfliktust szül, mert a belső ellenőr munkavégzése során vagy az esetleges hiányosságok feltárásakor szembe kerülhet a munkáltatói jogkör gyakorlójával. – Mivel az önkormányzati létszámcsökkentések érintik a belső ellenőröket is, csorbul a belső ellenőrzési tevékenység köre. Az ellenőrzést végzők szervezeti rendszerének kialakítása nem kapacitás-felmérésen alapul Az ellenőrök túlterheltek Egy adott szervezeti egységhez csak 2–3 évenként jutnak el Ilyenkor sem az előző ellenőrzés óta eltelt teljes időszakot vizsgálják, hanem csak néhány hónapot Semmi sem kényszeríti az önkormányzatok vezetőit, hogy milyen gyakran ellenőrizzenek egy szervezetet, egy tevékenységet, és nincs előírva az sem, hogy milyen létszámmal szervezzék az ellenőrzéseket. – Bár a belső ellenőrzési kézikönyvek elkészültek (alapvetően a kiadott mintát vették át átdolgozás és a helyi sajátosságok figyelembevétele nélkül

vagy csak részben lettek aktualizálva a helyi sajátosságokra), azonban a gyakorlatban a mindennapi tevékeny123 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN ség során nem kerülnek alkalmazásra. Egyébként nincs az önkormányzatok számára speciális belső ellenőrzési kézikönyv minta. A költségvetési szervezetek belső ellenőrzési kézikönyv mintája nem minden esetben adaptálható az önkormányzatok gazdálkodására és belső ellenőrzési rendszerére Tekintve, hogy a belső ellenőrzés mint munkafolyamat sem teljes körűen elfogadott az önkormányzati dolgozók között, a belső ellenőrzés dokumentációja, valamint a feladat alapját képező ellenőrzési kézikönyv is csak mint kötelező, végrehajtandó feladat jelenik meg, és nem vált a mindennapi munka részévé. – A belső ellenőrzés megállapításainak általában nincs semmilyen személyi következménye. Az ellenőrzési jegyzőkönyv után általában

intézkedési terv készül, de ez gyakorta semmitmondó és formális okirat A végrehajtásról általában már be sem számolnak az ellenőrzésnek, és soha nem térnek ki személyes felelősségre Ezzel gyakorlatilag az ellenőrzés megelőző jellegét hosszú távon aláássák, illetve semmibe veszik. – Az informatikai rendszer kontrollja, az informatikai biztonság általában nem kerül ellenőrzésre. Gyakorlatilag bárki adhat ki adatot különösebb következmény nélkül A vizsgálat alapján az alábbi feladatok végrehajtása javasolható a feltárt kockázatok megelőzésére, illetve hatásuk jelentős csökkentésére. – A kockázatmenedzsment funkcióknak integrálódniuk kellene a mindennapi önkormányzati vezetési gyakorlatba. A kockázat-feltárásnak nemcsak a belső ellenőrzés tervezési funkciójára kellene kiterjednie, hanem be kellene épülnie a napi vezetési gyakorlatba Szükséges lenne, hogy különös figyelmet fordítsanak a stratégiai

célok megvalósítását szolgáló feladatok kockázatkezelésére. A kockázatok kezelése nem állhat meg az ellenőrzés tervezési funkciójánál, hanem az önkormányzati működés területein található kockázatok feltárására is ki kell terjednie, megtéve azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek a feltárt kockázatok kezelésére és nyomon követésére – Szükséges lenne az önkormányzatok számára specializált, az önkormányzati gazdálkodási sajátosságokat tartalmazó önkormányzati ellenőrzési kézikönyv kiadására, amely tartalmazza az önkormányzatok ellenőrzési módszertanának leírásán kívül a szükséges dokumentációk mintáit is. Ehhez célszerű volna hozzákapcsolni egy gyűjteményt az önkormányzati ellenőrzési standardokról az önkormányzati szféra gazdálkodásának teljes vertikumára vonatkozóan, amelyben megjelennének a belső ellenőrzés = feladatrendszere, = jogköre, = az ellenőrzés területei, = a

végrehajtás módszertana, = a végrehajtás kötelező gyakorisága, = ellenőrzési kapacitások követelményei. Ennek meghatározásakor külön ki kellene térni az alábbi főbb területek ellenőrzési módszertanára: = a pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésen kívül a hatékonyság, a célszerűség és a műszaki követelmények tervezésének (erőforrás- és költségtervek, műszaki tervdokumentációk megléte) és megvalósulásának, illetve a szolgáltatások minőségi teljesülésének ellenőrzési követelményei és módszertana; 124 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN – – – – – = a közbeszerzések ellenőrzésének követelményrendszere; = a megvalósítási projektek ellenőrzési követelményei és módszertana; = az önkormányzati vagyongazdálkodás és vagyonmegőrzés ellenőrzési követelményei és módszertana; = a korrupciógyanús ügyletek, illetve a korrupcióval különösen

fenyegetett területek ellenőrzési módszertana; = az informatikai rendszer ellenőrzési módszertana; = a folyamatba épített ellenőrzések szabályozási és dokumentálási rendje. Szabályozni kellene a belső ellenőrzések eredményeinek feldolgozásával és hasznosításával kapcsolatos, valamint a tájékoztatási kötelezettségek rendjét és módszertanát. Szükséges lenne kialakítani a belső ellenőrzési rendszer hatékony kommunikációs csatornáit a megelőzés céljának érvényesítése érdekében. Meg kell teremteni az önkormányzati belső ellenőrzés függetlenségét az egyéb illegitim helyi érdekektől. Versenyképessé kellene tenni a belső ellenőrzés foglalkoztatási viszonyait, és életpályaképet kell nyújtani az ellenőrzési szakembereknek. A választott képviselő-testületek számára részben jogszabályi kötelezettségként kellene előírni a belső ellenőrzési tervekkel, megállapításokkal és ellenőrzési jelentésekkel

kapcsolatos kötelező feladatokat (feldolgozás, publikálás, intézkedési feladatok, felelősségre vonási kötelezettségek). Meg kell erősíteni az állami (önkormányzattól független) ellenőrzési rendszer keretében a választott képviselő-testületek döntéseinek célszerűségi és gazdaságossági ellenőrzési lehetőségét (mindenekelőtt az Állami Számvevőszék ellenőrzési rendszerének keretében). 4. EGYÉB, ÁLTALÁNOS KORRUPCIÓELLENES JAVASLATOK A kockázatelemzés során felmerült tapasztalatok alapján az alábbi ajánlások tehetők, elsősorban az önkormányzatok személyzeti rendszerével kapcsolatban. Olyan szintű bérezésre lenne szükség a közszférában, amely a köztisztviselők számára lehetőséget ad tisztességes polgári jólét megteremtésére. Olyan hosszú távon tervezhető életpályamodell kellene, amely versenyképes más szektorok foglalkoztatási feltételeivel, és amely nem kényszeríti rá a köztisztviselőket

arra, hogy más területen keressék a fizetésük kiegészítésének lehetőségét. Az önkormányzatoknál meg kellene teremteni a humánpolitikai stratégiát és szabályzatot, amelynek betartását ellenőrizni kellene. Ennek keretei között be kellene vezetni a munkakörök ellátásához szükséges standardok és értékelési rendszer alkalmazását, amelyek kiszűrik és távozásra kényszerítik a beosztás ellátására alkalmatlan munkavállalókat, azonban akkor is preferálják és teljesítményre ösztönzik a munkavállalót, ha éveken át ugyanazt a munkakört látja el. Ennek azonban feltétele lenne a versenyképes bérezés, a hatékonyságvizsgálat és a teljesítménymérés bevezetése Helyi szintű Köztisztviselői Etikai Kódex létrehozása javasolható, amely szabályozza, hogy ki, mikor és milyen körülmények között, mit és milyen értékben fogadhat el a hivatali eljárások során, illetve milyen esetekben kell azt visszautasítania és

jelentenie. Ennek 125 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN részeként szabályozni kellene, hogy mi minősül korrupciónak, illetőleg meg nem engedhető magatartásnak a köztisztviselő részéről. Ha a Köztisztviselői Etikai Kódex nyilvános (internet, kifüggesztés, közzététel), akkor egyértelműen megkövetelhető mindkét fél részéről betartása. Fel kell állítani az önkormányzatokon belül egy független korrupcióellenes testületet, bizottságot, amely a polgármester felhatalmazásával jogosult a korrupciógyanús eseteket kivizsgálni, és foglalkozni az akár belső, akár külső, korrupció gyanújáról szóló bejelentésekkel. Létre lehetne hozni egy anonim, nyilvános bejelentési rendszert, amelyen keresztül bárki következmények nélkül be tudja jelenteni a korrupciógyanús eseteket, olyan belső, hivatali körülményeket kellene teremteni, amelyek között a korrupciógyanús esetek retorzió nélkül

bejelentésre kerülhetnek. E testület feladata lenne továbbá a polgármesteri hivatal és intézményei korrupcióellenes stratégiájának kidolgozása (kidolgoztatása), a korrupcióellenes átvilágítások szervezése, és saját hatáskörben a bejelentés nélküli, de korrupciógyanús esetek kivizsgálása. Ugyanezen intézményi keretek között kellene megteremteni az önkormányzati dolgozók védelmére szolgáló szabályzatokat és intézkedési terveket, arra az esetre, ha munkakörük végzése során korrupcióra irányuló megkeresés történik, vagy fenyegetés éri őket. Szükséges volna azt is szabályozni, hogy a választott képviselők mikor és milyen ügyben fordulhatnak a köztisztviselőkhöz. Célszerű lenne, hogy a választott képviselők, ha nem saját ügyükben járnak el, csak a polgármesteren, illetve a jegyzőn keresztül fordulhassanak a köztisztviselőkhöz. Az önkormányzatok működési folyamataiba törvénnyel kötelezően be

kellene építeni a korrupciós kockázatok kezelési metódusait, a korrupció-megelőzés szervezeti és szabályozási rendszerét, és rendszeresen vizsgálatokat kellene végezni ezen a területen. Az Állami Számvevőszék-i vizsgálatoknak ki kellene térnie a vonatkozó szabályzatok meglétére és működési mechanizmusaira. ÖSSZEGZÉS Az elvégzett kockázatelemzési kutatás rávilágít, hogy a korrupció megelőzéséhez jelenleg az önkormányzatokon belül nincs meg a szükséges intézményrendszer és belső szabályozás. Az önkormányzatoknak nincs olyan független korrupcióellenes szerve, amelyhez a korrupció gyanúja esetén bejelentést lehetne tenni, s amely szakmailag felkészülten képes volna azt kivizsgálni. Az önkormányzatok többségében nem található meg a munkafolyamatok leírása, dokumentálási kötelezettsége. Nem rendelkeznek folyamatdokumentációval, s a folyamatba épített ellenőrzésnek csak kezdetleges elemei találhatók meg A

polgármesteri hivatalok szintjén nincs etikai szabályozás, amely nyilvánosan és a választópolgárok számára is hozzáférhető módon dokumentálná, mi tekinthető korrupciónak Ezek hiányában a hivatal képtelen megvédeni saját dolgozóját a korrupciós vádaskodásokkal szemben. Az sincs rendezve, hogy a hivatalnak mikor és milyen intézkedéseket kell tennie, ha saját dolgozóját éri fenyegetés, illetve korrupciós vád. Az önkormányzatok szintjén nincsenek etikai kódexek, amelyek nyilvánosan és mindenki számára egyértelműen megfogalmaznák a döntéshozatali folyamatban tanúsítandó és az elvárt morális normákat. 126 KORRUPCIÓS KOCKÁZATOK ELEMZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A belső ellenőrzési rendszer jelenlegi hiányosságai is rámutattak, hogy a korrupció megelőzésére még nem alakult ki az önkormányzatok intézményrendszere. Az ellenőrzési folyamat még nem épült be a mindennapok vezetési–irányítási

metódusába, eredményeit a döntésre jogosultak nem minden esetben hasznosítják Sok esetben nincs szabályozva az ellenőrzés feladat- és kötelezettségrendszere. A problémát súlyosbítja, hogy nincs központilag biztosított önkormányzati ellenőrzési kézikönyv és módszertan sem. Nincs rögzítve, hogy mely ellenőrzési feladatokat milyen gyakorisággal, milyen mélységben és milyen ellenőrzési kapacitások fenntartásával kell végrehajtani. Az önkormányzati rendszer jelen állapotában a kockázatok kezeléséről csak mint utólagos kárelhárításról beszélhetünk. A jelenlegi belső ellenőrzéshez kapcsolódó kockázatkezelés csak az ellenőrzési kockázatok feltárására irányul A belső ellenőrzés pedig csak a már végrehajtott események utólagos ellenőrzését valósítja meg a pénzügyi szabályszerűséget vizsgálva. Így megállapítható, hogy jelenleg nem beszélhetünk az önkormányzati gazdálkodási rendszerben

kockázatkezelésről vagy kockázatkezelési módszertanról A kutatás azt is kimutatta, hogy a kockázatok döntő hányada jelentősen befolyásolja az önkormányzatok alapvető stratégiai céljainak elérését. A kockázati elemek többnyire magas bekövetkezési valószínűségekkel rendelkeznek, és jelenős a hatásuk. Mindezen tényezők szükségessé tennék egy olyan kockázatkezelési rendszer kialakítását az önkormányzatok gazdálkodásában, amely képes lenne a kockázatokat még megjelenésük előtt feltárni, azonosítani és a megelőzésükre vagy kezelésükre javaslatokat tenni a döntési jogkörrel rendelkezők számára. Egy ilyen kockázatkezelési rendszer jelentős anyagi kockázatoktól és veszteségektől védené meg az önkormányzatokat és preventív előrejelző rendszerként működve lehetőséget teremtene a döntéshozók számára az önkormányzatok stratégiai és operatív céljainak végrehajtásához szükséges optimális

döntések meghozatala során. 127 III. rész Korrupcióellenes stratégiák és módszerek Szikinger István Az önkormányzati korrupció elleni fellépés mint bűnüldözés és bűnmegelőzés 1 1. KORRUPCIÓ, ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ Noha tanulmányomat nem elméleti alapvetésnek, hanem alkalmazott kutatási anyagnak szánom, a meghatározások rövid áttekintése a későbbiek megértése végett elkerülhetetlen. Kránitz Mariann a jelenség társadalmi funkciójának oldaláról megközelítve úgy határozza meg a korrupciót mint a mindenkori társadalmi-gazdasági rendben a domináns elosztási rendet módosító kísérő jelenséget, újraelosztási formát, másodlagos elosztási szisztémát. Hozzáteszi, hogy az elosztás nem szűken értelmezendő, vagyis a nem anyagi viszonyokra is értelemszerűen irányadó a definíció (Kránitz, 1996, 174). A magatartás jellegére tekintettel a szakirodalomban elterjedt és általánosan elfogadottnak tekinthető

meghatározás szerint a korrupció lényege nem más, mint a közhatalommal való visszaélés privát haszon (előny) szerzése céljából (Pope, 1996, 18; Kappeler-Sluder-Alpert, 1994, 23). Témánk szempontjából fontos a korrupció jogi megítélésének, minősítésének meghatározása is. Egyet kell érteni azzal, hogy a korrupció a maga általánosságában nem ragadható meg jogilag, a hivatkozott össztársadalmi hatások jelentős része ugyanis a gazdasági és egyéb emberi kapcsolatok olyan szférájában lép fel, amely a közhatalom számára jórészt elérhetetlen, illetőleg érdektelen. Különösen így van ez egy alkotmányos jogállamban, ahol a domináns elosztási rend nem közvetlenül, de legalábbis nem részletesen, nem konkrét magatartásokra lebontva jelenik meg a közhatalom tevékenységében, így a jogi szabályozásban sem. Ilyen megközelítésben elfogadható az a megállapítás, 1 Köszönetet mondok mindenekelőtt Erdősi Sándornak és a

Belügyminisztérium Rendészeti Statisztikai Önálló Osztályának azért a segítségért, amit az adatok összegyűjtésével és rendelkezésre bocsátásával nyújtottak. 131 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN amely szerint a korrupció széles értelemben vett világából a jogilag, azon belül pedig büntetőjogilag értékelt megnyilvánulási formák csupán a jelenség egy-egy szeletét foglalják magukban. A korrupció ezek szerint olyan társadalmi megnyilvánulás, amely jórészt erkölcsileg minősíthető cselekvésekben és mulasztásokban ölt testet, azonban a jogalkotó – a mindenkori törvényhozási politikának megfelelően – ezek közül egyeseket kiemel és valamilyen szankcióval fenyeget (Kránitz,1996, 178). A büntetőjog általánosan elfogadott „ultima ratio” szerepéből adódóan fel kell tételezni, hogy a kriminális korrupció körébe a legmagasabb társadalmi veszélyességű magatartások kerülnek be.

Látszólag ellentmond ennek a másik hivatkozott meghatározás, amely kifejezetten az egyedi magatartás körülírására, illetőleg jellemzésére vállalkozik (Pope, 1996, 18; Kappeler-Sluder-Alpert, 1994, 23). Lehetséges persze olyan értelmezés, amely szerint a „közhatalom” kifejezés nem alkotmányjogi, hanem filozófiai értelemben használandó. Tekintettel a jelen tanulmány sajátos tárgyára, annyit tartok szükségesnek megállapítani, hogy a Pope és mások által adott definíció nyilvánvalóan szűkebb, azt is lehet mondani, hogy az a korrupció sajátos megnyilvánulásaira összpontosít. Az önkormányzati korrupció vizsgálatánál sem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy az interakcióknak tipikusan – bár nem kizárólagosan – legalább két szereplője van: a közhatalom képviselője, illetőleg valaki a civil társadalomból. Az utóbbi legfeljebb áttételesen él vissza a közhatalommal, ilyen szempontból jogilag felbujtónak vagy

bűnsegédnek nevezhetnénk Más kérdés, hogy egyes tényállásoknál az aktív vesztegető, illetőleg kezdeményező „sui generis” elkövetővé válhat. Az önkormányzati visszaélések vizsgálata során a kifejtettekre tekintettel ezért – a jelenség társadalmi szerepének egészét érintő teljesség igénye nélkül – a továbbiakban a közhatalom privát érdekek szolgálatában történő gyakorlását tekintem korrupciónak. Ez a meghatározás egy tekintetben még a jelen tanulmány sajátos keretein belül is pontosításra szorul, visszautalva az elsőként említett, társadalmi funkció alapján adott definícióhoz. Már most jelzem, hogy végeredményben a bűncselekményként meghatározott magatartásokra fogok összpontosítani a későbbiekben, ebből a szempontból pedig fontos utalni arra, hogy létezik a társadalmi funkció szerinti definíciónak megfelelő, ám mégis jogszerű (tehát bűncselekménynek sem minősülő) korrupció. Ez az

intézményes korrupció, ami az Európa Tanács felfogásával összhangban a döntéshozatali folyamat elfajulását, a hatalommal való visszaélés meggyökeresedését jelenti a jogban, a gazdaságban és a közszolgáltatások terén (A korrupció elleni fellépés akcióprogramja, elfogadta az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1966-ban, II. rész A/II/13) Az intézményes korrupcióra jó példa a rendőrség ellenérték fejében végezhető szolgáltató tevékenységéről szóló 16/1999. (II 5) Korm rendelet, amely lehetővé teszi, hogy a testület magánjogi szerződések alapján lásson el olyan tevékenységet, amelyet egyébként az általa felügyelt biztonsági magánvállalkozások végeznek. A rendőrség azonban a munka alapjául szolgáló infrastruktúrát a közhatalmi feladatok ellátására szolgáló pénzből tartja fenn, mindamellett az ilyen szolgáltatást a rendelet 6. §-a alapján szolgálati viszonyban, tehát hivatalos minőségben nyújtják

Álláspontom szerint nem szorul bővebb indokolásra, hogy a jelen tanulmányban is használt „önkormányzati korrupció” nem valamifajta önálló, a korrupció egyéb jelenségeitől megkülönböztethető minőséget képvisel. Csupán arról van szó, hogy a korrupt magatartások egy része sajátos körülmények között, esetleg sajátos módon valósul meg. 132 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Az írás címével és témájával összhangban az a gyakorlati szempont sem elhanyagolható, hogy a helyi önkormányzatoknak speciális bűnmegelőzési feladatai és lehetőségei vannak. A továbbiakban a mondottak szerint – elismerve a korrupció tágabb értelmezésének lehetőségét, sőt szükségességét – visszatérek a közhatalom magánérdekek szolgálatában történő gyakorlásának vizsgálatára. Az önkormányzati korrupció ugyanis nyilvánvalóan az önkormányzathoz mint a lakosság

közszolgáltatásokkal való ellátását, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlását, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtését végző, illetőleg szervező-irányító szervezethez kapcsolódik. Ilyen megközelítésben fontos megállapítani, hogy az önkormányzati korrupció körébe sorolható magatartások a jelzett definícióval összhangban értelmezve gyakorlatilag igen szűk körű, azt is mondhatnám, hogy elhanyagolható kivételektől eltekintve a büntetőjogilag értékelt, vagyis a kriminális korrupció megnyilvánulásai körébe tartoznak. Bócz Endre részletesen kifejti és elemzi azokat a tényállásokat, amelyek a maga közvetlenségében egyébként nem létező „korrupció” büntetőjogi szabályozásának körében figyelmet érdemelnek (Bócz, 1998). Kitér a hivatali visszaélés szabályozására is, amelyet korábban nem tekintettek egyértelműen korrupciós magatartásnak (Bócz,

1998, 15), azonban a jelenlegi felfogás szerint már lehet annak megjelenési formája (Bócz, 1998, 26). A magam részéről a hivatali visszaélést a jelen tanulmányban vizsgált önkormányzati korrupció szempontjából a hatalom magánérdekű gyakorlása általános tényállásának tekintem. A törvény szövege szerint (Btk 225 §): „Az a hivatalos személy, aki azért, hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen, hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő”. Hivatalos személy egyebek mellett a helyi önkormányzati testületek tagja, jogszabály alapján közhatalmi, államigazgatási feladatokkal megbízott szervnél, testületnél az a személy, aki közhatalmi, államigazgatási feladatot lát el. Ez azt jelenti, hogy hivatalos személy mindenki, aki helyi képviselő vagy önkormányzati

igazgatási szervnél teljesít szolgálatot, amennyiben a tevékenysége a szerv jogszabályok által meghatározott rendeltetésszerű működéséhez tartozik (BH 2004. 3) Valójában tehát az önkormányzatnál érdemi feladatokat ellátó személyek korrupt magatartását szinte teljes körben átfogja a hivatali visszaélés tényállása, hiszen a valódi társadalomra veszélyesség a közhatalmi funkciók valóságos eltorzulásában rejlik. Az más kérdés, hogy jogpolitikailag helyesen a törvényhozó olyan megnyilvánulásokat is büntetni rendel, amelyek során ez a hatásköri visszaélés ténylegesen még (vagy egyáltalán) nem valósul meg. Ugyanígy minősíthető a befolyással üzérkedés, ami szintén távolabbi – de szükséges – védelmet jelent a hatalommal való visszaéléssel szemben. Kétségtelen tény az is, hogy az önkormányzati korrupció körében nem kizárólag hivatalos személyek követhetnek el korrupciós cselekményt, hiszen a

törvény (Btk. 251–255 §-ok) tágabban vonja meg az alaptípusnak tekinthető vesztegetés alanyi körét. Mindennek alapján ki lehet jelenteni, hogy az önkormányzati korrupció szempontjából lényeges – tehát megelőzendő, illetőleg visszaszorítandó – magatartások bűncselekménynek minősülnek. Elképzelhető mindazonáltal, hogy egyes erkölcsileg elítélendő cselekmények vagy kapcsolatok (pl. nepotizmus) mégis kívül rekednek a kriminális kor133 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN rupció körén, nem szorul azonban bővebb indokolásra, hogy a megelőzés területén szélesebb megközelítést lehet alkalmazni. Ha ugyanis még nem követték el a bűncselekményt, akkor értelemszerűen azt sem lehet tudni, hogy milyen cselekményt nem követtek el. Magyarul: a családi, rokoni összefonódások elegendő okot szolgáltatnak arra, hogy a bűnmegelőzésért felelős szervek és személyek a törvény keretei között

adatokat gyűjtsenek, vagy akár fel is lépjenek (például az érintettekkel történő beszélgetés formájában). Összefoglalóan azt lehet mondani tehát, hogy a korrupcióval szembeni fellépés – önkormányzati szinten is – döntő mértékben bűnmegelőzés és bűnüldözés. Másképpen fogalmazva: az e téren jelentkező bűnmegelőzési és bűnüldözési feladatok eredményes ellátása esetén, különös tekintettel a prevenció már említett szélesebb hatókörére, a korrupció radikálisan csökkenthető. 2. AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ FELDERÍTÉSE ÉS MEGELŐZÉSE Az önkormányzati korrupció nem jelent az általános visszaélésekhez képest valamiféle önálló minőséget, a sajátosságok inkább a jog- és erkölcsellenes cselekmények környezetében, feltételrendszerében keresendők. Bócz Endre a már hivatkozott tanulmányában utal arra az egyébként meglehetősen közismert tényre, hogy a korrupciós cselekmények esetében

különösen nagy a latencia, hiszen tipikus esetben minden fél érdekelt abban, hogy egyrészt az illegitim módon elérni kívánt cél megvalósuljon, másrészt az általuk így elkövetett bűncselekmény miatt a felelősséget elkerüljék. Mindezek a célok értelemszerűen konspirációt, egy esetleg mégis meginduló büntetőeljárás során pedig a bűnüldöző hatóságokkal szembeni teljes egymás közötti együttműködést eredményeznek, miközben a terhelti pozíció lehetővé teszi a hazugságot (de tanúként sem köteles senki maga vagy hozzátartozója ellen vallani). Bócz szerint a bűnüldözési érdekek az adott körülmények között megfontolandóvá tennék az egyes adatvédelmi és más korlátok újragondolását a nagyobb felderítési eredményesség szolgálatában (Bócz, 1996, 45). A hatályos magyar jogban tehát nincs olyan korrupt közszolgálati magatartás, amely ne minősülne bűncselekménynek, vagy legalábbis a megelőzés

szempontjából ne érdemelne figyelmet. Ehhez kapcsolódóan ki kell emelni, hogy a büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be) 171 § (2) bekezdése értelmében bármely hatóság tagja és bármely hivatalos személy köteles a hatáskörében tudomására jutott bűncselekményt – ha az elkövető ismert, annak megjelölésével – feljelenteni. A feljelentéshez csatolni kell a bizonyítási eszközöket Ha ez nem lehetséges, akkor azok megőrzéséről kell gondoskodni. A Btk 255/B § (1) bekezdése szerint az a hivatalos személy, aki e minőségében hitelt érdemlő tudomást szerez arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt teheti, nem tesz feljelentést, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. Ez alól csupán az az eset képez kivételt, ha a hivatalos személy az elkövető (akár aktív,

akár passzív vesztegető) hozzátartozója. Hangsúlyozom azonban, hogy ez a – vesztegetésre korlátozott – speciális szabály nem rontja le az általános kötelezettséget: a hivatalos személynek nem csupán a vesztegetés, hanem minden, a működési körében tudo134 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS mására jutott bűncselekmény miatt feljelentést kell tennie, bár hozzátartozójára – és természetesen saját magára – a mondott eseten kívül sem köteles terhelő nyilatkozatot tenni. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy törvényesen nincs választási lehetőség. Azt is meg kell jegyezni, hogy a Be. 6 § (2) bekezdése különbséget tesz az eljárás általában, illetőleg meghatározott személlyel szemben történő megindítását illetően. Ez magyarul azt jelenti, hogy a gyanúsított megnevezése nélkül – vagyis ismeretlen tettes ellen – már a bűncselekmény elkövetésének egyszerű

gyanúja esetén, a lehetséges (valószínű) elkövető megnevezésével pedig csak a rá vonatkozó megalapozott gyanú birtokában tehető feljelentés, ami azonban a hivatalos személyekre – így az önkormányzati képviselőkre és a közhatalmi feladatokat ellátó munkatársakra – egyben kötelezettséget is ró. A feljelentés elmulasztása adott esetben, a már említett tényálláson (Btk 255/B §) kívül – ha annak célja jogtalan hátrány okozása vagy előny megszerzése – hivatali visszaélésnek, tehát ebben az esetben is bűncselekménynek minősülhet. A hátrány és az előny fogalmát a gyakorlat nem értelmezi megszorítóan, másrészt az utóbbinak nem kell személyesen az elkövetőhöz kapcsolódnia. Ha tehát a hivatalos személy például azért nem tesz feljelentést, hogy a kollégája megússza a dolgot, akkor ez egészen biztosan beleillik a tényállásba, bár az esettől függően hivatali bűnpártolásnak is minősülhet. Témánk

szempontjából annak van jelentősége, hogy a hivatalos személynek a hatáskörében – tehát nem magánszemélyként – tudomására jutott bűncselekménygyanús eseteket törvényi kötelezettség alapján jelentenie kell. A mondottak szerint gondosan ügyelni kell a feljelentés tartalmára, vagyis az meghatározott személy ellen kellő bizonyítékok hiányában még akkor sem irányulhat, ha egyébként a kötelességét teljesítő hivatalos személy tudja: ki jöhet számításba. A cselekményről feljelentést kell tenni, de az illető gyanúsítottként csak akkor nevezhető meg, ha vele szemben a gyanú megalapozott. Az egyszerű, illetve a megalapozott gyanú persze nehezen különböztethető meg, ebben az esetben ajánlatos az óvatosság. Király Tibor szerint a gyanú akkor megalapozott (a korábbi szóhasználat szerint: alapos), ha „nagyobb a valószínűsége annak, hogy történt bűntett, mint annak, hogy nem történt; terheltként az vonható be a

büntetőeljárásba, akinek a bűnössége valószínűbb, mint az ártatlansága. Az 50%-nál nagyobb fokú megalapozottságnak felel meg a törvényben az „alapos gyanú”” (Király, 1972, 247). Ebből – bármennyire is furcsa – logikusan következik, hogy a lehetséges gyanúsított megnevezése nélkül, pusztán az elkövetés lehetőségére alapozott feljelentés akkor is kötelező, ha annak nagyobb a valószínűsége, hogy a korrupciós magatartás nem következett be, de lehetséges, hogy mégis megvalósult. Ebben az esetben persze „felső határ” nincs, tehát értelemszerűen akkor is meg kell tenni a feljelentést, ha a bűncselekmény megalapozott gyanúja áll fenn, csak éppen tényleg ismeretlen a tettes, vagy vele szemben nem elég meggyőzőek a bizonyítékok. Azt is hangsúlyozni kell, hogy a meghatározott személlyel szemben teendő feljelentés (valójában az eljárás megindításának feltételéről van szó) szigorúbb feltételekhez

kötése nem jelenti, hogy a történtek leírásánál mellőzni kellene vagy lehetne a nevek említését. Amennyiben a feljelentő az általa ismert tényeket korrekt módon ismerteti a hatósággal, úgy hátrány nem érheti. Ellenkező esetben viszont számolnia kell a hatóság félrevezetése (bűncselekményre vonatkozó valótlan bejelentés) vagy hamis vád (meghatározott személy ellen valótlan tartalmú feljelentés) büntetőjogi következményeivel. 135 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Magyarországon a rendőrségnek van általános bűnmegelőzési és bűnüldözési hatásköre, bár a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény (a továbbiakban: rendőrségi törvény) megalkotását követően számos más szervezet kapott hasonló jogosítványokat, illetve kötelezettségeket. A fontosabb közhatalmi pozíciót betöltő személyek esetében a nyomozás már ügyészi hatáskörbe tartozik, a prevencióban azonban a

rendőrség ilyen esetekben is közreműködhet. A korrupt interakciók résztvevőinek már említett és teljesen érthető rejtőzködési hajlama miatt mindenekelőtt azokat az eszközöket, azokat a lehetőségeket kell áttekinteni, amelyek a felderítést, az ilyen magatartások ismertté válását szolgálják. A rendőrségi törvény 63. § (1) bekezdése kimondja, hogy a testület a bűncselekmények elkövetésének megelőzésére, felderítésére, megszakítására, az elkövető kilétének megállapítására, elfogására, körözött személy felkutatására, tartózkodási helyének megállapítására, bizonyítékok megszerzésére, valamint a büntetőeljárásban részt vevők és az eljárást folytató hatóság tagjainak, az igazságszolgáltatással együttműködő személyek védelme érdekében – törvény keretei között – titokban információt gyűjthet. Ebből következik, hogy a titkos információgyűjtés lehetősége egyáltalában nem

korlátozódik a már – vélhetően – elkövetett cselekmények feltárására, az akár a jövőbeni törvényszegések elleni védekezés eszközeként is szolgálhat. Ez a törvényi szabályozás alkotmányosan nem teljesen aggálytalan (hiszen összemossa a minőségileg és a rendőri munka szempontjából is eltérő prevenciót és repressziót), mégis alkalmazandó, hatályos jog. Nyilvánvaló, hogy az Alkotmány 8 §-ában foglalt alapjogvédelmi kötelezettség jegyében a konkrét vizsgálódások során nem hagyható figyelmen kívül, hogy a szükségesség és arányosság elvének alkalmazása megkívánja a megelőzés és a represszió közötti kellő különbségtételt. A rendőrségi törvény megkülönbözteti a bírói engedélyhez kötött, illetőleg az ilyen engedély nélkül végezhető titkos információgyűjtés formáit, eszközeit. A megelőzés körében különös jelentősége van az utóbbiaknak Bírói vagy bármely más engedély nélkül

lehetőség van arra, hogy a rendőrség informátort, bizalmi személyt vagy vele titkosan együttműködő más személyt vegyen igénybe; az eljárás céljának leplezésével (puhatolás) vagy a kilétét leplező fedett nyomozó igénybevételével információt gyűjthet, adatot ellenőrizhet; fedőokiratot állíthat ki, használhat fel, fedőintézményt hozhat létre és tarthat fenn; helyiséget, épületet és más objektumot, területet vagy eseményt megfigyelhet, az észlelteket pedig rögzítheti. Témánk szempontjából különösen lényeges, hogy a rendőrség a bűncselekmény elkövetőjének leleplezésére vagy a bizonyítás érdekében – sérülést vagy egészségkárosodást nem okozó – csapdát alkalmazhat. A jogállamiság alapvető követelményeivel összhangban azonban álláspontom szerint a csapda nem lehet bűncselekmény elkövetésére csábítás, majd az annak engedő tisztviselő leleplezése. Magyarul: nem megengedett úgy megfogni

valakit, hogy csúszópénzt ajánlunk neki, majd amikor elfogadja és átvenné, akkor tetten érjük. Más kérdés a hivatalos személy által kikövetelt pénz átadásának leleplezése az együttműködő, az ügyletbe látszólag belemenő, majd azt a rendőrségnek jelző sértett közreműködésével. Lehetőség van mintavásárlásra, bizalmi vásárlásra, ellenőrzött szállításra (ezek legális ügyletek rejtve maradó bűnmegelőzési vagy bűnmegelőzési céllal végrehajtva). 136 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Ha a bűncselekmény megelőzésére, felderítésére, az elkövető elfogására, kilétének megállapítására nincs más lehetőség, a sértettet szerepkörében a bűnüldöző hatóság – életének, testi épségének megóvása érdekében – rendőr igénybevételével helyettesítheti. A korrupciós cselekmények esetében nyilvánvalóan akkor beszélhetünk sértettről, ha

valaki nem kíván a nyomásnak vagy a kísértésnek engedni, ezért a jogellenes kezdeményezést csak látszólag fogadja el, jelzi azonban a bűnüldöző hatóságoknak a dolgot. Ilyenkor a mondottak szerint elképzelhető, hogy a vesztegetővel (ha a körülmények megengedik) a kenőpénz átvételekor rendőr találkozik, aki – kollégáival – egyben a gyanúsítottat el is fogja, hiszen szándékos bűncselekmény elkövetésén tetten ért személy esetében ez a kötelező eljárás. A bűnmegelőzési és bűnüldözési célból végrehajtandó titkos információgyűjtés teljesítésére a rendőrség a természetes személyekkel, a jogi személyekkel vagy a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel titkos együttműködési megállapodást köthet. Ennek keretében a rendőrség kezdeményezheti a bűnüldözés szempontjából különleges fontosságú ilyen szervezetek munkatársával hivatásos szolgálati, közszolgálati, közalkalmazotti jogviszony,

illetve munkaviszony létesítését. A rendőrség a vele bármilyen módon együttműködő személyt díjazásban részesítheti, ennek mértékét a törvény nem határozza meg. Jelentős áttörést hozott a bűnözés elleni fellépés korábbi kereteihez képest az úgynevezett rendőrségi „vádalku” intézményesítése, amely lehetővé teszi, hogy a rendőrség ügyészi hozzájárulással kilátásba helyezheti a nyomozás megtagadását vagy megszüntetését, amennyiben az érintett személy vállalja, hogy információkat szolgáltat. Itt feltétel, hogy a megállapodással szolgálandó bűnüldözési érdek jelentősebb legyen, mint az illetővel szembeni eljárás lefolytatásától várható eredmény. Ez a lehetőség akkor is fennáll, ha az ügy már a hatóság tudomására jutott. Ha még nem, úgy az elkövető aktív megbánása egyébként is büntetlenségét eredményezheti (Btk 255/A §) Lehetőség van a korrupció megelőzése és felderítése

szempontjából jelentős titokvédelmi korlátok áttörésére is a szükséghez képest. A rendőrség titkos információgyűjtésre felhatalmazott nyomozó szervének vezetője az ügyész jóváhagyásával a kétévi vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő, szándékos bűncselekmény (a korrupciós cselekmények ebbe a körbe tartoznak) felderítése érdekében az üggyel összefüggő adatok szolgáltatását igényelheti az adóhatóságtól; a szolgáltatást nyújtó postai szolgáltatótól, elektronikus hírközlési szolgáltatótól; az egészségügyi és a hozzá kapcsolódó adatot kezelő szervtől; továbbá a banktitoknak, értékpapírtitoknak, pénztártitoknak és egyéb üzleti titoknak minősülő adatot kezelő szervtől. A nyomozó szerv az adatszolgáltatás teljesítésére határidőt jelölhet meg Az adatszolgáltatás ingyenes és nem tagadható meg. Az így kapott információ csak a megjelölt célra használható fel Bírói

engedéllyel, de akár szintén megelőzési célból, súlyos bűncselekményekre vonatkozóan van lehetőség titkos házkutatásra, lakáslehallgatásra vagy akár képfelvétel készítésére magánlakásban, levél vagy más postai küldemény, távközlési, illetőleg számítástechnikai rendszeren továbbított közlés tartalmának megismerésére és rögzítésére. Az elmondottakból kiderül, hogy a jogalkotó az eszközök igen széles tárházát bocsátotta a bűnüldöző szervek rendelkezésére. Ezeknek eredménye, az alkalmazásuk során szerzett adatok a büntetőeljárásban felhasználhatók. 137 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Rendkívül fontos változás, hogy a rendőrségi törvény 63. § (2) bekezdését a 2006 évi XIV. törvény hatályon kívül helyezte Ez a rendelkezés korábban a jogszabály erejénél fogva államtitoknak minősítette mindazokat az adatokat, amelyeket titkos információgyűjtés keretében

szereztek be. Ez alól csak a büntetőeljárásban való felhasználás jelentett kivételt, vagyis a megelőzés körében az ilyen adatokra vonatkozóan elvileg a rendőrség teljes titoktartásra volt kötelezett Nyilvánvaló, hogy ha még a forrás leplezése mellett sem juthatnak hozzá például az önkormányzatok bűnmegelőzésért felelős szervei vagy munkatársai a korrupció veszélyének felismerése és elhárítása szempontjából lényeges információkhoz, akkor az ilyen érdekeket szolgáló együttműködésnek sincs igazán tere. A 21. század elejétől egyre inkább elterjedt az „intelligence led policing” elve és gyakorlata Ez az irányzat az információknak, köztük a titkosan gyűjtött adatoknak a sokoldalú feldolgozását és hasznosítását helyezi előtérbe Ennek során kapott hangsúlyt az a felismerés, hogy a megszerzett ismeretek cseréje a bűnüldözésért felelős szervezetek és az egyéb hatóságok, valamint a civil társadalom

tagjai között nélkülözhetetlen kelléke a veszélyek korai felismerésének és megfelelő kezelésének (Ratcliffe, 2003, 6). Nyilván ennek a törekvésnek a jegyében döntött úgy a jogalkotó, hogy a titkosan szerzett adatok kiszolgáltatásának lényegében abszolút tilalmát feloldja. Hangsúlyozni kell, hogy ez nem jelenti a leírt tevékenység nyilvánossá tételét, hiszen az általános szabályok szerint, konkrét döntésekkel (minősítéssel) továbbra is van lehetőség a kellő titkosításra. A rendőri működés és az önkormányzati bűnmegelőzés összekapcsolásához jó alapokat és kereteket ad a nemzeti bűnmegelőzési stratégia [a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiájáról szóló 115/2003. (X 28) OGY határozat melléklete], amelynek alapján lehetőség nyílik a prevenció társadalmi szerepének és felelősségének korábban jórészt csupán jelszóként használt tételeit gyakorlati lépésekben, sőt programokban,

projektekben alkalmazni. A stratégia 5.5 pontja megfogalmazza, hogy a prevenciót szolgáló kormányzati cselekvési program csak az önkormányzatok közreműködésével válhat a helyi társadalompolitika integrált részévé Ezért az önkormányzatoknak a helyi rendőrséggel együttműködve nem csupán aktív, de egyenesen vezető szerepet kell játszaniuk a helyi közösség biztonságát szolgáló tervek elkészítésében. Szükséges, hogy kezdeményezzék a helyi jelzőrendszerek, a legkülönbözőbb együttműködési formák kiépítését, a helyi bűnmegelőzési programok koordinálását, végrehajtását és folyamatos értékelését Ajánlja a dokumentum a helyi bűnmegelőzési stratégia és taktika kimunkálását és végrehajtásának irányítását. Számos közbiztonság-védelmi elképzelés fogalmazódott meg és öltött testet a nemzeti bűnmegelőzési stratégia elfogadását követően. Ezek közül a legtöbb valóban előremutató módon, a

hagyományosan leszűkítő értelmezéssel szemben átfogóan és sokoldalúan közelíti meg a kérdéseket. Példaképpen említhető Miskolc Megyei Jogú Város 2004. március 4-én elfogadott közbiztonsági és bűnmegelőzési stratégiája, amely kitér a bűnözés kezelésének ügyén túl a katasztrófák elleni védekezésre, de még a közegészségügy problémáira is. Sajnálatosan hiányzik viszont az anyagból a korrupció megelőzésére vonatkozó cselekvési irányok megjelölése. Hasonlóan jellemezhető Pápa város 2005. február 10-én elfogadott stratégiája, amely komplex módon írja le az egyes – nem közvetlenül közbiztonság-védelmi rendeltetésű – ágazatok teendőit és az együttműködés kereteit. Ugyanakkor ebben sem esik szó 138 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS a korrupció elleni teendőkről, holott az anyag egyébként megállapítja, hogy nőtt a közélet tisztasága

elleni bűncselekmények száma. Álláspontom szerint ez még akkor is valamilyen intézményes választ igényelt volna, ha az abszolút értékek – mint általában ebben a kategóriában – alacsonyak (2004-re az előző évhez képest 14-ről 26-ra emelkedett a szám). Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzatának közbiztonsági és bűnmegelőzési koncepcióját 2004. április 22-én fogadták el Ez a dokumentum hivatkozik az Európa Tanács által megfogalmazott célokra, ezen belül is a jó kormányzásra és a korrupció megelőzésének szükségességére. Maga az anyag azonban nem tér vissza ennek a fontos kérdésnek a tárgyalására, nem határozza meg ezzel kapcsolatban a teendőket, fejlesztési irányokat Összességében elmondható tehát, hogy a törvényhozás által végrehajtott nyitás, vagyis a rendőrség tényleges bűnüldözési és bűnmegelőzési monopóliumának oldása a korrupció elleni fellépés tervezésében és szervezésében kevés

eredményt hozott. Annak ellenére, hogy ma már bizonyított ténynek tekinthető: a közhatalom tisztességes működése nem csupán közvetlenül a korrupciót jelentő magatartások visszaszorulását jelenti, hanem komoly és kimutatható hatással van a jogkövető viselkedésre általában (Sherman, 1993, 452). 3. NEMZETKÖZI KITEKINTÉS A korrupció köztudottan univerzális jelenség. Mivel azonban a megvalósulás közege országonként, kultúránként, intézményenként és más tekintetben is igencsak eltérő, a megfelelő módszertan alapján és kellő alapossággal végzett összehasonlító kutatások számos következtetés levonására adnak lehetőséget. Vannak olyan nézetek, amelyek megengedhetetlenül szűknek tartják a korrupció jogi megnyilvánulásként történő felfogását, a dolog lényegét kizárólag erkölcsi-filozófiai szinten tartják megragadhatónak (Underkuffler, 2005). Nyilvánvaló, hogy a jelenség mögötti tartalom, valamint az okok

vizsgálatában különböző mélységekig lehet leásni, ennek a megelőzés szempontjából különös jelentősége van Az is kétségtelen tény azonban, hogy a korrupt magatartások jelentős része – a hivatalnokok viselkedésére vonatkozóan gyakorlatilag azok teljessége – konkrét tényállásokban ölt testet, a felderítés és a közvetlen (individuális, harmadlagos) megelőzés terén ezek irányadó, fontos meghatározások. Zimring és Johnson a jelen tanulmányhoz hasonló megközelítésben a hatalom illegális, magáncélokra történő felhasználását tekinti korrupciónak. Ezen belül a jogi meghatározás szükségességét hangsúlyozzák, gyakorlatilag tehát a kriminális korrupció összehasonlító vizsgálatát tűzik ki célul Ennek érdekében természetesen szükség van a fogalmi pontosításra, a közös elemeket tartalmazó definíció kidolgozására. Szerintük a közhatalom jogsértő módon történő gyakorlása a korrupció szükséges

feltétele (ZimringJohnson, 2005) Kétségtelen tény, hogy a magyar jogalkotó – és számos más törvényhozó is – ennél szélesebben jelöli ki a védelmi vonalakat, a témánk szempontjából jelentős hivatali (önkormányzati) korrupció lényegi magva, veszélye a hatalom eltorzulása, ami valóban feltételezi a jogellenes működést. 139 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A szerzők megkülönböztetik a magánszférában végbementő korrupciót a közhatalmi visszaélésektől. Ugyancsak fontos, a felderítés szempontjából is jelentős eltérések lehetnek a „ragadozó” típusú, valamint az együttműködő korrupciós magatartások között Az előbbiben a hatalom gyakorlója egyszerűen jogellenes hasznot akar bezsebelni, vagyis általában ellenértékhez köti az őt egyébként törvény alapján terhelő kötelezettség teljesítését. A másikban előnyhöz juttatja az ügyfelet, így közöttük érdekközösség

keletkezik Némileg eltérő szempont – de ugyancsak fontos a felderítés és a megelőzés szempontjából – a közvetlen ellenérték fejében, illetőleg más megfontolásból (például rokoni vagy baráti szívesség) megvalósított kötelességszegés (Zimring-Johnson, 2005, 799–800). A helyi korrupció felderítésében alkalmazott eszközök természetesen nem különböznek a központi szervek, illetőleg azok tagjai visszaéléseinek leleplezését szolgáló megoldásoktól. Ezt alkotmányjogilag a törvény előtti egyenlőség, gyakorlatilag pedig az elkövetési magatartások azonossága, illetőleg hasonlósága indokolja Figyelembe kell persze venni, hogy egy kisebb munkahelyi (hivatali) közösségben más az információ-áramlás, mint például egy országos, netán szövetségi szervezet belső kapcsolatrendszerében, ugyanígy a szervezetek külső környezetéhez való viszonya is eltérő. Ennek megfelelően kell meghatározni például egy vagy több

informátor alkalmazásának konkrét taktikáját, de a megelőzési-felderítési információknak az adott közösségbe (társadalomba) való visszajuttatására vonatkozó tervet és gyakorlatot is. A törvénysértő hivatalnoki viselkedés megragadása, felderítése és bizonyítása a már említett konspiratív, a bűnüldözéssel szemben együttműködő elkövetői magatartás miatt mindenütt nehézségekbe ütközik. Az Egyesült Államokban szövetségi szinten hosszú ideje alkalmazzák a postai csalásokra vonatkozó törvényt mind az üldözni kívánt magatartás minősítésére, mind pedig a felderítésre. Ennek megfelelően az előnyt elfogadó személyek (politikusok vagy köztisztviselők) postai csalást követtek el azzal, hogy a küldeményeken keresztül történő kapcsolattartásban megtévesztik az embereket a tisztességes, becsületes és pártatlan kormányzatba, illetőleg önkormányzatba vetett hitüket illetően. Az elmarasztaló ítélet

meghozatalához így elegendő volt bizonyítási eszközként felhasználni valamely korrupcióra utaló tartalmú küldeményt, amennyiben a bizalommal való visszaélés és az a tény igazolást nyert, hogy a címzett számíthatott a dolog érkezésére (Kobrin, 2006, 781). A bíróságok sokáig alkalmazták ilyen felfogásban a jogszabályt, a szövetségi Legfelsőbb Bíróság azonban 1987-ben úgy rendelkezett, hogy ez az értelmezés helytelen, a törvény más célokat szolgált. Ezt követően azonban a Kongresszus lényegében a korábbi gyakorlatnak megfelelően felhatalmazta a szövetségi ügyészeket a postai csalásokról szóló törvény alkalmazására (Rosenson, 2005, 97). Kétségtelen tény, hogy az eredetileg más jogalkotói szándékot szolgáló törvény hatályának kiterjesztése alkotmányosan aggályos, hiszen a világos normatartalom és a kiszámíthatóság a jogbiztonság elemi követelménye (Coffee, 1983, 12). A helyi korrupció elleni

szövetségi fellépés normatív alapját más törvények is kiegészítik. Ilyen például a Hobbs Act, amely a tagállamok közötti gazdasági kapcsolatokat érintő visszaéléseket tiltja (Hager, 1995), vagy a RICO-törvény (Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act), amely elsősorban a szervezett bűnözés elleni harc kereteit adja meg, igen szélesen. Olyannyira, hogy a szervezett elkövetés nem is szükségszerű elem a szövetségi bűnüldöző szervek beavatkozásához (Perry, 1999). 140 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Az Egyesült Államokban mindazonáltal a bűnüldözés, így a kriminális korrupció elleni fellépés is alapvetően tagállami, de főleg helyi szinten valósul meg, valójában a szövetségi beavatkozás igényel külön indokolást (Brown, 2005, 409–411). Témánk szempontjából azonban ennek nincs jelentősége Példaképpen említhető New Jersey állam, ahol 1991-ben

törvényt hoztak a helyi önkormányzatok etikájáról. Ez a jogszabály valójában a választott képviselők és a kinevezett köztisztviselők etikai kódexe, amely azonban jogszabályi erővel írja elő a helyi hatalom gyakorlóinak kötelezettségeit, illetőleg a rájuk vonatkozó tilalmakat A rendelkezések kiterjednek az összeférhetetlenségi szabályokra, a vagyonnyilatkozatra, valamint az ajándékok elfogadásának szigorú kereteire. A helyi önkormányzatok a törvény keretei között saját etikai kódexet fogadhatnak el, de mindenképpen bizottságokat hoznak létre a korrupcióellenes szabályok betartásának ellenőrzésére, ezen túlmenően a pénzügyi ellenőrzés szervei és az egyéb hatóságok is jogosultak saját hatáskörükben a jogkövetés ellenőrzésére. A törvény egyébként óriási felzúdulást váltott ki (Weisberg, 1993), ennek ellenére ma is hatályban van, sőt vannak helyi önkormányzatok, amelyek annak keretei között még

szigorúbb előírásokat fogadtak el (vö. Madison Township Municipal Code, 280) Másutt is jellemző a helyi jogalkotás, Chicago városi rendelete (Municipal Code 2–156) például tiltja ismeretlen személytől az ajándékok elfogadását bármely városi alkalmazottnak, feleségének, de még kiskorú gyermekének is. Egyéb előírásai hasonló szigorral korlátozzák, illetőleg ellenőrizhető keretek közé szorítják (például bejelentési kötelezettséggel) az alkalmazottak esetleges korrupcióra teret adó magatartását, kapcsolatait (gazdasági tevékenység, összeférhetetlenség stb.) A korrupció megelőzésére vonatkozó szabályok betartásának felügyelete elsősorban a belső ellenőrzés szakembereinek és a választott etikai bizottságoknak a feladata. Gyanú esetén belső vizsgálatra, alapos gyanú esetén pedig a bűnüldöző szervek értesítésére kerül sor. A rendőrség a törvényes keretek között (határozat birtokában) házkutatást

tarthat, szükség esetén titkos információgyűjtést is végezhet (Burmeister, 1994) Mivel pedig maga a rendőrség is tipikusan a városi bürokrácia része, ezért a testületen belül felmerülő korrupció gyanúja esetén független szakemberek által vezetett bizottságokat szoktak felkérni a vizsgálatok elvégzésére. Megjegyzendő, hogy az ilyen független tényfeltárások általában igazolják a korrupció elleni harc szükségességét és az eszköztár erősítését, azaz megállapítják a torzulásokat, beleértve az intézményes (bár nem feltétlenül a teljes szervezetet átható) visszaélések jelenlétét is (vö.: Baer-Armao, 1995) Európában szintén különböző szintekre tagolt és meglehetősen részletes szabályozás alapján léphetnek fel a bűnüldöző hatóságok, valamint a felügyeleti-ellenőrző szervek a helyi önkormányzatokban előforduló korrupciógyanús magatartásokkal szemben. Az angol (és a brit) önkormányzatok, valamint a

hozzájuk kapcsolódó vállalkozások hosszú időn keresztül hírhedtek voltak a köz- és magánfunkciókat összemosó korrupt kapcsolatrendszereik miatt. A 19 század harmincas éveitől kezdődő önkormányzati reform a demokratikus intézmények erősítésével és a nyilvánosság kontroll-szerepének erősítésével érzékelhető javulást hozott ezen a téren (Wraith-Simpkins, 1963). A probléma azonban nem oldódott meg teljesen, ezért az Egyesült Királyságban 1889ben törvényt alkottak a köztestületek és a helyi önkormányzatok korrupciójának visszaszorítása érdekében (Public Bodies Corrupt Practices Act 1889). A jogszabály – amely egyébként ma is hatályban van – bűncselekményként határozza meg bármely ajándék 141 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN vagy előny korrupt módon történő elfogadását akár saját maga, akár más részére a köztestület (beleértve a helyi önkormányzatot is) tagja,

tisztségviselője vagy alkalmazottja által, amennyiben az olyan tevékenységre vonatkozna, amelyben a köztestület érintett. A „korrupt módon” történő elkövetés egyébként nem erkölcsi kitétel, hanem arra utal, hogy az illető tudata átfogja a törvényi tilalmat, illetőleg korlátozást. Az Egyesült Államokhoz hasonlóan Nagy-Britanniára is jellemző, hogy az általánosabb törvényi kereteken belül az egyes önkormányzatok saját szabályokat alkotnak a korrupció megelőzése és elhárítása céljából. Példaképpen említem Bornemouth rendelkezéseit (The Constitution for Bornemouth Borough Council, Part 5), amelyek az elvárható magatartás rögzítésén túlmenően stratégiát is megfogalmaznak a korrupció elleni fellépésre. A dokumentum kifejezetten hangsúlyozza – egyebek mellett – a rendőrséggel, az ellenőrzés külső szerveivel, a kormány hatóságaival, továbbá a más helyi önkormányzatokkal megvalósítandó információcsere

fontosságát (2.15 pont) Sajátos jogi megoldást vezetett be a korrupció megelőzéséről (valójában az ellene történő fellépésről) szóló 1916-os törvény (Prevention of Corruption Act 1916). A jogszabály értelmében az ellenkező bizonyításáig el kell fogadni, hogy bármilyen pénz, ajándék vagy előny, amelyet egy kormányhivatal, egy köztestület (beleértve az önkormányzatokat) alkalmazottja fogad el olyan személytől vagy megbízottjától, aki szerződéses viszonyban áll bármely kormányhivatallal vagy köztestülettel, illetőleg ilyen viszonyra törekszik, korrupciós előnynek minősül. A törvény tehát az amerikai postai csalásokról szóló jogszabályhoz, pontosabban annak alkalmazási gyakorlatához hasonlóan ezúttal is objektív ismérvekhez kötötte, ezáltal nyilvánvalóan megkönnyítette a korrupt ügyletek megállapítását, üldözését. 1966-ban kezdte meg tevékenységét a Redcliffe-Maud bizottság, amely az angliai

önkormányzati rendszer áttekintését és javaslatok kidolgozását kapta feladatul. Az 1969-es jelentés alapján területi és szervezeti reformokat hajtottak végre. Ugyancsak RedcliffeMaud báró vezette azt a bizottságot, amely a korábbi tevékenységének folytatásaként a helyi önkormányzatoknál bevezetendő magatartási szabályok (etikai kódex) megalkotását készítette elő (1973–74). Az előírásokat elfogadták és be is vezették, majd 1990-ben egy másik bizottság (Widdicombe Committee) jelentése és módosító indítványai alapján felülvizsgálták és részben megváltoztatták. A kódex jogilag kötelező normákat tartalmaz, azt a parlament mindkét háza megerősítette, a megválasztott önkormányzati képviselőknek pedig aláírásukkal kell elfogadniuk. Az elvárások meglehetősen általános megfogalmazásban tiltják a diszkriminációt, elvárják a titoktartást, ugyanakkor azt is, hogy a képviselők ne akadályozzanak senkit az

adatok jogszerű megismerésében. Kötelesek közmegbízatásukat elfogulatlanul, meg nem engedett politikai befolyástól függetlenül gyakorolni. Rendelkezik a szabályzat az összeférhetetlenség, illetve bizonyos ügyekben az érintettség kérdéseiről, ezekkel kapcsolatban tilalmakat, illetőleg bejelentési kötelezettséget ír elő. Hasonló a helyzet az ajándékok esetében, ezeket 25 font feletti érték esetén be kell jelenteni 1974-ben újabb bizottságot hívtak életre, ezúttal a közéleti magatartás egészére irányulóan, az Egyesült Királyság helyi és központi szerveit érintően, mindenekelőtt a korrupció és más negatív jelenségek visszaszorításának, illetőleg az arra irányuló javaslatok kidolgozásának céljából. A Lord Salmon vezette testület 1976-ban tette közzé jelentését 142 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS A bizottság valóban alapos vizsgálódás után

kijelentette, hogy a korrupció kiterjedtségére, súlyosságára vonatkozóan nem lehet megalapozott tényállításokat tenni. Ugyanakkor a veszély súlyosságát és a jelenség kétségtelen létezését elegendő, sőt alapos oknak találta arra, hogy ajánlásokat fogalmazzon meg. Ezek között figyelmet érdemel a rendőrség jogkörének kiterjesztésére irányuló kezdeményezés, amely szerint – megfelelő garanciák mellett – a bűnüldöző szerveknek jogot kell kapniuk a pénzügyi dokumentumok ellenőrzésére. Szorgalmazta a bizottság a közigazgatásban már akkor intézményesedett ombudsmanok hatáskörének kiszélesítését és a rendőrséggel történő (információs) együttműködésük korlátainak lebontását (Drewry, 1977). Ezek lényegében meg is valósultak A helyi önkormányzati képviselők és alkalmazottak (köztisztviselők és közalkalmazottak) korrupciója megelőzésének és felderítése előmozdításának szempontjából

kiemelkedő jelentősége van a helyi önkormányzatokról szóló 2000. évi törvénynek (Local Government Act 2000). A jogszabály rendelkezik a rendelkezések betartását felügyelő bizottságról, az angliai Standards Board-ról. A többi országrészre egyébként hasonló tartalmú, de az eltérések miatt különálló normák születtek A bizottság legalább három tagból áll, akiket az illetékes miniszter nevez ki Maga a bizottság pedig köteles az ellenőrzés és a kapcsolódó feladatok ellátására felügyelőket (ethical standards officers) kinevezni. A felügyelők megfelelő jogosítványokkal rendelkeznek az ügyek kivizsgálására, személyeket hallgathatnak meg, sőt az információkkal szolgáló személyek költségeit megtéríthetik, továbbá olyan díjazást biztosíthatnak számukra, amely alkalmas az ügyre fordított idő kompenzálására. Az eljárásnak természetesen vannak garanciális szabályai, az érintett személynek például

lehetőséget kell biztosítani arra, hogy saját tényállításait, védekezését előadja A titokvédelmi előírások nem akadályozhatják a felügyelők eljárását, azok alól maga a törvény oldja fel az érintett személyeket. A felügyelő jogosult a vizsgálatot megszüntetni, illetve megállapítani, hogy szabályszegés nem történt Egyébként a megállapításokat jelentésben foglalja össze, amelyet a döntésre, illetőleg további (például büntető) eljárások lefolytatására jogosult szerveknek küld meg. A 20. század kilencvenes éveinek végére a nagy tekintélyű Jogi Bizottság (Law Commission) átfogó javaslatokat dolgozott ki a korrupció, illetőleg az ellene történő fellépés büntetőjogi előírásainak újraszabályozására. Az átfogó reform elmaradt, azonban a törvényhozás számos területen erősítette a jelenség elleni fellépés jogi eszköztárát. Megemlítendő például a nemzeti bűnügyi titkosszolgálat (National

Criminal Intelligence Service), amely elsősorban a szervezett bűnözés elleni küzdelemre szakosodott szervezet, azonban a korrupciónak e jelenséghez való kapcsolódása aligha igényel bővebb magyarázatot, így értelemszerűen a szolgálat tevékenysége a tárgyunkat érintő visszaélések felderítésére is kiterjed. Németországban a Szövetségi Bűnügyi Hivatal (Bundeskriminalamt) kutatócsoportja vizsgálta empirikusan és más módszerekkel a korrupció helyzetét és az ellene való fellépés eszköztárának fejlesztési lehetőségeit, illetőleg annak szükségességét a múlt század utolsó évtizedében. A vizsgálatok eredményeit közreadó kötet szerzői egyebek mellett megállapították, hogy nem kielégítő a közigazgatás és a gazdaság szereplőinek kapcsolatrendszerére vonatkozó szabályozás, nem megfelelő a közigazgatás átláthatósága. A településpolitika terén arra mutatnak rá a kutatók, hogy a választott tisztségek és a

hivatali beosztások nem kellő szétválasztása kihatással lehet a korrupció felbukkanására, elburjánzására (Vahlenkamp-Knauss, 1997, 335–336). 143 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A Szövetségi Bűnügyi Hivatal kutatócsoportjának vizsgálata és az annak alapján elkészült anyag távolról sem nevezhető egyszerűen a probléma rendőri megközelítésének. Mindamellett figyelmet érdemelnek az összefoglalónak a felderítésre és a bűnügyi megelőzésre vonatkozó megállapításai, ajánlásai. Javasolják az anyag kidolgozói a korrupcióval kapcsolatos információáramlás korszerűsítését, egyszerűsítését (VahlenkampKnauss, 1997:396) Itt meg kell jegyezni, hogy a Német Szövetségi Köztársaságban a hatáskörök megoszlása miatt az együttműködés sajátos problémákat is jelent, ettől függetlenül lényegét tekintve az ajánlás másutt, így nálunk is figyelmet érdemel. Arról van szó ugyanis, hogy a

korrupció részben rejtettségénél, de részben jellegénél (a „szolgáltatatás” és az „ellenszolgáltatás” térben és időben elválhat, nem is feltétlenül egy mozzanatban jelennek meg) fogva különösen igényli a mozaikdarabkák összegyűjtését, amelyek azután kiadhatják a keresett képet. Általánosságban is elmondható, hogy a korrupció elleni fellépés a közbiztonság védelmének egyik olyan területe, ahol a jó együttműködés a siker kiemelkedően fontos záloga. Ennek érdekében a közigazgatási hatóságoknak segítséget kell adni, szükség esetén a rendőrségnek vagy az igazságszolgáltatás szerveinek is támogatniuk kell az adminisztráció tagjainak és vezetőinek képzését, továbbképzését a korrupció elleni fellépés alaposabb és eredményesebb megvalósításának előmozdítására. Ezen belül a kutatók szerint nagy hangsúlyt kell kapnia a korrupció gyanújelei felismerésére való oktatásnak (Vahlenkamp-Knauss,

1997:396–397) Mindamellett a vizsgálat eredményei alapján támogatják a szerzők a közélet tisztaságát szolgáló egyéb eszközök, így például az etikai kódexek alkalmazását, illetőleg bevezetését is. Ezzel összefüggésben mindazonáltal a jogi jelleg erősítését, vagyis a visszaélések jogkövetkezményekkel való szankcionálását tartják fontosnak (Vahlenkamp-Knauss, 1997, 441–447). Szólni kell Olaszországról is, hiszen a hazai korrupcióellenes törekvések képviselői gyakran hivatkoznak a „Tiszta kezek”-akcióra. Az ügy (majd ügyek sorozata) valóban nagy hatást gyakorolt az egész olasz politikára. Valójában – és tárgyunk szempontjából ez figyelmet érdemel – egy önkormányzati tisztviselővel szembeni, vesztegetés miatt indult nyomozás során pattant ki az a szikra, amely azután tűzvésszé (vagy stílszerűen: tisztítótűzzé) változtatta az elit jelentős részének életét. Mario Chiesa milánói tanácstag és

egyben egy városi idősek otthonának vezetője vesztegetésen bukott meg 1992 februárjában, majd másokra nézve is terhelő vallomást tett. Antonio Di Pietro ügyész és társai újabb és újabb korrupciós magatartásokra bukkantak mind önkormányzati szinten, mind pedig a kormányzat körében. Bettino Craxi volt miniszterelnök, a szocialisták vezetője ugyanazon évben, július 3-án beszédet mondott a Képviselőházban Ez lényegében beismerő vallomás volt azzal, hogy a védekezés lényege az volt, hogy mindenki tudott a korrupt (pártfinanszírozási és egyéb) kapcsolatokról és rendszerről. Ha pedig ez igaz – így a beszéd –, akkor a politikai rendszer nagyobb része lényegében bűnözői tevékenységet folytat. Az ad absurdum érvelésnek szánt mondatok azonban valójában egyszerű ténymegállapítást tartalmaztak. A korrupció miatt indult büntetőeljárások száma az 1991 előtti átlag évi 252-ről 1992 és 1995 között 1095-re nőtt, a

terhelteké 365-ről 2085-re. Az elítéltek között volt miniszterelnökök és más vezető politikusok fedezhetők fel (Della Porta–Vannucci, 1999, 1–4). Kétségtelen tény, hogy a leleplezéssorozatot politikai reformok és jogalkotási lépések követték Mindazonáltal megjegyzendő, hogy Olaszország ma a Transparency International korrupciós listáján Magyarországgal együtt áll a középmezőnyben (40. hely, 2005-ös index), mindamellett újabb – ezúttal a futball világá144 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS ból kiinduló – hatalmas korrupciós botrány terebélyesedik e tanulmány megírásának idején (2006 május). Ahogyan az önkormányzati korrupció az elfajulás egészéhez képest, úgy mutat sajátosságokat az átmeneti államok, más néven új, illetőleg kifejlődőben lévő demokráciák, magyarul a rendszerváltást végrehajtó volt szocialista országok korrupciója a

világjelenségen belül. Nyilvánvalóan nem a visszaélések mások, hanem azok környezete, feltételrendszere Antoni és Bartlomiej Kaminski igen élesen fogalmaznak, amikor ezeket a különös vonásokat foglalják össze: „A legtöbb posztkommunista országnak szembe kell néznie egy hatalmas, alacsony hatékonyságú és alulfizetett közszolgálattal, amelynek tagjai igen kevéssé elhivatottak. A gyenge államigazgatás nem tudja megvédeni tisztességét és pártatlanságát a politikai nyomástól. Az inkább politikai, mint érdemeken alapuló kritériumok érvényesülése a személyügyi gyakorlatban a részrehajlást és a hozzá nem értést erősíti meg. A probléma még élesebben merül fel az önkormányzatoknál, mert egy korrupt kormányzati rendszer decentralizációja a korrupció decentralizációját hozza magával” (Kaminski–Kaminski, 2001, 25). Az idézett szerzők mindenekelőtt a deregulációt, a jogrendszer áttekintését és szükséges

korrekcióját tartják elengedhetetlennek a helyzet megváltoztatásához. Ezen belül szerintük különösen fontos a túlságosan széles mérlegelési szabadság, a diszkrecionális döntések lehetőségének szűkítése. Szorgalmazzák a szabályozás egyszerűsítését, az áttekinthető és követhető közigazgatás, valamint adóztatás intézményesítését Mindez azonban álláspontjuk szerint nem elegendő: mindenképpen növelni kell a hivatástudat szintjét, a köztisztviselők és közalkalmazottak motivációját (elit-ethosz, küldetésnyilatkozatok, stb.), fontos a korrupt magatartás megfelelő szankcionálása, az ösztönzések rendszerének alkalmazása (önállóság, megfelelő fizetés, objektív alapokon álló jutalmazási rendszer) Szükségesek továbbá azok a szervezeti és irányítási reformok, amelyek a közigazgatás egyes munkatársainak tevékenységéhez a külső környezetet meghatározzák (Kaminski–Kaminski, 2001, 25-29). Jarmila

Lajcakova Szlovákia példáján keresztül a korrupció és az ellene történő fellépés igen fontos megközelítési szempontjának tartja az emberi jogok érvényesülésére gyakorolt hatást. Rámutat arra, hogy az egyébként széles körben elterjedt, esetenként önmagában nem nagy horderejű „utcai” (vagyis alacsony szintű, az emberekkel napi kapcsolatban álló közhivatalnokokat érintő) korrupciós esetek összességükben veszélyeztetik, sőt: sértik az emberi jogok mindenki számára történő biztosításának rendjét, hiszen az ilyen magatartás lényege éppen az, hogy az emberek fizetnek jogaik gyakorlásának, érvényre juttatásának lehetőségéért, amit egyébként a hatalomnak kellene garantálnia. Lajcakova szerint az egyébként szükséges reformok mellett, illetőleg azokon belül a „zéró tolerancia” elvét kellene következetesen alkalmazni még akkor is, ha egyébként az „utcai korrupció” legenyhébb formái ellen is

következetesen fellépő jogalkalmazás igen költséges (Lajcakova, 2003). Inna Cabelkova és Jan Hanousek egy ukrán felméréssel kapcsolatban mutat rá a korrupció jelenségének szubjektív tényezőire. Álláspontjuk szerint a jelenségre való közhatalmi reagálás és ennek a médiában való megjelenítése azért is fontos, mert a visszaélések büntetlenül maradása, valamint a média részéről a nem megfelelő tájékoztatás maga is hozzájárulhat a korrupció elterjedtségének (nem teljesen hamis, de nem is adekvát) fel145 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN fogásához, ami egyfajta „önbeteljesítő jóslatként”, de legalábbis köznapi önigazolásként visszahat, és a korrupció szintjének növekedéséhez vezethet (Chabelkova – Hanousek, 2004). Érdemes megemlíteni, hogy a módszertanában ugyan vitatott, ámde következetesen alkalmazott Transparency International index alapján a volt szovjet blokk országait nem

lehet egy csoportba sorolni, a skála meglehetősen különböző pontjain helyezkednek el. Észtország a 27., Szlovénia a 31 helyen áll, Magyarország a 40-edik Türkmenisztán viszont a sor végén kullog Haitival és Mianmarral, mögöttük már csak Csád és Bangladesh van a 159 országból álló listán. Ebből önmagában messzemenő következtetéseket levonni nem lehet, a felsorolás mindazonáltal nagy vonalakban az erős demokratikus, alkotmányos hagyományokkal rendelkező államok kisebb korrupciós szintjét tükrözi viszsza Ezért valószínűsíteni lehet, hogy a demokratikus jogállami intézmények erősítése – ami egyébként is indokolt – a közélet tisztaságának fontos előmozdítója. Tanulmányozást érdemelnek a fejlődő országok korrupcióellenes intézkedései is, hiszen az intézményes megoldások egyes pozitív hatásai arra engednek következtetni, hogy a társadalmi-gazdasági előrehaladottság általános mutatói nem végzetszerűen

hatnak a korrupció szintjére és megnyilvánulási formáira. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy a hasonló helyzetű államok az említett Transparency International index igencsak különböző helyein szerepelnek. Hosszú hagyományokra nyúlik vissza a korrupció (illetőleg annak egyes megnyilvánulási módjai, területei), de az ellene vívott küzdelem is Indiában. Az 1988-as Prevention of Corruption Act alapvetően a büntetőjogi eszközökre helyezi a hangsúlyt. A törvény személyi hatálya egyebek mellett kiterjed mindazokra, akik valamely helyi önkormányzat szolgálatában állnak, illetőleg az önkormányzattól jövedelmük van. A törvényben írt cselekmények elbírálására külön bírókat (special judges) neveznek ki, akik a büntetőeljárás rendelkezéseit meghatározott eltérésekkel alkalmazzák. Fontos jogosítványuk, hogy az eljárásuk alá vont személyekkel vádalkut köthetnek, vagyis büntetlenséget ígérhetnek annak fejében, hogy a

cselekmény elkövetésével gyanúsítható egyének feltárják a korrupciós magatartás teljességét, beleértve az abban közreműködő személyek megjelölését is. Érdekes megkötést tartalmaz a törvény 17 cikke, amely ranghoz kötötten korlátozza a korrupciós cselekményekben közreműködő, illetőleg a nyomozás körében érdemi rendelkezés meghozatalára jogosult rendőrök körét. A 18 cikk arra jogosítja fel a rendőrség főfelügyelőit, illetőleg az általuk meghatalmazott rendőröket, hogy korrupciós cselekmény megalapozott gyanúja esetén bármely pénzintézet dokumentumait megvizsgálják az érintett személy számlájával kapcsolatos adatok megismerése érdekében. Ugyanez a jog fennáll, ha a gyanúsított részére más vezet számlát, illetőleg neki tart pénzt. A pénzintézetek ezen rendőri hatásköröknek a gyakorlását segíteni kötelesek A 20 cikk az angol joghoz hasonlóan megdönthető vélelmet fogalmaz meg arra vonatkozóan,

hogy amennyiben a közhivatalnok ajándékot vagy előnyt fogad el, az korrupcióra utal. A cikk (3) bekezdése azonban lehetővé teszi a bíróság számára, hogy megállapítsa: az ajándék vagy előny annyira magától értetődő (trivial), hogy a vélelemmel szemben maga állapítsa meg: az adott esetben nyilvánvalóan nincs szó korrupcióról. A korrupció elleni küzdelem legfontosabb szerve Indiában a Központi Éberségi Bizottság (Central Vigilance Commission), amelyet a korrupció megelőzésével foglalkozó bi146 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS zottság javaslatára 1964-ben állítottak fel, jogállását a 2003. évi Central Vigilance Commission Act szabályozta újra. A bizottság a törvény szerint a végrehajtó hatalomtól független. Vezetőjét és a tagjait (az „éberségi biztosokat”) a köztársasági elnök nevezi ki a miniszterelnökből (elnök), a belügyminiszterből és az alsóházi

ellenzék vezetőjéből álló bizottság javaslatára. A 2003-as törvény felügyeleti, sőt: korlátozott irányítási jogot biztosít a Központi Éberségi Bizottság számára a korrupcióellenes rendőri egység (Delhi Special Police Establishment) felett a hivatkozott 1988-as törvényben szabályozott hatáskörök gyakorlását illetően. A bizottság a speciális rendőri egységnek meghatározott körben utasításokat is adhat, különösen fontos vagy súlyos ügyekben pedig maga folytathatja le a vizsgálatot Kétségtelen tény, hogy az értékelések szerint a szigorú törvények egyelőre nem hoztak áttörést az indiai korrupció elleni harcban, ennek oka pedig alapvetően az, hogy maguk a jogszabályok a közhatalom gyakorlásának részeként hatályosulnak, a rossz hagyományok pedig nem igazán engedték kibontakozni a visszaélések elleni harc valóban elkötelezett képviselőit. Ugyanakkor a társadalmi szervezetek egyre erőteljesebb fellépése jelent

némi esélyt az elmozdulásra (lásd a „Global Integrity 2004-es értékelését Indiáról: (http://www.globalintegrityorg/2004/countryaspx?cc=in) Nyilvánvaló, hogy a két erő: a közhatalom valódi korrupcióellenes tényezőit, illetőleg a társadalmi kontrollt megfelelően összekapcsoló, a civil társadalom autonómiáját megfelelően garantáló koordinált rendszer volna alkalmas az egyelőre szerény eredmények valódi sikerré változtatására. Figyelmet érdemel ebből a szempontból az az álláspont, amely szerint Indiában alkotmányos alapjogként kellene biztosítani a korrupciómentes szolgáltatásokat. C Raj Kumar kifejti, hogy ez a változtatás lényegében az állampolgári kezdeményezések megerősítését foglalná magában, ami egyben a demokrácia általános fejlődését is szolgálná (Kumar, 2003:37). Témánkat illetően meg kell jegyezni: van olyan vélekedés, amely szerint a túlzott, illetőleg az indokolatlan centralizáció maga is oka,

de legalábbis negatív tényezője az indiai korrupciónak (Wade, 1997). Kumar megítélése szerint az államapparátus kikényszerítő képessége gyenge, a korrupcióval gyanúsítható személyek megtalálják a kiskapukat. Az is jellemző, hogy a viszszaélések felderítésével megbízott tisztviselők alacsony rangban vannak, nem rendelkeznek kellő hatalommal és tekintéllyel a korrupció intézményrendszerébe illeszkedett, annak védelmét élvező egyénekkel szemben. Nyilván ezzel magyarázható a korrupcióellenes törvénynek a rendőri fellépést meghatározott rangokhoz kapcsoló szabálya Valójában tehát az az egyik gond, hogy a korrupciónak a hatalom egészére, azon belül pedig az elsődlegesen védendő emberi jogokra gyakorolt hatása nem kapott kellő szintű felismerést és elismerést a jogalkotásban, ebből következően pedig a közhatalom tényleges gyakorlásában sem. Erre adna megfelelő választ a korrupciómentes szolgáltatások

alkotmányos jogának statuálása (Kumar, 2003:47). Megjegyzendő, hogy Kumar javaslata nem csupán elvi jelentőségű. Indiában hatékony jogi lehetőségek vannak az alapjogok védelmére, ennek megfelelően a korrupciótól való szabadság alaptörvényi megerősítése fontos gyakorlati következményekkel járna, egyebek mellett a közérdekű perindítás és jogérvényesítés terén (Kumar, 2003, 48–51). 147 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Hongkong példáját is érdemes megemlíteni, hiszen ez a terület korábban a korrupció elterjedtségéről volt hírhedt, ugyanakkor általánosan elismert, hogy a bevezetett intézkedések hatására jelentős javulás következett be (Kumar, 2004, 325). Számunkra azért is jelentős ez a példa, mert bár a területnek nem csekély a népessége (mintegy 7 millió ember), területét (1100 km2), de különösen autonóm jogállását illetően sok közös vonást mutat az önkormányzatokkal,

valójában saját maga egyfajta sajátos önkormányzatot jelenít meg. A visszaélések elleni határozott fellépés kezdetét arra a botrányra lehet visszavezetni, amelyben egy magas rangban lévő, korrupciós ügyben vizsgálat alatt álló rendőrtiszt az Egyesült Királyságba menekült. Az üggyel kapcsolatban napvilágra került a közhatalom gyakorlásának meglehetősen általános romlottsága. A tények és összefüggések feltárását, valamint a szükséges javaslatok kidolgozását az Alastair Blair-Kerr által vezetett bizottság végezte el. A testület arra a következtetésre jutott, hogy a rendőrség maga – ezen belül a korrupcióellenes egység is – igen magas fokban korruptnak minősíthető, így a bűnüldözés intézményrendszerének erősítése az adott körülmények között célravezetőnek nem tekinthető. Ezért olyan szerv létrehozására van szükség, amely a közhatalom más tényezőitől, ezen belül a rendőrségtől is független.

1974-ben megalakult a Korrupció Elleni Független Bizottság (Independent Commission Against Corruption – ICAC), amely a területet irányító legmagasabb szervnek tartozik felelősséggel, egyébként teljes mértékben független a közszolgálat intézményeitől. Igen jelentős jogosítványokkal ruházták fel, beleértve az őrizetbe vétel, a házkutatás, az információgyűjtés, valamint a lefoglalás lehetőségét is (Kumar, 2004, 330). 1974 és 2005 között a bizottsághoz 91 196 bejelentés érkezett korrupcióval kapcsolatos ügyekről. 57 277 esetben indult nyomozás, 12 061 gyanúsítottal Ebből 1993 személy közhivatalnok volt, 3 553 pedig olyan civil, aki valamilyen módon (általában aktív vesztegetőként) a hivatali korrupcióhoz kapcsolódott 2005-ben 3685 korrupciós bejelentés érkezett (ebben nem szerepelnek a választásokkal összefüggő panaszok), 2946 nyomozást indítottak és 348 gyanúsítottal szemben jártak el. A 350 személlyel szemben

(természetesen a korábbi évekről áthúzódó ügyek is voltak) befejezett eljárások eredményeképpen 263 terheltet ítéltek el (http://wwwinfogovhk/hkfacts/icacpdf) A Transparency International korrupciós indexe alapján nincs lehetőség az 1974 előtti helyzettel való öszszehasonlításra, mert a listát csak 1995-től adják közre, mindenképpen figyelmet érdemel azonban, hogy Hongkong a 2005-ös felsorolásban – immár hagyományosan – igen előkelő helyen áll: a 15. legkevésbé korrupt államnak minősül Sok tekintetben hasonló a helyzet Szingapurban, ahol az állam területe mindössze 693 km2, a népesség pedig mintegy 4 és fél milliós. Itt is jelentős volt a korrupció a függetlenné válás (1963) előtt, de közvetlenül azt követően is A városállam tartósan a korrupciótól leginkább mentes országok között foglal helyet, jelenleg (2005) a Transparency International listáján az ötödik. Az intézményi struktúra is a hongkongi

modellhez áll közel. A korrupció elleni harc központi szerve a Korrupt Gyakorlatot Vizsgáló Iroda, a Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB), amely közvetlenül a Miniszterelnöki Hivatal alá tartozik, bizonyos cselekmények nyomozása azonban rendőri hatáskör maradt. Az iroda rendelkezik mindazokkal a jogosítványokkal (nyomozati hatáskör), amelyek a feladat ellátásához szükségesek Igazgatójának meggyőződése szerint a siker titka a három hatalmi ág összehan148 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS golt szabályozása és az alkotmányos kereteken belüli együttműködése. Mindamellett itt is figyelmet fordítanak a közszolgálati etika, általában a bűnüldözésen kívüli fellépés, illetőleg megelőzés problémáira (Yak, 2004). 4. NEMZETKÖZI KEZDEMÉNYEZÉSEK ÉS ELHATÁROZÁSOK A KORRUPCIÓ VISSZASZORÍTÁSÁRA Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy a globalizáció, a kapcsolatok

és az esetleges hatások világméretűvé, de legalábbis nemzetközivé válásának fokozódó veszélye, továbbá a biztonságra vonatkozó felfogások változása miatt az államok közötti együttműködés szükségképpen kiterjed a korrupció elleni fellépésre is. Kétségtelen tény, hogy ez a folyamat a dolog lényegénél fogva többnyire nem a helyi, nem az önkormányzati korrupció problémáit érinti. Mindazonáltal megkísérlek kiemelni néhány olyan fontos elemet, elvi megközelítést, amelyek a helyi visszaélések elleni küzdelem tervezése, szervezése és folytatása során különösen jelentősek Az ENSZ 2003 decemberében a mexikói Meridában tartotta azt a magas szintű politikai konferenciát, amelyen sor került a korrupció elleni univerzális nemzetközi egyezmény aláírására. Hazánkban a 2005 évi CXXXIV törvény iktatta a hatályos jogrendbe a megállapodás rendelkezéseit. Sajnálatos módon az egyezmény hivatalos magyar

fordításában a 7. cikk az „állami szektor” alcímet kapta, holott az angol szövegben „public sector” szerepel, ami teljesen egyértelműen magában foglalja a helyi önkormányzatokat is. Hasonlóan helytelen – álláspontom szerint – a 15 cikk címének fordítása, amely szerint az országos szervek hivatalos személyeinek megvesztegetéséről volna szó, holott az angol eredetiben a „national public officials” kifejezés szerepel, aminek értelemszerűen a következő, 16. cikkben említett külföldi, illetőleg nemzetközi szinten (szervezeteknél) tevékenykedő hivatalos személyektől való megkülönböztetés ad értelmet, következésképpen a „national” nem azt jelenti, hogy országos, hanem azt, hogy hazai, belföldi. Az egyezmény 8. cikke a hivatalos személyek magatartási szabályzatának kidolgozását, valamint a külső tevékenységekkel kapcsolatos bejelentési, összeférhetetlenségi szabályok megalkotását írja elő Nem követeli

meg, de nem is tiltja, hogy az önkormányzati szférára vonatkozóan sajátos előírások szülessenek, akár településenként külön-külön is. Ahogyan arra a 8. cikkhez fűzött indokolás utal, Magyarországon egyelőre a köztisztviselők, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvények normái, valamint néhány sajátos kategória (bírák, ügyészek, fegyveresek stb) magatartási szabályai irányadók Kétségtelenül léteznek törvényi elvárások a választott képviselők tevékenységére vonatkozóan is. Az egyezmény ugyanis félreérthetetlenül rögzíti, hogy a jogalkotásban, tehát a képviseleti szervek munkájában részt vállaló személyek is a hatálya alá tartoznak. Az egyezmény kitér a korrupció megelőzésére és az ellene való fellépés változatos módszereire, lehetőségeire. Témánk szempontjából a bűnüldözéssel összefüggő néhány rendelkezést tartok szükségesnek megemlíteni. Érdekes javaslat a

„jogellenes meggazdagodás” bűncselekményi tényállásának megalkotása vagy legalábbis annak fontolóra vétele. Az egyezmény 20 cikke (és ebben az esetben a lényeget illetően jó a fordítás) 149 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN a következőképpen szól: „Alkotmányuktól és jogrendszerük alapelveitől függően a részes államok mérlegelik az ahhoz szükséges jogalkotási és egyéb intézkedések elfogadását, hogy – szándékos elkövetés esetében – bűncselekménnyé nyilvánítsák a jogellenes meggazdagodást, vagyis ha a hivatalos személy vagyonában olyan jelentős növekedés mutatkozik, amelyre törvényes jövedelme alapján nem tud megfelelő magyarázatot adni”. Hasonló megfontolásokból került az egyezmény 28. cikkébe az az eljárásjogi természetű előírás, amely szerint a dokumentumban említett bűncselekmények elemeként meghatározott tudomásra, szándékra és célra az objektív,

tényszerű körülményekből lehet következtetni. Ez önmagában természetesen nem kifogásolható, hiszen a magyar jog és a jogalkalmazási gyakorlat is alkalmazza az objektív tényekből a szándékra, a célra, vagy akár az indítékra vonatkozó következtetések módszerét. Kizárólagosan azonban álláspontom szerint súlyos hiba volna az alanyi oldal vizsgálatának objektív alapokra helyezése, hiszen a terhelt, de adott esetben az elfogulatlan tanúk, vagy akár a sértett észlelése és vallomása aligha helyettesíthető a tárgyi körülményekkel. Nevezzük nevén a dolgot: a hivatkozott előírások voltaképpen a „korrupció vélelmének” korábban ismertetett technikáihoz nyúlnak vissza, lényegében a hasonló megoldások intézményesítését szorgalmazzák. Nem enyhíti ezt a törekvést a nemzeti jogrendszerekre, alkotmányos sajátosságokra való utalás sem, hiszen az ilyen szabályozás álláspontom szerint lényegileg ellentétes az

ártatlanság vélelmének univerzális nemzetközi követelményével Hasonlóképpen elfogadhatatlannak tartom az elrettentés szempontjának az eljárási célok között történő említését (30. cikk 3 pont), az ott is elhelyezett „caveat”-ok ellenére is Összességében az ENSZ-egyezmény az itt részletesebben nem elemzett megelőzési, társadalmi részvételi és egyéb tartalma ellenére megítélésem szerint nem a jogrendszer stabil értékeken nyugvó erősítésére, hanem célszerűségi szempontokhoz igazított lazítására ösztönöz. Ez pedig végeredményben – tekintettel a korrupció ellen fellépő szervezetek elkerülhetetlen befolyásolási lehetőségeire – éppen a kívánt cél ellenében hat Az Európa Tanács regionális szinten elismerést érdemlő erőfeszítéseket tett a korrupció elleni fellépés javítására és a nemzetközi együttműködés kereteinek kialakítására, illetőleg fejlesztésére. A szervezet Miniszteri Bizottsága

1997-ben közzétette a (97) 27 sz határozatát, amely a korrupció elleni küzdelem 20 irányelvét tartalmazta. A dokumentum bevezető szövege megerősíti azt a már jelzett álláspontot, amely szerint a korrupció nem csupán a közhatalom működésében okoz zavarokat, hanem lényegét illetően szembehelyezkedik az emberi jogokkal. Témánk szempontjából a 3 irányelvet emelem ki, amely annak biztosítását kívánja meg, hogy „a korrupciós bűncselekmények megelőzésében, nyomozásában, vádemelésében és ítélkezésében felelős személyek feladataik teljesítésének megfelelő függetlenséget és önállóságot élvezzenek, legyenek mentesek a jogellenes befolyásolástól és hatékony eszközökkel rendelkezzenek a bizonyítékok beszerzése, a korrupció ellen küzdő hatóságokat segítő személyek védelme és a nyomozás bizalmas jellegének megőrzése tekintetében”. Az irányelvek nemzetközi jogi megvalósítása körében mindenekelőtt az

Európa Tanács keretében 1999-ben létrejött büntetőjogi egyezményt kell megemlíteni, amelyet a magyar Országgyűlés a 2002. évi XLIX törvénnyel cikkelyezett be Az egyezmény címével összhangban a tagállamok büntető törvényhozásának a lehetőségekhez képest megvalósítandó egységesítését és – részben ezáltal, részben az egyéb rendelkezések révén – a regionális együttműködés feltételeinek javítását kívánja előmozdítani Ugyancsak indoka és célja a megállapodásnak a közvetlenül nemzetközi jellegű vagy nemzetközi érdekeket 150 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS sértő korrupciós magatartások elleni fellépés jogi kereteinek megteremtése, illetőleg fejlesztése. A személyi hatállyal kapcsolatban itt is megjegyzem, hogy a „public official” kifejezést célszerűbb lett volna a „hivatalos személy” megjelöléssel fordítani, hiszen ez a hazai Btk.val

összhangban is jobban lefedte volna az egyezmény szándékolt hatókörét Az egyezmény 4 cikke mindenesetre egyértelművé teszi, hogy az aktív és passzív vesztegetés szempontjából az önkormányzati képviselők magatartása is a szabályozás alá tartozik. A megelőzés, valamint a felderítés szempontjából is fontosak a jogi személyek, illetőleg az ilyenek érdekében (képviseletében, részéről) eljáró egyének felelősségével kapcsolatos előírások. A 18 cikk úgy rendelkezik, hogy a jogi személyek felelőssége is megállapítható – a szerződő felek intézkedéseinek eredményeképpen –, amennyiben az aktív vesztegetés, a befolyással üzérkedés vagy a pénzmosás elkövetője azzal büntetőjogilag értékelhető kapcsolatban áll. Ezen túlmenően biztosítani kell, hogy a jogi személy felelősségre vonható legyen abban az esetben is, ha az érintett természetes személy részéről gyakorolt felügyelet vagy ellenőrzés elmulasztása

teszi lehetővé, hogy a felügyelete alá tartozó természetes személy a jogi személy javára elkövesse az egyezményben meghatározott valamely bűncselekményt. A 20 cikk a korrupció elleni küzdelem szerveinek és szakembereinek kívánatos függetlenségét meglehetősen „puha” formában, inkább ajánló normával kívánja előmozdítani, a magyar szövegben (az angol változattal lényegében összhangban) mindenekelőtt a szakosodás, a szakmaiság kap hangsúlyt. Az egyezmény 21. cikke (egyébként az ENSZ-egyezményben is vannak hasonló előírások) a bűnüldöző hatóságok és egyéb szervek, valamint személyek közötti együttműködés kereteinek és feltételeinek biztosítását írja elő Ezen belül fontos, hogy a hatóságok és a köztisztviselők a saját kezdeményezésükre értesítsék a nyomozó hatóságot, ha az egyezményben szabályozott bűncselekmény megalapozott gyanúja áll fenn. Az Európa Tanács keretében külön – de

nyilvánvalóan a büntetőjogi megállapodással összhangban kidolgozott – polgári jogi egyezmény határozza meg a korrupcióval szembeni fellépés, valamint együttműködés nem bűnüldözési teendőit (2004. évi L törvény) Fontos rendelkezése a polgári jogi egyezménynek, hogy kártérítési felelősséget helyez kilátásba olyan esetekre is, amikor az alperes elmulasztja a korrupció megelőzéséhez szükséges ésszerű lépéseket megtenni. Ugyancsak megemlítendő – a bűnüldözéssel összefüggésben is – az egyezmény 9. cikke, amely kimondja: „Mindegyik Fél belső joga megfelelő védelmet biztosít minden indokolatlan szankció ellen azon alkalmazottaknak, akik megalapozottan korrupcióra gyanakszanak és ezt jóhiszeműen jelentik a felelős személyeknek vagy hatóságoknak”. Az európai regionális szabályozás – álláspontom szerint helyesen – nem követi a másutt hosszabb ideje létező, az ENSZ hivatkozott egyezményében lényegében

megerősített törekvést, amely szerint a korrupció bizonyítási nehézségeit vélelmekkel vagy objektív tényekhez kötött szabályozással, illetőleg ilyen alapon történő bizonyítással kellene ellensúlyozni. Az emberi jogok tiszteletben tartása az eljárás, a felderítés során is olyan eszköz, amely végső soron a törvényességet és betartásának szubjektív oldalát erősíti, vagyis a korrupció ellen hat. A korrupcióval szemben történő fellépés az Európai Unióban is a prioritások közé tartozik, mind a közös intézmények működését illetően, mind pedig a tagállamok (valamint a tagjelölt országok) közéletének tisztaságára vonatkoztatva. A tagállamok a tanács 151 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN döntésére alapozva 1997-ben szerződést kötöttek, amelyben az Európai Közösségek és a részt vevő országok tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelmet szabályozták (2005. évi CXV.

törvény) Ez az általános kötelezettségvállaláson túlmenően egységesítést közvetlenül a központi szervek tisztviselőit, valamint a közösség legfontosabb egységeinek tisztviselőit érintő ügyekben ír elő (4. cikk) Magától értetődik azonban, hogy ez a követelmény kihat az egész szabályozásra, hiszen aligha volna összeegyeztethető a törvény előtti egyenlőség követelményével, ha annak alapján tennénk különbséget a cselekmények minősítésében vagy az eljárásban, hogy konkrétan milyen szerv tagja érintett az ügyben. Meg kell jegyezni, hogy az emberi jogok védelme terén és sok egyéb kérdésben is az Unió az Európa Tanács politikájára utal. Ennek megfelelően a magánszektorban tapasztalható korrupció elleni küzdelemről szóló 2003 július 22-i kerethatározat is szorgalmazza, hogy a tagállamok az uniós szabályozás alkalmazásán túlmenően az Európa Tanács egyezményeit is fogadják el magukra nézve

kötelezőnek. Az OECD is kiemelt figyelmet fordít a korrupció visszaszorítására, ezen belül a nemzetközi együttműködés normatív és gyakorlati alapjainak kialakítására, fejlesztésére. Témánkat csak közvetve érinti, de említést érdemel a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni egyezmény, amelyet a 2000 évi XXXVII törvény iktatott hazai jogrendünkbe. A külföldi hivatalos személy fogalmába a helyi szervek választott vagy kinevezett tagjai is beletartoznak, ennek következtében logikusan a magyar önkormányzatok képviselői és ügyintézői más részes államok szempontjából külföldi hivatalos személyek. Ilyen módon tehát adott esetben számunkra is lényeges lehet valamely más ország jogának alkalmazása, ha a konkrét ügyben valamely hazai önkormányzat képviselője, illetőleg munkatársa mint egy más állam joga szerinti külföldi hivatalos személy szerepel. 5. A MAGYAR KORMÁNYZAT ANTIKORRUPCIÓS POLITIKÁJA

Magyarország aktívan részt vesz a korrupció ellen folytatott nemzetközi küzdelemben. A 49/1999 (VI 3) OGY határozat alapján hazánk csatlakozott az úgynevezett GRECO-csoporthoz, amelyben a felek – akik nem csupán az Európa Tanács tagjai lehetnek – fokozott elkötelezettséget vállalnak a hivatkozott irányelvek és az egyéb nemzetközi jogi normák megvalósítására. A GRECO ( a rövidítés a korrupcióellenes országok csoportjának francia megjelöléséből – Groupe d’Etats Contre la Corruption – alakult ki) Magyarországról szóló értékelése, amelyet 2006 márciusában fogadtak el, alapvetően pozitív. A jelentés [Greco Eval II Rep (2005) 5E] megállapítja, hogy hazánk eleget tett a hivatkozott egyezményekből folyó jogalkotási kötelezettségeinek Ajánlásként fogalmazza meg, hogy a korrupció elleni fellépés határozott és egységes megvalósítása érdekében akcióterv szülessen. Megállapítja, hogy az „Üvegzseb” program

helyeselhető törekvéseket jelenít meg, azonban a végrehajtás még nem kielégítő Szükségesnek tartja a jelentés, hogy a köztisztviselők megfelelő képzésben részesüljenek a közérdekű adatok kezelésével kapcsolatban. Ugyancsak fontos volna a dokumentum szerint, hogy megszülessen a köztisztviselők egységes magatartási kódexe, amely szabályozná az ajándékok elfogadásának rendjét és mindazokat a kérdéseket, amelyek a korrupció elleni fellépés szempont152 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS jából lényegesek. Ajánlásként fogalmazódik meg továbbá az anyagban, hogy a köztisztviselők világos iránymutatást kapjanak a korrupciógyanús esetek jelentésére vonatkozóan A jelentés nem tér ki külön az önkormányzati korrupció problémáira. A korrupcióval szembeni kormányzati stratégiát ma az 1023/2001. (III 14) Korm határozat tartalmazza A teendők 3 pontja a közhatalmi

tevékenységet végző személyek teljes körű és ellenőrizhető vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének bevezetését, illetőleg annak megfontolását irányozza elő. A 12 pont szerint „meg kell teremteni a korrupciós ügyről tudomást szerző, ám feljelentési kötelezettségének eleget nem tévő hivatalos személy büntetőjogi felelősségre vonásának lehetőségét”. Ez lényegében megvalósult A továbbiakban egyebek mellett (14. pont) a korrupciós ügyek koncentrált felderítésének és nyomozásának szükségességéről van szó Alapvetően egyet lehet érteni a stratégia azon céljaival (16 pont), amelyek szerint a korrupciónak fokozottan kitett döntések esetében fokozni kell az átláthatóságot és a nyomon követhetőséget. Ahol lehet, ott törekedni kell az elhatározások kollektív előkészítésére A képzésben tudatosítani kell a korrupció mibenlétét, segíteni kell az okok és következmények felismerésének képességét

Fontos a nemzetközi tapasztalatok tanulmányozása, valamint a közvélemény minél szélesebb körű tájékoztatása a közhatalmi szervezetek eljárásáról, döntéseiről. A 2002-es kormányprogram fontos célként határozta meg a korrupció elleni küzdelmet. Már a bevezető pontok között szerepelt annak a reménynek a megfogalmazása, hogy az uniós csatlakozással összhangban, az európai minták világos keretek között gyors gazdasági fejlődést eredményeznek, egyszersmind csökkentik a mindent behálózó (sic!) korrupciót. A program 13 pontja a korrupció elleni fellépések egyoldalúságának megszüntetéséről szólt, nyilvánvaló összefüggésben azzal, hogy a hivatalba lépő kormány elődjét koncepciós eljárások kezdeményezésével gyanúsította meg. A program 8. pontja foglalkozott a korrupciómentes közélet megteremtésének céljaival és elveivel Ebben szerepelt egyebek között a jegyzői jelentések megkövetelése az adott választási

ciklus munkájáról, továbbá az „Üvegzseb” program beindítása. Ez utóbbi jórészt a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV törvény előírásai alapján intézményesedett A jogszabály lényegében a címmel összhangban a korrupciós helyzetek kiküszöbölését tűzte ki célul. A ciklus közben történt miniszterelnök-váltással összefüggésben a kormány szükségesnek tartotta újrafogalmazni a program lényeges elemeit. 2004-ben jelent meg a „Lendületben az ország” című dokumentum, amely aktualizálta és legalább hangsúlyaiban módosította is a két évvel korábbi célokat. Témánkat érintően ki kell emelni, hogy a modern és demokratikus köztársaságról szóló fejezetben a korrupció elleni fellépést egyértelműen a decentralizációval kapcsolta

össze a kabinet Legalábbis erre lehet következtetni a mondanivaló szerkesztéséből: „A kormány hatékony intézkedéseket tesz a korrupció visszaszorítása érdekében. Törekszik arra, hogy a döntések az emberekhez közelebb szülessenek meg. Ezért erősítjük az önkormányzatiságot, és folytatjuk a decentralizációt” A Magyar Köztársaság belügyminisztere 2005 februárjában az Európa Tanács Miniszteri Konferenciáján kijelentette, hogy a feladatok decentralizálása megfelelő forrásdecentralizáció nélkül csak a helyi és regionális intézményekbe vetett bizalmat csökkentheti. Szerinte meg kell teremteni a helyi és regionális önkormányzatok számára a források azon mértékét, amely arányos a feladataikkal. Ez gyakorlatilag annak beismerését je153 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN lenti, hogy létezik egyfajta feszültség a feladatok és a források között, vagyis a társadalmi-közhatalmi elvárásoknak

megfelelni kívánó önkormányzatok rá vannak kényszerítve arra, hogy pénzt szerezzenek. Ez törvényesen lehetséges, de elkötelezettség nélkül aligha. Elmondta továbbá a belügyminiszter asszony, hogy a továbbiakban tervezik a választott és kinevezett tisztségviselők, illetőleg tisztviselők etikus magatartását, emberi jogaik sérelme nélkül. „Új Magyarország – szabadság és szolidaritás” címmel adták közre a 2006-ban hivatalba lépő kormány programját. A dokumentum szintén foglalkozik a korrupció elleni fellépéssel Kijelenti többek között: „A közhatalmat érintő korrupció a bűnözés egyik legsúlyosabb formája, ezért fokozzuk erőfeszítéseinket a visszaélések maradéktalan felderítése érdekében”. Tervezi a kabinet a vagyonnyilatkozatok ellenőrzési rendszerének megújítását, az öszszeférhetetlenségi szabályok szigorítását, a már működő korrupcióellenes egységek együttműködésének javítását, a

nyilvánosság fokozott biztosítását, egységes kormányzati közbeszerzés intézményesítését, a versenyjogi és közbeszerzési szabályok következetesebb érvényesítését, valamint az önkormányzatok gazdasági hatáskörének bővítését a közpénzek elosztásának előkészítése, a döntések végrehajtása és az ellenőrzés terén. 6. AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ JELENLÉTE, OKAI MAGYARORSZÁGON Sajnálatos módon az önkormányzati korrupció eseteiről, számairól és jellegzetességeiről ma hazánkban rendszeres, átfogó adatszolgáltatás nincs, ebből következően naprakész nyilvántartás sem áll rendelkezésre. Vannak számok az ismertté vált bűncselekmények elkövetőiről, ezen belül arról, hogy hány önkormányzati képviselő és hány köztisztviselő sértette meg a büntetőjog tilalmait. Nem ismeretes viszont az, hogy az ügyfelek vagy kívülállók közül hányan követték el a cselekményüket valamely önkormányzati

hatáskörrel vagy az önkormányzathoz kapcsolódó szolgáltatással kapcsolatban. A hivatalos mutatók nem sokat mondanak, sőt szinte semmit. A Belügyminisztérium Rendészeti Statisztikai Önálló Osztályától kapott tájékoztatás szerint 2005-ben összesen 48 köztisztviselő vagy önkormányzati képviselő követett el bűncselekményt. Ebből 11-en dolgoztak valamely polgármesteri hivatalnál, 10-en voltak önkormányzati képviselők. Az előbbiek közül egyetlen személy terhére róttak vesztegetést, az összes többi elkövető cselekménye nem korrupciós jellegű volt. Az előző évek adatai egyébként nagyságrendben hasonlóak Megoszlanak a vélemények – nyilván az óriási latenciára is tekintettel – abban, hogy a helyi önkormányzatok, illetőleg tagjaik és dolgozóik ténylegesen milyen súllyal, milyen mennyiségben és milyen minőségben veszik ki részüket a korrupció nemzeti volumenéből. Dr. Kapus Sándor, a Nemzeti Nyomozó Iroda

osztályvezetője a Magyar Televízió Kékfény című bűnügyi magazinjában 2005 június 13-án kijelentette: „A tapasztalatok alapján az önkormányzati, az engedélyügyi, a közbeszerzési és az állami támogatási területek a legfertőzöttebbek, de alig valamivel marad le az igazságszolgáltatás és az egészségügy”. 154 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Ladányi János arra hívja fel a figyelmet, hogy az önkormányzatok esetében a helyi politikai, szociális hatósági, gazdaságszervezési stb. funkciók tisztázatlansága miatt a korrupció a működési mechanizmusból szükségszerűen következik, azt a piac törvényei sem képesek hatékonyan korlátozni, és a politikai pluralizmuson keresztül érvényesülő kontroll is csak igen korlátozott mértékben érvényesül (Ladányi, 2004). Hasonlóan vélekedik Cserta Zoltán is, aki szerint a közigazgatási szervek, de mindenekelőtt az

önkormányzatok nem rendelkeznek a feladataik ellátásához szükséges anyagi eszközökkel. Ennek ellensúlyozására alapítványokat hoznak létre, amelyet jelentős összegekkel támogatnak egyes vállalkozók. Az ilyen helyzetből adódóan természetesen egyfajta nyomás, de legalábbis elvárás nehezedik a kedvezményezett önkormányzatokra. Előfordul, hogy a támogatók soronkívüliséget élveznek, de megnő a veszélye a súlyosabb összefonódásoknak, korrupciónak is Mindazonáltal az alapítványok jelentős adókedvezményeket kapnak, így a vállalkozók részére a támogatás sem óriási áldozat, végeredményben „csak” az állam jár rosszul (Cserta, 2000, 89). Vásárhelyi Mária és munkatársai 1998-ban a közigazgatás és az igazságszolgáltatás vezető beosztású tisztségviselői (közöttük nagyobb városok polgármesterei és jegyzői) körében végeztek közvélemény-kutatást. Ezen belül a megkérdezettek igen magas arányban találták

úgy, hogy az önkormányzatok működésében jellemző a korrupció Rosszabb helyezést csak a Vám- és Pénzügyőrség, a politikai pártok és a bankok értek el (Vásárhelyi, 1998, 177). A Magyar Gallup Intézet az ENSZ felkérésére 2000 áprilisában személyes megkérdezéssel készített országos felmérést a lakosságnak a közintézményekben szerzett korrupciós tapasztalatairól. Ennek a vizsgálatnak az eredménye már jóval kedvezőbb képet fest az önkormányzatokról. Mivel a kérdésben szerepelt a „hálapénz” kifejezés, így az orvosok, az egészségügyi intézmények kerültek az első helyekre Egyébként az önkormányzatokat (azokon belül is a műszaki osztályokat) a negatív megítélésben megelőzték a minisztériumok, a rendőrség, de még a bíróságok is. A városok lakosságának 37–48 százaléka szerint városukban meglehetősen elterjedt a korrupció a hivatalnokok körében. A válaszadók véleménye szerint 10 közül 3 és 4

kisebb-nagyobb mértékben korrupt személy van a városuk önkormányzatánál dolgozó köztisztviselők, hivatalnokok között. Ezzel szemben az önkormányzati dolgozók 42–58 százaléka arról van meggyőződve, hogy egyetlen olyan tranzakció sincs önkormányzatuknál, amelyben kenőpénzt kellene fizetni a jobb minőségű szolgáltatásért (Gallup, 2000). Az Állami Számvevőszék elnöke 2000-ben azt állapította meg, hogy a jogi szabályozás hiányosságai és a felkészültség hiánya, valamint a bűnös gondatlanság egyaránt hozzájárul a visszaélések bekövetkezéséhez, az okok pontos aránya nem állapítható meg. Munkatársainak tapasztalatai szerint elemi eljárási hibák, igen súlyos szakszerűtlenség, valamint fegyelemsértések voltak észlelhetők elsősorban a helyi igazgatásban, az önkormányzatoknál, valamint a társadalombiztosítás szervezetében. Kovács Árpád utalt arra, hogy az önkormányzati pénzügyek, de különösen a

vagyongazdálkodás terén számos olyan – jóvá nem hagyott – üzleti tervvel találkozott a Számvevőszék, amely mögött a korrupció gyanúja sejlett. Álláspontja szerint egyébként a közszolgálat és a magángazdaság hasonló funkcióit betöltő személyek erkölcsi és anyagi megbecsülése közötti különb155 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN ség gyakorlatilag elkerülhetetlenül vezetett az önkormányzatokat is érintő botrányos visszaélésekhez (Kovács, 2000, 23–24). A legfőbb ügyésznek az ügyészség 2004. évi tevékenységéről szóló parlamenti beszámolója szerint az adatok nem igazolják a korrupció terjedéséről szóló vélekedéseket, hiszen 2002-ben még 793, 2004-ben azonban már csupán 545 vesztegetés vált ismertté, ami a jelentős latencia tudatában is megnyugtató, hiszen Polt Péter szerint a latencia az ismertté vált cselekményekkel van arányban, ezért a csökkenő tendencia

megállapítható. Ezt a véleményt egyébként – szintén a számok tükrében – a kutatás is megerősíti. Kétségtelen tény, hogy a bűnüldözési gyakorlatban jelentős változás nem történt, ennek ismeretében pedig megalapozottnak látszik (ámbár további vizsgálatokat igényel) az a következtetés, amely szerint a korrupciós cselekmények száma – a bűnözés határozottan és nagymértékben növekvő volumenével szemben – nem mutat növekedést a rendszerváltozást követően sem. Az is igaz, hogy a hatóságok tudomására jutott esetek általában nem érik el az összbűnözés 1%-át sem (Kó, 2000). Ha azonban ezeket a számokat az említett adatokkal összevetjük, akkor nyilvánvaló, hogy a hivatalos statisztika számai nem sokat mondanak, amit egyébként a hivatalos szervek és a tudomány képviselői is elismernek. Más kérdés a tendencia, ami az esetek számát illetően valóban követheti a megismert arányok változásait, a

minőségről – vagyis a korrupciós tranzakciók értékéről, a törvénysértő hatások nagyságáról és kiterjedéséről – azonban így sem mondanak semmit. Köztudomású tényként meg lehet jegyezni, hogy a rendszerváltás előtt a hiánygazdálkodás sajátos körülményei tereltek sokakat a korrupció felé, az akkor nehezen elérhető telefonvonal, esetleg lakás vagy éppen autó megszerzése érdekében Ehhez képest ma nyilvánvalóan számolni kell a milliárdos, de legalábbis sokmilliós – nem csupán anyagi kihatású – üzletek megkötése reményében nyújtott korrupciós előnyök nyújtásával, illetőleg elfogadásával, még az önkormányzatok működése körében is vagy azokhoz kapcsolódóan. Az önkormányzati korrupció okaival kapcsolatban meg kell jegyezni: nincs olyan meggyőző bizonyíték, amely a döntések decentralizációjának korrupciót előmozdító hatását támasztaná alá. Ennek ellenkezőjére azonban – kellő jogi

szabályozást és jogi hagyományokat feltételezve – alapos okkal lehet következtetni (Fisman–Gatti, 2000) Így a központosítás mint korrupciós bűnmegelőzés az önkormányzati korrupcióval szemben reális alternatívát nem nyújt. 7. KÖVETKEZTETÉSEK Tanulmányomban a korrupcióval kapcsolatos bűnüldözési és bűnmegelőzési problémákra összpontosítottam, bár ez utóbbi gyakorlatilag felöleli a jelenséggel szembeni fellépés legtöbb mozzanatát. A prevenció kétségtelenül igen széles területet fog át, azonban Beccaria óta kevéssé vitatott a következetes és gyors, lehetőleg minél teljesebb körű felderítés elrettentő, tehát megelőző hatása. Úgy is fogalmazhatnék a nemzetközi tapasztalatok és a hazai adatok ismeretében, hogy a korrupció elleni eredményes fellépés az ügy társadalmi súlyának, erkölcsi és gazdasági, valamint egyéb összefüggéseinek messzemenő elismerése mellett is feltételezi a jogsértések minél

nagyobb arányban történő feltárását és megtorlását. 156 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Az önkormányzatok képviselői és köztisztviselői részéről megvalósuló korrupciós magatartások miatt indított eljárások száma hosszabb ideje a nullához közelít, a legtöbb kategóriában ténylegesen nulla. Abszurd következtetés, de ennek a számnak bármely latenciaszorzóval való megtöbbszörözése ugyancsak nulla lesz. Ki kell mondani: ma Magyarországon a rendelkezésre álló információk alapján egyáltalában nem elhanyagolható, bár pontosan meg sem határozható mértékű önkormányzati korrupció következmények nélkül létezik. A nemzetközi tapasztalatok és a rendelkezésre álló információk ismeretében azt is ki lehet jelenteni, hogy ez az állapot önmagában is a visszaélések elkövetésére bátorít, a korrupciót gerjeszti. Megjegyzem, már a helyzet megismerését is

gátolja a lefolytatott eljárások hiánya, hiszen a kérdőíves felmérések és más módszerek fontosak ugyan, de az egyéb lépések szempontjából igen fontos morfológia kidolgozása aligha képzelhető el a ténylegesen bizonyított elkövetési módok ismerete nélkül. Nem vonható kétségbe, hogy a kormányzat jelentős jogalkotási, nemzetközi együttműködési és egyéb intézkedéseket tett és továbbiakat tervez a korrupció visszaszorítása érdekében. Mivel azonban a korrupció elleni fellépés a kifejtettek szerint nem nélkülözheti a bűncselekményt képező magatartások (és a korrupció terén alig van ez alól kivétel) határozott üldözését, az eredmény nem tekinthető kielégítőnek. A kifejtettek alapján elmondható, hogy a nyomozó hatóságok rendelkeznek a korrupciós cselekmények felderítéséhez szükséges jogosítványokkal és technikai eszközökkel. Egyetértek a 2006-os kormányprogramnak azon törekvésével, hogy nem a jogok

korlátozása és a totális állami kontroll útján kell a biztonságot növelni. Nincs tehát szükség a „jogellenes gazdagodás” bizonyításpótló tényállásának a Btk.-ba iktatására, de korrupciós vélelmek felállítására sem Az viszont tény, hogy a rendelkezésre álló titkos információgyűjtés eszközeit a hivatalos személyek feljelentési és közreműködési kötelezettségének számonkérése mellett alkalmazni kell Mivel tehát a jogi és tárgyi feltételek megvannak, az a következtetés adódik, hogy az eszközök alkalmazására, az intézményekre kell összpontosítani. Ismét a sikert felmutató külföldi példákra utalva: az erős hatáskörökkel felruházott független szervezet (vagy szervezetek) létrehozása mutatkozik célravezetőnek. Magyarországon van olyan apparátus, amely a szükséges kellékekkel rendelkezik Az ügyészség saját maga vagy a nyomozó hatóságok révén tudja gyakorolni vagy gyakoroltatni az említett

jogosítványokat, amellett maga jogosult a vád előkészítésére és képviseletére, vagyis lényegében végigkíséri vagy -kísérheti az egyes ügyeket. Nincs jogi akadálya – bár a szervezeten belüli függetlenség biztosítása érdekében törvényben kellene szabályozni –, hogy olyan, az egész apparátuson belül elkülönült „korrupcióellenes” ügyészséget hozzanak létre, amely az elvárásoknak meg tudna felelni. A megelőzési intézkedések között – amint arról szó volt – helyénvaló minden olyan megoldás, amely a döntések társadalmi ellenőrzését segíti elő, beleértve természetesen a nyilvánosság, az átláthatóság minél teljesebb körű biztosítását. Ezek részletesebb kifejtésére itt terjedelmi okokból nem tértem ki Különösen fontosnak tartom azoknak az említett anomáliáknak a felszámolását, amelyek egyfajta intézményes korrupciót képviselnek, illetőleg egyfajta jelképes összekacsintással arra

ösztönzik a helyi önkormányzatokat és a nevükben, érdekükben eljáró személyeket. Ilyen mindenekelőtt a feladatok és az anyagi feltételek biztosítása közötti feszültség. 157 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A már régóta előkészületben lévő közszolgálati etikai kódex bevezetését – szintén a külföldi példák nyomán – inkább magatartási szabályok kódexeként tartom indokoltnak, vagyis jogszabályi formában. Témánk szempontjából ennek azért volna jelentősége, mert a kódex rendelkezéseinek megszegése önmagában is szankcionálható volna, de mindenképpen megragadható alapot teremtene a gyanúhoz, amely azután adott esetben feljelentéshez is vezethetne. BIBLIOGRÁFIA Baer, Jr. Harold – Armao, Joseph P,: The Mollen Commission Report: An Overview New York Law School Law Review, 1995, Vol. 40 Bócz Endre: A kriminális korrupció a magyar büntetőjogban. In Gombár Csaba – Hankiss Elemér –

Lengyel László- Volosin Hédi (szerk): Írások a korrupcióról. Budapest, Helikon–Korridor, 1998 Brown, George D.: Carte Blanche: Federal Prosecution of State and Local Officials After Sabri. Catholic University Law Review 2005, Vol 54 Burmeister, William: Battling Corruption in New-York City. In Duc V Trang (szerk): Corruption and Democracy. Budapest, Institute for Constitutional and Legislative Policy, 1994. Cabelkova, Inna–Hanousek, Jan: The Power of Negative Thinking: Corruption Perception and Willingness to Bribe in Ukraine. Applied Economics 2004, Vol 36 Coffee, John, C.: The Metastasis of Mail Fraud: The Continuing Story of the Evolution of a White-Collar Crime. American Criminal Law Review, 1983 Vol 21 Cserta Zoltán,: Közigazgatás és korrupció. In Kránitz Mariann (szerk): Korrupció Magyarországon I Budapest, Transparency International Magyarországi Tagozata Egyesület kiadása, 2000. Della Porta, Donatella–Vannucci, Alberto: Corrupt Exchanges: Actors,

Resources, and Mechanisms of Political Corruption. New York, Aldine der Gruyter, 1999 Drewry, Gavin: Corruption:The Salmon Report. The Political Quarterly, 1977, Vol, 48 No. 1 Fisman, Rajmond – Gatti, Roberta: Decentralization and Corruption: Evidence Across Countries. Policy Research Working Papers, World Bank, Washington DC, 2000 http:// www.eldisorg/static/DOC7676htm Gallup: Közintézmények lakossági megítélése Magyarországon. Gallup Monitor, 2000 http://monitor.galluphu/kutatas/001106 2kozinthtml Hager, Medrith Lee: The Hobbs Act: Maintaining the Distinction Between a Bribe And a Gift. Kentucky Law Journal, 1995, Vol 83 Kaminski, Antoni Z. – Kaminski, Bartlomiej: Governance and Corruption in Transition: The Challenge of Subverting Corruption. (Az Ensz Európai Gazdasági Bizottsága tavaszi szemináriumán elhangzott előadás) Genf, 2001 május 7 wwwuneceorg/ead/sem/ sem2001/papers/Kaminski.pdf Kappeler, Viktor E. – Sluder, Richard D – Alpert, Geoffrey P: Forces of

Deviance: Understanding the Dark Side of Policing. Waveland Press, Prospects Heights, Illinois, 1994 158 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. Kobrin, Joshua A.: Betraying Honest Services: Theories of Thrust and Betrayal Applied to the Mail Fraud Statute and § 1346. New York University Annual Survey of Law, 2006, Vol. 61 Kó József: Korrupciós bűncselekmények a statisztikai adatok tükrében. Gallup Monitor, 2000. http://monitorgalluphu/elemzes/001109 2stathtml#bevez Kovács Árpád: Corruption and the Possibilities of Repressing Corruption. In Joint Project Against Corruption int he Republic of Hungary – Preliminary Assessment and Feedback on the Corruption Pilot Study. ENSZ-UNICRI, Bécs, 2000 Kránitz Mariann: A korrupció. In Gönczöl Katalin – Korinek László – Lévai Miklós (szerk): Kriminológiai ismeretek

– bűnözés – bűnözéskontroll. Corvina Kiadó, Budapest, 1996 Kumar, C. Raj: Corruption and Human Rights: Promoting Transparency in Governance And the Fundamental Right to Corruption-Free Service in India. Columbia Journal of Asian Law, 2003, Vol. 17 Kumar, C. Raj: Human Rights Approaches of Corruption Control Mechanisms-Enhancing the Hong Kong Experience of Corruption Prevention Strategies. San Diego International Law Journal, 2004, Vol. 5 Ladányi János: Az üldözésről gondoskodó önkormányzatok. Szoc Háló, 2004 http://www szochalo.hu/hireink/article/101967/1325/ Lajcakova, Jarmila: Violation of Human Rights Through State Tolerance of Street-Level Bribery: Case Study, Slovakia. Buffalo Human Rights Law Review, 2003, Vol 9 Perry, Bartelson Kay: Fighting Corruption at the Local Level: The Federal Government’s Reach Has Been Broadened. Missouri Law Review, 1999, Vol 64 Pope, Jeremy: A korrupció elleni küzdelem nemzeti intézményrendszere – kézikönyv.

Transparency International, Berlin, 1996. Ratcliffe, Jerry H.: Intelligence-led Policing Trends and Issues in Crime and Criminal Justice, 248. Australian Institute of Criminology, Canberra, 2003 Rosenson, Beth A.: The Shadowland of Conducts: Ethics and State Politics Georgetown University Press, Washington D.C, 2005 Sherman, Lawrence W.: Defiance, Deterrence, and Irrelevance: A Theory of the Criminal Sanction. Journal of Research in Crime and Delinquency, 1993, Vol 30 No 4 Underkuffler, Laura S.: Captured by Evil: The Idea of Corruption in Law Duke Law School Legal Studies, Research Paper 83. Durham, NC 2005 Vahlenkamp, Werner – Knauss, Ina: Korruption – hinnehmen oder handeln? Bundeskriminalamt, Wiesbaden, 1997. Vásárhelyi Mária: Rejtőzködés, önigazolás, hárítás és egymásra mutogatás – közintézmények felső vezetői a korrupcióról. In Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Volosin Hédi (szerk): Írások a korrupcióról. Helikon –

Korridor, Budapest, 1998 Wade, Robert: How Infrastructure Agencies Motivate Staff: Canal Irrigation in India and the Republic of Korea. In Ashoka Mody (szerk): Infrastructure Strategies in East Asia World Bank, Washington D.C 1997 Weisberg, Debra S.: Eliminating Corruption In Local Government: The Local Government Ethics Law. Seton Hall Legislative Journal, 1993, Vol 17 159 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Wraith, Ronald – Simpkins, Edgar: Corruption in Developing Countries. Allen & Unwin, London, 1963. Yak, Chua Cher: Singapore’s Three-Pronged Program to Combat Corruption: Enforcement, Legislation, and Adjudication. 2004 http://www1oecdorg/daf/asiacom/pdf/nl02-cpib pdf Zimring, Franklin E. – Johnson, David T: On the Comparative Study of Corruption British Journal of Criminology, 2005, Vol. 45 MELLÉKLET Az ismertté vált köztisztviselő, önkormányzati képviselő bűnelkövetők száma 2001–2005. év Összes bűncselekmény Hivatali

visszaélés Vesztegetés Befolyással Vesztegetés Befolyással üzérkedés nemzetközi üzérkedés kapcsolat- nemzetközi ban kapcsolatban Köztisztviselő központi közigazgatási szervnél 9 0 0 0 0 0 Köztisztviselő képviselő-testület hivatalánál 4 1 0 0 0 0 Köztisztviselő egyéb szervnél 3 0 0 0 0 0 Önkormányzati képviselő 9 0 1 1 0 0 25 1 1 1 0 0 5 0 0 0 0 0 Köztisztviselő képviselő-testület hivatalánál 14 0 2 0 0 0 Köztisztviselő egyéb szervnél 13 0 0 0 0 0 Önkormányzati képviselő 14 0 0 1 0 0 Összesen 46 0 2 1 0 0 2001. Összesen 2002. Köztisztviselő központi közigazgatási szervnél 160 AZ ÖNKORMÁNYZATI KORRUPCIÓ ELLENI FELLÉPÉS MINT BŰNÜLDÖZÉS ÉS BŰNMEGELŐZÉS Az ismertté vált köztisztviselő, önkormányzati képviselő bűnelkövetők száma 2001–2005. év Összes bűncselekmény Hivatali visszaélés Vesztegetés Befolyással Vesztegetés

Befolyással üzérkedés nemzetközi üzérkedés kapcsolat- nemzetközi ban kapcsolatban 10 0 0 0 0 0 8 2 0 0 0 0 15 2 0 0 0 0 2003. Köztisztviselő központi közigazgatási szervnél Köztisztviselő képviselő-testület hivatalánál Köztisztviselő egyéb szervnél Önkormányzati képviselő 9 0 0 0 0 0 42 4 0 0 0 0 Köztisztviselő központi közigazgatási szervnél 9 0 1 0 0 0 Köztisztviselő képviselő-testület hivatalánál Összesen 2004. 8 0 2 0 0 0 Köztisztviselő egyéb szervnél 15 0 0 0 0 0 Önkormányzati képviselő 12 0 1 0 0 0 Összesen 44 0 4 0 0 0 Köztisztviselő központi közigazgatási szervnél 11 0 1 0 0 0 Köztisztviselő képviselő-testület hivatalánál 10 0 1 0 0 0 Köztisztviselő egyéb szervnél 16 0 1 0 0 0 Önkormányzati képviselő 11 0 0 0 0 0 Összesen 48 0 3 0 0 0 2005. 161 Szente Zoltán Korrupcióellenes stratégiák és

módszerek BEVEZETÉS A nemzetközi gyakorlatban és a korrupcióval foglalkozó szakirodalomban a korrupcióellenes küzdelemnek számos eszköze ismert. Ahhoz, hogy ezek közül kiválaszthassuk az önkormányzati korrupció megelőzésére, illetve csökkentésére szolgáló releváns módszereket, s hatékony korrupcióellenes stratégiákat és intézkedéseket lehessen javasolni, nemcsak arra van szükségünk, hogy tisztában legyünk a korrupció fogalmával, a korrupt magatartások körével, és a korrupció által leginkább fenyegetett tevékenységi és szervezeti területekkel, hanem arra is, hogy tisztázzuk azt is, hogy a korrupció milyen károkat okoz (s esetleg milyen hasznok várhatók az előfordulásától), és hogy milyen okok vezetnek a korrupciós magatartásformákhoz, illetve milyen tényezők segítik elő azok létrejöttét. Az alábbiakban ezért először azt veszem szemügyre, hogy melyek a korrupció káros hatásai és esetleges előnyei, majd a

korrupció fő kiváltó okaival, illetve az előfordulását (elterjedését) támogató, vagyis a korrupció számára kedvező feltételekkel, körülményekkel foglalkozom. Csak ezt követően veszem sorra azokat a lehetséges eszközöket, amelyek elvileg alkalmasak lehetnek a korrupció megakadályozására vagy legalábbis csökkentésére Azt azonban, hogy általában az önkormányzati korrupció visszaszorítására, illetve hogy az egyes önkormányzatok esetében a korrupció elleni küzdelem céljából melyek a leghatékonyabb stratégiák, módszerek és egyedi intézkedések, mindig csak a konkrét körülmények eseti mérlegelése alapján lehet meghatározni. Ezért ebben a tanulmányban csak néhány általános összefüggés tárható fel, amelyekre érdemes figyelemmel lenni, amikor korrupcióellenes akcióterveket, illetve rendszereket dolgozunk ki 163 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A KORRUPCIÓ ÁLTAL OKOZOTT KÁROK, AVAGY

MIÉRT ROSSZ DOLOG A KORRUPCIÓ? A korrupció általában mindannyiunkban negatív fogalomként él, s azt mindenki káros jelenségnek tartja. Az általa okozott károk sokfélék és különböző természetűek Éppúgy okozhatnak konkrét személyeknek, csoportoknak, közösségeknek kézzelfogható anyagi károkat, mint – általános közéleti jelenségként – különböző típusú (és súlyosságú) társadalmi költségeket.1 A korrupció először is nehezen kvantifikálható társadalmi költségekkel jár. Egyfelől az emberek által érzékelt korrupció aláássa a kormányzat legitimitását.2 Empirikusan igazolható, hogy még az eseti korrupció, vagyis az egyes személyek által tanúsított botrányos magatartás is megrendíti az intézményekbe vetett bizalmat, vagyis „spillover” következményei vannak (Bowler-Karp, 2004; Nas-Price-Weber, 113) Márpedig egy politikai rendszer minél inkább a kormányzottak közti konszenzuson nyugszik, annál

lényegesebb, hogy a kormányzás legitim legyen. Másfelől magát a kormányzati rendszert, illetve – azon belül – a közigazgatást is zülleszti, hiszen az nem a számára kitűzött alapvető céloknak – a közérdek szolgálatának – megfelelően, hanem a közhatalommal rendelkezők egyéni érdekei által meghatározott módon működik (Bayley, 197).3 Bizonyos társadalmak esetében az instabilitás testet ölthet forradalomban, erőszakos katonai hatalomátvételben vagy az etnikai konfliktusok kiéleződésében (Nye, 1967). A korrupció ellentétes a demokráciával, mert az a politikai egyenlőség elvén nyugszik, a közszektor korrupciójára viszont éppen az a jellemző, hogy az állam önkényesen és egyenlőtlenül kezeli a polgárait. Különösen hátrányosan sújtja a szegényeket, akiknek nincsenek forrásaik, hogy versengjenek azokkal, akik anyagi vagy társadalmi helyzetüknél fogva képesek részt venni a korrupciós cserék rendszerében

(Miller–Grodeland– Koshichkina, 13). 1 Társadalmi költségnek nevezem azon jogok, érdekek, magán- és közjavak összességét, amelyek felhasználása vagy feláldozása szükséges valamely cél eléréséhez, vagy amelyek következményei valamely érdek érvényesítésének. Ezek vagy közvetlen (például pénzbeli, adminisztratív, infrastrukturális) költségek, vagy közvetettek (például mások jogainak vagy érdekeinek sérelme), amelyek nem fejezhetők ki pénzben vagy nem kvantifikálhatók más módon. 2 Joseph Nye ezt – az adminisztratív veszteségekkel, például forráspazarlással együtt – a kormányzati rendszer kapacitáscsökkenése egyik eseteként tárgyalja (Nye, 1967). 3 Nehezen vitatható, hogy a nagy értékre, jelentős tétekre irányuló korrupció az esetek túlnyomó többségében a szakmai etikai normák megsértését igényli, vagyis per definitionem súlyosan rombolja a kormányzati (politikai és adminisztratív) morált. Hasonló

következménye lehet az ún kis- vagy bagatell korrupciónak is a közigazgatásban. Az ezt vizsgáló egyik elmélet szerint ilyen esetben kétféle tipikus magatartási kultúra érvényesül: egyrészt a „korrupció kultúrája”, amelyben elfogadott a kölcsönös előnyök érdekében adott és kapott vesztegetés, vagyis a korrupciós tranzakciókat mindkét fél elfogadja és indokoltnak tartja. A másik jellemző megközelítési mód a „körülmények áldozata” felfogás Eszerint mindkét fél szégyenkezve vesz részt a korrupciós ügyletekben, de úgy érzi, hogy az a rendszerből fakad, s egymaga nem képes elkerülni azt, ha érvényesülni akar. Ráadásul ilyenkor nemcsak a vesztegetők érezhetik magukat áldozatnak, hanem a hivatalnokok is, akik úgy érzik, hogy az állam nem fizeti meg őket kellőképpen, esetleg a megvesztegetők áldozatainak tekintik magukat, mert az adott feltételek között nem tehetik meg, hogy nem fogadják el a felkínált előnyt

(Miller–Grodeland–Koshichkina, 15). 164 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK Hosszú távon továbbá a korrupció előbb elmélyíti, majd megszilárdítja a társadalmi egyenlőtlenségeket, mert azok, akik előnyösebb helyzetben vannak, ilyen módon konzerválhatják kedvező pozíciójukat, illetve társadalmi státusukat, illetőleg azért, mert csak azok képesek a korrupcióval elérhető előnyök megszerzésére, akik megfelelő lehetőséggel bírnak mások korrumpálására. A korrupció tehát konzerválja a társadalmi viszonyokat, mert nem a teljesítményt jutalmazza, hanem a már meglévő pozíciót; a megvesztegetett a korrupciós ügyletből származó előnyt nem kiemelkedő teljesítményéért kapja, hanem mert áruba bocsátja helyzetéből adódó döntési jogosítványait (Hankiss, 128). Empirikus adatok szerint erős negatív korreláció van a korrupció és a gazdasági növekedés, valamint a korrupció és a politikai stabilitás

között (Mauro, 1995), ami azt mutatja, hogy a korrupció negatív hatással van a gazdasági teljesítőképességre és a politikai rendszer működésére. Káros hatásainak következtében csökken a politikai rendszer hatékonysága, mert a korrupció aláássa a közösségi programok eredeti céljait, hiszen a korrupt közhivatalnok4 saját előnyeit keresi, ezért a társadalmi erőforrások kedvezményezettjei nem a jogosultak vagy a legalkalmasabbak lesznek, hanem a korrupciós „piac” nyertesei, vagy a társadalmi szempontból improduktív kapcsolati hálózatok tagjai. Az alacsony hatékonyság még akkor is igaz, ha a korrupciós ügyletek során a közjavakra (közösségi forrásokra) jogosultak között kell választani, mert nem az eredeti célnak megfelelő szempontok szerint történik a kiválasztás (Rose-Ackerman 1999, 13). A korrupció által okozott károk között szokták emlegetni, hogy hátrányos hatásokkal jár a gazdasági fejlődésre. Egyrészt a

vesztegetés összege csökkenti a közcélokra felhasználható pénzt, hiszen a közösségi célokra szánt erőforrások egy részét privát célokra használják fel. Emellett – bizonyos korrupciós formák esetében, például amikor azért kell fizetni, hogy valaki hozzájusson az őt egyébként megillető közjavakhoz – növeli a járulékos költségeket (Bayley, 196). Az ilyen veszteségek csökkentik a beruházások összegét, illetőleg ösztönzik a felesleges invesztíciókat (Rose-Ackerman 1999, 3). A korrupció negatívan hat a piaci versenyre és a gazdasági ésszerűségre is; például, ha a közösségi forrásokat nem a gazdasági hatékonyság alapján osztják el, a szükségtelen projektekre kötött közszerződések nem hatékonyak, mert a korrupció révén az erőforrások és a szolgáltatások olyan szereplőkhöz jutnak, akik azt nem teljesítményük, illetve érdemeik szerint, hanem ezen értékek szempontjából irreleváns tulajdonságaik

(kapcsolataik, korrupcióra való hajlandóságuk) alapján kapják, vagyis olyanok, akik azokat tiszta piaci versenykörülmények között nem szerezhetnék meg (Seyf, 599). A gazdaságpolitika hatékonyságát azáltal is csökkenti, hogy arra ösztönzi a gazdaság szereplőit, hogy megszegjék az adó- és más szabályokat. Egyéb hatásként a magas korrupció elriasztja a külföldi befektetőket (Rose-Ackerman 1999, 2–3). A korrupció hátrányos következménye a forráspazarlás, amely egyaránt származhat a produktív tőke veszteségeiből, a befektetések alacsony hatékonyságából, illetve a korrupciós tranzakciók árában jelentkező alkalmi veszteségekből (Nye, 1967). 4 Ebben a tanulmányban a „közhivatalnok” kifejezést összefoglaló elnevezésként használom: nem csupán a köztisztviselőket értem alatta, hanem más köztisztséget viselőket, tehát a politikusokat is. 165 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Bizonyos

korrupciós formák esetében az ilyen tranzakciók azok számára is hátrányosak, akiknek olyan juttatásokért kell fizetniük, amelyek elvileg megilletnék őket (Miller–Grodeland–Koshichkina, 14); vagyis a korrupciós tranzakciók által okozott hátrányok olyan változóktól is függnek, amelyek a korrumpálók céljaira, illetve érdekeire vonatkoznak. Fontos megjegyezni továbbá, hogy a korrupcióból eredő károk nem egyetemlegesen, egyszerre, azonos súllyal és halmozottan jelentkeznek,5 jóllehet különösen az intézményesített, illetve a rutinszerű korrupció káros hatásai összeadódhatnak, és költségeik kumuláltan is jelentkezhetnek. Ugyanakkor a korrupciós tranzakciókkal elérni kívánt előnyök jellege, a társadalmi környezet és még számos változó lényegesen befolyásolhatja az említett társadalmi költségek alakulását. Másként alakulnak a költségek például, ha a korrupció korlátozottan vagy korlátlanul rendelkezésre

álló közjavak elosztásával kapcsolatos, ha a közösségi forrásokhoz csak meghatározott, arra jogosult csoportok juthatnak hozzá, vagy a korrupciós piacon legnagyobb forrásokkal rendelkezők, ha a közjavak elosztása során az állam megbízottjai mérlegelési jogköröket gyakorolhatnak (vagy befolyásolhatják a szolgáltatás mennyiségét vagy minőségét), illetve ha a redisztribúciós folyamat automatizmusokon nyugszik, ha a korrupció iránti kereslet jogosulatlan, illetve jogszerű előnyökre irányul, és így tovább (Rose-Ackerman, 1999). Végül érdemes utalni arra a – szaktudományos munkákban alig-alig előforduló – szempontra, amely a korrupcióra mint erkölcsi rosszra tekint, azaz önmagában is elítélendőnek tartja, függetlenül attól, hogy egyéb társadalmi költségek vagy gazdasági károk kapcsolódnak-e hozzá. A korrupció rombolja a közerkölcsöket, mert a megvesztegető korrupcióval hozzájut olyan előnyökhöz, amelyekhez

mások nem (Szamel, 18). Ezenkívül gyakran jár együtt a bűnözés más formáival, de önmagában is zülleszti a közerkölcsöket, s olyan társadalmi normák elfogadásához vagy legalábbis eltűréséhez vezethet, amelyek ellentétesek egy jól szervezett, demokratikus politikai rendszer alapelveivel és közerkölcseivel. A KORRUPCIÓ LEHETSÉGES HASZNAI ÉS ELŐNYEI Amíg a korrupció hátrányai sok esetben ténylegesen igazolhatók, addig előnyeit általában elvi lehetőségként szokás említeni. Megfigyelhető az is, hogy ezek a várható vagy lehetséges hasznok nem szimmetrikusak a társadalmi költségekkel és más hátrányokkal – nehéz lenne például kimutatni a demokráciára tett pozitív hatásokat a nyilvánvalónak tűnő káros következményekkel szemben. Másrészt a korrupció ilyen előnyös következményei sokkal inkább függnek a társadalmi közegtől, mint hátrányai, amelyek többsége egyaránt előfordul demokráciákban és 5

Meglehetősen széles konszenzus van például abban a tekintetben, hogy a posztkommunista Középés Kelet-Európában a rendszerváltást követő időszakban az elnyomás helyett a korrupció jelentette a legnagyobb fenyegetést a jogállamra (Rose-Mishler-Haerpfer, 219; Miller–Grodeland–Koshichkina, 5). A kommunista országokban pedig egyébként is súlyosabb volt a korrupció, mint a nyugati liberális demokráciákban, mert az utóbbiakban erősebb volt a politikai rendszer legitimációja (Miller-GrodelandKoshichkina, 10). 166 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK diktatúrákban, fejlett és fejlődő országokban, Európa és Észak-Amerika társadalmaiban és a hagyományos közösségekben. A hasznok távolról sem ilyen semlegesek, illetve függetlenek tértől és időtől A leggyakrabban a harmadik világ fejlődő országaiban,6 illetőleg korlátozott vagy fejletlen piaci viszonyok között mutatják ki azokat, sokszor meghatározott történelmi,

politikai eseményekhez vagy korszakokhoz kötötten, és rendszerint ideiglenes jelleggel (Leff, 1967; Bayley, 1966). Az „előnyök” értékelésekor azt is célszerű figyelembe venni, hogy ezek a hasznok nem legitimálják az adott erkölcsi és jogrend megbontását, hanem csak azt jelentik, hogy a korrupció bizonyos feltételek mellett pozitív hatásokkal is járhat.7 Azzal együtt, hogy az előnyök nem állíthatók párhuzamba a káros hatásokkal, illetve nem ellensúlyozhatják azokat, a vélt vagy valóságos hasznok éppen úgy értelmezhetők társadalmi, illetve politikai rendszer szinten, mint gazdasági tekintetben. Különösen a hatvanas évek irodalmának a fejlődő országokban tapasztalható korrupció vizsgálatával foglalkozó részében elterjedt nézet volt, hogy a korrupciónak (kivéve annak bizonyos formáit, például a legfelső állami vezetés korrupcióját) pluralizációs hatásai is lehetnek, amennyiben a korrupció utat nyit a közjavak

elosztási rendszerén kívül rekedteknek, vagy az alávetett társadalmi csoportoknak (Miller-Grodeland-Koshichkina, 10; Nye, 1967). A korrupció tehát eszköz lehet a hatalomból kizárt csoportok bevonásához, alapvető politikai átalakulások, rendszerváltások során pedig segítséget jelenthet az átmenet számára, és csillapíthatja a régi rend híveinek elégedetlenségét. Sőt, ha a politikai csatornák bedugulnak, elvileg erőszakmentes lehetőséget biztosíthat a politikai és adminisztratív döntések befolyásolására (Bayley, 201). Mások szerint azonban hosszabb távon még ez az előnyös hatás is megkérdőjelezhető, mert a korrupció által megnyitott lehetőségek valójában helyettesítik az igazi politikai és más intézményeket (Hankiss, 130). Ezeken kívül megemlíthetők a korrupció vélt gazdasági előnyei, így a gazdasági fejlődés elősegítése, amely például oly módon valósulhat meg, hogy a korrupció segít az olyan

tőkefelhalmozásban, illetve -koncentráció kialakításában, amely más módon nem jöhetett volna létre (Nye, 1967). De előnyös hatásként merülhet fel az egyébként zavaros társadalmi-politikai-gazdasági viszonyok között a vesztegetéssel megvásárolható viszonylagos biztonság, illetve kockázatcsökkentés, amely kedvező környezetet biztosíthat a fejlesztési célú befektetésekhez, ezen keresztül pedig a gazdasági növekedéshez. A korrupció olyan hatékony kiegészítő elosztási mechanizmus is lehet a hivatalos állami redisztribúció mellett, amely jobban megfelel a gazdasági fejlődés követelményeinek (Bayley, 199), s ezáltal piaci vagy kvázi-piaci mechanizmusok elvei alapján korlátozza a bürokráciát (Nye, 1967). 6 A korrupciónak olyan állítólagos előnyei is vannak, amelyek elsősorban csak ezekben az országban várhatók. Ide sorolok például olyan szempontokat, mint hogy a kormányzati döntések hatásai rosszabbak is lehetnek

annál, mint amilyet a korrupt döntések okoznak, vagy hogy a korrupció emelheti a köztisztviselői munka minőségét, mert hozzájárulhat a rosszul fizetett hivatalnokok családfenntartásához, és ezzel fenntartja a hatékony köztisztviselői kart (Bayley, 198, 200). 7 Egy vélemény szerint a korrupciót még az sem legitimálja, ha hatása a társadalmi jólét nettó növekedésével jár (Nas–Price–Weber, 1986). Ez némileg ellentétben áll ugyanezen munka azon meghatározásával, mely szerint a korrupció akkor káros, ha a társadalomra gyakorolt nettó hatása negatív (ugyanott) Bár természetesen az ilyen fejlődés társadalmi árát mindig külön vizsgálni kell, ebben az esetben – véleményem szerint – elvileg a korrupció rekonceptualizálása, azaz újrafogalmazása is felmerülhet. 167 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Akár érvényesülnek ezek az előnyök, akár nem, annyi megkockáztatható, hogy nem minden

korrupciós forma egyformán káros, és hogy a korrupció egyes megnyilvánulási formái különböző költségekkel és károkkal járnak. Bizonyos folyamatok csak közvetett pénzügyi költségeket igényelnek, mások alááshatják a demokratikus intézményeket (Jacobs, 89). Az olyasfajta károkat, mint például a jogrendszerből való kiábrándulás, illetőleg a kormányzás legitimációjának elvesztése, nagyon nehéz pontosan megbecsülni (Nas–Price–Weber, 115), ráadásul lehetetlen pontosan meghatározni, hogy hogyan keverednek a hasznos és káros hatások (Bayley, 202), ezért bizonyos korrupciós folyamatok egyenlegét igen nehéz megállapítani. Az önkormányzati korrupció esetében azonban – úgy vélem – a negatív hatások mégis döntő fölényben vannak. Nemcsak azért, mert az említett előnyök az önkormányzati közigazgatás szintjét meghaladó, rendszerszintű hasznok, hanem azért is, mert olyan speciális körülményeket igényelnek,

amelyek a mára már több mint másfél évtizedes demokratikus hagyománnyal rendelkező önkormányzati rendszerben nem adottak. Ezzel szemben a korrupció hátrányai halmozottan hathatnak, mert ebben az esetben még az elsősorban ugyancsak rendszerszinten értelmezett társadalmi költségek többsége is az önkormányzat szervezetét, valamint a helyi közösség egészét terheli. Összességében tehát jó okunk van arra, hogy a korrupcióellenes eszközök meghatározásánál ne keressünk olyan szempontokat, amelyek a korrupt ügyletek és korrupcióveszélyes folyamatok esetleges hasznait jelezhetnék. Természetesen a korrupcióellenes stratégiák meghatározásakor gondos elemzést igényel az, hogy a felvázolt költségtényezők közül melyek a legsúlyosabbak, illetve hogy az azokat megalapozó politikai akarat melyek ellen kívánja a legtöbb energiát befektetni. Ezért minden esetben külön vizsgálat szükséges a lehetséges korrupciós költségek

megbecsléséhez, amely kalkuláció nélkülözhetetlen alapul szolgál a korrupcióellenes eszközrendszer megtervezéséhez. A KORRUPCIÓ OKAI ÉS FELTÉTELEI Természetesen a korrupció várható társadalmi költségeinek ismerete nem elegendő ahhoz, hogy megfelelő módszereket dolgozhassunk ki a jelenség megelőzésére, illetve visszaszorítására. Egy szélsőséges példát említve, az összehasonlító nemzetközi korrupciós kutatások jól kimutatják a növekedéssel és a termelékenységgel való összefüggést, vagy képesek pontosan mérni a közintézmények iránti közbizalom változásait, ám mindezek nem sokat mondanak az antikorrupciós stratégiák számára; kimutatják ugyan, hogy a korrupció káros, de nem azonosítják – mert nem azonosíthatják – annak okait, elsősorban azért, mert a feltételezett összefüggések nem abszolút módon érvényesülnek (Rose–Ackerman 1999, 4), és mert a korrupció okai és súlyossága mindig az adott

körülmények függvényeként jelentkeznek. Éppen ez utóbbi tényezők miatt itt a korrupció okainak és főbb mechanizmusainak csak néhány általános érvényűnek tetsző összefüggésére, törvényszerűségére igyekszem felhívni a figyelmet, amely segítségül szolgálhat a konkrét vizsgálatok számára sikerrel alkalmazható elemzési keretek kialakítására. A korrupciónak – a legáltalánosabb elemzési szinten – egyrészt individuális, másrészt strukturális okai vannak. Az egyéni motívumok olyan személyes megfontolásokból szár168 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK maznak, mint a köztisztséget viselők kapzsisága, erkölcsi gyengesége vagy akár kényszerhelyzete, és így tovább. Strukturális okok lehetnek a korrupt magatartások számára kedvező társadalmi normák, konvenciók, hagyományok, a szervezeti kultúra, stb. (Nas– Price–Weber, 111). Amíg Magyarországon például a rendszerváltás előtti évtizedekben a

korrupció egyik legfőbb oka strukturális típusú volt – a hiánygazdaságból származott (Hankiss, 1978, Szamel, 1989) –, addig azt követően inkább talán az előnyszerzés egyéni motívuma volt a korrupció legfőbb indoka. Amikor konkrét korrupciós folyamatokat, illetve egyedi ügyleteket vizsgálunk, általában nagyon nehéz vagy pedig lehetetlen pontosan elkülöníteni egymástól a korrupt magatartás kiváltó okait, illetve azokat a körülményeket, amelyek „csupán” elősegítették annak létrejöttét, vagy formáját. Mindenesetre a korrupcióellenes törekvések sikerének egyik kulcsa, fő feltétele, hogy többé-kevésbé tisztában legyünk a korrupciós jelenségek okaival és a számukra kedvező feltételekkel, hogy ezek megszüntetésével vagy legalábbis jelentőségének csökkentésével érjük el antikorrupciós céljainkat. Az önkormányzati korrupciót elősegítő tényezők meghatározásával is az a helyzet, hogy azok elsősorban a

konkrét esetekben végzett empirikus vizsgálatok alapján azonosíthatók, ám a legvalószínűbb tényezőket – irányt szabva ezzel a gyakorlati kutatások számára – spekulatív alapon is megbecsülhetjük, amely részben a szakirodalmi leírásokon és elméleti feltevéseken, részben a saját fogalomalkotás operacionalizálásán nyugszik. 1. Ilyen tényezőként említhető a jogbizonytalanság, amelynek többféle – egymással akár ellentétes – oka lehet. Így bizonytalan jogi helyzethez vezethet a túlszabályozás, a nem egyértelmű szabályozás, illetve a szükséges szabályozás hiánya. A szabályozás kiterjedtsége és bonyolultsága egyenes arányban csökkenti egy szervezet működésének átláthatóságát, s ezáltal ellenőrizhetőségét. A túlszabályozás a potenciális korrupciós tranzakciók mindkét (kínálati és keresleti) oldalán elősegíti az ilyen ügyleteket „Kínálati oldalnak” a hatalommal rendelkező köztisztséget

ellátó személyt (köztisztviselőt, helyi politikust) nevezem, akinek módja van döntésével mások érdekeit befolyásolni, s hajlandó is arra, hogy személyes előnyszerzése érdekében megszegje hivatali kötelességeit. A bonyolult és átláthatatlan szabályozás korrupciós szempontból erősíti a joganyagot ismerő és alkalmazó közhivatalnok helyzetét a lehetséges ügyfelekkel szemben, mert azok bizonytalan jogi helyzetbe kerülnek részben a vonatkozó szabályok nem (vagy nem teljes körű) ismerete, részben az indokolatlan előírások követelményei miatt. Ugyanez az oka a korrupció iránti kereslet megerősödésének (ahol a keresleti oldalt a korrumpáló ügyfél jelenti), annak érdekében, hogy a korrumpáló biztonságosan hozzájuthasson ahhoz a szolgáltatáshoz vagy előnyhöz, ami olyan értéket jelent számára, amelynek érdekében hajlandó a korrupciós költségeket is vállalni. Ilyen esetben ugyanis nehéz eligazodni a jogszabályok

között, ami nemcsak azzal jár, hogy nehéz hozzájutni a jogosultságokhoz és más javakhoz, hanem azzal is, hogy fokozottabb a jogellenes magatartás esélye. Tulajdonképpen mindkét variáció korrupciós nyomást hozhat létre, amennyiben előnyt jelent a túlságosan megterhelő vagy szigorú jogszabályi követelmények teljesítése, illetőleg a büntetéstől való mentesülés elérése. Hasonló hatása lehet a belső ellentmondásokkal terhes szabályozásnak, mert nem tudható előre, hogy a versengő értelmezési lehetőségek közül az eljáró hatóság melyiket 169 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN fogja preferálni. Ehhez hasonlóan, a megfelelő szabályozás hiánya növeli az eljáró ügyintéző, illetve döntéshozó mérlegelési szabadságát, anélkül, hogy meglenne a szükséges feltétele a jogalkalmazás hatékony kontrolljának. 2. Hasonló következménye lehet az egyedi hatósági jogkörök nagy számának, ami a

valóságban többnyire maga is a túlszabályozás következménye. A hatósági jogalkalmazás köréből korrupciós szempontból azok az egyedi aktusok bírnak jelentőséggel, amelyek érvényesülése vagy elmaradása jelentős értéket hordoz az általa érintettek számára Ilyenek lehetnek a valamely tevékenységhez vagy állapothoz szükséges hatósági engedélyek, arányosan azzal, hogy milyen értéke van az ilyen tevékenység vagy állapot folytatásának, illetőleg fennmaradásának (elérésének), valamint a jogellenes magatartásért kirótt szankciók elmaradása. Természetesen, ahogy a szabályozás esetében, úgy itt sem küszöbölhető ki a hatósági jogalkalmazás, s nem vonható le olyan következtetés, hogy a korrupció elkerülése érdekében ki kell iktatni azt. Az állítás csupán annyi, hogy minél több és összetettebb a hatósági jogkörben való közigazgatási fellépés, annál nagyobb az ezek befolyásolására szolgáló korrupciós

szándékok által okozott kockázat. 3. Egy további, az önkormányzati korrupció veszélyét magában hordozó jelenség a diszkrecionális jogkör gyakorlása. A mérlegelési hatáskör mint közigazgatási jogi eszköz alkalmazása természetesen számos esetben elkerülhetetlen, és nem önmagában jelent veszélyt, hanem csak akkor, ha a) a mérlegelés szempontjai nincsenek pontosan meghatározva; illetve b) ha az nem áll megfelelő és hatékony ellenőrzés alatt. Az első esetben nagyobb az eljáró személy önállósága, és kevésbé kell tartania elmarasztalástól, illetve lebukástól, hiszen tevékenysége akkor is jogszerűnek minősülhet, ha nem ésszerűen gyakorolja diszkrecionális jogkörét, míg a második feltételnél a szervezeti körülmények miatt kell kevésbé számolnia a lebukással járó hátrányokkal. 4. A hatósági eljárások, valamint a közösségi döntések meghozatalára irányuló folyamatok átláthatóságának,

ellenőrizhetőségének hiánya egyébként is jelentős mértékben megnövelheti a korrupció veszélyét. Ilyen körülmények között nem szorulnak igazolásra az önkényes döntések sem, és könnyebben lehet mesterséges akadályokat gördíteni az ügyintézés útjába; adott esetben például még a jogosultságokhoz való hozzájutást is korrupcióhoz köthető. Ebbe a körbe lehet sorolni az olyan hatáskör-átruházásokat és kiadmányozásokat, amelyek a későbbiekben nem járnak az átruházott vagy kiadmányozott jogkör gyakorlásának kontrolljával, a nyilvánosság kizárásával folyó döntéshozatali folyamatokat, valamint a tényleges jogorvoslati és panaszeljárások hiányát is; azzal, hogy egyik esetben sem elsősorban a szabályozottság hiánya, hanem a gyakorlati alkalmazhatóság hiányosságai jelentik a problémát. Az említett körülmények hatásai gyakran összeadódnak, és ezzel arányban növelik a korrupció előfordulásának

veszélyét. A szabályozás hiánya vagy a rossz szabályozás növelheti a közhivatalnokok mérlegelési jogköreinek terjedelmét, amelynek gyakorlása során annál nagyobb korrupciós nyomás alakulhat ki, minél több hatósági jogkört érint az adott ügy. A jogi szabályozás bonyolultsága elnyújthatja az ügyintézési határidőt, ami – a döntéshozatali eljárások átláthatatlansága miatt – erősíti a bizonytalanságot akár még az olyan előnyök megszerzését illetően is, amelyekre az ügyfél elvileg jogosult lenne. 170 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK EGYÉB KORRUPCIÓS VÁLTOZÓK Az eddigiekben olyan tényezőket tekintettünk át, amelyek a legvalószínűbb korrupciós okok lehetnek, illetve amelyek kedvező feltételeket jelentenek a korrupció számára. A korrupt aktusokat befolyásoló változók hatása azonban nem csupán a korrupciót erősítő lehet, hanem kétirányú; bizonyos körülmények között korrupcióra

ösztönöznek, más esetekben azonban csökkentik annak kockázatát. Ezért a hatékony korrupcióellenes eszközök elemzése során szükséges megismernünk azokat a mechanizmusokat, változókat, amelyek befolyásolásától a korrupció kockázatának csökkentése várható. Véleményem szerint e mechanizmusok értékelésekor indokolt racionális magatartást feltételezni minden, a lehetséges ügyletekben részt vevő fél részéről, s ha úgy tetszik, a legrosszabb lehetőségeket alapul venni, amelyek alapvetése az, hogy a felek egyéni hasznaik növelése céljából igyekeznek kihasználni a korrupcióra lehetőséget adó körülményeket. Meglehet, ez a módszer életszerűtlennek tűnhet, hiszen az emberek magatartását nem csupán a haszonmaximalizálás vezérli, hanem abban erkölcsi motívumok is jelentős szerepet játszanak. Csakhogy egyrészt az alkalmazható elméleti modellekbe az erkölcsi megfontolások változója is bekalkulálható, másrészt nem

szabad elfelejteni, hogy ezúttal garanciális, illetve megelőző normarendszer tervezéséről van szó, amelynek során nagyon is védhető a „ha békét akarsz, készülj háborúra” típusú alapvetés, hiszen a korrupcióellenes intézkedések elsősorban azok ellen irányulnak, akik hajlandóak a korrupcióra, míg másokkal szemben semleges óvintézkedéseknek foghatók fel. Az első csoportba azok a körülmények, feltételek sorolhatók, amelyek a korrupciós aktussal megszerezni kívánt előnyre (szolgáltatásra, közösségi forrásra) irányulnak, s amelyek a korrupt magatartás szempontjából független változóknak minősülnek, vagyis amelyeken egyik fél sem tud változtatni – azok a korrupciós ügylet szempontjából külső adottságoknak számítanak. Ezek a változók elsősorban a keresett előny hozzáférhetősége, az előnyt kereső fél ügyféli minősége, illetve a keresett előny jellege. Az alábbi táblázat azt mutatja, hogy ezek hogyan

hatnak a korrupció valószínűségére. A keresett előnyök szerinti független változók és hatásaik Hozzáférhetőség Ügyféli minőség Pozitív korrupciós hatás Negatív korrupciós hatás korlátozottan rendelkezésre álló javak korlátlanul rendelkezésre álló javak mérlegelési jogkör az elosztás során automatizmus az elosztás során bonyolult (nehéz) könnyű nem jogosult jogosult nagy érték alacsony érték jogellenes jogszerű Keresett előny jellege 171 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN E konstrukcióban tehát a tényleges korrupciós hatások az ügyfél által keresett, megszerezni kívánt előny sajátosságaitól függnek. Megjegyzem, az egyes változók maguk is összetett tényezők, amelyek tovább részletezhetők. Az ügyféli jogosultság szempontjából például más hatással lehet a korrupció kezdeményezésének valószínűségére az a körülmény, hogy a jogosultság alanyi

típusú-e, vagy csupán annyit jelent, hogy az ügyfél egyike azoknak, akik a korlátozottan hozzáférhető javakból részesülnek, azaz nem jogosulatlanok. De említeni lehet azt is, hogy a keresett előny nehéz hozzáférhetősége származhat a több szakaszból álló, hosszas ügyintézésből vagy egyszerűen csak a szabályozatlan helyzetből stb Amennyiben tehát a korrupció kockázatát kívánjuk csökkenteni, akkor az elosztandó javak e jellemzőit kellene megfelelő módon megváltoztatnunk. Látható azonban, hogy olyan tulajdonságokról van szó, amelyek esetileg – azaz például egy önkormányzat által – csak nagyon korlátozott mértékben módosíthatók. A közösségi forrásokra való jogosultság megállapítása például elsődlegesen nem korrupcióellenes szempontokon múlik, hanem az ügyfelek életkörülményeitől, az önkormányzat politikai céljaitól és más tényezőktől függ, nem beszélve arról, hogy számos esetben az elosztás

elveit és módját központi szabályozás határozza meg, és így tovább. Az elosztásra kerülő közjavak, illetve a nyújtott közszolgáltatások mennyisége vagy mértéke az önkormányzat teljesítőképességétől, anyagi forrásaitól függ, a döntési mechanizmust adminisztratív-célszerűségi szempontok határozzák meg elsősorban stb. A változtatás mégsem lehetetlen minden esetben, tudniillik ezek az ügyfél által nem befolyásolható jellemzők gyakran más, az eljáró szerv vagy közhivatalnok egyéb döntéseitől függnek. Így adott esetben felülvizsgálható például, hogy az egyszemélyi mérlegelési jogkör fenntartása feltétlenül szükséges-e, vagy a keresett előny értéke nem csökkenthető-e az ügyfél számára a megkívánt feltételek egyszerűsítésével, vagy az eljárási határidők lerövidítésével. Mindezek ellenére mégis világosnak látszik, hogy a korrupcióellenes törekvések fő iránya mégsem lehet e jellemzők

megváltoztatása. Olyan egyéb sajátosságokat kell találnunk, amelyek könnyebben befolyásolhatók, illetve alakíthatók, úgy, hogy a szakmai standardokat a lehető legkevésbé kelljen érinteni. Ilyen tényezők lehetnek azok a szervezeti és működési jellemzők, amelyek ugyancsak befolyásolhatják a korrupció kockázatát. Ennek során a korrupció bekövetkeztét függő változónak tekinthetjük (amelynek esélye az egyéb körülményektől függ). Külön is vizsgálhatjuk ezt aszerint is, hogy az egyes modellezett esetekben a korrupciós tranzakciót várhatóan ki fogja kezdeményezni: vagyis mekkora az esélye annak, hogy az ügyfél, illetve az önkormányzat megbízottja. Az alábbi tényezők persze nemcsak a korrupció kockázatára vannak befolyással, hanem hatással vannak például a kötelezettségszegés mértékére és a vesztegetés összegére (illetve az adott előny nagyságára) is, feltételezve, hogy az utóbbiak az adott szervezeti és

működési jellemzők mellett nagyjából azonos irányban mozognak a korrupciós tranzakció létrejöttének valószínűségével. 172 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK A szervezeti és működési sajátosságok szerinti korrupciós változók Független változók Függő változók egyedi aktus Közigazgatási szerv aktusa Döntési mechanizmus Ellenőrzés/ nyilvánosság Közhivatalnokok korrupciós hajlandósága több, kapcsolódó aktus: – fragmentált vagy – hierarchikus szervezetiműködési rend mérlegelési jogkör automatizmus monopolhelyzet* versenyhelyzet* van nincs Korrupció bekövetkezése Korrupció kezdeményezője Kötelezettségszegés súlya Vesztegetés mértéke magas alacsony * Az ügyintézésben. E szervezeti-működési jellemzők egy részében már nem olyan könnyű megbecsülni a korrupcióra való hatást. Elvileg például csökkentheti a korrupció veszélyét, ha az önkormányzati döntés egyetlen aktussal

történik, mert ebben az esetben a felelősség jobban beazonosítható, kisebb a bizonytalanság, vagyis átláthatóbb az eljárás. Csakhogy adott esetben ugyanez a döntéshozatali forma csökkentheti is a korrupció költségeit, amennyiben csak egy döntéshozót kell megvenni, és elvileg a lebukás kockázata is alacsonyabb lehet, ha az önkormányzat részéről kevesebb közreműködő vesz részt az ügyletben. Hasonló a helyzet az olyan ügyekben is, amelyekben több, kapcsolódó aktus szükséges ahhoz, hogy az igénylő hozzájusson a keresett előnyhöz (például egy építési engedélyhez). A fragmentált szervezeti-ügyintézési modell elvileg mindig jobb, ha a szándék jogellenes dologra irányul, mert ebben az esetben a korrupció meghiúsításához elvileg elég egyetlen olyan tisztességes hatósági közreműködő, akinek az aktusa nem mellőzhető az eljárás során. Ha viszont egy hierarchikus modellben hatékony kontroll érvényesül, akkor ez

hatásosabb korrupcióellenes szervezeti rend, mint az egymástól független, de külső ellenőrzés nélküli fragmentált modell. Jóllehet a korrupciós ügyletek feltételezik a felek közti érdekközösséget, az csak meghatározott dolgokra, legfőképp a tranzakció titokban maradására terjed ki, és semmiképp sem jelent teljes érdekazonosságot. Az ügyfél által megszerezni kívánt dolog jogellenessége például ellentétes hatással van a korrupció kezdeményezésére: ilyen esetekben vélhetően jóval nagyobb az ügyféli kezdeményezés esélye, mert a jogellenes dolog jóváhagyása nagyobb lebukási kockázattal jár az ügyintézőre nézve; a dolog jogellenessége vélhetően az ügyfelet is elriasztja, ám bizonyos esetekben – például a jogellenes aktus kiemelkedő piaci értéke miatt – az ő részéről inkább elképzelhető. Épp fordított a helyzet az elvileg jogszerűen (is) megszerezhető közjavak esetében, különösen az alanyi

jogosultságokhoz való hozzáférést illetően. Éppen azért, mert az ügyfél jogosult a szolgálta173 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN tásra, önmaga elvileg nem lép fel kezdeményezőként, hiszen ez felesleges költséggel járna számára; ezzel szemben ha ilyenkor mégis sor kerül korrupcióra, azt alighanem az eljáró közhivatalnok kezdeményezi, sőt, esetleg maga egyengeti az ehhez vezető utat, például a hatóság hallgatásával vagy az eljárás lassításával. Kötelességszegés esetén tipikusan a keresleti oldal (vagyis az ügyféli igény) az erősebb, míg a kötelességteljesítésre irányuló korrupciónál a kínálati oldal (a közhivatalnok). Ez azt jelenti, hogy amennyiben az előny csak a hivatali kötelezettségek megszegésével érhető el, ott jellemzően kívülről kezdeményezik a korrupciót, míg ahol az egyébként kötelességszerű feladatok teljesítésére irányul, ott maga a közhivatalt viselő

támaszt korrupciós helyzetet saját mulasztásával, az eljárás lassításával, indokolatlan feltételek követelésével. A korrupcióellenes törekvések azonban a legnagyobb siker reményében a korrupciós ügyletek költség-haszon egyenlegének összetevőire kell hogy irányuljanak. Ha feltesszük azt, hogy a korrupcióra hajlandó személyek cselekvéseit racionális kalkuláció határozza meg, akkor ésszerű, ha a védekező mechanizmusok azokra a feltételekre irányulnak, amelyek befolyásolják a potenciális felek arra vonatkozó döntését, hogy megkísérlik-e a korrupciót, vagy sem. A korrupciós tranzakciók során az önkormányzat nevében eljáró közhivatalnok, valamint a korrumpáló ügyfél pozíciója akkor is mindig eltérő, ha az ügylet létrejötte és bizalmas jellege tekintetében köztük érdekközösség áll fenn. Erre tekintettel pedig megalapozottnak tűnik az a feltételezés, hogy a korrupciót elősegítő tényezők jelentősége más

és más a keresleti és a kínálati oldal vonatkozásában. Sőt bizonyos feltételek fennállása egészen más következményekkel járhat a két fél magatartására nézve. Adott esetben például a megfelelő ügyféli tájékozottság értelmetlenné teheti a korrupciós ügyletet, míg a megfelelő információk hiánya önmagában elegendő lehet egy olyan megvesztegetés kezdeményezéséhez, amelyre nem kerülne sor azok ismeretében. Önmagában ez a szempont tehát lényegesen eltérő érdekpozícióba helyezi a két felet, hiszen amíg a tájékozottság az ügyfél, annak hiánya, illetőleg az információs monopólium fenntartása a közhivatalnok érdeke Ez azonban nem változtat azon, hogy a korrupciós ügylet résztvevői nagyjából ugyanazokat a körülményeket mérlegelik magatartásuk során, legfeljebb mérlegelési szempontjaik lesznek mások.8 Ha először a kínálati oldal (köztisztséget viselők/passzív vesztegetők) hasznait modellezzük,

többféle előny is feltételezhető (An), így leginkább a vesztegetéstől várható előny értéke (A1), a szervezeti kultúra/normakövetés (A2), a nem korrupt magatartástól várható esetleges hátrányok (A3), és így tovább. A költségek oldalán ugyancsak többféle hátrány, illetve veszteség (Bn) merülhet fel, de elsősorban a lebukás kockázatára (B1), a lebukás esetén várható veszteségek (B2) és a morális értékrendből következő lelki költségek (B3) említhetők. 8 A legegyszerűbb, de annál gyakrabban idézett formula szerint az Egyéni haszon = (Monopólium + Mérlegelési jog) – Felelősségre vonhatóság (lásd például Huther-Shah, 3). 174 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK Mindezek alapján, ha A1 + A2 + A3 + An > (B1 × B2) + B3 + Bn, akkor valószínűsíthető, hogy a köztisztséget viselő fel fogja ajánlani a korrupció lehetőségét, vagy legalábbis elfogadja a vesztegetést, mert az ilyen esetekben a

korrupt magatartástól várható előnyök meghaladják annak költségeit. Minél nagyobb a különbség, annál valószínűbb a korrupció előfordulása. Megjegyzendő, hogy egyik változó értéke sem állandó, mivel a köztisztséget viselők más és más módon becsülhetik meg a várható nyereséget és a költségeket, részben mert eltérő információk birtokában vannak, részben mert ez az egyéni költség-haszon elemzés szükségképpen részben intuitív alapon történik (például mert eltérő erkölcsi értékrendet vallanak). Minden változó értéke továbbá önállóan is kalkulálható, így például B1 = b1 × b2, ahol b1 az ellenőrzések szakmai szigorúságát, b2 pedig a gyakoriságát, előfordulásának valószínűségét jelenti. A költségek tekintetében lényeges, hogy a költségek egy része megfizetésének feltétele a lebukás, vagyis a korrupt tranzakció szempontjából annak kiderülése nem azonos típusú költségtényező a

lebukás esetén várható károkkal Az összefüggés mégis könnyen érzékelhető, hiszen minél nagyobb a lebukás kockázata, valószínűsége, annál jobban felértékelődnek a kalkulált költségek. Más típusú költségek, így a lelki terhek (vagy adott esetben az ügylet titokban tartásának költségei) viszont mindenképpen jelentkeznek Ami a keresleti oldalt (ügyfelek/aktív vesztegetők) illeti, a legvalószínűbb haszon a vesztegetéstől várható előny értéke (C), mely önmagában is számos körülménytől függ. Ahhoz, hogy a kalkulációnak ezt a részét befolyásolni lehessen, persze szükséges modellezni C összetevőit, amely viszont a várható előny jellegétől függ (például C = c1 + c2 + c3 + cn, ahol az egyes összetevők lehetnek az előny megszerzésétől várt anyagi haszon, eszmei érték, a hozzáférés nehézsége, az előny jogszerűsége stb.) Itt számításba jönnek bizonyos közvetlen költségek, mint például a

vesztegetés/kínált előny értéke (D1) és az előny elmaradásának következményei (D2), valamint olyan közvetett költségek, mint a lebukásból (D3) származó közvetlen és közvetett anyagi veszteségek (D4), vagy a lelki megpróbáltatások (D5), és így tovább. A korrupcióra való hajlandóság akkor jelent reális veszélyt, ha a korrupciótól várt hasznok meghaladják a várható költségeket, vagyis C > (D1 + D2) + ((D3 × D4) + D5 + Dn.9 9 A közgazdasági megközelítésű munkák számos, ennél jóval bonyolultabb költség-haszon elemzési egyenletet dolgoztak ki. Ezek szerint a korrupcióellenes programok célja az kell hogy legyen, hogy megváltoztassák a közhivatalnokok költség-haszon elemzésének eredményét, vagyis a korrupció várható hasznai ne legyenek pozitívak (Huther-Shah, 2). Huther és Shah modelljében egyébként nagyjából az itt vázolt összefüggés így fest: E[B] = n × E[G] – prob [P] × [P] > 0, ahol E a

várakozást meghatározó operátor, n a korrupt tranzakciók száma, G a korrupt tranzakciótól várható haszon, prob [P] a büntetés valószínűsége, P a büntetés (Huther-Shah, 3). 175 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A korrupcióellenes törekvések kulcsa tehát az, hogy azok képesek-e az ilyen, racionális kalkulációk egyes összetevőit úgy megváltoztatni, hogy a költségek meghaladják, vagy legalábbis megközelítsék a várható hasznokat. Természetesen az egyéni döntéseket jelentősen befolyásolhatják azok a keresett előnyökhöz, illetve szervezeti és működési jellemzőkhöz köthető független változók, amelyekről korábban volt szó (és amelyek az iménti egyenlegekbe leginkább a lebukás veszélyén, illetve a várható előny értékén keresztül épülnek be). Érdemes megjegyezni végül, hogy a fenti felsorolások nem teljes körűek – az eseti mérlegelés szükségessége nemcsak azért került

kiemelésre, mert a különböző helyzetekben az egyes változók értéke más és más lehet, hanem azért is, mert egészen más, itt nem említett körülmények is jelentős befolyást gyakorolhatnak. A korrupció számára kedvező vagy kedvezőtlen szervezeti kultúra, a kialakult gyakorlat vagy a vizsgált önkormányzati ügy sajátosságai külön-külön is meghatározó jelentőségűek lehetnek Ez azonban nem változtat azon, hogy ha az egyes esetekben (önkormányzatoknál vagy korrupciós formák tekintetében) ismerjük ezeket a befolyásoló tényezőket, akkor a korrupcióellenes stratégia megválasztásakor, illetve a konkrét intézkedések meghozatalakor nem általános külső mintákat célszerű követni, hanem az ilyen kalkulációkra érdemes inkább építeni. KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK Ha mindezek után a tényleges korrupcióellenes stratégiákat és eszközöket vizsgáljuk,10 érdemes figyelembe vennünk, hogy a korrupcióellenes

kormányzati fellépés nem feltétlenül szokta növelni a kormányzat népszerűségét. Paradox módon, minél erőteljesebb korrupcióellenes kampányt folytatnak, minél gyakrabban indítanak vizsgálatot, illetve minél több korrupciós ügy kerül napvilágra, annál jobban csökken a kormányzatba vetett bizalom, és a korrupció annál nagyobb problémának tűnik fel (Jacobs, 85). Ezzel célszerű tisztában lenni annak érdekében, hogy folyamatosan biztosítható legyen az antikorrupciós fellépés melletti szándék és támogatás. A korrupció elleni küzdelem önmagában általában nem kitüntetett közpolitikai cél, kivéve néhány súlyos botrányt követő időszakot, vagy a tisztán politikai célú kampányok idejét. További problémák származhatnak abból, hogy mivel nem lehet biztosan tudni a korrupció tényleges mértékét, azt sem lehet ellenőrizni, hogy a korrupcióellenes intézkedések mennyire hatékonyak. Ez gyakran olyan intézkedésekhez és

kampányokhoz vezet, amelyek célja az, hogy demonstrálják a közvélemény számára a kormányzati határozottságot, ám eredményük nagyon is kétséges lehet,11 de az is előfordulhat, hogy az egyéb- 10 A korrupcióellenes (antikorrupciós) stratégia a megfelelő intézkedések, technikák és módszerek összehangolt rendszerét jelenti, szemben az egyedi intézkedésekkel. 11 Jellemző – jellegét tekintve anekdotikus – példa erre az, ahogyan 2004-ben az ún. üvegzseb-törvényhez kapcsolódó korrupcióellenes kampány nyomán számos központi közigazgatási szerv külső szerződéskötései során olyan feltételeket támasztott saját védelmében, amelyek következményei aránytalanul kedvezőtlenek voltak saját szakmai érdekeik szempontjából. 176 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK ként a korrupcióellenes intézkedéseket az egyéb stratégiai célokra tett hatásuk alapján értékelik (Gardiner-Lyman, 249). Ilyen körülmények

között az antikorrupciós stratégiákat gyakran a megismerhető korrupciós adatokra alapozzák, vagyis azok a leginkább látható korrupcióra irányulnak, amelyek viszont jó eséllyel épp a kisebb társadalmi-gazdasági károkat okozó folyamatokra és formákra vonatkoznak. Az antikorrupciós programalkotás egy további veszélye, hogy sikertelensége esetén kontraproduktív lehet. Az ilyen politikákat rendszerint kísérő kormányzati kampányok ugyanis növelik ugyan a korrupcióval kapcsolatos társadalmi tudatosságot, ám ha a fellépés nem hatékony, vagy az eredmények legalábbis nem meggyőzőek, könnyen az a benyomás keletkezhet, hogy vagy nem is volt meg a kellő politikai szándék a korrupció megfékezésére, vagy pedig a gazdaság, a politika stb. olyan korrupt, hogy esély sincs a korrupció visszaszorítására. Valójában jó okunk van feltételezni, hogy a különböző korrupcióellenes eszközök nem mindig és mindenhol egyformán hatékonyak,

és a szakmai teljesítményre is eltérően hatnak (Jacobs, 89).12 Sikerüknek többféle előfeltétele van Így valós politikai szándék szükséges hozzájuk, és az államnak az ilyen intézkedések hiteles végrehajtójának kell lennie (Lapalombara, 333). Nem szabad azonban elfelejteni, hogy még valódi politikai szándék esetén is a döntéshozóknak a korrupciót elősegítő bizonyos tényezőkre nincs közvetlen befolyásuk, s ez különösen igaz az egyes önkormányzatokra. Abból, hogy a különböző antikorrupciós stratégiák és módszerek eltérő sikerrel alkalmazhatók a felhasználás körülményeitől függően, az következik, hogy nem adhatók általános receptek a korrupció leküzdésére. Azonban a fő korrupcióellenes stratégiák és eszközök összegyűjthetők, rendszerezhetők, és legfontosabb jellemzőik elemezhetők, ami segítséget nyújthat annak eldöntésében, hogy meghatározott körülmények között melyektől várható a

legnagyobb előny. A korrupcióellenes stratégiákat többféle szempont szerint lehet csoportosítani. Osztályozásuk alapulhat – az alkalmazott intézkedések, eszközök (policy instruments) jellegén; – a stratégiai célokon (például a kormányzati munka hatékonyságának növelése, a gazdasági versenyképesség növelése, a korrupció mértékének csökkentése vagy bizonyos formáinak megszüntetése); – a célzott kormányzati tevékenységi területek vagy szervezetek körén; – az antikorrupciós stratégiák szintjén (nemzetközi, országos, helyi); – a korrupcióellenes stratégia kezdeményezőjén, vagy pedig – a stratégia eredményességén (lásd ehhez Andvig-Fjeldstad-Amundsen-SissenerSøreide, 133). Igen gyakori a korrupcióellenes eszközök jellege szerinti csoportosítás, amely szerint megkülönböztethetők a formális és informális ösztönzők, valamint az inputok ellenőrzése (Ades-Di Tella, 73–77). 12 Jól mutatja a

korrupcióellenes eszközök kontextushoz kötöttségét, hogy a rendszerváltást megelőző korszak jelentős részben a hiánygazdaság által generált korrupciójának visszaszorítására az egyik legkézenfekvőbb javaslat a hiány megszüntetése volt (Hankiss, 131). 177 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN A formális ösztönzők többnyire csak marginális szerepet játszanak a korrupció ellen, mert csak ritkán lehet mérhető teljesítménymutatókat létrehozni eredményességük ellenőrzésére. Többnyire a köztisztviselői bérek magasan tartását, illetőleg emelését szokták javasolni ennek részeként Ennek az a logikája, hogy ilyen módon nő a becsületesen megszerezhető jövedelem, illetve csökken a különbség a csak korrupcióval, illetve a becsületesen megszerezhető hasznok között. Hasonló lehet a szerepe más anyagi és természetbeni juttatásoknak azok számára, akik tevékenységüknél fogva ki lehetnek téve

a hivatali korrupció csábításának. Egy következő eszköz a vagyon- és jövedelembevallás, a kapott ajándékok bejelentési kötelezettségének előírása, valamint szigorú összeférhetetlenségi és kizárási szabályok elfogadása. Az informális ösztönzők közé a politikai, illetve köztisztviselői karrierlehetőségek sorolhatók, mint például a személyes elismertség, hitelesség és így tovább, amely előnyök azonban csak akkor érvényesülnek, ha a korrupciómentes tevékenység figyelmet kap, illetve tiszteletet ébreszt. Az inputok ellenőrzése a közigazgatás kifelé irányuló tevékenységét kíséri figyelemmel olyan mechanizmusokon keresztül, mint a szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzés, kontrolling, vagy az ún. súgók (whistleblowers), vagyis a korrupciót jelző, feltáró informátorok védelmére irányuló eljárások, vagy korrupciógyanús ügyekben a bizonyítási teher megfordításával, illetve független

korrupcióellenes intézmények működtetésével (Ades-Di Tella, 76–77). Más kategorizálások a korrupcióellenes stratégiák fő irányait, céljait veszik alapul, amelyek irányulhatnak a – köztisztséget viselők lojalitásának erősítésére; – a korrupt magatartások fenyegetettségének erősítésére, vagyis a szankciók súlyosbítására, valamint – a leleplezés kockázatának növelésére külső, független és rendszeres ellenőrzések által (Cartier-Bresson, 205). Az ilyen fő irányokat azonban célszerű kiegészíteni olyan intézkedésekkel, politikákkal, amelyek ugyan csak közvetve hathatnak a korrupcióra, hatásaik mégis erősítik az elsődleges korrupcióellenes intézkedések hatásosságát. Ezek állhatnak a politikusok, sőt, a köztisztviselők közötti verseny megerősítésében, vagy a nyomásgyakorló csoportok tevékenységének átláthatóvá tételében (Cartier-Bresson, 205–206). Az alapul szolgáló megközelítés lényege

az, hogy a korrupcióval szemben hatékony eszköz lehet a legális politikai és bürokratikus „piac” megerősítése, mely a titkos és zárt korrupt magatartások helyett az érdekérvényesítést nyílt versengésre kényszeríti. Egy másik megközelítés szerint a korrupcióellenes intézkedések egyik fajtáját az jellemzi, hogy közvetlenül igyekszik gátat vetni a korrupciónak, például az ellenőrzések szigorításával vagy a büntetések növelésével. Ezzel szemben a másik csoportba sorolható eszközök közvetve lépnek fel a korrupcióval szemben, például a szabályszerű magatartásformák ösztönzésével, a korrupció feltételezett hasznának csökkentésével, vagy a döntéshozatali folyamat átláthatóságának erősítésével (Gardiner-Lyman, 251). A korrupcióellenes stratégiák egyik lehetséges, kiemelt célja a korrupció lehetőségeinek szűkítése, vagyis a korrupt tranzakciók számának csökkentése. Ezt egyfelől rendszerszintű,

általános programokkal lehet elérni (a korrupciós ügyletekre lehetőséget adó alkalmak csökkentése útján, például gazdasági liberalizációval, deregulációval, decentralizációval, szakmai standardokkal), illetve akár az egyes szervezetek, intézmények 178 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK szintjén a döntéshozatal nyilvánosságának erősítése útján, amelynek eszközei például a mérlegelési jogkörben hozott döntések döntéshozatali kritériumainak (lehetőség szerint előzetes) közlése, és a döntések pontos dokumentálása, illetve hozzáférhetősége. Egy másik alkalmazható eljárásmód a már más összefüggésben is említett vagyon- és jövedelemnyilatkozatok rendszere, amelyen keresztül nyomon követhető a közösségi döntések meghozatalára jogosult személyek vagyongyarapodása, s amelynek ezáltal visszatartó hatása lehet. Hasonló logika számos ügytípus esetében vihető végig, konkretizálva a

korrupcióellenes érdekből következő követelményeket.13 Különösen hangsúlyozandó, hogy a siker reményében alkalmazható egyes adminisztratív és eljárási technikák csak a konkrét körülmények ismeretében határozhatók meg.14 Ugyancsak általános korrupcióellenes stratégiai iránynak számít a korrupció költségeinek növelése, illetőleg a korrupt tranzakciótól várható nyereség csökkentése (GardinerLyman, 255; Huther-Shah, 3; Shackleton, 1978). „A korrupciót megelőzni kívánó programoknak azt kell biztosítaniuk, hogy a korrupció tényleges költségei haladják meg a belőle várható nyereségeket, és hogy a korrupció kevésbé legyen vonzó, mint az alternatív törvényes lehetőségek” (Gardiner-Lyman, 255). Ennek alapján világos követelmény, hogy ahol a korrupció magas nyereséggel kecsegtet, ott magasabb kockázatot kell teremteni. Így például a szankciók meghatározásánál arra kell törekedni, hogy amíg a büntetésnek

elrettentő hatásúnak kell lennie, mégse legyen olyan súlyos, hogy aránytalansága, túl súlyos jellege miatt ne alkalmazzák (Gardiner-Lyman, 255). Ebbe a körbe tartozik még az olyan szervezetek létrehozása, amelyek feladata a korrupció leleplezése. 13 Az olyan igazgatási gyakorlatokra gondolok, mint például a fejlesztési döntések esetében az érintett területek, ingatlanok korábbi és jelenlegi tulajdonviszonyainak nyilvánosságra hozatala, szigorú eljárási kizárási szabályok alkalmazása, a hasonló típusú ügyek forgatása az ügyintézők között stb. 14 A korrupcióval foglalkozó szakirodalomban gyakran találni olyan fejtegetéseket, amelyek általános érvénnyel érvelnek bizonyos szervezeti, illetve működési módszerek mellett. Egyesek szerint például csökkentheti a korrupció esélyeit, ha egy beadvány (kérelem) elbírálása nem lépcsőzetesen, hanem párhuzamosan történik, és egyszerre többen foglalkoznak az üggyel

(Gardiner-Lyman, 254). Rose-Ackerman pedig négy standard szervezeti modellt dolgozott ki a korrupció mechanizmusainak magyarázatára: A fragmentált modell nem hierarchikus szervezeti forma, vagyis a felettes (szerv) nem rendelkezik a feladat-kijelölés és az ellenőrzés jogosítványaival, s a kérelmezőnek több engedélyt kell beszereznie, ám mindegyik eljárás független a többitől. Az ún szekvenciális modellben a kérelmezőnek szintén több engedélyt kell beszereznie, de mindet egy szervezeten vagy szervezeti egységen belül, úgy, hogy az egyes eljárások mégis függetlenek egymástól. A hierarchikus modell a bürokrácia hagyományos modelljét jelenti: a magasabb szintű köztisztviselők ellenőrzik az alacsonyabb szintűeket; a különböző engedélyezési jogkörök pedig a hierarchia különböző szintjeire vannak delegálva. Végül a dezorganizált modellre a tisztázatlan hivatali láncolat, az állandóan változó körülmények jellemzőek azzal,

hogy az engedélyek kiadásának nincsenek egyértelmű kritériumai (Rose-Ackerman, 1978). Egy másik munkájában egymást átfedő hatáskör-telepítést javasol a korrupció csökkentésére a szolgáltatások nyújtása, illetve a hatósági jogalkalmazás során, amelynek két típusa lehet: – egyrészt a párhuzamos hatáskörök (overlapping jurisdiction) megoldása, amikor az ügyfélnek több különálló köztisztviselő vagy hivatal együttműködését kell megszereznie, vagyis az eljárásban többen működnek közre; valamint – a versengő hivatalnok (competitive officials) modell, amelyben több közhivatalnoknak van teljes hatásköre valamely ügy elintézésére (Rose-Ackerman, 1994). Az ilyen elméleti keretek alkalmasak lehetnek ugyan a bürokratikus, illetve a hivatali korrupció modellezésére, a résztvevők lehetséges motivációinak megértésére, de önmagukban kevéssé alkalmasak konkrét korrupcióellenes intézkedések kidolgozására, egyrészt

mert kizárólag korrupcióellenes megfontolásokat érvényesítenek, másrészt mert nem számolnak a különböző közigazgatási szervek, illetve ügytípusok sajátosságaival. 179 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Egy harmadik stratégiai cél lehet a tisztességes magatartás normáinak meghatározása és ösztönzése. Ez nem csupán a jogon túli szakmai és erkölcsi elvárások pontos rögzítését jelenti, hanem az azokról való széles körű tájékoztatást is mind a közhivatalnokok, mind az ügyfelek körében (Gardiner-Lyman, 257–258). A korrupcióellenes stratégiák leggyakrabban alkalmazott eszközeinek fő fajtái a következők: Gazdaságpolitikai eszközök – adózás egyszerűsítése – dereguláció – gazdasági stabilitás – liberalizáció, monopóliumok lebontása Jogpolitikai eszközök – büntetőjogi szankciók kiterjesztése – szankciók súlyosbítása – személyes anyagi felelősség bevezetése –

független bírósági rendszer – informátorok jogi védelme (whistleblowing) – korrupcióellenes intézmények létrehozása, működtetése – nemzetközi korrupcióellenes egyezményekhez, illetve szervezetekhez való csatlakozás Belső és külső ellenőrzések – kontrolling, belső ellenőrzés – szakmai felügyelet (ellenőrzés) – külső és belső pénzügyi auditok – egyéb típusú (pl. folyamat-) auditok, minőségbiztosítás – jogorvoslat Közszolgálati szabályok – rekrutáció – képzés, továbbképzés – béremelés, egyéb juttatások – etikai kódexek – vagyon- és jövedelembevallás, ajándékozási jegyzék stb. – közszolgálati ethosz, bürokratikus kultúra fejlesztése Belső szervezeti-működési reformok – többszereplős ügyintézési modell – ügyintézők/ügytípusok cirkulációja – hatósági jogkörök csökkentése – mérlegelési jogkör csökkentése/mérlegelési szempontok rögzítése Civil szféra –

független média – állampolgári részvétel 180 KORRUPCIÓELLENES STRATÉGIÁK ÉS MÓDSZEREK – nyilvánosság – panaszrendszer (lásd mindehhez Huther-Shah, 2000; Andvig-Fjeldstad-AmundsenSissener-Søreide, 2000) De vajon hogyan lehet választani az antikorrupciós stratégiák és eszközök széles kínálatából? Milyen módon lehet eldönteni azt, hogy éppen a korrupt magatartás költségeit növelő intézkedésekre, vagy pedig a szabálykövető magatartásra való ösztönözőkre kell a hangsúlyt helyezni? A korrupcióellenes programok ugyanis többnyire maguk is költségesek, ezért nem lehetséges minden olyan eszköz egyidejű alkalmazása, amelytől elvileg a korrupció mértékének vagy súlyosságának csökkentését lehet várni. A közgazdasági elméletek szerint a fő célok a korrupcióval okozott károkra kell hogy irányuljanak, de e felfogások rendre abba a problémába ütköznek, hogy a károk egyrészt nehezen kvantifikálhatók,

másrészt gyakran többféle kormányzati hiba eredményeként jelentkeznek, s nem tulajdoníthatók csupán a korrupciónak – s így önmagukban a korrupcióellenes intézkedésektől sem lehet várni kiküszöbölésüket. Mások inkább azzal érvelnek, hogy ha a korrupció eléri a társadalmi (vagy a politikai) tűréshatárt, akkor a legradikálisabb módon, a büntetőjog eszközeivel kell fellépni vele szemben, legalábbis átmenetileg, addig, amíg intenzitása visszasüllyed egy elfogadható szintre. Azt hiszem, a konkrét korrupcióellenes eszközök függnek a kormányzás minőségétől és a korrupció jellegétől; például a rendszerszerű korrupció többféle kormányzati probléma eredménye lehet, ezért csupán egyes antikorrupciós intézkedések nem lehetnek hatékonyak. A korrupció sokféle megnyilvánulási formája, összetettsége és többféle oka miatt a megszüntetésére vagy csökkentésére szánt eszközöknek célzottaknak kell lenniük. A

kampányszerű korrupcióellenes programok valóban felhívhatják a közfigyelmet a közélet tisztaságának sérelmeire, s ezek veszélyeire; az egy időben, kampányszerűen bevezetett intézkedések azonban a legtöbbször a korábban alkalmazott eszközök kudarcát mutatják, és csak ideiglenes eredményeket érhetnek el, ha ritkán, hullámzásszerűen nyúlnak hozzájuk. Célszerűbbnek és biztonságosabbnak látszik ezért a korrupcióellenes mechanizmusok beépítése a folyamatosan működő rendszerekbe, érvényesítve ezeket a szempontokat és a hozzájuk fűződő érdekeket a szabályozástól kezdve olyan funkcionális tevékenységekig, mint a beszerzés vagy a köztisztviselői rekrutáció. Érdemes továbbá a megelőzést szolgáló módszerekre összpontosítani, mint az utólagos, a korrupciós aktusok bekövetkeztét követő lépésekre, mert az empirikus kutatások következtetései szerint a korrupció leleplezésének valószínűségét növelő

lépések hatékonyabbak, nagyobb elrettentő erővel bírnak, mint azok a stratégiák, amelyek a már leleplezett korrupcióra kimért büntetéseket súlyosbítják (Gardiner-Lyman, 256). Végül fontos megemlíteni, hogy a korrupcióellenes stratégiák éppúgy értékelésre szorulnak, mint más funkcionális rendszerek. Ugyancsak célszerű az értékelés módszertanát kidolgozni és rögzíteni, hiszen olyan összetett feladatról van szó, amelynek során az objektív elemek erősítése célszerű.15 15 Ennek módszertanára lásd (Huther-Shah, 2000; Andvig-Fjeldstad-Amundsen-Sissener-Søreide, 2000; Steves-Rousso, 2003). 181 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN BIBLIOGRÁFIA Andvig, Jens Chr. – Fjeldstad, Odd-Helge – Amundsen, Inge – Sissener, Tone – Søreide, Tina: Research on Corruption. A policy oriented survey Commissioned by NORAD Final report, December 2000. Bayley, David S.: The Effects of Corruption in a Developing Nation

Western Political Quarterly, Vol 19 No 4 December 1966 Bowler, Shaun and Karp, Jeffrey A.: Politicians, Scandals, and Trust in Government Political Behavior, Vol. 26, No 3, September 2004 Gardiner, John A. – Lyman, Theodore R: A korrupcióellenes intézkedések logikája In Gulyás Gyula (szerk.): Politikai korrupció Aula Kiadó, Budapest, 2004 Hankiss Elemér: A korrupció. In Hankiss Elemér: Társadalmi csapdák Diagnózisok Magvető Kiadó, Budapest, 1983. Huther, Jeff – Shah, Anwar: Anti-Corruption Policies and Programs. A Framework for Evaluation Policy Research Working Paper, The World Bank, December 2000 Jacobs, James B.: Dilemmas of Corruption Control In Kotkin, Stephen and András Sajó (eds.): Political Corruption in Transition A Skeptic’s Handbook Central European University Press, Budapest, New York, 2002 Leff, Nathaniel: Economic Development Through Bureaucratic Corruption. In Heidenheimer, Arnold J, Johnstone, Michael (eds): Political Corruption Concepts &

Contexts Transaction Publishers, New Brunswick and London, 2005. Mauro, Paolo: Corruption and Growth. Quarterly Journal of Economics Vol 110 No 3 1995 Miller, William L., Grødeland, Åse B and Koshechkina, Tatyana Y: A Culture of Corruption? Coping with Government in Post-Communist Europe. Central University Press, Budapest, New York, 2001. Nas, Tevfik F.–Price, Albert C–Weber, Charles T: A Policy-Oriented Theory of Corruption American Political Science Review, Vol. 80 No1, March 1986 Nye, J. S: Corruption and political development: A cost-benefit analysis American Political Science Review, Vol LXI, No 2 June, 1967 Rose-Ackerman, Susan: Corruption: A Study in Political Economy. Academic Press, New York, 1978. Rose-Ackerman, Susan: Reducing Bribery in the Public Sector. In Corruption & Democracy Political Institutions, Processe and Corruption in Transition States in East-Central Europe and in the former Soviet Union. Ed Duc V Trang Institute for Constitutional & Legislative

Policy, Budapest, 1994. Rose-Ackerman, Susan: Corruption and Government. Causes, Consequences, and Reform Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Rose, Richard, Mishler, William and Haerpfer, Christian: Democracy and its Alternatives: Understanding Post-Communist Societies. Polity Press, Cambridge, 1998 Shackleton, J. R: Corruption: An Essay in Economic Analysis Political Quarterly, Vol 49 No. 1 1978 Steves, Franklin and Rousso, Alan: Anticorruption programmes in post-communist transition countries and changes int he business environment, 1999–2002. Working paper No 85. European Bank for Reconstruction and Development, October 2003 Szamel Lajos: A korrupció, a protekció és a többi Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1989. 182 Összefoglaló kutatási jelentés – Final report Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban – Rövid összefoglalók A kötet bevezető tanulmánya a „Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban” című

kutatás összefoglaló jelentése. Bemutatja a kutatás céljait, kérdésfeltevéseit, valamint az alkalmazott módszertant, így képet kaphatunk a kutatási stratégiáról, és megismerhetjük azokat az indokokat, amelyek alapján komplex vizsgálati metodológia került alkalmazásra, ahelyett, hogy valamely standard módszert (pl. korrupciós attitűdfelmérést) használtak volna A jelentés összefoglalja a kutatás legfontosabb eredményeit, beleértve azokat az elméleti és empirikus következtetéseket, amelyek az önkormányzati korrupció fogalmi meghatározására, a kutatásában alkalmazásra javasolt módszerekre, az önkormányzati közigazgatásban tapasztalható korrupciós jelenségek jellemzésére, valamint a korrupcióellenes programok legfontosabb feltételeire vonatkoznak. corruption in local government The introductory study of the book is the final report of the research project of “Corruption in Local Government”. It describes the major goals and

objectives of the research as well as its applied methods, so we can get information about the research strategy The author argues for using a complex methodology instead of applying solely a standard method (eg surveying the attitudes on corruption). The report summarizes the most important results of the research including the theoretical considerations and empirical consequences concerning the conceptualization of the local government corruption and the appropriate research methodology. The summary extends also to the basic characteristics of the corruption in local government, and to the most important conditions and prerequisites of anticorruption policies. 183 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Szente Zoltán Fogalmi kísérletek a korrupció meghatározására, és az önkormányzati korrupció fogalma A kutatás egyik alapozó tanulmánya − amely a kötet első, a korrupció elméleti hátterével foglalkozó részének bevezető írása −

áttekinti a korrupció közhivatal-központú, a közérdeken alapuló és a piaci szempontú, klasszikusnak tekinthető szakirodalmi definícióit. Ezek mellett bemutatja a korrupciós irodalomban, illetve a gyakorlatban is előforduló egyéb fogalmi meghatározásokat is, így a jogi és az ún. közvélemény szerinti értelmezéseket, végül a morális és a neofunkcionalista definíciókat Szente Zoltán munkája részletesen elemzi e meghatározások jellemzőit, s azt vizsgálja, hogy azok − vagy egyes elemeik − hogyan alkalmazhatók a hazai önkormányzati korrupció konceptualizálására Mindezek alapján − tekintettel a kutatási célokra − az önkormányzati korrupció fogalmát úgy határozza meg, hogy az azokat a tranzakciókat jelenti, amelyekben az önkormányzat nevében és megbízásából eljáró személy valamely illegitim előny érdekében hivatali kötelességeit oly módon szegi meg, hogy azzal a vesztegető számára kedvezményt, előnyt

biztosítson. Zoltán Szente Defining „local government corruption” This first part of the book deals with the theoretical bases of corruption. Its introductory study reviews the classic definitions of corruption, analyzing its public-office-centered, market-centered, and public-interest-centered concepts. Besides that, it describes other conceptualizations of corruption literature and those which are used in public life, including the legal-oriented, publicopinion-centered concepts as well as the moral and neofunctional approaches Zoltán Szente’s work gives a detailed analysis of the features of these definitions, and it explores how their elements can be applied to local government corruption in Hungarian context. After all these considerations, it defines the local government corruption as a transaction in which an agent of a local government, for his own illegitimate benefit, violates or breaches his obligations in order to provide public goods or advantage in an

illegitimate way for those who bribe him. Szente Zoltán Az önkormányzati korrupció vizsgálatának lehetőségei Az önkormányzati korrupció kutatásának módszertanával foglalkozó tanulmány szerint a korrupciós jelenségek e szegmensének vizsgálata nem igényel más kutatási módszereket, mint a korrupció egyéb jelenségeivel való foglalkozás. A munka a leggyakrabban 184 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS – FINAL REPORT használt módszerek céljait, sajátosságait, illetve erősségeit és gyengeségeit elemzi, azt a következtetést levonva, hogy a korrupció szintjét, kiterjedtségét nem lehet tudományos egzaktsággal mérni, ezért reális cél inkább csak általános jellemzőinek, okainak, a korrupció által legjobban fenyegetett területeknek, a korrupció megnyilvánulási formáinak azonosítása lehet. Mivel a korrupcióról rendelkezésre álló, egyértelmű igazoló erővel bíró módszereknek − vagyis a korrupciós statisztikáknak

− egyértelmű hiányosságai vannak, ezért e célok érdekében olyan komplex módszertan alkalmazását javasolja, amelynek egyes elemei eltérő módon vizsgálják ugyanannak a jelenségnek a különböző sajátosságait. Zoltán Szente How to investigate local government corruption? This study, discussing the applicable research methods of local government corruption argues so that the investigation of this segment of corruption does not claim other specialized tools and instruments than the usual methodology. That is the final conclusion of analyzing the aims and characteristics of the most usual methods, and their strengthens and weaknesses. It claims also that the level and frequency of corruption cannot be measured with scientific accuracy, therefore, the real aim can only be to identify its general features, reasons and particular forms. Since the available data and compelling evidence of corruption – like official corruption statistics – suffer from clear defects

and shortcomings, the author proposes a complex methodology in order to study local government corruption combining different research tools and instruments exploring the same phenomenon from diverse aspects. Zsuppányi Zsolt Korrupciós bűnügyi statisztikák (2003–2005) A kötet második fő része a magyarországi önkormányzati korrupciót jellemzi különböző szempontok szerint. Ennek első tanulmányában Zsuppányi Zsolt a rendelkezésre álló bűnügyi és bírósági statisztikákat gyűjtötte össze, és vetette elemzés alá. Bár ezekből az adatokból nem lehet közvetlen következtetéseket levonni az önkormányzatoknál előforduló korrupciós esetekről, a vonatkozó korrupciós statisztikai adatok elenyésző száma, illetve alakulása alapján a szerző legfontosabb végkövetkeztetése az, hogy ezek az adatok megerősíteni látszanak azt a korábbi − közkeletű − vélekedést, mely a korrupciós bűncselekmények nagy fokú latenciáját

hangsúlyozzák. Egy másik fontos megállapítása az, hogy még az előforduló csekély számú bűneset jelentős részében sem jut el az ügy a jogerős bírói ítéletig. Mindebből arra következtethetünk, hogy a korrupciós küzdelemben a büntetőjogi eszközök a mai állapotok szerint legalábbis nem jelentik a leghatékonyabb módszert 185 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Zsolt Zsuppányi Statistics of corruption crimes (2003–2005) The aim of the second part of the book is to characterize the corruption in Hungarian local government. In the first study of this section, Zsolt Zsuppányi shows and explains the available criminal and judicial statistics of corruption. Although the author asserts that authoritative conclusions cannot be drawn from these data on the incidence rate of local government corruption, he holds that the analysis of the relevant data confirms the general view that emphasizes the latent characteristics of

corruption crimes. He concludes also that even in most of the discovered cases the affairs do not get to the court and are not closed by a judicial decision All these things reinforce that the criminal law is not the most effective way of fighting against corruption. Zsuppányi Zsolt Az önkormányzati korrupció a sajtóban Az olyan rejtett társadalmi jelenségekről, mint amilyen a korrupció, sokat elárulhat a róla szóló sajtójelentések, -riportok elemzése, hiszen ebben az esetben − szemben a bűnügyi statisztikákban megjelenő esetekkel − a korrupciós ügyletek előfordulásának érzékelése számára nem feltétlenül követelmény az ilyen esetek bekövetkezésének bizonyítása. A szerző néhány politikai napi- és hetilap korrupciós tárgyú írásainak elemzését végezte el. Ennek alapján egyik állítása az, hogy a sajtóban elsősorban nem a korrupciós bűncselekmények tényállásai alapján, hanem szélesebb módon értelmezik ezt a

jelenséget Feltűnő továbbá az is, hogy a sajtóban tárgyalt esetek nagy többsége olyan korrupcióra utaló gyanú, amelyeknek csak elenyésző része kerül ténylegesen ellenőrzésre, illetve bizonyításra. Zsolt Zsuppányi The local government corruption in the press Corruption is one of those hidden social phenomena about which much information can be acquired by analyzing the press, with particular regard to articles reporting on corruption affairs. In these cases, as opposed to the cases presented by the official statistical data, for detecting or perceiving corruption it is not required to prove corruptive transactions unambiguously. The author observed and analysed corruption cases as they were published in some political daily and weekly newspapers. On the ground of this exploration, it is said that corruption is understood in a wider sense as it is determined by criminal law. It is also visible that the majority of corruption scandals as they emerge in the press

relates usually only to the suspicion of a corruptive action rather than to proved examples of corruption. Therefore it is not surprising that these cases get only rarely to criminal investigation or before the court. 186 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS – FINAL REPORT Pintér István Kutatási jelentés − Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban a strukturált mélyinterjúk alapján Pintér István tanulmánya 33 − különböző típusú, az ország más-más részein lévő − önkormányzat munkatársaival készített strukturált mélyinterjúk feldolgozásának eredményeit foglalja össze. A megkérdezett munkatársak az önkormányzati működés olyan területén dolgoznak, amelyek révén − elvileg − a legközvetlenebb tapasztalatokat szerezhették az önkormányzati korrupcióról. Így a tanulmányból elsődleges információkat szerezhetünk az önkormányzati tisztségviselők korrupcióértelmezéséről, az önkormányzati

közigazgatás korrupcióval legfertőzöttebb területeiről, az önkormányzati korrupciós tranzakciók szokásos formáiról (ideértve az adott és kapott előnyöket). Így a korrupciós szempontból leginkább fenyegetett tevékenységi körök között kerültek azonosításra az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok adás-vétele, az önkormányzati beruházások, a beszerzések, és az építéshatósági ügyek. A feltárt sajátosságok alkalmat, illetve alapot adtak arra, hogy a tanulmány számos korrupcióellenes intézkedési javaslatot, ajánlást is megfogalmazzon. István Pintér Research report – summary of in-depth interviews on corruption in local government István Pintér’s report summarizes the major consequences of the in-depth interviews with officials of 33 local authorities. The reported local governments represent the various types of municipalities and different parts of the country The respondents work in those fields of local government

which are presumably mostly infected by corruption, so they might have more experience about daily corruption. Thereby we can get primary information about the dominant approach of local officials on corruption, the most usual forms of corrupt transactions including the mechanisms of bribery. As a matter of fact, the sale of municipal real estate, the local government investments, public procurments and the cases of building authority are identified as the riskiest areas of local government activities from the aspect of corruption. These findings gave opportunity to formulate anticorruption proposals and recommendations 187 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁSBAN Barsy Miklós Korrupciós kockázatok elemzése az önkormányzati közigazgatásban – kutatási jelentés A kutatás e részének logikája annyiban tért el a többi elemétől, hogy a vizsgálat itt nem közvetlenül az önkormányzati korrupcióra vonatkozó ismeretek megszerzésére

irányult, hanem az önkormányzatok antikorrupciós védettségét, felkészültségét tanulmányozta, s ebből próbált − azaz közvetett módon − következtetéseket levonni az önkormányzati korrupcióval kapcsolatban. Az írás szerzője 175 előzetesen megállapított, többféle szempont − a hatásuk, bekövetkezési valószínűségük, mértékük, illetve a stratégiai célok elérésére gyakorolt hatásaik − alapján meghatározott kockázati tényezőt vizsgált a kiválasztott önkormányzatok gyakorlatában A munka az önkormányzati közigazgatás négy, korrupcióval különösen fenyegetett, vagy azzal más összefüggésben lévő területén − ingatlan-, építésügyi hatósági ügyek, beszerzések, belső ellenőrzés − elemezte a korrupciós kockázatokat úgy, hogy az azokra vonatkozó kutatási eredményekhez tételes megoldási javaslatokat kapcsolt. A tanulmány végkövetkeztetése szerint az önkormányzatok nem rendelkeznek a korrupcióval

szembeni hatékony fellépéshez szükséges eszközökkel, az ilyen célra alkalmazható jelenlegi mechanizmusok − elsősorban a belső ellenőrzés − pedig nem alkalmasak erre Miklós Barsy Corruption risk analysis in local government administration – research report The logic of this module of the research departed from the rest of the research project, because it did not focus directly on the cases and experience of local government corruption, but rather, it studied potential and abilities of municipalities to protect themselves from the demolishing effects of corruption. Thus, this study acquired its conclusions from the practical level of protection of local governments against bribery and other forms of corruption. The risk analysis was based on 175 presumed risk factors examining their effects, the probability of occurence, weights and influences on the strategic goals of local governments. The investigation examined these aspects in four areas of local government

activity – real estate affairs, procurements, building authority matters and controlling – which are presumably mostly affected by corruption. The curiosity of this study is that to all its fact-findings, it attached proposals to solve the discovered problems. As one of the most important final conclusions, the author argues that the local authorities do not have enough knowledge and capacity to prevent corruption, and those procedures and institutions which could in theory be appropriate for this function (like controlling) do not fulfil these tasks in the practice. 188 ÖSSZEFOGLALÓ KUTATÁSI JELENTÉS – FINAL REPORT Szikinger István Az önkormányzati korrupció elleni fellépés mint bűnüldözés és bűnmegelőzés Szikinger István tanulmánya − a kötet harmadik, a korrupcióval szembeni fellépés lehetőségeit vizsgáló részében − a korrupció jelenségét elsősorban mint bűnüldözési és bűnmegelőzési problémát tárgyalja. Ennek során

részletesen áttekinti a korrupcióval szembeni fellépés jogi, büntetőeljárási eszközeit, s elemzésének nyomán arra a következtetésre jut, hogy az elmúlt években a jogalkotás ezen a téren megteremtette a legfontosabb antikorrupciós eljárásokat és intézményeket. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy ezekkel a lehetőségekkel az önkormányzati közigazgatásban szinte egyáltalán nem élnek. A szerző széles körű nemzetközi áttekintést is nyújt a közigazgatásban előforduló korrupcióellenes módszerekről, valamint elemzi a legfontosabb antikorrupciós nemzetközi egyezmények és együttműködési formák nyújtotta lehetőségeket. Végül a hazai kormányzati szintű korrupcióellenes politika alakulásáról és legfőbb célkitűzéseiről ad tájékoztatást. István Szikinger The anticorruption policy of local governments as crime prevention and figthing against crimes The last part of the book discusses the possibility of anticorruption

policies. In this section, István Szikinger’s study deals with corruption as a problem of fight against crime and crime prevention. In doing so, it gives an in-depth analysis of anticorruption tools and instruments of the legal system and the criminal law. On this base, the author draws the conclusion that in the recent years lawmaking has adopted the most usual legal procedures and institutions of fight against corruption. Nevertheless, the practice points out that these means and ways are only rarely used in local governments. The author provides also a wide-ranging overview about the anticorruption instruments used in public administration from an international perspective, and analyses the possibilities and capabilities provided by the most significant international conventions and cooperation frameworks. Finally, it reviews the objectives and goals, as well as the recent history of the national anticorruption policy 189 KORRUPCIÓS JELENSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI

KÖZIGAZGATÁSBAN Szente Zoltán Korrupcióellenes stratégiák és módszerek A kötet zárótanulmánya − a korrupcióellenes stratégiák és módszerek kialakításának elősegítése érdekében − először a korrupció hátrányait foglalja össze, bemutatva a demokráciára káros, a hatékonyságot rontó és a gazdasági ésszerűség elleni hatásait. Kitér azokra az elméletekre, megfontolásokra is, amelyek a korrupció esetleges előnyeire hivatkoznak. Az utóbbival kapcsolatban azonban arra a megállapításra jut, hogy előnyök csak bizonyos körülmények között fordulhatnak elő, amelyek azonban önmagukban nem igazolhatják a korrupciót. A tanulmány ezt követően a korrupció okait tekinti át, s azonosítja azokat a változókat, amelyek elősegíthetik a korrupt magatartásokat. Majd − az említett okok és körülmények alapján − meghatározza azokat a követelményeket és feltételeket, amelyeket figyelembe kell venni a korrupcióellenes

stratégiák és eszközök kialakításakor. A fő antikorrupciós módszerek csoportosítása és a kutatás által megfogalmazott egyes általános és speciális intézmények, eljárások és megoldások végül segítséget nyújthatnak akár konkrét korrupcióellenes intézkedések megtervezéséhez Zoltán Szente Anticorruption strategies and policies In order to promote and support the making of an effective anticorruption strategy, the last study of the book summarizes the disadvantages of corruption, describing its damaging effects on democracy, economic effeciency and effectiveness. The analysis extends also to those theoretical considerations which emphasize the possible beneficial impacts of corruption As to the latter, it claims that these beneficial effects might emerge only under special circumstances, but even if this is the case, these possible advantages themselves cannot justify corruption. After drawing this conclusion, the study reviews the major reasons

for corruption and those variables which encourage corrupt transactions. Considering these reasons and variables, the author identifies the requirements and preconditions which must be taken into account establishing anticorruption strategies Finally, the categorization of the major anticorruption methods and instruments, and the recommendation of the general and special institutions and mechanisms against corruption can assist the establishment of a particular anticorruption strategy and policy for the future. 190 A kötetben és a CD-n található tanulmányok szerzői Barsi Miklós kockázatelemző, Geopolitikai Tanács Pintér István ügyvéd, elnök, Geopolitikai Tanács Szente Zoltán tudományos főmunkatárs, Magyar Közigazgatási Intézet, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Szikinger István alkotmányjogász Zsuppányi Zsolt kutatásszervező, Magyar Közigazgatási Intézet 191