Szociológia | Könyvek » Segédkönyv a szociálpolitika helyi kialakításához

Segédkönyv a szociálpolitika helyi kialakításához Készült a Somogyi Szociális Projekt keretén belül DHV Magyarország Kft. Budapest, 1998 A kötet szerzői M. Lippai Éva Pelle József Dr. Szöllősi Gábor Zolnay János Szerkesztette Zádori Zsolt ISBN 963 0353156 Készült a Somogyi Szociális Projekten belül a Phare Consensus Programme támogatásával Projektigazgató Dr. Bognár Nándor DHV Magyarország Kft. 5 Tartalom Szerkesztői előszó . " 7 I. A szükségletfelmérés 13 1. 1 Statisztikai adatgyűjtés 13 I.2Települési szociális térkép készítése 14 I.3A kisebbségi önkormányzatok bevonása 16 I. 4 A civil szervezetek bevonása 19 I. 5 A részönkormányzatok bevonása 21 1. 6 A helyi nyilvánosság felhasználása 22 1. 7 Lakossági információs iroda felállítása 24 1.8 Az intézményközi kornmunikáció intenzívebbé tétele 25 1. 9 Szociális kerekasztal felállítása 26 II. A szociális tervezés 27 II. 1

Az önkormányzat érdekeltsége 29 II. 2 Az akut és krónikus feladatok elkülönítése 31 II. 3 A támogatáshoz jutás alapelvének megválasztása: . rászorultsági és/vagy univerzális ellátások. 33 II. 4 A segélyezés egységének meghatározása: egyén; család, háztartás, fogyasztási egység . 34 II. 5 Az ellátási formák összehangolása: intézményi ellátások és szolgáltatások, illetve pénzbeli és természetbeni ellátások . 36 II. 6 Érdekegyeztetési technikák a szociális tervezés folyamatában 38 III. A finanszírozási rendszer : 41 III. 1 Az önkormányzat bevételei 41 III. 2 Az önkormányzat pénzügyi viszonyai , 42 III. 3 Az önkormányzat gazdálkodása 43 III. 4 A költségvetés tervezése 44 IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 49 IV. 1 A feladatok és szakértelem elkülönítése, illetve összekapcsolása 49 IV. 11 Igazgatási, illetve szakmai feladatok, szakértelmek 49 6 ; IV. 12, A jogi és az

igazgatási szakértelem szerepe, színvonala 50 IV. 13 A szociális szakértelem szerepe és színvonala 52 IV. 14 A munka megosztása és összehangolása 54 IV. 2 A döntéshozatal és az ellátás szereplői 55 IV. 21 A helyi önkormányzat képvise1őtestülete, szociális bizottság, kisebbségi önkormányzat.56 IV. 22 Polgármester, jegyző 57 IV. 23 A polgármesteri hivatal57 IV. 24, Az intézmény, az intézményvezető és a szociális szakember57 IV. 25 A megyei önkormányzat szerepének sajátosságai 58 IV. 26 A megyei közigazgatási hivatal 59 IV. 3 A helyi szabályozás 60 IV. 31 Szociálpolitikai célok és jogi technikák a helyi rendelet160 IV. 32 Aj ogosu1tságok kritériumai 61 IV. 4 Az egyedi döntés jogi és igazgatási környezete 63 IV. 41 Jogalkalmazás: jogszerűség, szakszerűség, fair eljárás 63 IV. 42 A joggal való élés és visszaélés 65 IV. 43 A döntés jogszabályon túli tényezői: az előítéletek, az elfogultság66 Források,

segédletek . 69 Függelék . , , 71 A Somogyi Szociális Projekt kutatási zárótanulmánya . 71 1. A kutatás tárgya, módszere, megállapításainak érvény 71 II.Előfeltevések 72 III. A vizsgálat alapkérdései 74 IV. A helyi szociálpolitika tervezése , 74 V. Az önkormányzatok döntési dilemmái , 84 VI. Segélyezési formák , , 87 VII. Politikai alkufolyamatok, szociálpolitikai döntéshozatal 97 VIII. A megyei önkormányzat szociálpolitikai szerepvállalása 100 Utószó . " 109 Előszó 7 Szerkesztői előszó Kiadványunk az 1997 októbere és 1998 júniusa között zajló Somogyi Szociális Projekt keretében készült. És mint ilyen, csak egy - bár reméljük, nem érdektelen - hozadéka kilenc hónapos munkánknak. Somogyi Szociális Projekt A projekt általános célja Somogy megye települési és megyei önkormányzatainak támogatása volt szociális feladataik ellátásában, különös tekintettel azok hatékonyságára,

eredményességére és átIáthatóságára. Ennek során az érintettekkel közösen olyan megoldásokat kellett találnunk, amelyek egyrészt az ország más területein, esetleg más országokban korábban már beváltak, vagy éppen a somogyi tapasztalatokon okulva, másutt is hasznosíthatók. A többfázisú munkát a Phare Consensus Programme finanszírozta, illetve a Népjóléti és a Belügyminisztérium, valamint a Somogy Megyei Önkormányzat mint megrendelők megbízása alapján a DHV Magyarország Kft. hangolta össze A projektbe külső, európai uniós szakértőként bekapcsolódott a Holland Önkormányzati Szövetség is. A program úgynevezett kutató-fejlesztő jellegű volt. Ennek keretében először egy tizenkét elemes önkormányzati mintán tanulmányoztuk a helyi szociálpolitikák általános és egyedi vonásait. A szűken vett kutatás egy tanulmány összeállításával zárult, mindazonáltal a helyi szociálpolitikai szereplők igényeinek

megismerésével alapját képezte egy több lépcsős képzési programnak, amelyen a döntéshozók mellett részt vettek szakhivatalnokok és szociálpolitikai szakemberek is. Az itt szerzett tapasztalatokat is hasznosítva, elkészítettünk egy stratégiai tervet, illetve egy az európai gyakorlatra is figyelő modellváltozatokat tartalmazó anyagot. Ezeket az állam hivatott szerveihez (elsősorban az érintett minisztériumokhoz) küldtük meg. Kinek Íródott a könyv? A projekt során folyamatosan téma volt a segédkönyv, és - beavathatjuk az Olvasót- a felmerülő igények és nehézségek folyamatosan módosították annak tartalmát. Egyvalami azonban a kilenc hónap során nem változott, mégpedig az, hogy szándékunk szerint a . könyvet kinek is szánjuk. A stratégiai tervvel és a modell változatokkal párhuzamosan készült az Olvasó kezében -tartott kötet is. Csakhogy az előbbitől részben, az utóbbitól teljesen eltérő közönségnek Míg a

modellváltozatokat elsősorban az állami szakhivatalnokoknak, döntés-előkészítőknek, döntéshozóknak szántuk, addig ezen kiadványunk óhajtott közönsége a szociálpolitika önkormányzati szintjének szereplői: éppúgy a testületi tagok, mint a szociális bizottsági tagok, elnökök, polgármesterek, jegyzők, szociális intézményvezetők vagy a polgármesteri hivatalok szociálpolitikai reszortosai. Érzékeltük, hogy a terület szereplői Előszó 8 gyakran szembekerülnek egymással. Ezzel a könyvvel vitáikban semmi esetre sem kívánjuk letenni a garast egyikük vagy másikuk mellett. Egyformán fontosnak tartjuk, hogy érvényesü1jön a szakmaiság és az érdekkülönbségeket megjelenítő politikai döntés, hogy mindegyik szereplő úgy tegye a maga dolgát, hogy közben figyelembe veszi a "másik oldal" érveit. Hiszen a jól működő önkormányzatiság a gyakorlatban önkorlátozást is jelent; így aztán nem gondoljuk azt sem,

hogy a szociálpolitika helyi szereplői tartósan ellenérdekeltek maradhatnak. Könyvünk nem tankönyv. Nem tudja meg belőle például az érdeklődő, hogyan szabályozza a gyermekvédelmi törvény a gyermekellátásokat; hogy mit kell tennie, mondjuk, hogy a kifizetett segély ne a kocsmába vándoroljon; nem ad precíz választ arra a kérdésre sem, hogyan lehet igazságosan és hatékonyan összehangolni a család gyermekek után járó gyermekvédelmi támogatását az apa rendszeres szociális segélyével. Ilyeténképpen ez a segédkönyv nem is a hagyományos értelemben vett szociálpolitikai szakkönyv. Mi inkább azokat a kereteket szeretnénk felvázolni, amelyekre - véleményünk szerint - a helyi szociálpolitika kialakításánál minden szereplőnek tekintettel kell lennie. Fel kívánjuk hívni figyelmet azokra a szempontokra, amelyeket például egy szociális előadó képvisel, de egy választott képviselő nem ismer, vagy esetleg egy intézményvezető

hibásan értelmez. Mert a "frontvonalak" tapasztalataink szerint nemcsak a kliens és az önkormányzat között húzódnak, legalább ilyen mély árkok keletkeznek a szociálpolitika szereplői között is. Míg az előző esetben a helyzet csüggesztő, addig az utóbbiban kétségbeejtő, hisz, a klienssel szembeni magatartás aránylag könnyen megváltozhat, de ha a hatáskörrel rendelkező. szereplők fordulnak egymással szembe, úgy mindenféle tervezés ellehetetlenül, és a szociális ellátás, illetve igazgatás is megbénul. A helyi szociálpolitika önállóan, az önkormányzatiság, a közigazgatás folyamataiból, rendszeréből kiszakítva nem értelmezhető. Kísérletet teszünk, hogy a szociálpolitikát viszonyrendszerében láttassuk, hogy a "szűklátókörű csak a saját területükre figyelmező szociális lobbysták (bár ilyenek- sajnos - kevesen vannak) felismerjék, hogy a sajátjukon kívül más érdekek is léteznek; és

legfőképpen azokban, akik lesajnálóan viseltetnek a szociálpolitikai problémák iránt; tudatosodjon, hogy bizony szoros, viszonos O) kapcsolat állhat fenn egyebek mellett az oktatás, a település fejlesztés, a beruházások, a sport és a szociális ellátások között. A könyv célja A könyv munícióként kíván szolgálni az önkormányzati politikában gyenge érdekérvényesítő képességgel bíró szociális lobbyknak, bár tisztában vagyunk vele, hogy a többi területtel (oktatási, településfejlesztési, infrastrukturális beruházási stb. érdekekkel) vívott egyenlőtlen küzdelem kimenetele még jó ideig bizton megjósolható. A kiadvány olyan adott helyzetnek tekinti a jelenlegi központi szakmai, közigazgatási és finanszírozási hátteret, a szociálpolitika felső szintjét, amely már ma is lehetővé teszi a helyi szociálpolitika szereplőinek a komoly változtatásokat, a kiüresedett, a költséges, a Előszó 9 r hatástalan, a

jogszerűtlen módszerek elhagyását, illetve felváltásukat tartalmas, olcsó, hatékony és jogszerű megoldásokkal. Meggyőződésünk, a szociálpolitikában épp, az önkormányzat az a szint, ahol a vállalkozó vagy jobbító kedv, a mind fontosabb szakmaiság a leglátványosabb és leggyorsabb változásokhoz vezethet. De nem árt tudatosítani, ez nem csupán lehetőség, hanem meg-megújuló elvárás, sőt feszítő kényszer is. Változtatási és fejlődési kényszer, amely természetszerűleg következik a helyi társadalom folyamatos átalakulásából, de amely sokszorosára hatványozódik a rendszerváltásnak, a jogállami intézményrendszer kialakításának, a piacgazdaságra való áttérésnek, illetve a demokrácia konszolidációjának időszakában. Az előzőek talán nagy szavaknak tűnnek egy gyakorlati indíttatású szociálpolitikai segédkönyvben, de az átalakulás sikere hétköznapi, ha úgy tetszik, földhözragadtan prózai dolgokon múlik.

Mondjuk azon, hogy egy rászoruló család hozzájut-e a segélyhez De ha tetszik azon, sikerül-e az önkormányzatoknak igazságos, szakszerű, jogszerű, humánus szociális ellátórendszert kialakítaniuk. Meghatározó kérdés, sikerül-e tudatosítani a közvéleményben, hogy a társadalmi szolidaritás megléte - mondjuk a szabadsággal, a nyilvánossággal, a nemzeti hagyománnyal együtt - egyenrangú eleme egy modem ország politikai rendszerének, kultúrájának. Kiadványunk elsősorban a "magasztos elveket" próbálja leráncigálni a földre, és a tőlünk telhető közérthetőséggel megfogalmazni. Természetesen nem képzeljük, hogy megállapításaink az újdonság erejével hatnak majd a helyi szociálpolitika szereplőire. A projekt ideje alatt előttünk is nyilvánvalóvá vált, hogy az önkormányzatok többnyire ismerik a problémákat, foglakoznak is azokkal, és keresik a megoldásokat. (Olyannyira, hogy a kiadványban szereplő problémák

nagy többségét a programban részt vevő helyi szereplőktől gyűjtöttük össze.) De reméljük, önmagában a kötet szerzőinek, a projekt szakértőinek az érintett szereplőktől eltérő látószögű értékelése is haszonnal járhat, különösen úgy, hogy a program résztvevőivel egyeztetve, igényeiket figyelembe véve alakítottuk ki a segédkönyv szerkezetét. A könyv szerkezete A segédkönyv törzse négy fejezetből áll. (Ezeket római számmal jelöljük) Az első a szükségletfelméréssel, a második a szociális tervezéssel, a harmadik a szociálpolitika finanszírozási rendszerével, a negyedik a terület szakmai eszközrendszerével, illetve a jog alkalmazással foglalkozik. A négy fejezet számos álfejezetre oszlik; ezek a helyi szociálpolitika kialakításában elsősorban szerepet játszó részterületeket mutatják be. (Ezeket arab számokkal jelöljük) Ahol szükségét éreztük és módunkban állott, ragaszkodtunk az egyes alfejezeteken

belül a problémák-eszközök-példák szerkezeti megoldáshoz. Vagyis először röviden összefoglaljuk az adott kérdéskör (pl. a megyei önkormányzat szerepe, a kisebbségi önkormányzat szerepe, a természetbeni ellátások, a szociális szakértelem színvonala stb.) - a vizsgálat során felmerült problémáit Jelesül azokat, amelyek megítélésünk és a projekt résztvevői Előszó 10 szerint elsősorban érinthetik a helyi szociálpolitika kialakítását; de a terület szereplői eddig vagy kevéssé figyeltek fel rájuk, mert lényegteleneknek ítélték, vagy épphogy megoldhatatlannak, eleve adott, megváltoztathatatlan körülménynek tekintették azokat. Ezek találhatók az alfejezetek Probléma vagy Problémák című részében. Természetesen egy kísérleti vállalkozás vagy modellkísérlet, mint amilyen a Somogyi Szociális Projekt is volt, nem szolgálhat biztos sikert ígérő vagy egyedül üdvözítő megoldásokkal, de felmutathat olyan

eszközöket, amelyek alkalmazása - reményeink szerint segíti az adott probléma kezelését. Ezek találhatók az álfejezetek Eszközök című részében. Emellett még azzal is szeretnénk az Olvasót szolgálni, hogy - ahol tudomásunk volt róla -:az érintett önkormányzat megjelölésével le írtunk példaértékűnek tekintett megoldásokat, tehát olyanokat, ahol a probléma nem azzal oldódott meg, hogy valami külső, az önkormányzat által nem befolyásolt ok miatt megszűnt, hanem ahol a helyhatóság ,kezdeményezte a változást. Ilyen esetek találhatók az alfejezetek Példa, illetve Példák című részében. A problémákat, az eszközöket és a példákat minden esetben jól felismerhetően elkülönítettük egymástó!. A fentebb ismertetett szerkezettől csupán a harmadik, az önkormányzati szociálpolitikai finanszírozásról szóló fejezet tér el. Legfőképp azért, mert a munka során kiderült, á helyhatóságok meglepőén kevés

finanszírozási modellel élnek: szinte kivétel nélkül az előző év kiadásaira építő báziselvű tervezést használják. Úgy gondoltuk tehát, hogy röviden felvázoljuk milyen lehetőségek állnak még a helyi szociálpolitikát és ezen belül, illetve ezzel összhangban a finanszírozási rendszert megtervezni kívánó önkormányzatok rendelkezésére. A könyv törzsének szerkezete híven követi a projekt legfontosabb megállapításait tartalmazó, és egyben változtatási javaslatokkal is előálló Stratégiai tervet: amelyet azért nem közlünk, mert szétfeszítené a segédkönyv kereteit: Ugyanis az a műfajából adódóan érinti a jelenlegi szociálpolitika kritikáját, illetve a szociálpolitikai szisztéma gyenge pontjainak megváltoztatására irányul. A segédkönyv ezzel szemben - mint olvashattákelsősorban nem a fennálló viszonyok bírálatán, illetve a szabályokon, a jogi, illetve finanszírozási környezeten változtató, javító

központi állami (miniszteriális, kormányzati, parlamenti) beavatkozás sürgetés én alapul, hanem helyi cselekvésre ösztönöz. A segédkönyv törzséhez szorosan illeszkedik viszont egy szűkített irodalomjegyzék (Források. segédletek címmel), amely elsősorban olyan folyóiratok, kiadványsorozatok, kézikönyvek és tanulmányok címeit tartalmazza, amelyek segíthetik a helyi szociálpolitika szereplőinek tájékozódását, illetve támaszt adhatnak alapszintű tervezési ismeretek megszerzéséhez. A jegyzék készítésénél a tartalmi szempontokon kívül figyelembe vettük a hivatalok eltérő lehetőségeit, és főleg olyan irodalmakat válogattunk, amelyek az utóbbi években jelentek meg, és kis utánjárással, könyvtárközi kölcsönzéssel még beszerezhetők. Előszó 11 A kötetben függelékként szerepel a Somogyi Szociális Projekt kutatási záró tanulmányának szerkesztett, tömörített változata. Fontosnak tartjuk, hasznosnak

reméljük, ha az Olvasó megismeri, melyek a kutatás legfontosabb megállapításai, illetve milyen gyakorlati tényekre alapozzuk a segédkönyv törzsében szereplő megoldási javaslatainkat. Végezetül köszönetet mondunk mindazoknak, akik a kötet készítése, illetve a Somogyi Szociális Projekt egésze során javaslataikkal, megjegyzéseikkel, tanácsaikkal segítették a munkánkat: tehát az önkormányzatok választott tisztségviselőinek, képviselőinek, a polgármesteri hivatalok munkatársainak, a megyei önkormányzat apparátusának, az intézmények vezetőinek és dolgozóinak, a munkacsoportokban és a képzésben részt vevőszakembereknek, a, külföldi szakértőknek, valamint a kutatásban érintett települések lakóinak. (12-es nincs) I. A szükségletfelmérés 13 1. A SZÜKSÉGLETFELMÉRÉS Az adott település, közösség valós társadalmi szükségleteinek megismerése, felmérése minden megalapozott szociális tervezés előfeltétele. A

kifejezés azonban némileg félrevezető, a közösségi szükségletek azonosítása nem csupán a számszerűsíthető ellátási igények regisztrálását jelenti Mi több, a közösségi szükségletek felmérése nem egyoldalú "felmérés", hanem olyan többszereplős kommunikációt feltételez, amelynek során a jóléti . újraelosztásban, a jóléti szolgáltatásokban érdekelt csoportok és a döntéshozók szakadatlanul cserélik az információkat. Az informálódás leggyakoribb formái: statisztikai adatgyűjtés, szociológiai felmérés, a tények és adatok nyilvántartása, beszámoltatás, ellenőrzés, szemle, környezettanulmány, személyes tájékozódás, interjúkészítés. A szük- ségletek- feladatok-források prioritásainak meghatározása a politikai képviseleten túlmutató érdekegyeztető mechanizmust igényel, amely természetesen nem érintheti a döntésekért viselt politikai felelősséget. I. 1 Statisztikai adatgyűjtés

Problémák A rendelkezésre álló statisztikai adatbázis nagyon fontos bázisa a szükségletek azonosításának. Az önkormányzatok mégsem: ismerik a rendelkezésre álló statisztikai adatbázisokat. Ennek kétféle következménye van: a döntéshozók nem használják ki a rendelkezésre álló adatok kínálta információkat saját településükről; illetve saját forrásból próbálnak olyan szükséges adatokhoz hozzájutni, amelyek egyébként valójában már (esetleg rendszerezve, másokkal összevetve) rendelkezésre állnak. Másfajta zavart okozhat, ha az önkormányzatok valótlan vagy lényegtelen adatok, illetve összefüggések alapján hozzák meg döntéseiket Eszközök: 1) a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) időszaki kiadványai; . 2) a KSH eseti kiadványai; 3) a Budapesti Közgazdaságtudományi. Egyetem Szociológiai Tanszéke és a Társadalomkutatási Informatikai Egyesülés (TÁRKI) által végzett Magyar Háztartás Panel felmérés

műhely tanulmányai és jelentései (1991-1997); I. A szükségletfelmérés 14 4) a megyei munkaügyi központok kiadványai; 5) a szaktárcákhoz tartozó intézetek kiadványai; 6) az adott megyében, régióban, településen készült felmérések; 7) információ egyéb statisztikai forrásokból, melyek lehetnek . • egyediek vagy • eredhetnek megyei szolgáltatásból (információnyújtás a településnek minden a megyét, így a helységet is érintő statisztikai kiadványról, forrásról), vagy • • • • származhatnak az önkormányzati szövetségek által megteremtett információáramlásból; . szaktárcáktól, illetve a szaktárcák háttérintézményeitől; regionális összefogáson alapuló lépcsőzetes adatbázisból; CD-ROM-ról; Internetről. Példa Kaposvár önkormányzata újfajta-segélyezési gyakorlatot dolgozott ki. A segély kiszámításakor nem a családtagokat, hanem a fogyasztási egységet vették alapul, ehhez pedig a KSH

létminimum-számításait használták fel (azóta ezek a központi kutatások megszűntek). Ugyancsak egységes segélyezési küszöböt alkalmaz az önkormányzat, amit nem a nyugdíj minimumhoz, hanem a minimálbérhez köt. A segélyezési gyakorlat - jóllehet az összeg kiszámítása kissé bonyolult a kérelmezők számára - mégis átláthatóbb, a segélyezett számára kiszámíthatóbb, és talán középtávon nagyobb legitimitással is bír, mint a korábbi, az önkormányzatok többsége által ma is használt rendszer. Ebben nagy szerepe van, hogy az önkormányzat elsősorban statisztikai forrásokra, illetve azokon alapuló számításokra támaszkodva igyekszik érvelni, döntéseit megtámogatni. I. 2 Települési szociális térkép készítése Probléma Az önkormányzatok nem ismerik saját településük problémáinak térbeli eloszlását, azokról csak benyomásokon, szóbeszéden, hagyományokon alapuló elképzelésekkel bírnak. Így

természetszerűleg az egyes problémák összefüggéseit, a problémacsoportok közötti átfedéseket sem tudják beazonosítani. Eszközök 1) Az egyes problémacsoportok térképre vitele, térbeni dinamikájának megjelenítése; 2) az egyes problémacsoportok közötti átfedések megjelenítése; I. A szükségletfelmérés 15 3) a probléma-okok és probléma-következmények azonosítása, folyamatábrák készítése; 4) a krízisintervenció, akut és krónikus problémakezelés, a személyre szabott és családi (komplex) beavatkozás megjelenítése az egyes problémacsoportok okokozati folyamatábráján. A szociális térkép készítése két lépésből áll. 1) Alaptérképek készítése: - a lakásállomány komfortfokozat szerinti összetétele a helyi ingatlankezelő adatai alapján; - a roma népesség térbeli elhelyezkedése az iskolai regisztráció alapján (néhány éve a Művelődési és Közoktatási Minisztérium ugyan megszüntette. a cigány

származású tanulók "célhoznem kötött" regisztrációját, de az etnikai kiegészítő iskolai normatíva továbbra is adatgyűjtésre kényszeríti az oktatási intézményeket, az olyan önkormányzatoknál, ahol ilyen típusú kiegészítést nem igényelnek, jól használhatók a korábbi adatok is). 2) A problémacsoportok térbeli elhelyezése: - szociális segélyezettek; - regisztrált munkanélküliek; - a családsegítő szolgálatok kliensei; - a nevelési tanácsadók kliensei; - a gondozási központok kliensei. A szociális térkép alapján az önkormányzat a következőkre kaphat választ: 1) Hogyan helyezkednek el térben a különféle problémacsoportok; 2) melyek a település térben lehatárolható egységeinek szociális problémái; 3) hogyan alakul a szociális ellátó intézmények) ellátási, körzeteinek szociális összetétele, illetve hogyan i1leszkedik ehhez az intézménye (ek) kapacitása, 4) hogyan helyezkednek el a szociális

ellátó intézmények, illetve az ellátási körükbe tartozó klienscsoportok. A szociális térkép szerepe az önkormányzati döntés-előkészítésben: 1) A település-, illetve tömb rehabilitáció megindítása társadalmi igényének és feltételeinek azonosítása; 2) a szociális ellátó intézmények ésszerű elhelyezése; I. A szükségletfelmérés 16 3) az újfajta ellátások-iránti igény definiálása; 4) a közösségi erőforrások felmérése. Példa A józsefvárosi önkormányzat, felismerve, hogy, csak megbízható ismeretek birtokában képes megtervezni a kerület szociális ellátórendszerét, 1 995-ben és 1997 -ben külső szakértők bevonásával átfogó szociális térképet készíttetett. A főváros nyolcadik kerülete a város talán leginkább leromlott slum (nagyvárosi nyomornegyed) övezete, ahol a foglalkoztatási krízis, a kerület egyre kedvezőtlenebb demográfiai és szociális összetételéből fakadó problémák, a

lakásállomány rendkívül rossz minősége és egyre romló állapota együttesen kezelhetetlennek tetsző szociális válsághelyzetet teremtett. Mindezt tetézi két probléma. A roma népességaránya a Józsefvárosban relatíve magas, illetve a kerület a fővárosi utcai prostitúció és a köré szerveződő féllegális szexipar központja. A józsefvárosi utcákon sétálva a felületes szemlélőnek az lehet a benyomása, hogy olyan környékre tévedt, ahol értelmes szociális ellátást nem lehet folytatni. Ez azonban természetesen nem képezheti alapját a városrészért felelős szociálpolitikusok munkájának. Az önkormányzat éppen azt ismerte fel, hogy a kedvezőtlen tényezők ("látványelemek") összhatásaként a valóságosnál rosszabb benyomás alakulhat ki a kerület valós szociálishelyzetéről. 1. 3 A kisebbségi önkormányzatok bevonása A kisebbségi önkormányzati rendszert életre hívó kisebbségi törvény befejezetlen

jogszabály. Egyrészt rögzíti a kisebbségek kollektív jogait, kulturális autonómiáját, létrehozza a kisebbségi képviseleti rendszert, másrészt viszont a kisebbségi önkormányzatok jogos hatáskörét olyan szűkkeblűen szabta meg, ami ellehetetlenítheti azok működését. A gyakorlatban nagy különbségek vannak az egyes települések hozzáállásában és az egyes kisebbségi közösségek tényleges lehetőségei között. A kisebbségi önkormányzatok szinte sehol sem működnek az eredeti jogalkotói szándék szellemében. Ugyanakkor a rendszer fejlődőképes, vagy másként fogalmazva, csak továbbfejleszteni lehet, visszafejleszteni aligha. A kisebbségi önkormányzatok még akkor is hasznosak lehetnek, ha egyébként normális működésük feltételei teljesen hiányoznak. Megfogalmazhatják az adott közösség érdekeit, szükségleteit, ugyanakkor az adott közösség reális helyzetmegítélését is elősegíthetik - meghúzva az elvárható,

illetve az irreális szükségletek határát. Problémák A kisebbségi önkormányzatok törvényben definiált közjogi helyzete, illetve tényleges autonómiája között ellentmondás feszül, mivel az alapjogszabály nem tisztázza a kisebbségi önkormányzatok által átvállalható közfeladatok I. A szükségletfelmérés 17 igazgatási és finanszírozási következményeit. Ennélfogva általánosságban is megoldatlan a kisebbségi önkormányzatok költségvetési finanszírozása. A települési és kisebbségi önkormányzatok kapcsolatában többféle zavar is keletkezhet: l) A kisebbségi önkormányzat a gyakorlatban a települési önkormányzat részönkormányzataként vagy pedig a települési önkormányzat által finanszírozott civil szervezetként működik. Autonómiája nem biztosított 2) A kisebbségi önkormányzat szeretne közfeladatokat átvállalni, például intézményeket, szolgáltatásokat működtetni, de a települési önkormányzat

erre nem hajlandó, vagy ha igen, úgy nem biztosítja ehhez a szükséges anyagi forrásokat. Amennyiben átadja az adott közfeladathoz tartozó normatívát, akkor viszont nem adja át a kiegészítő támogatást. Ha mégis átadja a közfeladatot, akkor nem tisztázott a kisebbségi önkormányzat, illetve. a jegyző közötti kapcsolat. 3) A települési önkormányzat olyan eseti döntési jogokkal ruházza fel kisebbségi önkormányzatot, például eseti segélykérelmek elbírálásával, amelyben annak sem kompetenciája, sem pedig legitimitás a nincs. A zavarok azt eredményezik, hogy a települési önkormányzat nem használja ki a kisebbségi önkormányzati szisztéma előnyeit a kisebbségi közösségekkel való kommunikáció, illetve valós társadalmi szükségleteik felmérése terén. Eszközök 1) A települési önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat közötti feladat- és hatáskör megosztás világos elkülönítése; 2) a kisebbségi

önkormányzati elnök hozzáférése minden belső információhoz, természetesen az adott hivatali titokvédelmi rendelkezések megtartása mellett; 3) több évre szóló, kiszámítható normák kidolgozása a kisebbségi önkormányzatok helyi szintű finanszírozására; 4) a kisebbségi önkormányzatra ruházott közfeladatok tisztázása, finanszírozásának tisztázása; 5) közfeladatok ellátása esetén a kisebbségi önkormányzat és a jegyző viszonyának rendeleti rögzítése; 6) a kisebbségi önkormányzatok önálló pénzkezelése, számlavezetése. Példák A települési és kisebbségi önkormányzatok "eszményi" - tehát az eredeti jogalkotói szándéknak megfelelő - működésére alig találunk példát. Láttuk azonban, hogy a kisebbségi önkormányzatoknak éppen a szükségletek megfogalmazása, I. A szükségletfelmérés 18 felmérése terén még akkor is fontos szerepük .lehet, ha egyébként működésük feltételei nem vagy

csak részben adottak. 1) Az adott kisebbségi közösség oktatási igényei, természetesen elsődleges fontosságúak a kisebbségi önkormányzatok számára. Az nemzetiségi oktatási,- köztük az óvodai intézményhálózat fejlesztése hasznos lehet a többségi társadalom számára is. A német tannyelvű iskolahálózat bővítése csaknem mindenütt osztatlan népszerűségnek örvend a többségi lakosság körében is. Mohácson évek óta feszült a viszony az önkormányzat, illetve a város német és horvát kisebbségi önkormányzata között. A konfliktusnak többféle forrása is van A kisebbségi önkormányzatok fenntartóként szeretnék átvenni a kisebbségi óvodai, oktatási és kulturális intézményeket, de a város vezetése erről hallani sem akar. Ugyancsak nem adott lehetőséget a városháza a kisebbségeknek arra, hogy arányos műsoridőt kapjanak - mégpedig önálló szerkesztőként - a helyi televízió műsorában. Végezetül-pedig a

hagyományosan többnemzetiségű és toleráns városban az önkormányzat évekig egyetlen fillérrel sem támogatta a kisebbségi önkormányzatokat, sőt hosszú ideig még saját hivatali helyiségeiben sem. adott számukra helyet Ennek ellenére a helyi német önkormányzat szociális alapítványt hozott létre Az alapítvány németországi adományok segítségével a városi ellátásnál lényegesen korszerűbb idősellátási, házi betegápolási, illetve étkeztetési szolgáltatásokat nyújt bárkinek, függetlenül a rászoruló identitásától, nemzetiséghez tartozásától. Ugyancsak külföldi adományokból bővítették a helyi egészségügyi szolgálat műszerparkját. A német és a horvát kisebbségi önkormányzat felmérte az óvodai és iskoláztatási igényeket, és javaslatot tett az óvodai körzetek átszervezésére A kisebbségi önkormányzatok természetesen széles körű ismeretekkel bírnak a közösség szükségleteiről, és ezeket a

város önkormányzata is hasznosíthatná. 2) A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Kemecsén a helyi cigány kisebbségi önkormányzat a Népjóléti Minisztérium szociális földprogramja kapcsán került konfliktusba a falu önkormányzatával. A minisztérium válságkezelő programjára csak települési önkormányzat pályázhat, de a program megvalósítása során a pályázatban leírtak az irányadók Márpedig a falu pályázata elsősorban a helyi roma közösség megélhetési gondjaira hivatkozott, de annak elnyerése után olyan helyi feltételeket szabott, amely a cigány családokat gyakorlatilag kizárta volna. A kisebbségi önkormányzat vezetője ebbe nem akart beletörődni, és panaszával a minisztériumhoz fordult A többéves vita során a helyi roma közösség nemcsak megszerveződni volt képes, de egyben saját erejét, szándékait és terveit is felmérte. Ha a települési önkormányzat bölcsebb politikát folytatna, akkor kapva kapna az alkalmon, hogy

a roma önkormányzat személyében ma már tárgyalópartner képviseli a roma közösséget. I. A szükségletfelmérés 19 3) Az ugyancsak Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Tunyogmatolcson sem sokkal jobb a viszony a polgármester és a helyi cigány kisebbségi önkormányzat között. A kisebbségi önkormányzat elvállalta, hogy dönt, helyesebben ügy döntő érvénnyel javaslatot tesz a cigány családok átmeneti segélykérelméről. A kisebbségi vezetők hamar rájöttek, hogy hálátlan feladatot vettek a nyakukba, a segélykérők mostantól nem a nagy önkormányzaton, hanem rajtuk kérik számon jogosnak vélt pénzüket. Az eset mégsem volt haszon nélküli. A kisebbségi önkormányzat megtanulta, hogy milyen gyorsan megy a szerepcsere: a feladat átvállalásával ők lettek a fensőbbség. Elsajátították, hogy bizony a források végesek, az igények között rangsorolni kell, és bizonyos esetekben nemet kell mondani. A roma közösség is megtanulta, hogy

a hatalom lehet közülük való is, amelynek cselekvési szabadsága és anyagi lehetőségei korlátozottak. Megtanulták, hogy a polgároknak - akik adott esetben elcsaphatják képviselőiket - a hatalombeliek körmére kell nézni, de ugyanakkor a . megméretésnél csak a realitásokból lehet kiindulni. o 1. 4 A civil szervezetek bevonása A civil szervezetek szerepvállalás ának fontossága a szociális ellátásokban, illetve a szociális tervezés folyamatában nyilvánvaló. A hazai civil szervezetek legnagyobb problémája, hogy az elvileg mögöttük álló civil társadalom nem tartja el őket. Így a társadalmi szervezetek, sőt még az alapítványok is, az állami és az önkormányzati hivatalokban (is) előszobáznak költségvetési támogatásért. Mindez alááshatja autonómiájukat. Problémák Ha a civil szervezetek közfeladatokat vállalnak át, az többnyire hasonló problémákat okoz, mint a kisebbségi önkormányzatok esetében. Közfeladat

átadása/átvállalása vagy egyszerűen csak bármiféle önkormányzattól független felvállalása esetén a szervezet csak a normatív ára számíthat. Szakmai szempontból az jelenthet gondot, hogy a civil szervezet feladatvállalása általában nagyobb teret enged a szelektivitásnak, mintha a közvetlen ellátási kötelezettséggel bíró önkormányzati intézmény, szolgálat végzi ugyanazt a feladatot. Eszközök l) A feladatátvállalás tartalmát definiáló korrekt szerződés az önkormányzat és a civil szervezet között; 2) olyan többszereplős projektek elindítása, amelyek világossá teszik a résztvevők közötti feladatmegosztást: I. A szükségletfelmérés 20. Példa A debreceni önkormányzat szociális irodája felismerte, hogy a jövedelempótló támogatásban részesülő réteg foglalkoztatási problémáit nem lehet egyetlen program keretében megoldani, ezért komplex, sokszereplős foglalkoztatási programot indított,

amely.1ehetőségerkínált a különféle szempontból hátrányos munkapiaci pozíciójú rétegek munkához juttatására. A program előfeltétele a hagyományos statisztikai adatszolgáltatásnál lényesen pontosabb információs bázis megléte volt, így az első lépésben egyenként felmérték a jövedelempótló támogatásban részesülők munkavégzési képességét hajlandóságát. A különféle problémacsoportok különféle ismérvekkel bírtak: - olyanok, akik valójában nem munkaképesek, illetve csak nagyon csekély esélyük van az elhelyezkedésre, ezért nem célszerű kizárni őket a jövedelempótló támogatásból; - az ellátatlan kisgyerekes anyák; - a tartós ápolásra szorulókat ápolók; - az alkalmi munkából élők. A különféle csoportok azonosításának célja az volt, hogy az önkormányzat megtudja, hogy a "munkanélküliként" regisztráltak között kik azok, akik valójában nem munkaképesek, kik azok, akik átmenetileg

veszítették el munkaképességüket, kik azok, akik alkalmi munkából élnek, vagy akik más, nehezebben hozzáférhető ellátást pótolnak jövedelempótló támogatással, illetve akiket a jelenlegi ellátás ellenérdekeltté tesz a munkavállalásban. Az önkormányzat ennek ismeretében alakíthatta ki stratégiáját. Az ideiglenesen munkaképességüket vesztettek, illetve szenvedélybetegek számára rehabilitációs programot szerveztek, hogy megkíséreljék őket visszajuttatni a munkapiacra. Segítették a vállalkozóvá válását azoknak, akik számára ez jelentette a kilépést az ellátásból: az önkormányzat a vállalkozói igazolvány kiváltását követően további hat hónapon át folyósította a jövedelempótló támogatást. Bértámogatás segítségével elsősorban a szakképzettek foglalkoztatását igyekeztek ösztönözni. A megyei munkaügyi központtal közösen támogatták a jövedelempótló támogatásban részesült munkavállalót

foglalkoztató vállalkozót. A bértámogatás a közhasznú foglalkoztatás egyik legnagyobb akadályát igyekezett eltávolítani. Az önkormányzat felismerte, hogy pazarlás lenne szakmunkásokat a kommunális ellátásban foglalkoztatni, ehelyett arra kell törekedni, hogy saját szakmájukban elhelyezkedve segítsék őket vissza a munkapiacra. Az önkormányzat öt nagy területen, öt szervezet kereteit felhasználva indított közhasznú foglalkoztatást: I. A szükségletfelmérés • • • • • 21 A Debreceni Humánszolgáltató Közhasznú Társaság Debrecen városa által létrehozott nonprofit szervezet amely elsősorban közterület-fenntartással épületek karbantartásával foglalkozik. A társaság emellett forprofit (nyereségérdekelt) vállalkozásokat is indít A Debreceni Családsegítő Központ elsősorban fizikai munkások, középfokú végzettséggel rendelkező irodai alkalmazottak számára kínál munkát. Emellett ingyen,

munkaidő-kedvezménnyel számítógépes tanfolyamot indít az ott foglalkoztatott közhasznúak számára. Az Egyesített Szociális Intézmény által működtetett öt ellátó intézményben sokféle munkára alkalmaznak közhasznúakat. Klinikák, kórházak, egészségügyi intézmények, oktatási intézmények is fogadnak szakképzetlen közhasznú munkásokat. A szociális téren működő civil szervezetek, egyesületek, alapítványok is alkalmaznak közhasznú munkásokat, foglalkoztatási költségeiket az önkormányzat és a munkaügyi központ közösen fedezi. A programot a résztvevőkből álló team irányította, ami egészen újfajta kapcsolati és kommunikációs keretet teremtett a korábban többnyire csak költségvetési érdekellentétek által összefűzött intézmények között. Másrészt a team tagjai maguk is közhasznú alkalmazottak voltak, ami a segítő- segített, illetve az alkalmazóalkalmazott viszonyt tette át járhatóbbá. Segített

hitelessé tenni a programot a munkanélküliek számára, és helyreállította a közhasznú foglalkoztatottak megrendült önbecsülését. (A kérdésről lásd bővebben Csoba Judit: Stratégiai tervezés vagy válságkezelés [Egy. kísérleti foglalkoztatási projekt Debrecenben] Esély, 1996/1) 1. 5 A részönkormányzatok bevonása Az önkormányzati törvény lehetőséget ad arra, hogy a települési önkormányzat képviselői egy részének közreműködésével- részönkormányzatot hozzon létre. A részönkormányzat feladat- és hatáskörét a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. A részönkormányzat elvileg tagolt szerkezetű települések sajátos érdekviszonyait hivatott megjeleníteni, .elősegítve a kommunikációt és ezáltal természetesen az adott közösség szükségleteinek árnyalt megismerését. Problémák Ha részönkormányzat alakul, az a gyakorlatban óhatatlanul is azzal jár, hogy ágazati, illetve területi érdekek kerülnek

szembe egymással. A városokban a települési önkormányzati képviselők zöme egyéni körzetből kerül be, 1. A szükségletfelmérés 22 a kistelepüléseken pedig ahol kislistás elven választanak képviselőket, a képviselők általában informális lobbystái lakóhelyük közvetlen környékének. Az önkormányzati képviselők számára általános döntési dilemma az ágazati és területi érdekek közötti ellentét, a részönkormányzatok léte. pedig mintegy legitimálja azt, hogy a képviselő egyben területi lobbysta. is Kemény kiadás megszorító, költségtakarékos intézmény finanszírozást sürgető képviselők egyidejűleg újabb kultúrház építéséért vagy éppen a bezárandó iskola megmentéséért harcolnak körzetükben. De van példa az ellenkezőjére is A domináns részönkormányzatok kommunális, infrastrukturális fejlesztéseket támogatnak, és megszüntetik a "nagy" (települési) önkormányzat bizottságait,

illetve élesen intézményellenes politikát folytatnak. Eszközök 1) Részönkormányzatok létrehozása csak gondosan kidolgozott helyi rendelet alapján célszerű; 2) amelyben pontosan szabályozzák a részönkormányzat jogait, és meghatározzák a települési, illetve a részönkormányzat( ok) viszonyát. Példa Részönkormányzat hatékony működésére nehéz példát találni, ennek ellenére a részönkormányzatnak fontos szerepe lehet az adott településrész szükségleteinek feltárásában. Kaposvár toponári rész önkormányzata új művelődési központ létrehozását harcolta ki, rámutatva, hogy a várostól elkülönült településrész társadalma atomizálódásának elkerülése érdekében segíteni kell a helyi közélet kereteinek kialakítását. 1. 6 A helyi nyilvánosság felhasználása A helyi nyilvánosságnak rendkívül jelentős és rohamosan növekvő szerepe lehet az önkormányzat, illetve a helyi társadalom közötti párbeszédben,

mégpedig nemcsak az egyoldalú, de a sokoldalú kommunikációban is. Probléma A települési önkormányzat nem ismeri fel a helyi nyilvánosság csatornáinak előnyeit. Nem építi ki a helyi írott sajtó, kábeltévé működési feltételeit A helyi írott, illetve elektronikus sajtóorgánumokat függő helyzetbe hozza a helyi hatalmi centrumtól. A ténylegesen független, vállalkozási alapon működő helyi média I. A szükségletfelmérés 23 általában nem vállal helyi közszolgálati feladatokat. Eszközök 1) Ingyenes terjesztésű helyi újság, amelynek költségeit a hirdetések részben vagy egészében fedezik; 2) kábeltelevízió; 3) helyi rádió; 4) a helyi média függetlenségének, tehát a mindenkori Önkormányzati politikai többségtől való függetlenségének biztosítása; 5) a helyi média koncessziós működtetése olyan átfogó szerződés alapján, amelyben a működtető közszolgálati feladatokat is vállal; 6) a független

vállalkozásban működő helyi média Önkormányzati támogatása bizonyos közszolgálati feladatok felvállalása fejében; 7) a közszolgálatiság helyi kritériumainak kidolgozása: • beszámoló, közvetítés a képviselőtestületi, bizottsági, részönkormányzati, kisebbségi-önkormányzati ülésekről; • beszámoló, közvetítés lakossági fórumokról, közmeghallgatásokról; • rendszeres tudósítás, beszámoló a helyi közélet aktuális eseményeiről; 8) a közszolgálatiság általánosan elfogadott elveinek és etikai normáinak helyi megfogalmazása; 9) sokoldalú kommunikáció a helyi médiában; 10) a speciális problémákkal rendelkező lakossági csoportok médiában való megjelenítése. Példák A helyi nyilvánosság csatornáinak kiépítésére számos jó és rossz példát találunk, de a legtöbb helyen a nyilvánosságot általában egyirányú információáramnak, fogják fel az Önkormányzatok. A Fővárosi Szociális Kalauz

immár többéves múltra visszatekintő információs bulletin, de a nagyobb városokban már Intemet-kávéházak is működnek. Az egyik településen nagy botrányt váltott ki a bölcsőde díj ának drasztikus emelése. A polgármester a helyi televízió adásában kényszerült magyarázkodni A továbbiakban a település első embere intézkedett a jelentősebb szociális döntések időben történő nyilvánosságra hozataláról. I. A szükségletfelmérés 24 I. 7 Lakossági információs iroda felállítása A lakosság kellő tájékozottsága, informáltsága alapvető feltétele a jogszerű, átlátható szolgáltatásoknak. Probléma A hagyományos magyarországi igazgatási gyakorlatban nem válik szét a hatósági, illetve a szolgáltatói funkció. Ez számos zavarhoz vezethet, ez azonban nem menti az olyan kárhozatos önkormányzati gyakorlatot, amely teljesen megfeledkezik a lakosság minél szélesebb körű és mélységű tájékoztatásáról. Káros

és egybén jogsértő, ha a hivatal tudatosan hárítja a lakosság érdeklődését. Különösen fontos, hogy az önkormányzatnak nem csupán az érdeklődőket kötelessége informálni, hanem minden érintettet, illetve lehetséges érintettet, még ha ők maguk nincsenek is ennek tudatában. Eszközök 1) Információs, tájékoztató, szolgáltató iroda vagy szolgálat felállítása, illetve telepítése más szolgáltató intézményhez, de fontos a térbeli elkülönítése a polgármesteri hivataltól; 2) színes, érthető brosúrák, füzetek, lapok előállítása és ingyenes terjesztése; 3) eligazító tájékoztató füzetek előállítása és terjesztése: • „mi a teendő, ha” • "hogyan működik a település." • "helyben, regionálisan, a megyében, országosan elérhető. szolgáltatások" • „jogok, érvényesítésük, garanciák." • átlátható önkormányzat - részletes tájékoztatás az önkormányzat, illetve az

általa működtetett költségvetési intézmények költségvetéséről; . 4) ügyfélszolgálat, tájékoztatás, eligazítás; 5) tanácsadás, jogtanács; 6) lakossági számítógépes, CD, Internet hozzáférés biztosítása (tele-ház). Példák 1) Néhány hónapja a Somogy Megyei Önkormányzat és a megyei vállalkozásfejlesztési alapítvány közösen működtet egy információs szolgálatot a megyei önkormányzat épületében. Bár a szolgáltatás elsősorban lakossági, szívesen segítenek az őket megkereső szervezeteknek, intézményeknek, sőt a megye területén lévő települési Önkormányzatoknak is. Utóbbiak számára elérhetővé teszik a legfontosabb adatbázisokat, tájékoztatást adnak különféle pályázati 1. A szükségletfelmérés 25 lehetőségekről, dokumentálják a folyó és már lezajlott pályázatokat. 2) Az egyik város elhatározta, hogy rendszeresen közzéteszi a szociálpolitikáját érintő adatokat. Ezért a

családsegítő szolgálat munkatársai Szociális Híradót szerkesztenek, melyet eljuttatnak a széles nyilvánossághoz 1. 8 Az intézményközi kommunikáció intenzívebbé tétele Probléma Az intézmények elzárkóznak az információadástól, egyebek mellett azért, mert meg akarják tartani klienseiket, és félnek a "birtokháborítástól", vagy mert meg akarják rostálni klienseiket Az utóbbi időben számos olyan ügy kapott nyilvánosságot, amikor (szociális; egészségügyi, oktatási) intézmény személyes, illetve személyiséghez fűződő jogokat sértő (ún. érzékeny vagy szenzitív) adatot szolgáltatott ki. Furamód kevesebb viszont az adatszolgáltatás jogtalan megtagadásáról szóló híradás. Magyarországon az adatvédelem még gyerekcipőben jár. Nem csoda hát, ha az intézmények és az önkormányzatok nehezen békítik össze a két rokon, de ellentétes irányultságú jogterületet, az adatvédelmet és a közérdekű adatok

nyilvánosságát. A joggal való visszaélés tipikus esetének tekinthető, hogy az intézmények a személyiségi jogok védelmére hivatkozva egymás elől is visszatartanak olyan információkat, amelyek közérdekűek vagy egy részüket megváltoztatva másutt biztonsággal használhatók, mert nem sértik a kliens jogait. Eszközök 1) Egységes, illetve összevethető nyilvántartás bevezetése; 2) a bizalmas, illetve kiadható adatok körének általános, illetve intézményi tisztázása, amely elkerülhetővé teszi, hogy azonos típusú adatok közt tartalmuk alapján az adatkezelő önkényesen különbséget tegyen; 3) eseti ügyekben intézményközi esetmegbeszélő csoportok szervezése; 4) eseti ügyekben intézményközi meghallgatások szervezése. Példa Budapest VII. kerületében, Erzsébetvárosban több éve kísérleteznek az egyes intézmények azzal, hogy eseti ügyekben intézményközi esetmegbeszé1.ő konferenciákat tartsanak. Főként

gyermekvédelmi ügyekben az érintett iskola, nevelési tanácsadó, családsegítő központ, illetve a gyámhatóság igyekszik a problémásnak ítélt gyermek, illetve a család ügyében komplex tapasztalatok alapján dönteni, valamint közös cselekvési programot elfogadni. I.A szükségletfelmérés 26 1. 9 Szociális kerekasztal felállítása Probléma Az adott településen működő önkormányzat, kisebbségi önkormányzatok, iskolák, óvodák, egyházak, civil szervezetek, alapítványok által létrehozott kerekasztal fontos koordináló szerepet tölthet be az adott településen, és nagy szerepe lehet a szükségletek. tényleges megismerésében A kerekasztal felállítását formálissá teheti, ha nincs meghatározott munkarendje, és nem világos, hogy mekkora döntésbefolyásoló képességgel rendelkezik. A kerekasztal hibát követ el, ha az önkormányzat hatáskörét érintve döntési jogkört vindikál magának, az ugyanis minden esetben a

demokratikusan megválasztott, a lakosság politikai érdekcsoportjait tagoltan megjelenítő testületé. Nem súlytalan a kerekasztal akkor sem, ha semmiféle döntési, egyetértési jogosítvánnyal nem bír. Ha ez a (laza) szerveződés csupán valamiféle ernyő szervezet vagy konzultatív testület, akkor is betöltheti áldásos szerepét, és párbeszédre ösztönözheti a döntéshozókat, a szakembereket és a civil társadalmat, a szociálpolitika helyi szereplőit. Eszközök 1) Kerekasztal felállítása konzultatív céllal; 2) kerekasztal felállítása szükségletfelmérés céljával; 3) kerekasztal felállítása stratégiai döntés előkészítésének céljával, 4) kerekasztal felállítása érdekegyeztetési céllal; 5) kerekasztal felállítása lobbyzás céljából. Példa Szombathelyen negyven szervezet részvételével alakult meg a szociális kerekasztal. A résztvevők csoportokba tömörültek, melyekben megtalálhatjuk a szociálpolitikai ellátó, a

karitatív, a különféle civil szervezeteket, az egészségügy képviselőit, az egyházakat. A kerekasztalnak formális döntésbefolyásoló felhatalmazása - például egyetértési joga nincs, de konzultatív fórumként olyan várospolitikai kérdésekkel is foglalkozik, mint a lakbérek, adók, közterülethasználati díjak. A kerekasztal voltaképpen információs csatornaként is működik: a város vezetői informálják a befolyásos szervezeteket döntéseikről, ugyanakkor még a rendeletalkotást megelőzően visszajelzéseket kapnak. II. A szociális tervezés 27 II. A SZOCIÁLIS TERVEZÉS A szociálpolitikai tervezés elsősorban a települési stratégia részterületét képező a szociális ágazati stratégia változtatási irányainak megfelelő - konkrét cselekvések időkeretbe ágyazott és egymással, valamint a szükségletekkel, forrásokkal összehangolt, a források felhasználásának ágazaton belüli arányait tartalmazó rendszere. A

stratégia megvalósíthatóságának gyakorlati próbája: hogyan bontható le konkrét cselekvésekre, ösztönöz-e változásokra-változtatásokra, hozzáigazíthatók-e a hosszú távú elképzelésekhez a megvalósítás tényleges esélyeit jelentő rövid-, illetve középtávú tervek. Ahhoz azonban, hogy a stratégia e követelményeket teljesíteni tudja, bizonyos alapvető jelentőségű, minimális feltételeknek mindenképp eleget kell tennie. Ilyen egyebek mellett az is, hogy a stratégiai tervezésnek a realitásból kell kiindulnia. A stratégiai tervezés környezete azonban természetesen nem egynemű, hanem több, eltérő sajátosságokkal bíró és ennek megfelelően eltérő mértékben és eszközrendszerrel befolyásolható hatás egyazon időben fennálló eredője. A település ágazati színtű szociális stratégiájának a fentiek alapján legalább a következő három eltérő, de a tervezés szempontjából egyaránt fontos körülmény

figyelembevételére kell támaszkodnia:. . 1} A településen jelentkező valós és reálisan kielégíthető szükségletekre; 2) a már korábban elfogadott települési szintű, valamint (szociális) ágazati szintű stratégiai döntésekre; 3) annak felismerésére, hogy mindenkor meghatározott és így véges anyagi erőforrás áll az önkormányzat rendelkezésére. Természetesen a felsorolt körülmények időszerű sorrendjét meghatározzák az alkalmazni kívánt eszközök is, azonban a célra tekintő, stratégiai tervezés egyik körülmény mérlegeléséről sem mondhat le. Melyek a fentebb ismertetett körülmények meghatározó sajátosságai? 1) A szociálpolitikával, a szociális ellátás okkal szemben a településen jelentkező szükségletek esetében azt kell feltétlenül kiemelni, hogy. e szükségletek keletkezését, mértékét, élettartamát alapvetően meghatározó folyamatok a szűken értelmezett szociálpolitika területén kívül esnek,

illetve időben is jelentősen eltolódhatnak. Gyakorlatilag ez azt jelenti, hogy az aktuálisan jelentkező szükségletek általában más társadalmi alrendszerek közelebbi-távolabbi múltban gyökerező működési elégtelenségeinek és hibáinak a következményei, vagyis a II. A szociális tervezés 28 jelenlegi diszfunkciók teremtik meg a szociálpolitika jövőbeni alanyait, szükségleteit. A szociálpolitikának azonban értelemszerűen nincs lehetősége a korábbi folyamatok befolyásolására. A szociálpolitika valós játéktere, társadalmi- gazdasági környezete így csak jelen időben, aktuális állapotában értelmezhető. És ettől nem különbözik a szociálpolitika egyik szintje, így a települési szint sem. 2) A már elfogadott. stratégiai döntéseknek a figyelembevétele két okból is elengedhetetlen Egyrészt a szociális ágazat sem bír el egy választási cikluson belül több gyökeres irányváltást. Másrészt a szociális

ellátórendszer fejlődése is, mint minden fejlődés, alternatívák között halad előre, és csak nagyon korlátozott a lehetősége annak, hogy (egykori) stratégiai kérdésekhez, jelesül, elvetett vagy elmulasztott alternatívákhoz visszatérjünk. Szükséges tehát, hogy létezzen a településen legalább egy választási ciklusra szóló stratégia. Egyébként is célszerű a négyéves időszakaszt reálisan létező körülményként, viszonyítási alapként értékelni. A legjelentősebb, tervezést nehezítő tényezők ebben a körben: az önkormányzat, pontosabban a döntéshozó motivációjának, szándékainak esetleges változása, a testületre nehezedő politikai nyomás, a választott testületek választási ciklusközpontú gondolkodása, valamint a már futó stratégiai programok "természetes" korrekciós igénye. 3) A mindenkor korlátozottan rendelkezésre álló anyagi erőforrások adott körülményként történő figyelembevétele

egyáltalán nem pusztán technikai, megvalósíthatósági kérdés. Ha elfogadjuk ugyanis, hogy az önkormányzat részére összességében is korlátozott források állnak rendelkezésre, az is belátható, hogy minden jelentősebb költségkihatású ágazati döntés egyben a település egészét érintő stratégiai döntés is. Nem nevezhetők tehát települési szintű tervezésnek a többi. ágazat folyamatait, érdekeit figyelmen kívül hagyó javaslatok, emberek egyszerűen összesítik, és elvárják hogy a pénzügyi ágazat gondoskodjék ezek fedezetéről. Kétségtelen, ez az álláspont rendkívül kényelmes: nem kell innovatív erőfeszítéseket tenni, kezdeményezni, és nyugodtan lehet a "pénzügyi diktatúrára" és a "szűklátó körű fiskális érdekek terrorjára" hivatkozni. Holott nyilvánvalón ez esetben egy döntési helyzet többé-kevésbé tudatos elhárításáról van szó. A stratégiai tervezés hiányát jól

szemlélteti számos ilyen módon megalkotott program sorsa, amelyek vagy el sem indultak a megvalósítás útján, vagy csak esetlegesen, részelemeikben, a változó pénzforrásoknak és alkupozícióknak kiszolgáltatva valósultak meg. Az ágazati stratégiára épülő közép-, illetve rövid távú tervezés egyik központi kérdésének kell lennie annak, hogy a rendelkezésre álló forrásokat hogyan célszerű elosztani a működtetési, a felújítási, valamint a beruházási típusú kiadások között. A stratégiai tervezést nehezítő egyik legfontosabb körülmény ebben a körben a véges pénzkeretből a tervezett programra fordítható II. A szociális tervezés 29 "szabad" források előrejelzésének, a település pénzügyi prognózisának hiánya. Miközben nézetünk szerint - ez még jelenlegi a változékony viszonyok között is legalább 3-5 évre előre elfogadható biztonsággal számítható. A legnagyobb nehézséget itt a makro

szintű folyamatoknak a kiadások és bevételek nominális és reálértékének számítását meghatározó alakulása - pl. az infláció, a kamatlábak, az árarányok változásának prognosztizálása - jelenti. Mindezek mellett önmagában is nehezíti a tervezést az önkormányzat működésére, gazdálkodására, a szociális ellátás okra vonatkozó jogi szabályozás gyakori változása. II. 1 Az önkormányzat érdekeltsége Probléma A helyi-szociális ellátások területén az önkormányzat érdekeltsége nagyon gyakran ellentmondásos, sokszor az aktuális helyi politikai viszonyok befolyásától sem mentes. Ennek függvényében a helyhatóság közvetlen, illetve közvetett ellenérdekeltsége is kialakulhat, melynek megértéséhez "a szociális területen érvényesülő (ellen)érdekviszonyokat részterületekre szükséges bontani. Az ellenérdekeltség tehát kialakulhat: 1) A szükségletek feltárásában (ennek kritikájához - a demokratikus

politikai logika alapján - elsősorban az ellenzékben lévő helyi erőknek fűződik érdeke, mivel a súlyos szociális problémák egyben a helyi hatalomgyakorlás kritikáját is jelentik). A helyi hatalomgyakorlás legitimitását erősítheti a szociális problémák elkendőzése" és tudatos figyelmen kívül hagyása. Elég ha itt példaként a cigány kisebbség "hiábavaló" támogatására, a szegregáció és a források diszkriminatív elosztásának szükségességére vonatkozó lakossági vélekedés előtt fejet hajtó helyi önkormányzati viselkedésre utalunk. 2) Az ellátások biztosítására szolgáló források megszerzésénél ugyan egyértelmű az önkormányzat érdekeltsége a problémák feltárásában és kezelésében (legfőképp a pályázati források megszerzésénél - ilyen pl. ÖNHIKI - vagy épp magánál a szociális normatívánál), ám ennek ellenkezője lép fel, amennyiben szükségessé válik a forrás megtakarítás,

illetve valamely okból a helyhatóságnak csökkenteni kell kiadásait. A fenti "egyértelmű" viszonyokat jelentősen befolyásolhatja a pályázó önkormányzatnak az elnyert források más célra fordíthatóságával kapcsolatos várakozása. 3) Az ellátás megszervezésében, mivel egyrészt az ellátás megszervezése maga is befolyásolja a szükségleteket, fokozhatja az igényeket, de legalábbis megteremti a II. A szociális tervezés 30 maga klienskörét. Másrészt a szolgáltatás maga is foglalkoztatási tényező, bővítése, illetve esetleges leépítése esetenként jelentős helyi foglalkoztatási hatással bír. 4) Az alternatív ellátási lehetőségek használatában, mivel a települési önkormányzat mint az alapellátás kiemelt szereplője, sajátos diszpécserfunkciót lát el. Ennek során sajátos érdekeit is érvényesíteni tudja, mely megnyilvánulhat pl. a központi költségvetés által finanszírozott segélyformák előnyben

részesítésében ("költségkímélő megoldás") éppúgy, mint a saját intézmények és szolgáltatások optimális kapacitáskihasználásának ("beutalási rend") biztosításában. 5) A kialakult helyi ellátórendszer tárgyszerű értékelésében, a szükségszerű változtatások felismerésében, mivel általában az előzőleg felsorolt tényezők komplex hatása érvényesül a helyi ellátórendszer állapotának a helyi hatalmat gyakorló, valamint az azt megszerezni szándékozó erők által történő megítélésében. Nagyon gyakran nem a megváltozott szükségletekre adható szakszerű válaszokról van tehát szó, hanem inkább az egymást követő önkormányzati választási ciklusokból fakadó, "sorsszerűnek" tekintett, a korábbi állapotokon mindenáron változtatni akarás hibás logikája érhető tetten a fennálló helyzet rendszer és állapot) átalakítási törekvéseiben. 6) Az intézményfenntartó, illetve

szolgáltatási társulások létrehozásában. Kétségtelen, hogy a társulás alapja a közös érdekek felismerése és a részvételi haszon reménye, illetve a részt vevő felek (legalább viszonylagos) egyenrangúságának biztosítására kimunkált ügyrend és működés. Az utóbbi esztendőkben létrejött szépszámú kooperációkban azonban kevés példát láttunk az egyenrangú felek közti gördülékeny együttműködésre, a társulások döntő többsége egy, esetleg két önkormányzat által dominált, Így az ő érdekeik a legtöbbször határozottabban, olykor valódi kontroll nélkül érvényesülnek. A kedvezőbb ellátás szervezési adottságokkal rendelkező önkormányzat általában sajátos monopolhelyzetbe kerül, melynek előnyeit a költségmegosztás során érvényesítheti, ráadásul a foglalkoztatás kedvező hatásai is nála Jelentkeznek (pl. körzeti ellátást biztosító napközi vagy kollégium esetében). Eszközök a) Valós

érdekegyeztető, érdekközvetítő mechanizmusok, illetve fórumok működtetése; b) szociális kerekasztal létrehozása, a civil társadalom bevonása az érdekegyeztetési folyamatba; a) az "egydimenziós", csak politikai legitimációs bázis kiszélesítése a helyi társadalom folyamatos bevonásával. II A szociális tervezés 31 Példa Kaposvár önkormányzata - alapvetően forráshiányra hivatkozva - a szociális kiadások jelentős mérséklését határozta el. Ebben lényegében egyetértettek a közgyűlésben képviselt politikai pártok. A képviselők döntésük indokolásában felelős gazdálkodásra és választóik felhatalmazására hivatkoztak. Lehetséges megoldásként a családsegítő központ és a hajléktalanok átmeneti szálláshelyének megszüntetése is felmerült. Az érintett szociális intézmények vezetői és munkatársai a "megszokott" érdekkijáró, egyedi elbírálásra alapozott kuncsorgó taktika helyett

széles társadalmi bázissal, a PHARE-tól elnyert pályázati forrásból szociális kerekasztalt hoztak létre. A tudatosan alkalmazott nyilvánosság, valamint a kerekasztalban képviselt civil szervezetek által reprezentált társadalmi részvétel eredményeként a képviselőtestület már kompromisszumra kényszerült, melynek eredményeként a szociális ellátást átszervezték, sőt néhány területen az önkorrnáI1yzat új ellátási formákhoz is biztosított forrásokat. II. 2 Az akut és krónikus feladatok elkülönítése Probléma Az önkormányzatok gyakran tudatosan nem különítik el az akut és a krónikusan jelentkező feladatokat, a tartós hatású preventív, valamint a válságkezelő eszközöket. Elöljáróban szükséges tisztázni, hogy milyen érv szól a két eltérő típusú feladat- és esz közrendszer elkülönítése ellen. Az érintett önkormányzatok gyakran úgy ítélik meg, hogy a hosszabb távú, esetleg több évre elhúzódó

kötelezettségvállalással járó döntések korlátozzák mindenkori válságkezelési lehetőségeiket. Ennek okaként nagyon gyakran a bizonytalan, sűrűn változó önkormányzati finanszírozási, gazdálkodási körülményekkel szemben folyamatosan fennálló, az önkormányzati törvény teremtette helyi válságkezelési kötelezettségüket jelölik meg. E körben a legsúlyosabb problémák leggyakrabban a következő területeken jelentkeznek: . A) A működési, a felújítási és a beruházási kiadások közötti forrásmegosztás. Szinte minden esetben a folyó működési kiadások fedezetének biztosítása jelenti a fenntartó számára a "kemény" korlátot. És ez természetes is, valószínűleg a jövőben sem lesz ez másképpen. A működés felfüggesztéséhez vagy drasztikus szűkítés éhez képest a felújítások már látszólag könnyen halasztható feladatot jelentenek, bár ennek a halasztásnak később, pl. a következő,

önkormányzati ciklusban nagyon súlyos működési és gazdálkodási következményei lehetnek. Ugyanakkor a megfelelő időben elvégzett felújítás nem ritkán a folyó működési költségeket is csökkenti (pl. fűtéskorszerűsítés vagy hőszigetelés esetében), II. A szociális tervezés 32 ennek azonban nagyrészt szintén csak ciklusokon áthúzódva jelentkezik kedvező hatása. A beruházások általában az intézmény-, illetve ellátási struktúra átalakításának feltételeit teremtik meg. A halogatás hátrányos következményei itt is nyilvánvalóak B) A "sürgős" és a "fontos" feladatok elkülönítése. A már említett, bizonytalan pénzügyi-gazdálkodási környezetre hivatkozva az önkormányzat sokszor előnyben részesíti az akut ("sürgős") válságkezelő eszközöket. Ennék valós oka az önkormányzati döntéshozóknak az a feltételezése, hogy egyrészt az eseti döntés, a nagyrészt diszkrecionális

szabályozás, a "kézi vezérlés" nagyobb biztonságot ad, illetve biztosítja a források feletti folyamatos rendelkezést. Másrészt annak a potenciális lehetőségnek, esélynek a mérlegelése húzódik meg e mögött, hogy szerencsés esetben nem kell felhasználni az akut válságkezelésre fenntartott; tartalékolt eszközöket, és így a szociálpolitikai ellátásokra, szánt keretből bizonyos megtakarítás érhető el. C) A preventív szemléletű megközelítés és a választási ciklusokban való gondolkodás. A preventív hatást megcélzó eszközök alkalmazását eleve lehetetlenné teszi a jobb ma egy veréb, mint holnap egy túzok" típusú ellátás szervezési alapelv. Általában elmondható, hogy minél kisebb a helyi hatalmát gyakorló önkormányzat társadalmi támogatottsága; annál inkább azonnali eredmények felmutatására kényszerül. Mindez a preventív, a konfliktusokat megelőző és a problémákat még csírájukban kezelő

szemlélet háttérbe szorulását eredményezheti. Az efféle hibás döntéshez hozzájárul az a körülmény is, hogy a preventív beavatkozás közegét jelentő társadalmi folyamatok általában több választási cikluson is átívelnek, valamint hogy a preventív eszközök alkalmazásának eredményessége a helyi társadalom, a választópolgár számára nem mindig közvetlenül felismerhető. Eszközök 1) A települési gazdálkodás. alapjául szolgáló pénzügyi prognózis készítése és folyamatos előre számítása, mely a mindenkor felhasználható "szabad" pénzeszközöket mutatja; 2) a szociális kérdésekkel való rendszeres foglalkozás, a munkatervbe épített folyamatos értékelés; 3) az akut és krónikus segélyezési és programfinanszírozási feladatok tudatos szétválasztása és tervezése. Példák 1) A fővárosi önkormányzat gazdálkodását megnehezítette, hogy az egyes ágazatok, egyébként szakmai szempontból indokoltnak

tekinthető, pótlólagos forrásokat igényeltek, és az azokért folytatott folyamatos harc ellehetetlenítette mind a szakmai, mind a pénzügyi tervezést. II. A szociális tervezés 33 Az önkormányzat vezetése a hivatal ügyrendjének megváltoztatásával elérte, hogy minden előterjesztést mielőtt a közgyűlés elé kerülne, véleményezzen a fenti kérdésekre is ügyelve egy tervkoordinációs fórum. Emellett úgy határoztak, hogy öt évre előre számítják ki a beruházásra, új programokra fordítható szabad pénzmennyiséget, és ez az előrejelzés az egyes ágazatok számára nyilvános, illetve hozzáférhető. Az ágazaton belüli tervezésnek ezután pedig tartalmaznia kell a felhasználható források megjelölését is. 2) Budapest VIII. kerületének önkormányzata a szűkösnek ítélt segélyforrásokra hivatkozva szinte minden szociális helyzetet, problémát az alapvetően diszkrecionális (saját hatáskörben történő, egyszeri

döntésre alapuló) eljárással megállapított átmeneti segéllyel próbált kezelni. Ennek következtében a kérelmeket regisztráló, a döntéseket előkészítő szociális igazgatási apparátusra olyan nyomás nehezedett, .mely alapvető működését is veszélyeztette Ugyanakkor az eljárást maga is formálissá vált, tehát valójában csökkent az önkormányzati kontroll. A krónikusan jelentkező segélyezési feladatok, a tartósan fennáll6 és beavatkozást igénylő élethelyzetek - pl. iskolai étkezési támogatás - megjelölésével, és ezek ", normatív támogatásával jelentősen csökkent a hivatali terhelés, és kapacitások szabadultak fel az érdemi kontroll biztosítására. 11.3 A támogatáshoz jutás alapelvének megválasztása: rászorultsági és/vagy univerzális ellátások Probléma Sok esetben előfordul, hogy az önkormányzat szociális rendeletének megalkotása során fogalmilag nem kellően tisztázott segélyezési elvek

alkalmazásának előnyeire, illetve hátrányaira, az egyes megoldások egymást kizáró jellegére hivatkozik. Ez gyakran oda vezet, hogy a rászorultsági elv alkalmazását a diszkrecionális segélyezéssel azonosítják. A támogatási rendszer elvi alapú szétválasztása azonban alapvetően két dimenzióban történhet. Ennek alapján tehát a segély megítélésének alapján lehet normatív és diszkrecionális, a segélyhez való hozzájutás szerint pedig szelektív és univerzális. Az önkormányzat szabályozási körébe tartozó ellátások nagyrészt a szelektív kategóriába tartoznak, mely azonban - figyelembe véve a másik osztályozási lehetőséget.- normatív szelektív és diszkrecionális szelektív ellátás okra bontható. II. A szociális tervezés 34 Látható, hogy a rászorultsági elv csupán a szelekció egyik lehetséges szempontja, vagyis ennek alkalmazása esetén is mód van a normatív és a diszkrecionális eljárás egyes

helyzetekben kétségkívül megmutatkozó előnyeinek alkalmazására. Eszközök l) Annak felismerése és tudatos alkalmazása, hogy a szelekció a segély célzottá tételének technikai eszköze. A normatív ellátás előnye a jogbiztonság és a segélyezési eljárás kétségkívül kisebb költsége, ugyanakkor kissé rugalmatlan, míg a diszkrecionális eljárás, bár bizonytalanabb és költségesebb, rugalmasabban alkalmazható a gyorsan változó helyi szükségletekhez. 2) A segély célzottságát azonban nem a diszkrecionális eljárás, hanem a szelektív és a normatív eljárások aránya, pontosabban a szelekció helyesen megválasztott szempontjai, esetleg éppen a rászorultsági elv alkalmazása biztosítja. Sok esetben tehát a normatív szelektív segélyezés biztosíthat .optimális eredményt Példa A Budapest, IX. kerületi önkormányzat olyan szabályozást fogadott el, mely szerint a távfűtéses panelházakban (József Attila-lakótelep) lakó

családok jövedelmükre való tekintet nélkül, tehát normatív szelektív módon kaptak támogatást. Rövid időn belül világossá vált, hogy az eljárás költsége ugyan kicsi, mivel megállapítása normatív, a helytelenül megválasztott szelekciós szempont miatt célzottsága azonban - gyenge, ezért lényegében pazarló. Ezt felismerve, a helyhatóság változtatott korábbi gyakorlatán, és az egyoldalú segélyezési rendszert módosította, hogy a kerület más rászorulói is a segélyhez férhessenek. II. 4 A segélyezés egységének meghatározása: egyén, család, háztartás, fogyasztási egység Probléma Az önkormányzat gyakran a segélyezés egységének, Így a rászorultsági- jogosultsági jövedelem)küszöb számítási módjának meghatározását nem szabályozás technikai kérdésnek tekinti, hanem ideológiai, rosszabb esetben aktuális politikai alapállásából kiindulva dönt. Természetesen annak ellenére, hogy ez alapvetően technikai

kérdés, nagyon jelentős következményei vannak, döntően az ellátás célzottsága terén. Nyilvánvaló ugyanis, hogy mind a segélyezés egységének meghatározása, mind a jogosultsági feltételek számítási módja más és más lehet/kell hogy legyen az eltérő célcsoportok és kielégítendő szükségletek esetében. II. A szociális tervezés 35 Az alapvetően jövedelemhelyettesítő ellátások esetében a segélyezés alanya nyilván az egyén, aki ha egyben családfenntartó, akkor ezt a helyzetet más eszközökkel is lehet kezelni. Általában azonban a háztartást javasoljuk segélyezési -egységként alapul venni. mivel ez a fogalom általános értelmezés szerint a megélhetés alapjául szolgáló jövedelmek közös megszerzését, illetve összegzését, a mindennapi életvitellel járó kiadások terhének közös viselését, a mindennapi életvitel fenntartásában való tevőleges közös részvételt is jelent. Nem célszerű azonban a

háztartásban élők egészségi állapota következtében megnövekedett szükségletek fedezésére kapott ellátást az egy háztartásban élő más személyek más típusú, pl. jövedelemhelyettesítő ellátásaival "összemosni", és együttes háztartási jövedelemként figyelembe venni. A jogosultsági küszöb számítási alapjának meghatározásához a támogatni kívánt szükséglet kielégítés felől közelíthetünk. Alapvető jogegyenlőségi és eljárási követelménynek tekinthetjük, hogy az adott szükséglet kielégítés szempontjából azonos helyzetű családok azonos támogatást kapjanak. Ezt nevezi a szakirodalom horizontális méltányosságnak Tehát valamilyen módszerrel az adott szükséglet kielégítési körön belül az "azonos helyzet" megállapításához összehasonlíthatóvá kell tenni az eltérő összetételű háztartásokat. Ennek elmaradása súlyos egyenlőt1enségekhez vezethet pl. akkor, ha minden

ellátásnál a legegyszerűbb megoldást, az egy főre eső jövedelmet alkalmazzuk. Eszközök Az egy főre jutó jövedelem teljes körű alkalmazása helyett egyes ellátás oknál más, az összehasonlíthatóságot hatékonyan biztosító mutatók alkalmazása: 1) Ilyen lehet pl. a lakásfenntartási költségeknek a háztartás összes jövedelméhez viszonyított aránya 2) vagy az egy fogyasztási egységre jutó jövedelem. A fogyasztási egység mint a létminimum-számítás oknál használt statisztikai mérőszám bizonyos magyarázatot igényel. A fogyasztási egység képzésének alapja a tényleges háztartási fogyasztás megfelelő pontosságú méréséből adódó viszonyszám. Tudjuk, hogy a létminimumszámítás oknál alkalmazott fogyasztói kosár lényegében megegyezik a szociális segélyezésben részesülő háztartások fogyasztási szerkezetével, vagyis nagyon hasonló szintű és belső szerkezetű szükséglet kielégítést takar. Ez ad elvi alapot

arra, hogy az eltérő összetételű háztartások összehasonlíthatóságát jellemzően az átmeneti segély típusú, az alapvető létfenntartási feltételeket biztosító ellátások esetében alkalmazzuk. II. A szociális tervezés 36 Nagyon leegyszerűsítve a fentieket: azt mondhatjuk, hogy ha pl. az első 16 év alatti gyermek reális fogyasztása - a minimálisan elfogadható létfenntartás szintjén - a felnőtt . fogyasztásának mintegy 70%-a, akkor háromtagú háztartás esetében a háztartás reálisan 1 + 1 + 0,7 = 2,7 fogyasztási egységet képvisel, amely egy főre lebontva 0,9 fogyasztási egységet jelent. Az eltérő összetételű háztartások ilyen módon számított értékei így már gond nélkül összehasonlíthatók egymással. - Természetesen ez a mutató csak az ellátások szűk körében biztosít nagyobb horizontális méltányosságot, vagyis igazságosabb elosztást, mint az egy főre jutó jövedelem alkalmazása. Példa Kaposvár

önkormányzata a növekvő igények és az ettől elmaradó ütemben növekvő támogatási források miatt szigorítani kényszerült a segélyhez való hozzájutás jogosultsági feltételeit. Ezt csak a jövedelemhatár jelentős felemelésével tehette volna meg, melynek következtében azonban előreláthatóan nagyon sokan kizáródtak volna a rendszerből. Az önkormányzat az egy főre jutó jövedelem alkalmazását felváltotta az egy fogyasztási egységre jutó jövedelem használatával, és így határozta meg - a források figyelembevételével - a támogatandó rászorultak körét, a jogosultság határát. A fogyasztási egység alkalmazása tehát növelte a támogatás cé1zottságát, és a szűkös források optimálisabb felhasználását. II. 5 Az ellátási formák összehangolása: intézményi ellátások és szolgáltatások, illetve pénzbeli és természetbeni ellátások Probléma Az egyes ellátási formák megfelelő arányának meghatározásához,

az alternatív lehetőségek közötti választáshoz szükséges, hogy meghatározzuk a szabályozás alapelveit. Mivel minden szociális ellátás az egyén, illetve a család sérült, hiányos önfenntartó/önellátóképességét pótolja, alapjában függő helyzetet teremt, amely tovább gyengíti az ellátott személynél, illetve családnál a saját erőforrásokra történő támaszkodásnak, azok karbantartásának képességét. Alighanem általánosan elfogadható az az alapelv, hogy a szociális ellátásnak olyan módon kell a megfelelő színvonalú szükséglet kielégítést biztosítania, hogy közben az ellátást igénybe vevő személy függetlensége csak a legszükségesebb mértékben korlátozódjék. A függetlenség maximális megtartása mellett kell tehát az elégséges ellátást nyújtani. Ezt a magatartást a szakirodalom a lehető legkisebb beavatkozás elvének is nevezi. Ennek az elvnek II. A szociális tervezés 37 figyelembevételével

hangolhatjuk össze a leghatásosabban az önkormányzati szociálpolitikában szerepet játszó ellátási formákat. Valamely szociális ellátás nyújtására intézmény szervezése szakmai és finanszírozási okokból is indokolt lehet. Hiszen előfordulhat, hogy a szolgáltatásként kínált ellátást a rászoruló nem tudja vagy nem kívánja igénybe venni. Az intézményesített ellátások és a szolgáltatások közötti mérlegelés egyik szakmai szempontja az ellátás igénybevételére irányuló hajlandóság/képesség, valamint az ellátás tényleges igénybevételéhez szükséges minimális feltételek megléte. Többször alakulhat úgy, hogy az önkormányzat kénytelen az egyébként kisebb költségű szolgáltatás helyett a drágább intézményi ellátást nyújtani. mert a rászoruló másképp nem férhetne hozzá Szakmai alapon mérlegelhető ez a döntés a jogbiztonság szempontjából is, bár ez a kapcsolat kétségkívül nagyon közvetett, A

finanszírozás oldaláról mérlegelve a hátrányokat láthatjuk, hogy az intézményesült ellátások esetleg felesleges kapacitás lekötését a szolgáltatások, különösen a vásárolt szolgáltatások esetében azok tartalma és minősége ellensúlyozza. A pénzbeli és természetbeni ellátások közötti választás esetében - a lehető legkisebb beavatkozás elvének figyelembevételével- azt kell mérlegelni, hogy míg a pénzbeli ellátás folyósítása lényegesen egyszerűbb, kisebb költséggel járó eljárás, addig az esetek egy részében a kifizetett segélyek egy része óhatatlanul nem a kívánt célra fordítódik, vagy rossz hatásfokkal hasznosul Kívánatos, hogy e kérdést a döntéshozó az eredményesség oldaláról közelítve, és ne beidegződései, illetve politikai rögeszméi vagy pillanatnyi érdekei alapja válaszolja meg. Eszközök 1) Elsősorban az ellátás eredményességének folyamatos monitorozás a és a tapasztalatok

visszacsatolása hozhat ja meg a kívánt eredményt, 2) de eredményes lehet az ellátást igénybe vevők érdekképviseletének kialakítása, illetve erősítése is. Példa Kaposvár önkormányzata a segélyek nem rendeltetés szerű használatára hivatkozva az átmeneti segélyek jelentős hányadát természetbeni ellátásként, az önkormányzat két szociális boltjában beváltható vásárlási utalvány formájában folyósította. Az utalványok csak alapvető élelmezési cikkekre voltak fordíthatók, ezért rövid idő alatt kialakult az utalványok "feketepiaca", vagyis a segélyezettek fél áron készpénzre cserélték azokat a boltot üzemeltető kereskedőknél, akik így az önkormányzat szociális gondoskodásra szánt pénzének terhére jelentős nyereségre tettek szert. A folyamatot észlelő szociális intézmények jelzése alapján a döntéshozók a támogatás hasznosulásának elősegítését és figyelemmel kísérését szociális

munkásokra bízták, akik II. A szociális tervezés 38 a felhasználásra vonatkozó megál1apodást a segítő kapcsolat részeként - és nem felügyeletként értelmezve - eredményesebbek voltak. II. 6 Érdekegyeztetési technikák a szociális tervezés folyamatában Problémák . A szociális szféra érdekérvényesítő képessége általában gyengébb, mint az önkormányzati döntéshozatalt befolyásoló másfajta lobbyk ereje. A szociális ellátásokban, illetve az ellátó intézmények fejlesztésében eltérő módon érdekeltek a különféle lakossági csoportok. A szociális döntések elfogadottsága, helyi legitimitása általában gyengébb, mint más ágazatoké. Adódhatnak olyan válsághelyzetek, amelyek során különféle lakossági csoportok élesen szembekerülnek egymással. Eszközök 1) Helyi szintű érdekegyeztetési mechanizmusok, illetve az érdekegyeztetés helyi intézményrendszerének, kereteinek létrehozása és működtetése; 2)

helyi szintű ad hoc érdekegyeztetés krízishelyzetek megoldására. Az érdekegyeztetés klasszikus módszere mellett lehetőség van döntés-előkészítő teammunkára is, amelynek eszköze a döntéshozatal strukturálása, azaz a döntési probléma elemeire bontása: 1) A probléma megfogalmazása, például szövegelemzési technikák, argumentáció elemzés segítségével; 2) a legfontosabb célok és korlátok megfogalmazása: ötletbörze; 3) az alternatív megoldások feltárása; 4) az alternatív megoldások megvalósíthatósági vizsgálata: például döntési fák, szimulációs technikák, stratégiai feltevések tesztelése segítségével; 5) az alternatív megoldások értékelése: például többkritériumú hasznosságelemzés, költség - haszon elemzés segítségével; 6) a leginkább megfelelő megoldás kiválasztása: például rangsorolási technikák, optimum számítás segítségével; 7) a végrehajtás megtervezése. II. A szociális

tervezés 39 Példa Egerben kétféle célra szervezett az önkormányzat döntési konferenciákat: egyrészt az adott konfliktus kezelésére, illetve megelőzésére; valamint a szociális stratégia kialakítására. A városban az lREX/ ACLS támogatásával- külső szakértői team bevonásával- kísérleti jelleggel szerveztek meg egy olyan döntési konferenciát, amelynek résztvevői a város szociálisstratégia.alkotási folyamatában vettek részt A három fázisra tervezett konferenciára mintegy 60 érintett intézmény, civil szervezet, gazdálkodó szervezet képviselői kaptak meghívást. Az első konferencián 29, a másodikon 30, a harmadikon pedig már 40 meghívott vett részt, ami egyértelműen arra utal, hogy a városban növekedett a módszer iránti érdeklődés. Az egri szociális stratégia megalkotást e három döntési konferencia segítségével kívánták támogatni, amelyeken három kérdést vitattak meg. • Melyek a legsúlyosabb szociális

problémák? A résztvevők hat probléma csoportot azonosítottak, illetve a problémacsoportok között fontossági sorrendet állítottak fel. . • Mit kellene tenni a problémák enyhítése, megoldása érdekében? A résztvevők első lépésben ötletbörzét tartottak, majd meghatározták a felvetett javaslatok leendő felelőseit, illetve kedvezményezettjeit. A konferencia ezek után a javaslatokat hasznosságuk, a szükséges ráfordítás, illetve megvalósításuk szempontjai szerint értékelte. • Hogyan működjenek együtt a különböző szereplők, és milyen erőforrásokat használjanak fel a javaslatok megvalósítása érdekében? Összegezték a javaslatokat, és kiválasztották azokat, amelyeket az önkormányzat stratégiájának részeként kívántak megjelölni. A résztvevők tisztázták a felelősök körét, a szükséges erőforrásokat és az ütemezést. Az önkormányzat számára a döntési konferencia többféle haszonnal is jár: 1) A

döntéshozók megalapozott ismerethez jutnak a közösség. szükségleteiről A többoldalú egyeztetés ugyanakkor arra is garanciát nyújt, hogy ezek a szükségletek a realitások talaján maradjanak. 2) Olyan stratégiai javaslatról dönthetnek a politikai felelősséget viselő döntéshozók, amelyek szakmailag és pénzügyileg megalapozottak. 3) A szociálpolitikai döntések helyi legitimitás a megnövekszik. 4) Az egyes variációkban érdekelt és ellenérdekelt csoportok szembesülhetnek egymás érdekeivel, illetve érveivel. II: A szociális tervezés 40 5) A helyi szociális lobby nyíltan és intézményi keretek között törekedhet szándékai megvalósítására. (Az egri tapasztalatokról bővebben. lásd Vári Anna: Társadalmi részvétel a helyi szintű tervezésben: a szociálpolitikai stratégiaalkotás Egerben. In: Civil a pályán Szerk Lévai Katalin Helyi Társadalom Kutató Csoport, Bp., 1998) III. A finanszírozási rendszer 41 III. A

finanszírozási rendszer III. 1 Az önkormányzat bevételei A közigazgatásnak szinte minden országban három szintje alakult ki: központi, regionális (megyei, tartományi stb.) és települési A két utóbbira összefoglalóan - a központitól megkülönböztetve - a helyi önkormányzati elnevezést is szokták használni. A helyi önkormányzatok tevékenységének finanszírozása alapvetően három forrásból történhet: l) Működési bevételekből, amelyeket a fogyasztók a szolgáltatások igénybevételéért fizetnek (ide sorolandók még a tőkebevételek és ingatlanok eladásából, bérbeadásából származó bevételek is). • A fizetendő díjak nem haladhatják meg a szolgáltatások költségeit, hiszen akkor már nem közszolgáltatásról, hanem piaci szolgáltatásról beszélnénk. • A működési bevételek között vállalkozási tevékenység bevétele nem számolható el. 2) Helyi szintű adóbevételekből, amely az adott terület lakosai és

vállalatai fizetnek be általános céllal, meghatározott összegben, hogy ezzel a helyi közösség fogyasztási igényei kielégíthetők legyenek. • Az adófajták önálló és kombinált formában való használatával kapcsolatos eltérő érvekre nem adható megnyugtató válasz, nem egyértelmű, hogy a helyi - önkormányzatok finanszírozásának melyik a leghatékonyabb formája. Az adófajtáktól függetlenül a tulajdonképpeni probléma az, hogy a helyi adók kivetése hatással van a központi adóztatásra. A központi kormányzat is adót vet ki - olykor ugyanazokra a dolgokra, amelyekre a helyiek. A vita az önkormányzatok és központi kormányzat között - hogyan oldható fel ez az ellentmondás, meddig terjedjen az önkormányzat adókivetési hatásköre változó erőviszonyok mellett ma is folyik. 3) Állami támogatásból, amelyek többfélék lehetnek: • Alapfunkció szerint: a) bevételt kiegészítő funkció (kiegészíti a helyi adókat és a

működési bevételeket); b) kiegyenlítő (nivelláló) funkció, amely a lakosság szociális helyzetének területi különbségeire tekintettel a minimumnak tartott ellátási szint garantálását biztosítja; III.A finanszírozási rendszer 42 c) ösztönző funkció, amely az állam által a településeken fontosnak tartott célok megvalósítására ösztönöz. • Típusuk alapján: a) általános támogatások, amelyeknek a bevételt - kiegészítő szerepük mellett elsősorban nivelláló funkciójuk van, ezért az állam normatív támogatásként biztosítja, és többnyire kötöttség nélkül használhatók fel. Ilyenek például: - fejkvótás normatívák, amelyek általános célúak, konkrét feladathoz nem kapcsolódnak, a települési önkormányzatok a lakosságszámuk alapján veszik igénybe; - intézményi normatívák, amelyek feladathoz kapcsolódnak, intézménytípusokra szabottak, és a támogatás igénybevételére egyedül az adott

intézményt fenntartó önkormányzat jogosult (pl. szociális otthonok, hajléktalanszállók); b) céltámogatások, amelyek meghatározott feladatra nyújtott támogatások ösztönző funkciót töltenek be, és viszonylag nagy forrásbiztonságot jelentenek egy-egy feladat ellátásához. Megjegyezzük, hogy a forrás biztonsága és a felhasználás szabadsága többnyire fordított arányban állnak egymással. Az általános támogatás szabadon elkölthető; de ezzel szemben bármikor csökkenthető is. Kötött felhasználású, "címkézett" támogatások lehetnek: • céltámogatás (pl. vízmű hálózat fejlesztése); • címzett támogatás (pl. kórház rekonstrukció); • központosított támogatások (pl. egyes pénzbeli szociális támogatáshoz történő hozzájárulás ); • szakmai programokhoz nyújtott támogatás (pl. család-, gyermek- és ifjúságvédelmi programok fejlesztése, rendszeres szociális segélyezettek együttműködését

segítő feladatok ellátásának támogatása stb.) III. 2 Az önkormányzat pénzügyi viszonyai Az önkormányzatok jelenlegi pénzügyi viszonyai között alapvetően az alábbiak játszanak meghatározó szerepet: 1) az ország jövedelemtermelő képessége, az országosan megteremtett összes központosított jövedelem nagysága, mértéke; 2) a lakosságot és a vállalkozókat terhelő elvonások, azok mértékei; III. A finanszírozási rendszer 43 3) a központosított jövedelem elosztási aránya az állami és az önkormányzati költségvetés között. . Elmondható, hogy a helyi kormányzatok részesedése ott nagyobb a költségvetésből, ahol decentralizáltabb az államforma (pl. Svájc, Németország), valamint ahol fejlett jóléti szolgáltatások épültek ki (pl. skandináv államok) Az önkormányzatok által kialakított feladatok és a pénzügyi lehetőségek között olyan összhangnak kell érvényesülni, amely egyensúlyt teremt az elosztási

és felhasználási keretek között. Tehát az önkormányzatoknak olyan sajátos szabályozórendszerben kell gazdálkodásukat működtetniük, amely érdekeltté teszi őket a források és tartalékok feltárásában, az eszközök ésszerű, takarékos felhasználásában, kiadásaik, költségeik csökkentésében, illetve a gazdálkodási önállóság erősítésében. III. 3 Az önkormányzat gazdálkodása Az önkormányzatok rendelkeznek mindazokkal a hatáskörökkel, amelyek lehetővé teszik számukra egyrészt működésük korszerűsítését, másrészt gazdálkodási rendszerük folyamatainak alakítását, működtetésük szabályozását. A helyi önkormányzatiság jogi feltételrendszerének kiteljesedése, a meghatározott feladat- és hatásköri követelmények teljesítése a törvényi garanciákon, a kapcsolatokon túl mindenekelőtt az adott önkormányzat saját elhatározásaitól és azok megvalósítási módjaitól függ. Ehhez kiválóan

alkalmazható a controlling, mint a korszerű önkormányzati vezetés egyik eszköze. A controlling funkcionális szempontból a vezetés alrendszere, amely működésével összefogja a tervezést, az ellenőrzést és az információszolgáltatást. A belső és külső folyamatok összefüggő elemzésével, koordinálásával a rendszer folyamatosan fenntartja a vezetés alkalmazkodó- és beavatkozóképességét mindén olyan területen, amelyek az adott szervezet céljainak megvalósítását szolgálják. Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV örvény nemcsak az általános önkormányzati elvekről, de az önkormányzatok gazdálkodásának kereteiről, feladatairól, hatásköreiről is rendelkezik. A helyhatóság mint köztestület szervezeti szempontból, gazdaságilag teljesen önálló, azaz nincs felette álló, magasabb szintű önkormányzat, mely gazdálkodását közvetlen irányítási eszközökkel befolyásolhatná. Az önkormányzatok

gazdálkodását, gazdasági autonómiáját, feladatmegoldásait kizárólag a törvények korlátozhatják. Mivel az önkormányzat, illetve a képviselőtestület dönt saját gazdasági programjáról és költségvetéséről, értelemszerűen a felelősség kizárólag öt terheli. Az önkormányzati költségvetés kapcsolódik az állami költségvetéshez is, ezért összeállításánál figyelembe kell venni az államháztartási szabályozás vonatkozásait. III. A finanszírozási rendszer 44 A költségvetési szervek éves költségvetés alapján gazdálkodnak. Költségvetés: egy pénzügyi terv, amely a gazdálkodás során számításba vehető bevételeket és a feladatok ellátásához szükséges kiadásokat mérlegszerűen foglalja magában. Előirányzatok: a bevételek és kiadások tervszámai. A költségvetési szervek működésének feltétele, hogy legyen jóváhagyott költségvetésük. Az önkormányzatok költségvetésüket két ütemben

készítik el: • az első ütemben koncepciót állítanak össze az Országgyűlés elé terjesztett költségvetési törvénytervezet és az önkormányzat saját bevételi lehetőségeinek: figyelembevételével; . • míg a másodikban az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvény és saját lehetőségeik alapján meghatározzák éves költségvetési rendeletüket. A gazdasági, társadalmi élet szereplői: a vállalkozók, költségvetési szervek, nonprofit szervezetek, különböző társulások (pl. lakásszövetkezetek, közműtársulások), alapítványok, társadalmi és egyházi szervezetek, valamint az általuk létrehozott intézmények. A fentiek bármelyike önállóan vagy az együttműködés bármely formájában elláthat szociálpolitikai feladatokat. III. 4 A költségvetés tervezése Az egyre jobban érvényesülő gazdálkodási önállóság és a szűkülő központi költségvetési támogatás arra kényszeríti az

önkormányzatokat, hogy költségeiket körültekintően tervezzék meg, azokat folyamatosan elemezzék, vagyis költségeikkel, kiadásaikkal célszerűen gazdálkodjanak. A korszerű költséggazdálkodás megteremtésére olyan módszerek alakultak ki, amelyek elősegítik a különböző gazdálkodó szervek, intézmények költségeinek folyamatos elemzését, ellenőrzését. E módszerek megismerése és gyakorlati alkalmazásuk nagymértékben hozzájárulhat az önkormányzati gazdálkodás korszerűsítéséhez, a gazdasági hatékonyság kibontakozásához. Ezek lehetnek: 1) Hagyományos vagy irányszámos költségvetés (tételsoros) - Line-Item Budgeting (LIB) ; 2) teljesítményköltségvetés/programköltségvetés - Performancing Budgeting/ Program Budgeting (PB); 3) tervezés-programozás költségvetés - Planning-Programming-Budgeting (PPB); III. A finanszírozási rendszer 45 4) megegyezéses eredménycélokkal való vezetés - Management-by-Objective (MBO);

5) nulla alapú költségvetés - Zero-Base Budgeting (ZBB); 6) politikai-irányítási költségvetés - Budgeting-as-Political-Management (BPM). Íme ezek közül néhány módszer: 1) Bázisfinanszírozás A helyi önkormányzatok pénzügyi válságának felszíni oka a pénzügyi hiány, és az eddig alkalmazott - intézményi tervezésen alapuló - bázisfinanszírozási metodika, továbbá a hiánykezelés hagyományos eszközrendszerének (a kiadáscsökkentésnek) állandósuló konfliktusa. Ez utóbbi a két módszer lényegéből fakad. Azaz egy nem mért és nem ellenőrzött, illetve az intézmények által tervezett rendszer mindig a költségvetési korlátokig nyújtózik, és lehetőség szerint át is lépi azt. Mivel a tervezés mindig bázis szintű, ezért a pénzügyi források csökkenésével, illetve a kiadások növekedésével bekövetkezik a csak bázis szinten elemezhető pénzügyi hiány: magasabb az intézményi előirányzatok konszolidált értéke,

mint a rendelkezésre álló költségvetési források összege. Egyetlen megoldás következik a mérlegegyensúly helyreállítására: a hiány bázis szintű szétosztás a az intézményi körben. A bázis szintű tervezés az előző évi kiadásokból indul ki, ezt veszi alapnak. Ez növelhető az úgynevezett automatizmus okkal, a tervezett bérfejlesztésekkel és a dologi költségek várható emelkedésével. Bár az automatizmusokat, növekedési indexeket egységesen határozták meg, vagyis bizonyos fokú normativitás érvényesült, de a bázis szemléletű finanszírozás a területi különbségeket meghagyta, sőt tovább növelte. A normativitás a fejlesztések finanszírozásánál jelent meg Egyrészt a korábban központilag meghatározott célokhoz rendelt fejlesztési támogatások egy része a népességszámmal arányosan került elosztásra, mint szabadon felhasználható fejkvóta. Másrészt az újonnan belépő fejlesztések működési költségeit

egységesen, az egy ellátottra jut átlagos költséget alapul véve szabták meg. Az intézményszintű finanszírozás és a tevékenységszintű költségekre vonatkozó információ hiányának egyik káros következménye, hogy a költségvetési kényszerek, illetve megszorítások idején csak fűnyíró elvet lehet alkalmazni, vagyis csökkenteni az intézmények ellátmányát. A fűnyíróelv jelen esetben azt jelenti, hogy a hiány arányában az egyes ágazatok, majd ágazaton belül az egyes intézmények között szétosztják a hiányt, és annak arányában megnyírják a költségvetéseket. A fűnyíróelvnek nincs perspektívája; alapvetően nem szakmai megalapozottsággal és átfogó koncepcióval fogadtatja el magát, hanem a pénzügyi kényszerhelyzet szorításával, az önkormányzati -csőd fenyegető rémével. Ezért a módszer alkalmazását nem javasoljuk, helyette inkább pl. a feladat ellátási koncepció kidolgozását, illetve elemeinek fokozatos

bevezetését: a helyi önkormányzati feladatellátás III. A finanszírozási rendszer 46 meghatározását, a helyi feladatel1átás módjának (ellátási vagy működtetési forma) és mértékének (mennyiségi mutatók) Újragondolását. Ennek eszköze lehet p1. a rating, amely a bevételek és kiadások, források és eszközök szerkezeti vizsgálata, az egyes számviteli, mérleg-, költségvetési elemek (számlatükör) arányainak és az indokolt költségfelhasználás vizsgálatának eljárása, egyúttal egy pontozásos minősítési eljárási rendszer alapinformációinak álapja:. Az alapfeladat, ez a törvényben előírt, állandó feladat önmagában nem osztható fel ál1ami alapfeladatra és önkormányzati kiegészítő feladatra. Épp a törvényekből hárul az önkormányzatra az a helyi többletfeladat, mely szerint meg kell tervezni, hogy milyen mértékben és milyen módon kíván eltérni a helyhatóság az országos átlagtól, illetve az

országos átlag milyen feladatokat takar. A helyi többletfeladat és többlet finanszírozás azt jelenti, hogy az önkormányzati alapfeladat ellátása során az ál1amilag meghatározott minimális követelményrendszerhez képest több szolgáltatást biztosít. (Mondjuk például az önkormányzat általában több álláshelyet is biztosít, az iskolai szakkörök beépülnek a pedagógus álláshelyekbe, a központilag minimálisan előírt illetmények helyett pedig többletjövedelmeket képez.) Az állami és önkormányzati felelősségek megosztás ának alapja ne a felel6sségi körök áthárítás a legyen, hanem a tervezettség. 2) Normatív finanszírozás A magyarországi közigazgatásban a normativitásra való törekvés 1986-tól volt jelen, míg a normatív finanszírozásra való áttérés 1990-ben történt meg. A településeket az állami támogatás közvetlenül és azonos feltételekkel illeti meg, a támogatás mértékét csak az ellátott feladatok

befolyásolják. A helyi önkormányzatoknak nyújtott támogatásokat az éves költségvetési törvény határozza meg. A normatív hozzájárulások felhasználási kötöttség nélkül illetik meg a helyi önkormányzatokat, és mint a nevükben is benne van, a kiadásokhoz csak hozzájárulnak, nem fedezik azokat teljes mértékben. A bázisszemléletről a normativitásra való áttéréssel a különböző tevékenységekhez kapcsolódó pénzszükségletek összemosódtak, egybeolvadtak. A normatívák összegeinek növekedése jóval alatta maradt az árszínvonal emelkedésének, így az állami hozzájárulás mértéke évről évre csökken. Ezzel párhuzamosan a körzeti és helyi feladatok egymással szembekerültek, valamint az önkormányzati és intézményi önállóság közötti feszültségek megnövekedtek. III. A finanszírozási rendszer 47 3) A nulla alapú költségtervezés (Zero-Base-Budgeting, ZBB) A ZBB elemző és tervező eljárás, valamennyi

költségterületen alkalmazható az erőforrások gazdaságos felhasználásához. A tervezési folyamat javításának eredményeként a költségek egyidejűleg csökkenthetők. A ZBB alkalmazása során a költségek tervezése a tevékenységek "nulláról" induló tervezéséből kiindulva történik, de nem csupán az előző évi bázisköltség százalékos növelésével vagy csökkentésével. Minden egyes költséget a szükséges tevékenységekből kiindulva számít ki. A nulla alapú költségtervezés célja: • a költségek csökkentése; • a meglevő források hatékonyabb felhasználása az általános költségek területén; • a kettős munkák megszüntetése vagy csökkentése; • a pénzügyi cselekvési mozgástér biztosítása; • az egységszintű költséggazdálkodás színvonalának javítása; • a gazdálkodás gyenge .pontjainak feltárása A módszer két alapvető mozzanatot ölel föl: a költségek elemzését és

újratervezését, melyet fokozatosan valósít meg: • a végrehajtás ellenőrzése; • intézkedések kidolgozása (végrehajtás); • a megvalósítás rangsorolása; • a javaslatok feldolgozása, kimunkálása; • az 1. színvonal tervezése, kidolgozása; • konzultációk; • a 2. színvonal meghatározása és feldolgozása; • a költségtervezés indítása; . • teámek, döntési egységek kialakítása, a munkaszervezetek létrehozása; • a célok meghatározása. . A ZBB alkalmazható más költségvetési módszerekkel együtt is. Magyarországon 1986-tól kezdett meghonosodni, azóta negyven gazdálkodó szervezetnél alkalmazzák, egyebek mellett pl. a Nógrád Megyei Rendőr-főkapitányságnál is A módszer alkalmazásáról tizenkét referencia-önkormányzat rendelkezik már tapasztalattal. III. A finanszírozási rendszer 48 4) A feladat finanszírozási módszer A források szűkössége miatt a költségérzékeny gazdálkodás nem a

hatékonyabb, költségkímélőbb formák megkeresésében, hanem egyes feladatok megszüntetés ében vagy az ellátási szint további romlásában jelentkezik. A költségvetés tervező időszakában gyakran felvetődő kérdés, hogy intézményt vagy feladatot finanszírozzanak, melyik az olcsóbb megoldás. Az adott feladat szakmai és költség normarendszere alapján a szakmai feladat ellátása a cél. Az intézmény a helyi önkormányzat feladat ellátási rendszerében a szakmai feladat ellátásának jogi személyiségű költségvetési szerve. A feladatfinanszírozás természetesen nem jelenti az intézmény megszűnését, ugyanakkor átértékeli annak szerepét és funkcióját. A rendszer bevezethetetlen rendszeres információszolgáltatás és információtechnológiai eljárások alkalmazása nélkül. A feladatok, programok finanszírozása persze nem szüntetné meg a központi erőforrásokért folytatott harcot, de nem azon alkudoznának, hogy milyen

mértékben mO2duljanak el a költségvetési támogatás bázisévéhez képest, hanem hogy jóváhagyják-e vagy sem a kérdéses feladatot. A mai költségvetési finanszírozási rendszer bizonyos területeken tartalmaz feladatfinanszírozási, illetve arra emlékeztető elemeket, ám főleg csak ott, ahol a feladat végrehajtása időben is lezárhatóan értelmezhető. Ez történik például bizonyos állami fejlesztési, beruházási programok esetén. A céltámogatások is olyan pántlikázott pénzek, amelyeket csak meghatározott célra, célcsoportra lehet elkölteni. Feladatfinanszírozásra emlékeztetnek a normatív módon meghatározott támogatások is, például az orvosi alapellátás, a felsőoktatásban szereplő hallgatói normatívák. A feladatfinanszírozáson alapuló államháztartási rendszer létrehozásának alapfeltétele, hogy az államháztartási hierarchiában elfoglalt szinttől és önkormányzati státustól teljesen függetlenül valamennyi

költségvetési szerv és intézmény teljes körűen vegye számba és határozza meg azokat a feladatokat és tevékenységeket, amelyeket ellát. Aíe1adataikat úgy definálják hogy azokhoz -leírásuk időbeli ütemezés ének ismeretében - konkrét erőforrásigény legyen rendelhető. Területről területre meg kell állapodni a konkrét minőségi paraméterekben. A feladat definíciójának nemcsak általános és a végrehajtótól csak korlátozottan függő végcélt kell tartalmaznia, hanem annak lehetőleg pontos körülírását, hogy mit csinál az intézmény. Ezt a munkát a területeken dolgozó szakapparátusnak magának kell elvégeznie. Nem lebecsülendők a feladat nehézségei és a reform előkészítése során felmerülő költségek sem. Összegzésképpen megállapíthatjuk, hogy az önkormányzatok nem alkalmaznak "tiszta" finanszírozási formát. azok keverednek Sokan például, amennyiben lehetséges, a szociális ellátás, az oktatás

területén feladatfinanszírozást, míg másutt, a kultúránál, sportnál, városüzemeltetésnél bázis finanszírozást alkalmaznak. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 49 IV. A SZAKMAI ESZKÖZRENDSZER ÉS A JOGALKALMAZÁS A polgármester, a képviselő, a jegyző, a köztisztviselő, az ellátásban dolgozó szakember egyaránt részese, alakítója a helyi szociálpolitikának. Az önkormányzati szociálpolitika egyebek mellett: • politikai folyamat, melyben különböző szükségletek kielégítését közérdekké nyilvánítanak; • kodifikációs eljárás, amely során helyi rendeletet alkotnak a törvény végrehajtására; • hatósági igazgatási eljárás, mely során egyedi ügyekben döntenek; • igazgatási tevékenység, amely keretében megszervezik és működtetik a helyi szociális ellátórendszert; . • szakmai folyamat, amely során meghatározott szakmai ismereteket alkalmaznak az általános döntés kialakítása, az egyedi

ügy intézése vagy az ellátás teljesítése során. A szereplők a fenti folyamatok közül csak azokat érzékelik, amelyek a helyzetüket leginkább meghatározzák. A korszerű helyi szociálpolitika azonban nem merülhet ki sem a jogszabályok rutinszerű alkalmazásában, sem pedig a közpénzek mechanikus elosztásában. IV. 1 A feladatok és szakértelem elkülönítése, illetve összekapcsolása IV. 1 1 Igazgatási, illetve szakmai feladatok, szakértelmek Probléma A helyi szociálpolitikában gyakran összekeverik a közhatalmi és a szolgáltató feladatokat. A hivatalt olyan feladattal. bízzák meg, amely egyszerre igazgatási és ellátási jellegű Előfordul, hogy az ellátást végző intézményeket hatósági jellegű feladattal bízzák meg, ami megfosztja az igénybevevőket a tisztességes eljárás és különösen a jogorvoslat jogától. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 50 Eszközök Világosan el kell különíteni az

igazgatási, illetve az ellátási (szolgáltatási) jellegű fel adatokat. Amikor arról döntünk, hogy ki és milyen tevékenységgel lássa el a feladatot, a jogszabályi rendelkezéseken túl az alábbiakat célszerű figyelembe venni: • Milyen előnyökkel jár az, ha a közigazgatási eljárás garanciáit biztosítjuk, és milyen hátrányokkal, ha nem állnak rendelkezésre ezek a garanciák; • milyen előnyökkel jár az, ha biztosítjuk valamely szakma sajátos szakismereteit, és milyen hátrány okkal jár, ha nem; • milyen felelősséggel terheli az önkormányzatot, a jegyzőt, az ügyintézőt, az ellátó intézményt vagy bárki mást, ha nem a megfelelő igazgatási vagy szakmai megoldást alkalmazzuk; • miként biztosítható társulás, ellátási szerződés vagy" más eszköz igénybevételével a jogi-igazgatási szakszerűség, illetve a sajátos szociálpolitikai szakszerűség. Példa Az egyik önkormányzat eddig a hivatal egyik ügyintézőjét

használta arra, hogy segélyezési ügyekben készítsen környezettanulmányt és ellenőrizze. a segély felhasználását Az ügyintéző személyesen ismert mindenkit a községben, ezért időpazarlásnak tartotta a feladatot. Gyakran a hivatalból ki sem mozdulva tett eleget a megbízatásnak Az önkormányzat rövid ideje társulás keretében oldja meg a családsegítést. Az eddig az ügyintéző által végzett feladatot átvette a családsegítő szervezet. Ennek hatására a körülmények feltárása szakszerűbb és alaposabb lett, mint az egyszerű "környezettanulmányozás" idején. A segély felhasználásának ellenőrzése helyébe lépett az a segítség, amit a családgondozó a segély felhasználásához, az anyagi körülmények rendezéséhez nyújt. IV. 1 2 A jogi és az igazgatási szakértelem szerepe, színvonala Probléma Összekeveredik a hatáskör jogszerű gyakorlásának, illetve a probléma szakszerű kezelésének kérdése. Gyakran a

jogi szakszerűség sem biztosított: • nincs elegendő képzett jogász vagy igazgatás szervező (például betöltetlen a jegyző tisztsége); • az ügyintézők az igazgatás megszokott módját fontosabbnak tartják a jogszabálynál, és a rutinjukkal ellenkező jogszabályt nem érvényesítik. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 51 Eszközök A szociálpolitika területét hagyományosan a közigazgatási tevékenység túlsúlya jellemezte az ellátó-szolgáltató tevékenységhez képest. Márpedig ha valaki a problémát elsősorban közigazgatási ügynek tekinti, akkor a megoldás helyességének mércéje a jogszerűség, valamint a közigazgatási ügyintézés szakszerűsége. E két követelmény érvényesülését a közigazgatásban az aláírásra jogosult személy kontrollja, a jogorvoslati jog, valamint a törvényességi felügyelet biztosítja. Ennek megfelelően a szociális ügyet intéző tisztviselőtől elsősorban a jogszabály

ismeretét, a jogszabály alkalmazásának készségét és a megfelelő ügyintézési rutint várják el. A megváltozott helyzet a szociálpolitika alakítóitól és végrehajtóitól a korábbitól eltérő ismereteket és készségeket követel: 1) Egyre kevésbé lehet a korábbi évtizedekben megszerzett közigazgatási rutinra hagyatkozni, mert az Önkormányzat autonómiája nagyobba tanácsénál, és mert erős a testületek, illetve a bennük helyet foglaló politikusok szerepe; 2) egyre fontosabb a színvonalas jogi tudás, valamint a jó jogalkalmazói készség, mert a megerősödött jogállami követelmények mellett a korábbinál reálisabb annak az esélye, hogy a közhatalom gyakorlóján vagy a közszolgáltatás teljesítőjén is számon kérjék a jogszerűséget; 3) a szociális ellátásokat egyre inkább valamely szakma szabályai szerint kell teljesíteni, ezért e kérdésekben a jogi vagy közigazgatási ismeretek nem nyújtanak kellő eligazodást, mert

létrejöttek és erősödnek a szociális szakmák. A megfelelő szakértelem kiválasztásához és biztosításához az alábbi eszközöket lehet igénybe venni: 1) A különféle (jogi, igazgatási, szociális és egyéb) szakmai képzések megismerése; 2) más önkormányzatoknál és intézményeiknél az igazgatásban, illetve az ellátásban dolgozók munkaköri leírásának áttanulmányozása, az általuk végzett munkáról való információszerzés; 3) más munkakörökre képzett szakemberek kinevezése vagy társulás útján való biztosítása; 4) a köztisztviselők jogalkalmazási készségének javítása (továbbtanulással, szakvizsgával, tanfolyamokkal, ellenőrzésekkel). Példa Az egyik Tolna megyei önkormányzatnál eddig a szociális kérdéseket úgy intézték, hogy egy régi munkatárs a rutinjára alapozva előkészítette az ügyeket, a problémás esetekben pedig a jegyző keresett a jogszabálynak megfelelő megoldást. Miután a régi munkatárs

IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 52 nyugdíjba ment, új ügyintézőt vettek fel, aki igazgatás szervező főiskolai oklevéllel rendelkezett. Az új munkatárs sokkal önállóbban igazodott el a jogalkalmazásban, és a szociális ügyek intézésének jogi színvonala ugrásszerűen megjavult. Már nem a hagyományok, hanem a jogszabályok voltak az irányadók. Az ügyintéző elérte, hogy egyes, nem igazgatási jellegű feladatokat a helyi egyesített szociális intézményre bízzanak. IV. 1 3 A szociális szakértelem szerepe és színvonala Problémák A magyar szociálpolitikai rendszerben megjelentek és fontossá váltak a szociális szakemberek, valamint a szociális szakmai ismeretek. Már nemcsak szociális munkakörök, hanem szociális szakmák is léteznek. A jogszabályok fokról fokra bevezetik a szociális ellátásban a szigorúbb szakmai követelményeket. Problémát jelent, hogy az önkormányzatok nem ismerik, nem tudják

biztosítani vagy nem képesek felhasználni az ilyen szakismereteket: • a képviselőtestület vagy a szociális bizottság politikai-közjogi hatalmával szemben nincs súlya a szakmai érveknek; • az önkormányzati vezetők a szociálpolitikát formáló többi tényezőhöz képest kevéssé becsülik a szakmai ismereteket; • a tisztviselők nem ismerik a szociális szakmákat, ezért nehezen beszélnek "egy nyelven" a szociális szakemberekkel; • a magasabban képzett szociális szakemberek csak konfliktusok árán tudják rávezetni az ügyintézőket a szakmailag igényes megoldások elfogadására. Nem az a probléma, ha a szociálpolitikai döntésekben nagy a képviselőtestület vagy a bizottság súlya. Gondot az jelent, ha a testületek a szociális kérdéseknél nem érzékelik a hatalom gyakorlásának szakmai korlátait, illetve ha a szakemberek véleményének figyelembevétele nélkül döntenek. Eszközök Néhány eszköz ahhoz, hogy a

testületek tagjai nagyobb jelentőséget tulajdonítsanak a szociálpolitikai döntés szakmai elemeinek: 1) Az önkormányzat szociális bizottságot hoz létre, mely egyes kérdésekben döntési jogkörrel bír. A bizottság munkájában külsős tagként vagy meghívottként részt vesznek a szociálpolitikai terület szakemberei is IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 53 2) A képviselőtestület vagy a szociális bizottság elé kerülő fontosabb szociálpolitikai előterjesztéseket előzetesen szakértőkkel véleményeztetik, és a véleményt a testület elé terjesztik. . 3) A képviselőtestület, illetve a szociális bizottság elé kerülő szociálpolitikai előterjesztések indokolásában felsorolják a fontosabb szakmai érveket. Az önkormányzatok vezetői előtt a szociális szakismeretek tekintélyét az alábbi eszközök fogják növelni: 1) a központi jogszabályok, melyek előírják a kötelező feladatok szakmai paramétereit; 2) a

helyi rendelet megalkotásánál, intézmények alapításánál, társulási szerződés megkötésénél, ellátási szerződés megkötésénél megkövetelt szakmai követelmények; 3) amennyiben az egyes központi költségvetési támogatások, pályázatok csak a szakmai feltételeknek megfelelő igénylőt illetik meg. Az önkormányzati szociálpolitika területén a szociális szakismeretek az alábbi módokon fognak növekedni: 1) A szociális törvény és a gyermekvédelmi törvény körében a végrehajtási rendeletek határozzák meg az egyes ellátási formákban alkalmazandó szakembereket és azok munkaköri képesítési feltételeit. Az önkormányzatok akkor járnak el helyesen, ha felmérik, hogy milyen szakember fogadható el rövid távon, és milyenre van szükség hosszú távon. A legcélszerűbb olyan szakembert alkalmazni, aki már ma is rendelkezik azzal a szakképzettséggel, amire hosszú távon szükség lesz. Annak a megoldásnak is vannak előnyei,

ha a meglévő dolgozó munka melletti képzésben szerzi meg a speciális szakképzettséget. 2) A szakismeret biztosításának jól használható módja, na az önkormányzat társulás keretében alakítja ki azokat az ellátásokat, melyekhez speciális szakértelem szükséges. 3) A szakismeretek növelésének eszköze a rendszeres továbbképzés. Többről van szó, mint alkalomszerű "fejtágításról". A magukra valamit is adó hivatások fontosnak tartják, hogy a hivatás művelője rendszeresen megújítsa szakismereteit. Az ezeket nem fejlesztők idővel kikopnak a szakma művelői közül. Várható, hogy szociális területen is megjelenik. majd munkavállalási feltételként a pedagógusoknál megismert - szakvizsga Arra is vannak törekvések, hogy létrejöjjön a szociális szakemberek szakmai kamarája. 4) A szakismeretek felhasználásához és felfrissítéséhez fontos eszköz a szakmai konzultáció. A szociális szakmákban ennek komoly

hagyománya van, és speciális 54 formái is kialakultak (esetmegbeszélés, szupervízió stb.) A gyermekvédelmi törvény egyik fontos megoldása, hogy ha az önkormányzat önálló családgondozót alkalmaz a gyermekjóléti szolgálati feladatok ellátására, akkor háttérintézményen keresztül kell biztosítania a különféle háttérszolgáltatásokat, például a szakmai konzultációt és az esetmegbeszélést. 5) A szakismeretek eseti biztosítását szolgálja, ha az önkormányzat szakértőt kér fel az adott feladat elvégzésére. Ennek előnye az, hogy egyszeri megbízási díj fejében a kívánt fajtájú és minőségű szakértelmet lehet beszerezni. Példa Komló városa ösztönözte és támogatja több hivatali dolgozó továbbtanulását az egyik főiskola szociális munkás szakának levelező tagozatán. A különböző szociális ügyeket intéző tisztviselők már a képzés első éve után sokat gyarapodtak szociális szakértelemben, sőt

jogi tudásban. Ugyanez a város külső szakértők segítségét vette igénybe, amikor elbírálta a gyermekjóléti szolgálat vezetői munkakörére kiírt pályázatot. IV. 1 4 A munka megosztása és összehangolása Probléma Fentebb azt láttuk, hogy a szociális feladatok különválnak, és hozzájuk eltérő szakértelmek rendelődnek. Nemcsak arról van azonban szó, hogy a feladatok több szereplő között oszlanak meg: a szereplők között összetett kapcsolatoknak is létre kell jönniük. Másképpen szólva a mai szociálpolitikát munkamegosztás jellemzi. A munkamegosztás térnyerésével párhuzamosan mind nagyobb szükség van a szereplők munkájának összehangolására. Az összetett szociálpolitikai rendszerekben magasabb minőséget eredményez, ha az érintettek együttműködnek feladataik teljesítése során. Megfelelő együttműködés esetén a kompetenciák összekapcsolódnak, és az ügyfelet szolgáló jogi garanciák megerősödnek. Ha

azonban a szereplők nem képesek vagy nem hajlandók az összetett rendszerben megkívánt együttműködésre, akkor az új rendszer rosszabbul működik, mint a korábbi. Településtípusonként változó, hogy van-e szakmaközi együttműködés a szociálpolitikában érdekeltek között. Az az általános, hogy az érintettek önállóan cselekszenek, kevés kapcsolatot tartva másokkal. Például: • A jegyző, aki hajdan többször készített környezettanulmányt, úgy gondolja, hogy személy szerint mindent tud, és személyesen is képes bármit elvégezni, ami a szociális területhez tartozik IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás • a tisztviselő, aki gyakran dönt ügyekben, úgy véli, hogy ezekben az ügyekben az Ö rutinja az egyetlen lehetséges szakértelem; • a tisztviselő. aki ellátást állapít meg az ügyfeleknek, segítő szakembernek tekinti magát • az intézményvezető, aki megszokta, hogy szakképzetlen beosztottainál több a

kompetenciája, ugyanezt gondolja a speciális szakképzettséggel rendelkező szakemberrel kapcsolatban is. Eszközök Számos bevált eszköze van a munka megosztásának és összehangolásának. A szóba jöhető megoldások közül néhány: 1) az érintett testületek, hivatali szervezetek és szolgáltató intézmények közötti kapcsolatok feltérképezése, esetleg. grafikus ábrázolása; 2) a munkamegosztás és az együttműködés szempontjainak rögzítése, helyi rendeletben, illetve szakmai szabályokban; 3) intézmény- és szakmaközi értekezletek összehívása a helyi szociálpolitikai rendszer értékelésére, illetve továbbfejlesztési javaslatok kialakítására; 4) rendszeres esetmegbeszélések szervezése az egyedi ügyekben folytatandó munka összehangolására. IV. 2 A döntéshozatal és az ellátás szereplői Az elemzésnél a következő folyamatokat tartjuk fontosnak: • politikai folyamat (az érdekek képviselete és az önkormányzat útján

való érvényesítése); • a testületek működése (az önkormányzást megvalósító alkotmányjogi folyamat); • kodifikációs eljárás (a helyi érvényű jogi norma előkészítése és elfogadása); • hatósági igazgatási eljárás (a polgár részére jogot vágy kötelezettséget megállapító közigazgatási eljárás); • a feladat ellátását szervező igazgatási tevékenység (az ellátórendszer megtervezésétől a végrehajtás megszervezéséig); • szakmai ismeretek alkalmazása (az egyes szakmák által megfogalmazott releváns ismeretek felhasználása el célok meghatározása és a feladatok végrehajtása során); 55 IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 56 • a finanszírozással kapcsolatos tevékenység (a források megszerzésével, elosztásával és felhasználásával kapcsolatos tevékenység); • személyközi kapcsolat C a polgárok, a politikai és szakmai érdekcsoportok, a testületek, a tisztségviselők, a

hivatal, az intézmények, a köztisztviselők és az ellátás szakemberei közötti kommunikáció és más cselekvések). IV. 2 1 A helyi önkormányzat képviselőtestülete, szociális bizottság, . kisebbségi önkormányzat A képviselőtestület alapvető feladata az eltérő érdekek kifejezése és érvényre juttatása. Nagyobb településeken elsősorban a pártok a folyamat főszereplői, kisebb településeken az érdekcsoportok ritkábban kötődnek politikai szerveződésekhez. Előfordul, hogy a politikai folyamat öncélúvá válik, vagy egy személy, illetve csoport túl hatalmat szerez, vagy a hivatal "telepszik rá" a választott testületekre, tisztségviselőkre. A helyi szociálpolitika elsődleges meghatározói a helyi szociális rendeletek. A képviselőtestület csak ritkán alkot vagy módosít rendeletet, amelyet egyébként gyakorta nem a helyi szociálpolitika eszközének, hanem adminisztratív kötelezettségnek tart, olyannyira hogy a

képviselők nem veszik figyelembe a kodifikáció szakmai szabályait, és ötletszerű javaslatokkal teszik logikátlanná a jogszabályt. Épp e helyi rendelettől függ, hogy van-e ilyen hatósági igazgatási jogköre a képviselő testületnek. Problémát jelent, ha: 1) a testület ritkán ülésezik, ezért nem tud gyors döntést hozni; 2) a testület nem képes sok ügyet áttanulmányozni és megtárgyalni, ezért a döntésben nagy az előkészítők szerepe és kicsi a testületé; 3) a testületben megoszlik, olykor eltűnik a felelősség, ezért nehéz a jogszerűség és a szakszerűség szempontjainak érvényesítése. A képviselőtestület tevékenysége fontos összekötő a polgárok és az önkormányzat között. A kapcsolat keretében a polgárok a döntéshozókon keresztül érvényesítik az érdekeiket, a döntéshozók pedig elfogadtatják a társadalommal a meghozott döntéseket. Sok településen azonban nincs érzékelhető közvélemény

szociálpolitikai kérdésekben. Vagy van, de az kiegyensúlyozatlan. A jobb helyzetben lévő, erősebb érdekérvényesítő képességgel rendelkező polgárok nagyobb hatást gyakorolnak a képviselőtestületre a rosszabb helyzetűekhez képest. Ennek hatására a helyi szociálpolitika eltorzulhat a középrétegek javára. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 57 IV. 2 2 Polgármester, jegyző A polgármester választott tisztségviselőként eleve politikai jellegű tisztet tölt be. A jegyző elvileg szakmai funkciókat lát el, ténylegesen azonban a helyi politika kulcsfontosságú szereplője. Míg egyes polgármesterek túlzott mértékben igazítják magatartásukat pártpolitikai vagy hatalmi szempontokhoz, és ez nehezíti a szociálpolitikai célok érvényesítését, addig a jegyzők egy része a jogszabályi, közigazgatási vagy pénzügyi szempontok túlhangsúlyozásával akadályozhatja a képviselőket a helyi szociálpolitika

alakításában. A tisztségviselők sok esetben a javaslat előkészítése és előterjesztése során túlzott hatást gyakorolhatnak a helyi rendeletre, a testületnek csak a formális döntés lehetőségét hagyva meg. Emellett központi jogszabály vagy helyi rendelet alapján döntési jogkört kaphatnak egyedi ügyekben. A tisztségviselő, különösen a polgármester politikai szerepe rányomhatja bélyegét a döntésre. Amíg különösen a jegyzőnek fontos szerep jut a helyi ellátórendszer megszervezésében és működtetésében;) addig sokukat csak a törvényben előírt feladat és a központi költségvetésből származó támogatás érdekli. Az egyéb (például szakmai) szempontok háttérbe szorulnak IV. 2 3 A polgármesteri hivatal A hivatal elvileg politikamentesen működik, ám egy részük nehezen tudja elhárítani a képviselőtestülettől vagy másoktól származó politikai befolyást. Ezért a jogi vagy szociális szakmai megfontolást kívánó

ügyek is átpolitizálódnak. A hivatal jogszabály alapján nem gyakorol hatósági jogkört, de a jegyző a hatáskörét a hivatal útján gyakorolhatja. A hivatal készíti elő és hajtja végre a képviselőtestület, illetve a bizottság döntését is. A hatósági hatalom időnként önálló jelentőségre tesz szert, és a jogalkotó szándéka, a pozitív anyagi jog, valamint az eljárási szabályok háttérbe szorulnak. Máskor a formálisan jogszerű módon történő jogalkalmazás ütközik a szociálpolitikai céllal. Ismét más esetekben pedig a hatósági döntés előkészítésére és végrehajtására feljogosított köztisztviselő igényt formál az ügyfél életmódjának értékelésére, irányítására és ellenőrzésére. IV. 2 4 Az intézmény, az intézményvezető és a szociális szakember Az intézményeknek és szakembereknek nincs formális politikai szerepük. Mivel a szociális problémákkal küzdőknek, a klienseknek helyi szinten alig

van érdekképviseletük, IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 58 ezt a szerepet is a szociális intézmények, szakemberek töltik be, valójában ők - amennyiben a településen egyáltalában van ilyen - a szociális lobby. A kliensek érdekeinek képviselete azonban szétválaszthatatlanul keveredik saját intézményi érdekeik képviseletével. A helyi szociális rendeletek megalkotásába gyakran bevonják az érintett intézményeket, szakembereket; döntően a szociális lobby erejétől és szakmai tekintélyétől függ, hogy milyen mértékben fogják elfogadni a javaslataikat. Általában élesen elválik egymástól a hatósági ügyek hivatali intézése és a szociális intézmények működése. Ez sok szempontból helyes is Ám ez oda vezethet, hogy a hivatal és az intézmény között csak akkor jön létre szakmai konzultáció, ha azt jogszabály írja elő, vagy ha az érintettek személyesen jól jönnek ki egymással. A szociális

szakemberek magától értetődő feladata a szakismeretek alkalmazása. Magyarországon azonban a szociális tevékenységek csak az utóbbi időben váltak szakmává, megfelelő képzések sem nagyon voltak, így aszociális terület intézményeiben kevés a speciálisan képzett szakember. A meglévő szakemberek szaktudása gyakran nem más, mint a munkakörben megszerzett rutin. A szociális ellátásban még kevés olyan szakmai szabály létezik, amely megmondja, hogy szakkérdésekben miként kell eljárni. A képzett szociális szakember és munkahelyi felettese között ellentét keletkezhet abból, hogy nem tisztázott, a szakember mikor választhatja meg maga a módszereit. IV. 2 5 A megyei önkormányzat szerepének sajátosságai Probléma A mai magyar alkotmányos rendben a megye sajátos szerepet tölt be; nem felettese a helyi önkormányzatnak, saját forrással alig rendelkezik, ugyanakkor fontos szolgáltató feladatai vannak. A megyei és a települési

önkormányzatok szociális feladatai közötti határok nem egyértelműek; egyes települések eleve nem kötelesek fenntartani meghatározott intézményeket; a feladatok terhét más önkormányzatok is lerázhatják magukról. A megyei intézmények sajátos helyzetben vannak. Egyrészt sok a gazda, mert a beutalás sok önkormányzat között oszlik meg Másrészt a beutalók csak elvileg teremtenek kötelezettséget a befogadásra, hiszen erőforrásaival az intézmény vezetője gazdálkodik. A megyei önkormányzat és a települési önkormányzatok között nincs olyan kapcsolat, amely kötelezővé tenné szociálpolitikájuk összehangolását. (A kérdésről bővebben lásd a mellékletben közölt kutatási zárótanulmány VIII. fejezetét, A megyei önkormányzat szociálpolitikai szerepvállalása címmel.) IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 59 Eszköz A megyei önkormányzatnak és a települési önkormányzatoknak célszerű olyan szervezeti

formát kialakítaniuk, amelyben összehangolják szociálpolitikai elképzeléseiket. A megyei szociális egyeztető tanács további haszna lehet, hogy az érintett települési önkormányzatok között is megindul vagy megjavul a szociálpolitikai kommunikáció. IV. 2 6 A megyei közigazgatási hivatal Probléma A fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalok a kormány területi államigazgatási szervei. Igazgatási feladataik közé tartozik az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Szociális igazgatási és egyben szakmai feladataik közül kiemelkedik az a joguk, hogy döntenek a szociális intézmények működésének engedélyezéséről. Egyes szociális intézmények esetében törvényességi és szakmai ellenőrzést is gyakorolnak. A szociális tevékenységek szakmai szabályai egyelőre azonban többnyire még nem alakultak ki vagy még nem elég rendezettek. Ezért kevés kivétellel a szociális törvényt vagy a gyermekvédelmi törvényt

végrehajtó rendeleteket sem voltak képesek meglévő és elismert szakmai szabályokra alapozni. Fennáll annak a veszélye, hogy a közigazgatási hivatal és az intézmények nem fognak egyetérteni a szakmai szabályok kérdésében. Eszköz A közigazgatási hivatalok elsősorban a jogszabályban rögzített szakmai szabályok érvényesülését tudják vizsgálni. További vizsgálatra akkor lesznek képesek, ha rögzített és a szakmában általánosan elfogadott szakmai követelmények alakulnak ki. A szociális ellátás intézményei és szakemberei külön jogszabályi felhatalmazás nélkül is kialakíthatják szervezeteiket, és megfogalmazhatják az általuk fontosnak tartott szakmai szabályokat. (Ehhez például a szociális szakmai szövetség szolgáltat szervezeti hátteret, ahol a hivatásfejlesztő munkacsoport foglalkozik a szakmai szabályok fejlesztésével, az etikai kollégium pedig az etikai szabályok érvényesítésével.) Hasznos lehet az is, ha a

szociális ellátás szakemberei egy-egy megyében egyeztetik szakmai elvárásaikat, és azt egy .saját módszertani levélben rögzítik. . IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 60 IV. 3 A helyi szabályozás IV. 3 1 Szociálpolitikai célok és jogi technikák a helyi rendeletben A helyi önkormányzatok szociális tevékenységének alapvető dokumentumai a szociális rendeletek. Szociális rendelet alkotására a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III törvény (elsősorban a 25, 32 és 92 §-okban), valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi Igazgatásról szóló 1997. évi XXXI törvény (elsősorban a 18 és 29 §-okban) kötelezi az önkormányzatokat. A törvények megnevezik azokat a tárgyköröket, amelyekben az önkormányzatnak kell, illetve lehet helyi szabályt alkotnia. A törvények rendelkezéseiből az is megállapítható, hogy mely esetben milyen korlátok között alkotható meg a helyi

jogszabály. Probléma A helyi szociális rendeletben a szociálpolitikai szándéknak és a jogi eszközöknek összhangban kellene lenniük Jellegzetesebb hibák: • a rendelet alkotását pusztán technikai feladatnak tartják ("akkor jó a rendelet, ha jogszerű"); • a helyi rendelettől azt várják, hogy minden tekintetben kiszolgálja a szociálpolitikai döntést ("mi meghoztuk a döntést, ti majd jogi formát találtok neki"). Eszközök 1) A helyi rendelet előkészítése során .célszerű külön dokumentumban megfogalmazni a helyi szociálpolitika célkitűzéseit. A szociálpolitikai célokról szakvéleményt lehet kérni szociálpolitikai szakértőktől. A szociálpolitikai célokat érdemes megvitatni a képviselőtestületben vagy a szociális bizottságban. A bírálatokon túljutott szociálpolitikai dokumentum már viszonylag pontos megbízást jelent a rendeletszerkesztő számára. . 2) A helyi rendelet megszerkesztését olyan jogi

szakemberre kell bízni, aki ért-a kodifikációhoz. Ilyen szakember hiányában célszerű az elkészült normaszöveget kodifikációban jártas szakértővel véleményeztetni. A kodifikátornak arra kell törekednie, hogy a normaszöveg egyaránt megfeleljen a törvénynek és a szociálpolitikai célkitűzéseknek. 3) Egyértelművé kell tenni a képviselőtestület tagjai előtt, hogy a rendelet bármely részének módosítása összefügg a rendelet egyéb részeivel és más jogszabályokkal. Célszerű ezért a módosító javaslatokat valamivel korábban benyújtani és IV; A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 61 kodifikációs szempontból megvizsgálni. Ha a módosító javaslatot később tették, a rendelet egészéről való szavazás előtt meg kell vizsgálni a normaszöveg egészét. Példa Az egyik baranyai településen néhány helyi képviselő igen aktív volt a szociális rendelet tárgyalásakor. Fellépésük hatására számos módosító

javaslatot fogadtak el Ettől a rendelet logikátlan, összefüggéstelen és több ponton alkalmazhatatlan lett. A jegyző a jogi egyetemről kért fel szakértőt a rendelet átnézéséhez. A szakértő a képviselőtestület tagjaival egyeztetett, majd tanácsokat adott a rendelet szerkesztési módjára. A tanácsok alapján készült új előterjesztést az önkormányzat következő ülésén elfogadták. IV. 3 2 A jogosultságok kritériumai A szociális jogban éppúgy beszélhetünk jogokról és kötelességekről, mint bármely más jogterületen. Alapjában véve kétféle módon határozható meg a jogosultság: alanyi jogként vagy pedig mérlegelésen alapulóként. Akkor beszélünk alanyi jogú ellátásról, ha a jogszabály úgy határozza meg a feltételeket, hogy a feltételeknek megfelelő polgár közvetlenül jogosulttá válik az ellátásra. Mérlegelésen alapul az ellátás, ha a polgárnak a jogszabályból még nem keletkezik joga az ellátásra, hanem

csak -akkor, ha arra az ügy elbírálására jogosult szerv feljogosítja őt. (A kérdésről lásd még a II. 3 A támogatáshoz jutás alapelvének megválasztása című fejezetet.) Probléma Az önkormányzatok gyakran bizonytalanok abban, hogy miként határozzák meg az el látásra való jogosultság feltételeit. Jellegzetes gondok, hogy: 1) mérlegelésen alapuló jogot alkalmaznak, mert szeretnek dönteni az ellátás megadásáról vagy megtagadásáról; . 2) ilyenkor kikerülhetőnek tartják az alapul vett tények bizonyítását és a döntés indoklását; 3) olyan feltételeket határoznak meg, melyek nem kapcsolódnak logikusan az ellátás jellegéhez; 4) az igénylő személyiségi jogait sértő feltételeket állapítanak meg. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 62 Eszközök Értelmezni kell, hogy mi az önkormányzat célja a feltételek megállapításával. Úgy kell felfogni, hogy a feltételek a "kapuőr" szerepét töltik

be. A szociális ellátáshoz való hozzá jutást kétféle kapuőr őrzi: • a jogszabály, amely a feltételek normatív meghatározásával teszi lehetővé vagy gátolja meg, hogy valaki részesüljön az ellátásból; • az egyedi esetekben a döntést előkészítők, illetve a döntéshozók. Mi a célja az ellátási feltételek megszabásának? Az egyes rendeletek elemzése alapján az alábbi célokat lehet azonosítani: 1) kiszámíthatóság, az egyenlő hozzájutás biztosítása; 2) a szűkösen rendelkezésre álló forrásokkal való gazdálkodás; 3) a rend, az ellenőrizhetőség biztosítása; 4) a társadalmi igazságosság biztosítása; 5) az erkölcsi, politikai és egyéb értékek érvényesülésének elősegítése, más értékek visszaszorítása; 6) ösztönzés és ellenösztönzés; 7) az igénybe vevő magatartásának más területeken történő befolyásolása; 8) a szakszerűség biztosításával az igénybe vevő és a szakmát művelő

érdekeinek védelme; 9) a hatóság, az ellátó intézmény szervezeti érdekeinek védelme. Döntenünk kell arról, hogy a rendeletbe foglalt feltételekkel mit kívánunk inkább szabályozni: azt, hogy az igénybe vevőknek mikor mire legyen joguk, vagy pedig azt, hogy az ügyben döntést hozók miként cselekedjenek az igény elbírálása során. Ha pontosan rögzítjük az ellátásra való jog feltételeit, akkor az önkormányzat előre elkötelezi magát az ellátás nyújtására, az ügyintézők kötelesek végrehajtani az önkormányzati rendelet előírását. Ha mérlegelésen alapul az ellátásra való jog, akkor az önkormányzat kötelezettségvállalása még nem konkrét, az egyedi ügyet intézők viszont szabad kezet kapnak a szociálpolitikai célok megvalósítására vagy akár meghiúsítására. A kapuőrzés céljainak és eszközeinek megválasztása során kontrollálnunk kell azt, hogy törekvésünk nem sérti-e: • az általános emberi

értékeket; • a szociálpolitika általánosan elfogadott értékeit; • az emberi vagy az alkotmányos jogokat; IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 63 • a szociális feladatot előíró törvény rendelkezéseit; •a központi vagy a helyi szociálpolitika céljait. Példa Az egyik nógrádi önkormányzat rendelete olyan feltételeket állapított meg a különböző segélyek igénybevételéhez, melyek sértették a polgárok egyenlő elbírálásának elvét. A rendelet ezen részét az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A döntés nagy érzelmi viharokat váltott ki a képviselőtestületben. Ezután az önkormányzat külső szakértőket kért fel a segélyek feltételeinek meghatározásához. Javaslataik megtárgyalásakor kiderült, hogy a képviselőtestület tagjai korábban nem ismerték fel a rendeletbe foglalt feltételek . jelentőségét, és - megértve a szakértők érveit - azonosultak az új feltételekkel. IV. 4 Az egyedi

döntésjogi és igazgatási környezete IV. 4 1 Jogalkalmazás: jogszerűség, szakszerűség, fair eljárás A szakmai és a tágabb közvélemény az egyedi szociális ügyekben hozott döntésben többnyire csak azt veszi észre, hogy ott az ellátásra való jogosultságról határoztak. Ha részletesebben megfigyeljük, akkor azt látjuk, hogy az egyedi döntés több mindenről szól: • megengedi vagy elutasítja, hogy a polgár az ellátást igénybe vegye; • meghatározza az ellátás fajtáját; • meghatározza a minőséget, illetve a mennyiséget; • megszabja az ellátás díját; • meghatározza a szolgáltatás kezdő időpontját, illetve időtartamát; • kijelöli a szolgáltatás helyét, a szolgáltató intézményt. Probléma Szociális ügyekben az ügyintézők és a döntéshozók számára gyakran nem tisztázott a jogszerűség és a szakszerűség követelményeinek viszonya, valamint hogy mely kérdésben elegendő a jogalkalmazói ismeret, és

mely kérdésekben szükséges szakértők megkérdezése. Számos önkormányzatnál az ügyek intézésének tartalmát és formáját kevésbé határozza meg a jogszabály, mint inkább a kialakult gyakorlat. Ez a rutinszerű eljárás gyakran akadályozza a jogszabály érvényesülését. Az ügyek intézése során gyakran nem biztosítják az ügyfél számára a fair eljárás feltételeit: nem tartják be az eljárási szabályokat (például a bizonyítás elhagyásával), korlátozzák az ügyfél cselekvési és döntési lehetőségeit IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 64 (például a tájékoztatás elmulasztásával), megsértik az ügyfél személyiségi jogait (például felesleges adatok kérésével, megalázó bánásmóddal). Eszközök 1) A jogszerűség és szakszerűség viszonyában a legnagyobb változást a szociálpolitika országos feltételeinek változása okozza. Magasabb szintű és a korábbinál pontosabb jogszabályok

határozzák meg az érintettek jogait és kötelességeit Részletes szabályok szabják meg az ellátások mértékét, jellegét, az ellátó intézmények felépítését. Pontosabbá váltak az eljárás feltételei A jogalkalmazás országos feltételeinek változása tehát akkor is "be gyűrűzik" az önkormányzathoz, ha ott nem tudatosodik időben a változás. 2) A jogszerűség és a szakszerűség követelményeinek együttes érvényesülését segíti, ha növeljük az érintett ügyintézők és döntéshozók képzettségét mind a jogi ismeretek, mind a szociális szakismeretek terén. Ennek eszközei a vizsgálat, tapasztalatcsere, a tanfolyam és a képzéseken való részvétel. A szakértelem elismerését azzal lehet a legcélszerűbb módon növelni, ha módot adunk az ügyintézőknek arra, hogy néhány alkalommal együtt dolgozzanak szociális szakemberekkel. Fejlettebb formája, amikor szervezett módon találkoznak a munka során (például

esetmegbeszélés alkalmával). 3) Az önkormányzati ügyintézés jelentős mértékben az ügyintézők rutincselekvésein alapul. Fontos, hogy az érintettek előtt tudatossá váljon cselekvésük rutinjellege, a rutin jogi és szakmai tartalma. Javasolható ezért ennek a megszokott cselekvési módnak a pontos leírása, majd az ügyintézők szembesítése a jogi és a szakmai szabályokkal. 4) A fair eljárás megteremtésének első feltétele az, hogy az érintettek maguk is felismerjék, hogy helytelen az eddigi gyakorlatuk.{Amíg valaki megengedhetőnek tartja az eljárási szabályok mellőzését, addig nem törekszik a gyakorlata megváltoztatására.) A következő lépés a fair eljárás követelményeinek rögzítése. E követelmények érvényesülését az biztosítja, ha az érintettek felettesei megkövetelik az érvényesítésüket, és ha az érintettek maguk is elfogadják azokat. Példa Több önkormányzatnál érettségizett ügyintézők intézték a

gyámhatósági ügyeket. A gyermekvédelmi-törvény megjelenésekor nem voltak hajlandók az új szabályok elfogadására és alkalmazására, mert ellenkezett a megszokott megoldási módjaikkal. Az érintett ügyintézők egy egyetem szociális munkás képzésének levelező tagozatán tanulva szembesültek azzal, hogy rutinszerű megoldásuk törvénysértő. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 65 IV. 4 2 A joggal való élés és visszaélés Probléma A jog egyik alapelve a joggal való visszaélés tilalma. Szociális ügyekben bizonytalanság tapasztalható abban, hogy mi az a határvonal amikor a jog alkalmazása átcsúszik a joggal való visszaélésbe. A probléma két esetben merül fel élesen: • ha általánosan elterjedt az ügyintézők között az a gyanú, hogy sok igénybe vevő úgy kap ellátást, hogy arra nem szorul rá, sőt esetleg nem is jogosult; • ha ugyanígy kérdéses, hogy a döntéshozók a mérlegelési jogot annak

rendeltetése szerint alkalmazzák e, vagy pedig visszaélnek jogukkal. Eszközök 1.) A probléma megoldásához elsősorban az vezethet, ha a szociálpolitika területén erősödik a jog uralma. A magasabb szintű jogszabályok egyértelműben határozzák meg a jogokat és kötelezettségeket. Külső erők (bíróság, ombudsman, ügyvédek, társadalmi szervezetek stb.) gyakorta fellépnek a jogszerűség betartása érdekében. Végül fontos az is, hogy növekedjék az ügyintézők jogi-igazgatási szakértelme 2) Az ügyintézők gyakran heves érzelmi reakcióval kísérve szokták emlegetni azokat, akik nem szorulnak rá az ellátásra, és mégis igénybe veszik azt. Fontos tehát figyelembe venni, hogy mi okozza az elvileg tárgyilagos ügyintézők túlméretezett érzelmeit. A megoldás lehetséges módjai: • Hozzá kell segíteni az ügyintézőket ahhoz, hogy szociálpolitikai rendszerben gondolkodjanak. Tisztázni kell azt, hogy az ellátásnak mi a célja.

Értelmezni kell azt, hogy különböző megoldási módok esetén kikhez jut el az ellátás és kikhez nem, melyik megoldás milyen költséggel és milyen adminisztratív teherrel jár. • Valós adatok elemzésével be kell mutatni, hogy az ellátást milyen helyzetű emberek veszik igénybe, és hogy az ellátás milyen szerepet játszik szükségleteik. kielégítésében Az elemzésnek az "átlagos" igénybe vevőre is ki kell terjednie, nemcsak a "gyanúsnak" tartott személyekre. • Tisztázni kell, hogy az ellátás jogszabályba Ütköző megállapításának mi az oka. Az ügyintézőktől és a döntéshozóktól el kell várni, hogy az anyagi és az eljárási szabályoknak megfelelően kezeljék az ügyet. • Ha az a gyanú alapja, hogy az ügyfél több jövedelemmel bír, mint amit igazol, akkor a szokásosnál kiterjedtebb bizonyítási eljárást kell lefolytatni. Nyilván a bizonyítási eljárásnak vannak ésszerű határai, a határt

azonban kényelmi szempontok nem szabhatják meg. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 66 3) A mérlegelési jogkör gyakorlásának módját minden önkormányzatnál célszerű megvizsgálni: • Érdemes az érintett ügyintézők, döntéshozók bevonásával feljegyezni azt, hogy az eddigi döntéseik során milyen szempontokat mérlegeltek. Ezeket meg kell vitatni, és az érvényesnek elfogadott szempontokat általános szabályként kell kezelni. Az a helyes, ha a szempontokat az önkormányzat beépíti a rendeletébe is. • Egyértelművé kell. tenni, hogy az a mérlegelési szempont, amelyet az önkormányzat nyilvánosan nem vállal, nem is alkalmazható. Példa A gyermekvédelmi törvény hatályba lépése után több önkormányzat ügyintézői panaszkodtak, hogy az új szabályok szerint annak is meg kell adni a rendszeres gyermekvédelmi támogatást, aki nem szorul rá. Részletes kikérdezésük alapján kiderült, hogy egészen más a helyzet.

A törvény egyértelműen megjelöli a jövedelemhatárt, amely alatt alanyi jogon jár az ellátás; ahol magasabb a jövedelem, ott nyilvánvalóan nem jár az ellátás. Valójában az volt az ügyintézők gondja, hogy korábban csak a sokkal szegényebb családoknak adtak rendszeres nevelési segélyt, most pedig a: törvény a valamivel a nyomorszint felett élő családoknak is biztosít támogatást. Az ügyintézők úgy érezték, hogy most olyanok is kapnak ellátást, akik nem szorulnak rá. IV. 4 3 A döntés jogszabályon túli tényezői: az előítéletek, az elfogultság Probléma Ha megkérdezzük az ügyintézőket, hogy mi befolyásolja a döntésüket, szinte kizárólag az alábbi két körülményre hivatkoznak: • "Nem teszek mást, mint alkalmazom a jogszabályt." • "Minden ,esetben az ügy egyedi sajátosságait figyelembe véve járok el" A válaszok azonban hiányosak Elfedik azt, hogy az ügyintéző cselekvését és külön a

döntéshozó döntését számos más tényező is meghatározza. Azt, hogy az ügy intézése során milyen tényezők befolyásolják az ügyintéző cselekvését, az alábbiak szerint lehet összefoglalni: • a jogszabályok rendelkezései; • a jogszabályok értelmezésének és alkalmazásának elfogadott gyakorlata; • a szociális ellátások megállapításával kapcsolatban érvényesülő hagyományok: IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 67 • a gazdasági feltételek: • szervezet és az ügyintéző saját érdekei. illetve értékei Gondot elsősorban az jelent. ha az érintettek egymás között elismerik a nyilvánosság előtt viszont titkolják, hogy a döntések min alapulnak. Ilyen esetben kétféle jogrend jön létre: a nyilvános jog és a titkos, csak a beavatottak által megismerhető jog. A kollégák cinkos összekacsintása megerősíti a tisztviselőben azt a hitet, hogy a rábízott hatalomnál fogva módjában áll olyan

szempontokat is érvényesíteni, amelyek senki másra nem tartoznak. Torzítja az eljárást az is, ha annak lefolytatását, a bizonyítékok értékelését és végül a döntést befolyásolja az ügyintéző elfogultsága vagy előítélete. Az elfogultság általában olyan érzelmi beál1ítódást jelent, amely gátolja a tények tárgyilagos megítélését. Az előítélet pedig olyat, amely alapján valamely csoporthoz tartozó személyekről eleve feltételezik meghatározott jellemzők meglétét. A szociális jogban mindkét beállítódás veszélyes, mert gátolja a szociálpolitikai célok érvényesülését. Az elfogultság és az-előítélet arra ösztönzi az ügyintézőt, hogy ne indítsa meg az eljárást, vagy hogy az eljárást tendenciózus módon folytassa, és hogy döntése igazodjon a meglévő álláspontjához. Az ügyintézők elfogultsága igen gyakran azon alapul, hogy csak az arra érdemesek segítését tartják megfelelő szociálpolitikai

célnak. Változó, hogy a polgár mely érdemeit tartják érdemesnek: például a fennálló munkaviszonyt, a társadalmi helyzetéhez igazodó viselkedést, a szomszédok jó véleményét. Sok ügyintéző nem tartja érdemesnek a szociális ellátásra azt, akinek rendszeres és súlyos anyagi problémái vannak, családi viszonyai rendezetlenek, nem a társadalmi helyzetében megszokott módon viselkedik, szenvedélybeteg, vagy agresszív módon beszél az ügyintézővel. Az előítélet a magyar szociális igazgatásban elsősorban a cigányokat sújtja; Eszközök 1) A kettős jogrendet azzal lehet leépíteni, ha megszüntetjük a döntést meghatározó szempontok titkosságát. Ennek lépései: • Fel kell tárni, hogy a jogszabályon túl milyen tényezők befolyásolják a döntéseket. Az ügyintéző nem feltétlenül van tisztában az őt befolyásoló tényekkel, a döntéseiben megnyilvánuló tendenciákkal. Az érintetteket szembesíteni kell a felderített

tényekkel • A jogszerű, szakszerű és tisztességes döntési szempontokat le kell írni, nyilvánosságra kell hozni, sőt amennyiben mód van rá, be kell építeni a helyi rendeletekbe. • A jogszerűtlen, szakszerűtlen, tisztességtelen szempontok alkalmazását meg kell tiltani. A tilalom érvényesüléséhez meg kell nyerni a tisztviselőket, és át kell formálni a tisztviselők közhangulatát. IV. A szakmai eszközrendszer és a jogalkalmazás 68 2) Az elfogultság és az előítélet uralma nem oldható meg azzal, hogy felhívjuk az érintettek figyelmét e hibák elkeIii1ésére. A probléma csökkentésére a szociális ügyek intézői esetében két út kínálkozik: az elfogulatlan jogalkalmazás követelményeinek szilárdítása, valamint a szociális problémák és az azokat hordozó emberek iránti tolerancia növelése. Tapasztalatok szerint a szociális ügyek intézői (külöl1ösen a községi hivatalokban) nem annyira a jogszabályt tartják

szem előtt, hanem a hivatalban érvényesülő szokásokat és az önkormányzati vezetők elvárásait. Az elfogulatlan ügyintézést erősíti, ha az ügyintézők tevékenységében fontosabbá válik a jogszabály alkalmazása. 3) A szociálpolitikai felkészültséggel vele jár a szociális problémák és hordozóik iránti tolerancia növekedése. Példa Az egyik Tolna megyei önkormányzatnál a jól hangzó szociális rendelet sokféle ellátást ígért. Ténylegesen a segélyezési gyakorlat úgy nézett ki, hogy számos ellátástípust egyáltalán nem alkalmaztak. Az ügyintézők magától értetődőnek tartották, hogy az igénylők nem érdemesek ezekre az ellátás okra. Ezzel létrejött egy "titkos szociális rendelet", amit csak a beavatottak ismertek. A kinevezett új jegyző viszont elővette az igazi, az írott és elfogadott rendeletet, illetve megkövetelte annak alkalmazását. Így egy csapásra megszűnt az eddigi "titkos rendelet"

uralma Források, segédletek 69 FORRÁSOK, SEGÉDLETEK Folyóiratok. kiadványsorozatok • Szociális Igazgatás (a Fedezet Kft. kiadványa) • Önkormányzati Tájékoztató (a Belügyminisztérium folyóirata) • Esély (Társadalom- és szociálpolitikai folyóirat) • Szociálpolitikai Értesítő (az MTA Szociológiai Intézetének folyóirata) • SANSZ (alapítványok alaplapja) , • Szociális szakképzés könyvtára sorozat (kiadja az ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a Hilscheer Rezső Szociálpolitikai Egyesület) • Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások (az Aktív Társadalom Alapítvány kiadványsorozata) • Jogszabálygyűjtemény a szociális jog különös részének tanulmányozásához (a JATE Állam- és Jogtudományi Karának kiadványsorozata, kiadja a JATEPress) Irodalomjegyzék • Andorka Rudolf: A rendszerváltás szociálpolitikai problémái. Valóság, 1992/7 • Andorka

Rudolf - Tóth István György: A szociális kiadások és a szociálpolitika Magyarországon. Társadalmi riport, 1992 396-5O7 • Bánfalvy Csaba: A munkanélküliség kezelése. A Szociális Munka Alapítvány kiadványai 2., Bp, 1993 • Bíró Boldizsár: A szociálpolitika állami és önkormányzati feladatai. Jegyzők Országos Konferenciája, 1995.,213-222 • Charles, S. - Webb, A: Szociálpolitika gazdasági megközelítésben Bp, 1996 • Csoba Judit: Stratégiai tervezés vagy válságkezelés (Egy kísérleti foglalkoztatási projekt Debrecenben). Esély, 1996/1 • Fábián Katalin - Straussman, 1. D: A szociális segély ügyintézés ének dilemmái, helyi szinten. Esély, 1996/1 • Ferge Zsuzsa: A magyar segélyezési rendszer reformja, I-III. Esély, 1995/6; 1996/1.; 1996/2 , • Horváth Ágota: Törvény és anarchia avagy törvényes anarchia: A szociális törvényről és az önkormányzati szociális rendeletekről. Az államtalanítás dilemmái:

szociálpolitikai kényszerek és választások, 3. szám, 261-298 • Horváth Ágota -. Pikk Katalin: Tények és tervek (Szociálpolitika kisközségekben). Szociálpolitikai Értesítő, 1992/1 Források, segédletek 70 • dr. Kormos A Endre - dr Kormosné Debreceni Zsuzsa - dr Rocskai János: Az önkormányzati gazdálkodás korszerűsítésének lehetőségei. perspektívái Alapítvány a Magyarországi Önkormányzatokért Titkársági és Kiadói Iroda, ". Bp, 1993 • Kőnig Éva: Közgazdasági alapismeretek és jóléti "Újraelosztás. JATEPress, Szeged, 1998. • Kőnig Éva - Koncz József - Pordán Endre: Gazdálkodás a szociálpolitikában. Agro-Print,[Bp.,] 1993 • Dr. Kunos József - Várnagy Tamás: Pénzügyi válság, intézményi válság, stabilizáció és feladat ellátási koncepció. - Önkormányzati válság és megoldás Excellence Konzorcium, Bp., 1996 • M. Lippai Éva - dr Bobvos Pálné: Szociális jogok és a közigazgatás, I-II

SZOTE Szeged, 1995. • Pete Péter: Az államháztartás feladat finanszírozáson, alapuló modellje. (Az államháztartási reform tartalma, az állami szerepvállalás mértékének és jellegének tisztázása). Közgazdaság{Szemle, 1997/2 • Samuelson, Paul A. - Nordhaus, William D: Közgazdaságtan I-III Alkalmazott közgazdaságtan a mai világban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bp., 1990 • Spitzer Tibor: Egy innovációs forma: a szociális kerekasztal. In: Innovativ önkormányzatok. 19?6,206-218 . • Szalai Júlia: A helyi önkormányzatok, szociálpolitikájáról. Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások. 3 szám, 240-260 • Széman Zsuzsa: Az önkormányzatok és a civil szervezetek feladatátvállalása a vegyes ,jóléti modellben" 1995 végén. Esély, 1996/4 • A szociális igazgatás általános kérdései és a felnőtt védelem. Szerk Lőrincz Lajos. Unió, [Bp, 1994] • Szöllősi Gábor: Szolgáltató és

hatósági feladatok a helyi gyermekvédelemben. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8. • Vári Anna: Társadalmi részvétel a helyi szintű tervezésben: a szociálpolitikai stratégiaalkotás Egerben. In: Civil a pályán Szerk Lévai Katalin Helyi Társadalom Kutató Csoport, Bp., 1998 • Zárn Mária: Önkormányzati szociális stratégiáról. Pénzügyi Szemle, 1995/3 • Zám Mária: A rászorultság elvű segélyezés helyzete és perspektívája a társadalmi integráció szempontjából. Magyar Közigazgatás, 1996/1 • Zombori Gyula: A szociálpolitika alapfogalmai. EL TE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a Hilscheer Rezső Szociálpolitikai Egyesület, Bp., 1997. ! Kutatási zárótanulmány 71 FÜGGELÉK A Somogyi Szociális Projekt kutatási zárótanulmánya Szerkesztett, tömörített változat A Somogyi Szociális Projekt tizenkét települési önkormányzat. valamint a megyei önkormányzat szociálpolitikai gyakorlatát vizsgálta, hogy

arra építve, a program eredeti célkitűzését szem előtt tartva a települések és a-megye szociálpolitikáját érintő képzési, illetve fejlesztő stratégiáját a lehető legeredményesebben, a projektben érintett szereplők számára leghasznosabban alakíthassa ki. E munkának – megítélésünk szerint -fontos, a helyi ,szociálpolitikát is érintő, mellékterméke az alant közölt kutatási zárótanulmány. A projektben részt vevő kutatók által készített, az egyes települések szociálpolitikáját bemutató esettanulmányok megállapításait ugyanis egy kutatási zárótanulmányban összegeztük, melyben olyan, a napi gyakorlatot, illetve a terület stratégiáját is érintő problémákat vettünk számba, amelyet a szakapparátus és a döntéshozó egyként hasznosíthat. E segédkönyv lehetőségeit meghaladná a teljes tanulmány közlése, ezért annak csak kivonatos változatát adjuk közre. Az anyag tömörítésénél törekedtünk arra,

hogy a kutatás leglényegesebb megállapításai mellett a közölt részletek a könyvünk által részletesen tárgyalt problémakörökhöz kapcsolódjanak. Mint tapasztalni fogják, viszonylag szerény mennyiségű gyakorlati példát közlünk, ezeket nagyobbrészt a könyv egyéb részeiben már tárgyaltuk; nagyobb teret kapnak viszont az elméleti és kritikai megállapítások. A zárótanulmány témájában is új, a kiadványban eddig csak vázlatosan érintett területe a megyei önkormányzat szerepe. Úgy gondoljuk azonban, hogy külön is érdemes foglalkozni a megye és a települések a szociálpolitikát (is) érintő kapcsolatával, mivel a hazai szakirodalom - véleményünk szerint tévesen - mind ez idáig kevés jelentőséget tulajdonított, a kérdésnek. A tanulmányban szereplő települések nevét megváltoztattuk (kódoltuk). I. A kutatás tárgya, módszere, megállapításainak érvénye Az esettanulmányok alapvetően háromféle forrásra

támaszkodva elemezték a települések szociális ellátásait ezek az önkormányzatok szociális, illetve lakásrendeletei, a helyhatóságok szociálpolitikáját és szociális igazgatását feltáró interjúk, valamint a települések költségvetési, gazdálkodási és a szociális ellátásra vonatkozó adatok voltak. Az önkormányzatok képviselői, tisztségviselői, illetve az apparátusok munkatársai minden esetben készségesen és nyíltan fogadták a projekt munkatársait. Felhasználtuk még a Kutatási záró tanulmány 72 Központi Statisztikai Hivatal szociális segélyezésre, illetve az önkormányzati szociális ellátásokra vonatkozó kiadványait is. Itt azonban figyelembe kellett venni, hogy annak báziséve eltért a jelen vizsgálatétól. A kutatás báziséve ugyanis 1997 volt. Ez számos nehézséggel járt, hiszen például az anyaggyűjtés 1998. január és február havában folyt, így az előző évi tényadatokhoz gyakorta igen nehezen

lehetett - az önkormányzatok példaszerű együttműködése ellenére is hozzájutni. Ráadásul a gyermekvédelmi törvény által bevezetett új, fontos, a költségvetést és az igazgatást mélyen érintő ellátási formák - amúgy az önkormányzati tervezés iránti nagyfokú érzéketlenségről tanúskodva - 1997. november l-jétől léptek hatályba Mégis úgy véltük, megéri vállalni a nehézségeket és megkísérelni az 1997 -es év adatai alapján nyomon követni az önkormányzatok szociális gyakorlatát, mivel a szociális és gyermekvédelmi ellátással kapcsolatos jogi, finanszírozási környezet olyannyira változékony, hogy csak (viszonylag) aktuális adatokkal érdemes dolgozni Tisztában vagyunk azzal, hogy a kis elemszámú minta nem reprezentatív, még megyei szinten sem. A tizenkét település kiválasztásánál épp ezért törekedtünk arra, hogy az minél jobban reprezentálja a megye sokszínűségét, a helységek eltérő demográfiai,

gazdasági és szociálishelyzetét. . A vizsgálat- elsősorban az időbeli és financiális korlátok miatt - féloldalas, nem volt ugyanis módunk vizsgálni az ellátásokban részesülő családok jövedelmi és szociális jellemzőit, az ellátások hasznosulását, hatékonyságát, illetve a szociálpolitika helyi megítélését a lakosság körében. Az elemzés erőssége lehet ugyanakkor, hogy - reményeink szerint - az esettanulmányok révén olyan összefüggések leírására nyílt lehetőségünk, amelyek makroelemzésekkel nem vizsgálhatók. II. Előfeltevések A kutatást megelőzően rögzítettük: 1. Az önkormányzati szociálpolitika alapvető ellentmondása - a területet szakértőinek többsége szerint - abból fakad, hogy a helyhatóságok törvényileg rendelt feladatokat látnak el célzott (másra nem fordítható) állami, szabad felhasználású normatív állami, illetve saját forrásaikból. Miközben viszont a szociális kötelezettségek helyi

szabályozásáról az ellátások módjáról, illetve a források tényleges felhasználásáról nagymértékben szabadon döntenek. A jogalkotó, illetve a szociális kormányzat tisztában van azzal, hogy a deklarált szociális felelősségvállalás a rendelkezésére álló forrásokból teljes körűen nem finanszírozható, ezért a politikai felelősséget megosztja az önkormányzatokkal. Ráadásul úgy véli, hogy a rászorultsági elvű ellátások célzottságát, a megszorítások időszakában a szociális ellátás okkal szemben támasztott legfontosabb követelményt, leginkább a helyi önkormányzatok képesek garantálni. Kutatási zárótanulmány 73 2. Az önkormányzatok is tisztában vannak vele, hogy nincsenek elégséges forrásaik a tényleges szükségletek kielégítésére. Ellentétben azonban más alapellátási kötelezettségeikkel, mindenekelőtt az oktatással. a szociálpolitikai és gyermekvédelmi jellegű ellátási kötelezettségeik

lényegesen ,.puhábbak" így finanszírozásuk óhatatlanul is maradékelvű A rászorultsági elv érvényesítése feszélyező kötelezettség számukra. 3. Az állampolgár tudhatja hogy vannak bizonyos törvényileg garantált szociális jogai, de azzal is tisztában kell lennie, hogy jogait a települési önkormányzat nagy szabadsággal értelmezi, az ellátásokat pedig - legalábbis részben - lehetőségei függvényében finanszírozza, A jogorvoslat gyakorlati lehetősége, illetve esélye a szociális ellátásokkal kapcsolatban kisebb, mint más államigazgatási ügyekben. 4. A rendszer tehát valamennyi szereplő számára kiszámíthatatlanul működik A gyakorlat során érvényesülhet a polgárközeli, emberarcú helyi önkormányzatiság Bibó István által leírt ideálja, de érvényesülhet akár az önkény is. A helyi szociális ellátások rendszerét jellemezheti a szűkösség és a pazarlás. Elvileg alaptalan az a feltevés, hogy a polgárközeli

önkormányzatok szociálpolitikája jobb; mint ha az elosztási elveket a felsőbb döntési szinteken határoznák meg. Az önkormányzatiság alapvető ellentmondásai azonban a szociális területen hatványozottan érvényesülnek: a finanszírozás széttagolt; a megyei önkormányzatok által működtetett szakellátás sajátos felelősség áthárítást tesz lehetővé; a helyi elosztási rendszerek között a szociális ágazat pozíciója a leggyengébb, az ellátás az ágazaton belül is kiszolgáltatott az intézményi érdekeknek, ráadásul az elosztásokban részesülők alig rendelkeznek politikai képviselettel a helyi testületekben. 5. Az önkormányzatiság mindemellett alapvető értéke az 1989-1990-es változásokat követően létrejött közjogi rendszernek. A szociális ellátásért viselt felelősség, illetve az ágazattal kapcsolatos döntési kompetenciák részbeni önkormányzati körbe utalása a települési önkormányzatok létrejöttének

időszakára nyúlik vissza. Az önkormányzati törvény megalkotását lehetővé tévő politikai konszenzus a feladvány közjogi részét. megoldotta: valamennyi település számára lehetővé tette, hogy saját önkormányzatot válasszon, és megszüntette a települések megyei alárendeltségét. Az államigazgatás rendszerét már csak súlyos hiátusokkal lehetett az önkormányzati szisztémához illeszteni: közigazgatási bíróságok hiányában ugyanis a másodfokú eljárást a megszüntetett megyei tanácsoktól - jobb híján - a köztársasági megbízotti hivatalokhoz, majd a közigazgatási hivatalokhoz telepítették. 6. Még fogósabb feladványnak bizonyult az önkormányzatok, illetve az általuk ellátandó közfeladatok finanszírozásának problémája. A helyhatóságok döntési autonómiájának kiterjesztése egyúttal központi pénzügyi függőségük erősödésével járt együtt, ami szükségképpen gyengítette a közpénzek célszerű és

hatékony elköltéséért viselt politikai felelősséget. 7. Végképp nem gondolta át a jogalkotó, hogy a heterogén magyarországi településszerkezet új önkormányzatai miként birkóznak meg a súlyosbodó társadalompolitikai problémákkal, amelyek részben a korábbi évtizedek közigazgatási centralizációjának következtében Kutatási zárótanulmány 74 éleződtek ki. Jelenleg a települések közötti különbségek olyan nagyok, hogy azokat semmiféle kiegyenlítő célú normatív. illetve célhoz kötött finanszírozási rendszer nem képes kompenzálni Az önkormányzatok nagyfokú településfejlesztési önállósága megcsillantotta azt a csalóka lehetőséget, hogy ha a lakosság leszakadó részének újraintegrálása reménytelen, akkor lehetséges őket térben elszigetelni vagy éppen a településről kiszorítani. 8. A szociális törvényt 1993-ban fogadta el a parlament Az ágazat másik alapjogszabálya, a gyermekvédelmi törvény hét

évi vajúdás után tavaly született meg; hányatott történetét részben a belügyi és a népjóléti kormányzat ellentétes koncepciója magyarázza. A viták tétje pedig az önkormányzati jogosítványok lényeges szűkítése volt. Makro szinten tehát lehetőség van a szisztéma korrekciójára, de csak fokozatosan és csak az önkormányzatokkal kialkudott konszenzus alapján. III. A vizsgálat alapkérdései A vizsgálat megkezdése előtt is nyilvánvaló volt, hogy az önkormányzatok gyakorlata, az ellátások szabályai és minősége településenként lényegesen eltérő. Arra voltunk kíváncsiak: - Milyen tényezők alapján tervezik az önkormányzatok szociális ellátásaik költségeit és tartalmát? Milyen lehetőség van arra, hogy felmérjék az adott közösség szociális szükségleteit, és annak alapján osszák el a rendelkezésükre álló forrásokat? - Milyen döntési opciók és dilemmák léteznek az egyes célcsoportokra irányuló

pénzbeli és természetbeni ellátások kapcsán? - Milyen politikai alkufolyamatok során születnek meg a szociálpolitikát érintő ,legfontosabb döntések? Hogyan alkalmazza a helyi társadalom az általános szociális jogokon, illetve ellátási felelősségen alapuló szociális és gyermekvédelmi jogszabályokat? - Milyen lehetősége van a megyei önkormányzatnak arra, hogy befolyásolja az adott régió szociális ellátási rendszerét, miközben erre csak minimális törvényi felhatalmazása van? IV. A helyi szociálpolitika tervezése A jogalkotó azt feltételezte, hogy az önkormányzatok lényegesen nagyobb rálátással bírnak a helyi közösség valós, a kívülálló számára rejtett szükségleteire, mint bárki más. A közösség szükségleteinek felmérése, illetve a szociális tervezés elé azonban számos akadályt gördít a finanszírozási rendszer. Az önkormányzatok önállóságának kiépülésével központi pénzügyi függőségük

fokozódott, a szociális tervezés pedig részben alárendelődik a forrásteremtés megkövetelte költségvetés-tervezési érdekeknek. Kutatási zárótanulmány 75 A vizsgálat során kiderült, hogy az önkormányzatok igazíthatják a "szükségleteket", illetve azok helyben elismert mértékét az adott évben rendelkezésre álló forrásokhoz. de meglepő módon - a források felhasználását is igazíthatják a saját társadalompolitikai értékeik meghatározta tételezett szükségletekhez. A tervezés többnyire esetleges: a báziselvű költségtervezés mind az intézményi. mind az egyéb ellátások költségeinek tervezése során általános gyakorlat. A hivatkozási alapként szolgáló elismert szükségletek mértékének meghatározása szintén "bázis elven" történik az önkormányzatok nem szívesen változtatnak megszokott gyakorlatukon. inkább a megelőző év adatait figyelembe véve módosítanak Az önkormányzatok

szociális célokra fordítható kiadásainak legfontosabb forrása a szociális és gyermekvédelmi normatíva. Ennek összege több, évente változó tényezőtől függ A helyhatóságok annyiban képesek csak befolyásolni a normatíva összegét, hogy különféle módszerekkel- mindenekelőtt a pénzbeli ellátások feltételhez kötésével- igyekeznek rábírnia tényleges munkanélkülieket arra, hogy regisztráltassák magukat, s így növeljék az állami hozzájárulást. A normatíva felhasználásáról azonban már szabadon dönthetnek IV. 1 Báziselvű tervezés A helyi szociálpolitikának (még a bázisalapú) tervezése során is fontosnak látszik a szociális kiadások tervezett és tényleges költsége, illetve az állami normatív támogatás és a település nettó szociális kiadása arányának korábbi évekre visszanyúló vizsgálata. A tervezés gyakorlatának elemzését lehetővé tévő idősoros adatok hiányában vizsgáljuk meg a bázisévre

vonatkozó adatokat. (Az adatok itt csak kilenc településre vonatkoznak) . . A táblázatból kiderül, hogy kiadások felültervezése településtípustól függetlenül általános gyakorlat, de mértéke eltérő. Hogy mennyire az, jól mutatja a következő, a tervezett, illetve a teljesített nettó kiadásokat a normatívához arányító táblázat. Kutatási zárótanulmány 76 Állami hozzájárulás Költségvetésben Tényleges (nettó) Szoc. és gyermekvédelmi tervezett kiadások Kiadás (ezer Ft) Települések Balatonkavicsos feladatokhoz (ezer Ft) 9 108 (ezer Ft) Somogyfenyves 14359 23 175 5532 3815 1 905 37 800 46 986 317928 866 1246 1279 Somogygád 18 136 16 540 8036 Alsósomogy 22 260 4458 1889 7162 23 886 10 331 Somogyakar Somogyarasz Felsősomogy4 Somogykáin Somogyábel I 7162 25 599 14930 38 814 " " 9449 24 834 A költségek felültervezése különösen azokon a településeken takart tudatos

szándékot, ahol a tervezett kiadások meghaladták a normatívát, míg a tényleges nettó teljesítés jelentősen a normatíva összege alatt maradt. A helyi szociális tervezés szempontjából természetesen a "felültervezés" fogalma relatív, illetve csak költségvetési technikaként értelmezhető. Egyetlen költségvetési évet vizsgálva valójában nem tudjuk, hogy a kiadásokat tervezik-e felül, vagy a tényleges teljesítés marad-e a szükségletek alapján elvárható szint alatt. Csak abban lehetünk biztosak, hogy a költségvetés tervezett, illetve tényleges kiadásai nem, vagy legalábbis nem kizárólag közösségi szükségletekre reagálnak. A kiadások felültervezésében fontos, bár természetesen nem kizárólagos jelentősége van az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű (ÖNHIKI) települések számára nyújtott támogatás elnyerésének, amely a kedvezményezett önkormányzat bevételi forrásai között jelentős helyet foglal

el. 1. Módosított előirányzat. 2. Ehhez számítja még hozzá az önkormányzat 2 millió Ft-os kamatrnentes munkáltatói kölcsönt. illetve az 1 milliós gyerekétkeztetésre, valamint a szociális célú alapítványok és egyesületek támogatására szánt összeget 3. Becsült adat. 4. Szociális intézményi ellátással és normatívával együtt. Kutatási zárótanulmány 77 2. táblázat Az 1997 évi szociális ellátások tervezett és tényleges költségeinek az állami hozzájáruláshoz viszonyított aránya (Állami hozzájárulás = 100) Települések Balatonkavicsos Somogyfenyves Somogyakar Somogyarasz Somogygád Alsósomogy Felsősomogy5 Somogykáin Somogyábel Átlag Költségvetésben tervezett kiadás Tényleges (nettó) kiadás 48 62 124 143 84 287 106 208 152 135 35 34 47 148 44 122 46 132 97 78 Ha összevetjük az ÖNHIKI-s támogatásban részesült, illetve nem részesült önkormányzatok listáját a legpontosabb szegénységi

mutatóval, az aktív korú szja-t nem fizető lakosság arányával, akkor úgy tűnik, hogy a nagy összegű ÖNHIKI-s támogatás is csak névleg reagál társadalmi szükségletekre: részben egyenlőtlen elosztási gyakorlat, részben pedig önkormányzati stratégia függvényében kapják az önkormányzatok. Az ÖNHIKI -t elnyerő önkormányzatok "kasztosodnak", tehát bízhatnak abban, hogy évről évre - mintegy báziselven - megkapják a támogatást. ÖNHIKI-s támogatást elvben csak az a település kaphat, amelyik alapfeladatait képtelen saját forrásaiból ellátni. A támogatás elnyerésének - megint csak elvben - súlyos feltételei vannak: forráshiányt jelentő önkormányzat nem fejleszthet, nem vállalkozhat, anyagi forrásait kizárólag alapfeladatai minimális színvonalú ellátására koncentrálhatja. A feltételek jó részét az önkormányzatok könnyedén ki tudják játszani, de az elkerülhetetlen, hogy az ÖNHIKI-s támogatásra

számító település átadja középfokú oktatási intézményeinek fenntartását a megyei önkormányzatnak. Az ÖNHIKI -s támogatásra épülő forrásteremtési stratégia sokkal inkább keresztezi az oktatási, mint a fejlesztési érdekcsoportok szándékait. Ha tehát egy önkormányzat úgy dönt, hogy megpályázza az ÖNHIKI-s támogatást, akkor ennek érdekében kénytelen kozmetikázni költségvetését; várható ki 5 Módosított előirányzat. Kutatási zárótanulmány 78 adásait felül-, ugyanakkor bevételeit alul tervezni. A szociálpolitika szerepe ebben azért jelentős, mert nagy részben rugalmas tételekből áll. A vizsgált települések gyakorlatából természetesen kockázatos lenne messzemenő következtetéseket levonni, de azért az esetleges tapasztalatokat is érdemes megvizsgálni. 3. táblázat Az szja-t nem fizető aktív korú lakosság aránya; az 1996-ban elnyert, illetve 1997ben igényelt ÖNHIKl-támogatás mértéke; valamint az

önkormányzat tényleges és tervezett szociális kiadásainak egymáshoz viszonyított aránya. Település Szja-t nem ÖNHIKI-s ÖNHIKI-s fizetőaktív korú támogatás 1997 támogatás lakosság tény (ezer Ft) 1998 igény aránya Önkormányzat tényleges (nettó) szociális kiadása a tervezett kiadások Arányában (%) (ezer Ft) Balatonkavicsos 9% 0 0 72 Somogyakar 31% 60 355 93 466 38 Somogyábel 23% 45 971 77 714 63 Somogyfenyves 39% 0 0 50 Somogyarasz 51% 0 0 100 Somogygád 40% 0 0 52 Alsósomogy 34% 388 1 949 42 Felsősomogy 43% 0 0 43 Somogykáin 56% 5 745 15 420 63 A mintából két kisváros is kapott ÖNHIKI -t 1997 -ben. A rosszabb helyzetű ennek érdekében elképesztő mértékű költségvetési manipulációra is hajlandó volt, míg a hasonló lélekszámú, de lényegesen jobb helyzetű városka - személyi kapcsolatai révén - jóval kisebb mérvű "tervezési csínnyel" is beérte. A

támogatás elnyerése érdekében mindkét város átadta középiskoláit a megyének. Természetesen mindkét helyen vannak fejlesztések a jobb helyzetű település éppenséggel a megye egyik legdinamikusabban fejlődő város amely beruházásait két alapítványon keresztül bonyolítja. A települési hierarchia másik végén nézzünk két kistelepülést. Mindketten pályáztak az ÖNHIKl-s támogatásra: a nyertes hajlandó a költségvetési manipulációra, csakhogy hozzájusson a számára valóban létfontosságú támogatáshoz. A másik falu önkormányzata legálisan tervez, Így nem kap ÖNHIKI-t. A támogatást elnyerő kis település is rákényszerül egyéb fejlesztési praktikákra, de esetében mások a kényszerű kozmetikázás dimenziói, mint a közeli kisvárosban. A településen falugondnoki szolgálat működik, és az önkormányzat a szintén létfontosságú kis busz megvásárlására hozott létre alapítványt, mivel forráshiányos

településként közvetlenül nem vásárolhat gépjárművet. Kutatási zárótanulmány 79 Több általunk vizsgált hátrányos helyzetű település elvi megfontolásokból nem pályázott a támogatásra: vagy az oktatási vagy a település fejlesztési lobby érdekeit sértené a támogatással járó korlátozás. Az önkormányzatok szociális és gyermekvédelmi feladataik ellátásához kapott normatív állami hozzájárulás mértéke elvben társadalmi szükségleteket fejez ki. A normatíva ki számítása a rászorultsági elvű elosztás első, a szociális ellátás finanszírozása szempontjából döntő lépcsőfoka. A normatíva azonban gyakorlatilag szabad felhasználású Az önkormányzatok egy része kiegészíti a normatívát, másik része a normatíva egy hányadát másra fordítja. A normatíva és az ágazatra fordított tényleges kiadás viszonya alapvető mutatója egy önkormányzat szociálpolitikájának. A szociális és gyermekjóléti

feladatok ellátására nyújtott állami normatív hozzájárulás és az önkormányzatok nettó kiadásainakösszehasonlítás azálta1unk vizsgált településeken meghökkentő képet mutat. A normatíva átcsoportosítása más célra általános gyakorlatnak tűnik, ám önmagában sem:. a településnagyság, sem pedig a település által elvégzendő feladatok nem magyarázzák az. önkormányzatok, ilyen irányú gyakorlatát Az összehasonlítás kedvéért, szegénységi mutató gyanánt közölt szja-t nem fizető lakosság aránya is csak azt támasztja alá, hogy a szükségletek nincsenek feltétlenül összhangban az önkormányzati kiadások tervezésével. (Lásd a 3. táblázatot) A normatíva átcsoportosításának indoka lehet: az iskolafenntartás átlagost meghaladó költségei; az iskola vagy más intézmények által felhalmozott adósság; az infrastruktúrafejlesztés költségei; fejlesztési célú vagy presztízsberuházások; a falugondnoki szolgálat

működési költségei (ez utóbbira az állam 1998-ban már külön normatívát biztosít). Tapasztalataink lehetnek esetlegesek, véletlenszerűek, de mégiscsak elgondolkoztató, hogy a mintából négy település egészíti ki az állami normatívát: - egy elöregedett, önálló intézményeket nem működtető kistelepülés, amely több szomszédjával együtt társulási formában működtet egy iskolát; - a megye egyik legkisebb lélekszámú települése, amely önállóságának megszerzését követően látott hozzá, hogy pótolja a korábbi székhelyközséggel szembeni infrastrukturális lemaradását; - egy 43%-ban romák által lakott falu; - egy nagyobb város, ahol az igen erős szakmai szociális lobby 1996-ban elérte, hogy a képviselők pótlólagos előirányzatot szavazzanak meg, véget vetve a bátortalan intézményracionalizáló, illetve kiadáscsökkentő kísérleteknek. A központi normatív támogatás átcsoportosítása révén a szociális

ágazat olykor tehát kissé bizarr módon - "pénzt hoz" az önkormányzatok konyhájára: a bevétel terhére finanszírozhatók más célú intézmények, illetve beruházások, fejlesztések. Ha az adott település szociális mutatói alapján kiszámított normatíva az elismert szükségletek kielégítését célozza meg, akkor átcsoportosítása révén az önkormányzat mintegy azt üzeni az államnak, Kutatási zárótanulmány 80 hogy túltervezte a település finanszírozását. az önkormányzat kevesebb pénzből is el tudja látni feladatait. A gyakorlatban természetesen az önkormányzatok éppen ellenkező módon érvelnek, arra hivatkozva költik másra a normatív támogatás egy részét, hogy csak így képesek ellátni egyéb, szigorúbban kötött feladataikat. Ezzel azonban közvetve nem kevesebbet állítanak, mint hogy nincsenek általánosan elismert szükségletek, minden önkormányzat maga dönt arr91, hogy melyeket ismer el és

melyeket nem. A központi normatíva átcsoportosításának gyakorlata alapjaiban kérdőjelezi meg mind a kormányzati, mind az önkormányzati szociális kiadástervezés realitását, valamint a helyhatóságok szociális ellátási felelősségének komolyságát. Ez arra utal, hogy a szociális ellátásokért viselt felelősség önkormányzatokra hárítása az egész szociálpolitikát erősebb költségvetési, sőt fejlesztési ágazatok, érdekcsoportok kényének szolgáltatta ki. IV. 2 Szükségletorientált tervezés A fentiek mindenféle, így a bázisalapú tervezésnél is alapvető fontossággal bírnak, de csupán az ellátások kereteit határozzák meg. A kiadások tartalmi szempontú tervezésénél fontos tisztázni, hogy az önkormányzatok az ágazaton belül milyen elvek szerint határozzák meg a források elosztását. Ezeket meghatározhatja például, hogy melyik ellátási csoportot favorizálja leginkább az önkormányzat. Az egyes ellátási

csoportokra fordítható kiadások közül a munkanélküliek ellátására fordítandó összeg viszonylag kötött, de - mint látni fogjuk - az önkormányzatok manőverezési lehetősége ezen a téren is számottevő. A gyermekvédelmi célú kiadásokat - legalábbis a gyermekvédelmi törvény hatályba lépéséig - a helyhatóságok nagy szabadsággal alakíthatták. A lakáscélú kiadások meghatározása a nagyvárosok kivételével teljes egészében az adott önkormányzat településpolitikájának függvénye. Az ellátási csoportok arányainak vizsgálata megint csak arra enged következtetni, hogy legalábbis a vizsgált településeken az alapvető lakossági szükségletek nem feltétlenül tükröződnek a kiadásokban. Az leginkább a helyi segélyezési stratégia függvénye, hogy az önkormányzat milyen csoportokat, milyen szükségleteket részesít előnyben. Ennek legmeghökkentőbb példája a mintában, hogy a gyermekneveléssel kapcsolatos kiadások egy

olyan községben a legmagasabbak, az összes szociális kiadás 64%-a, ahol a 17 év alattiak aránya az átlagosnál kisebb; míg ott, ahol a legmagasabb a gyermekek aránya, szociális ki- adásaik alig 26%-át költik erre a célra. Az első település nagyfokú közösségi felelősségtudattal rendelkező önkormányzata gyakorlatilag univerzális elvek alapján szabályozza a gyermekjóléti kiadásokat. A másik faluban a magas gyerekszám részben a romalakosság az átlagosnál nagyobb szaporulatának következménye. Az önkormányzat itt minimál elvű, részben diszkriminatív színezetű elosztási gyakorlatot folytat. Kutatási zárótanulmány 81 4. táblázat Az ellátási csoportokra fordított kiadások részesedése a vizsgált önkormányzatok nettó kiadásaiban Település Somogyakar Részesedés a nettó szociális kiadásokból Gyermekek Lakhatással Munkanevelésével kapcsolatos nélküliek kapcsolatos kiadások ellátással kiadások kapcsolatos

kiadások 24,9 10,l 28,6 Átmeneti segély 5,8 0-17 Szja-t éves korú nem fizető lakosság aktív korú aránya lakosság (%) aránya(%) 23 31 Somogyfenyves 18,7 0 32,6 11,4 21 39 Alsósomogy 63,9 0 28 . 8,7 12 34 Felsősomogy 26,3 6,0 19,8 2,9 26 43 Somogyarasz 36,5 7,8 13,4 24,7 20 51 Somogykáin 33,0 25,4 23,5 7,2 26 56 Somogyvajud 15,8 11,3 15,5 6,7 20 13 Somogyábel 37,0 34,9 10,5 9,5 22 23 . A hely hatóságok általában meghatározott prioritások alapján igyekeznek koncentrálni segélyezésre fordítandó pénzügyi forrásaikat, ezek nem is feltétlenül közvetlenül a szociális ellátás okhoz kötődnek, hanem általánosabb társadalompolitikai, településfejlesztési érdekeket kívánnak szolgálni. Bár a szociális ágazat helyi finanszírozása maradékelvű, de az önkormányzatok elosztási gyakorlatában igenis érvényesül egyfajta tervszerűség: az önkormányzatok a helyi erőviszonyoknak megfelelően

saját céljaikhoz igazítják, mintegy "újrafogalmazzák" az ellátások társadalompolitikai tartalmát. Érdemes tehát megvizsgálni az ellátásokban részesülők arányát, illetve az egy segélyezettre jutó átlagos segélyösszegeket. Kutatási zárótanulmány 82 5. táblázat Az összes ellátásban részesülő száma, aránya, illetve az egy segélyezettre jutó önkormányzati nettó kiadás 1997-ben Balatonkavicsos 413 18 7688 9 Somogyfenyves . 244 21 7807 39 Somogyvihar n.a n. a n. a n. a 3288 56 5453 31 Somogyarasz 1506 129 8526 51 Somogygád - 904 32 8889 40 Alsósomogy 125 43 15112 34 Felsősomogy 1993 58 5184 43 Somogykáin 5007 59 18898 56 799 15 48 31081 12071 . 23 36 Somogyakar , Somogyábel Átlag A segélyezéssel foglalkozó szakirodalom megkülönbözteti a támogatások hatásosságát és hatékonyságát. Az előbbi azt méri, hogy a rászorulók mekkora hányada jut hozzá az adott

támogatáshoz, mekkora az igénybevételi arány. A másik fogalomazellátáscé1zottságát érinti, azt fejezi ki, hogy az adott támogatás milyen mértékben kerül azokhoz, akik arra ténylegesen rászorulnak. A támogatások kétféle megközelítése eltérő szemléletet takar. Az előbbi fogalom a támogatások univerzális, társadalmi tagságon vagy legalábbis egy meghatározott állapoton alapuló automatikus esedékességére teszi a hangsúlyt. A rendszer tehát akkor hibás, ha valaki például információs rövidzárlat okán nem jut hozzá a támogatáshoz. A másik mérce alapja az a szemlélet, amely a támogatások célzottságát, tehát voltaképpen átmeneti jellegét tekinti alapvetőnek. A rendszer akkor működik hibásan, ha olyanok 6 7 Becsült adat. Becsült adat. Kutatási zárótanulmány 83 is megkapják a támogatást. akiknek az nem járna A szakirodalom a kétféle mércét mindezek ellenére ikerfogalomként használja. azt sugal1va, hogy

egyik elv sem kizárólagos Az 5. táblázat ezt a kettősséget ábrázolja: részint arról ad képet hogy milyen széles a támogatásokban részesülők köre, másrészt arról hogy azok elosztása mennyire koncentrált A dilemma a szisztéma fonákságára utal: a központi kormányzat a szociális célú túlköltekezésre és igazságossági szempontokra hivatkozva a rászorultsági elvű, a minél pontosabban célzott támogatások rendszerére épülő szociális újraelosztás megteremtésér tartja alapvető céljának. A szociális ellátások finanszírozási rendszere ugyanakkor számos ponton a deklarált jogalkotó szándékkal ellentétes gyakorlatra ösztönöz. A minta túl kicsi ráadásul mindkét mutató meglehetősen nyers ahhoz, hogy általános érvényű következtetéseket vonhassunk le. Az egy főre jutó segélyösszeg kirívó aránytalanságait magyarázhatja az önkormányzat bőkezű vagy szűkkeblű elosztási gyakorlata, a kényszerűen széles

körű fűtési támogatás vagy. éppen a fizetőképes középrétegeknek kedvező nagy összegű lakáshoz jutási ,támogatási gyakorlat is. Némiképpen segíthet, ha az egy segélyezettre költött összeget a szociális és gyermekvédelmi normatívához viszonyítjuk. Az elosztás aránytalansága ebben az esetben egyenese meghökkentő 6. táblázat Az egy segélyezettre költött összeg és a szociális normatíva aránya 1997-ben (Normatíva = 100) Települések BalatonkavIcsos Somogyfenyves Somogyvihar. A szociális normatíva szociális célra felhasznált hányada (%) Arány 196 n. a 167 2 n. a n. a Somogyakar 85 60 Somogyarasz Somogygád Alsósomogy Felsősomogy Somogykáin Somogyábel Átlag 114 140 284 78 225 635 214 147 40 123 48 131 91 84 Kutatási záró tanulmány 84 A segélyösszeg aránytalan elosztása különösen ott tűnik fel, ahol a normatívát csak részben használják fel célirányosan. Nyolc település közül, ahonnan használható

adatokkal rendelkezünk, öt települést találtunk, ahol a normatívát csak részben használják fel szociális célokra, ugyanakkor az egy segélyezettre jutó összeg többszörösen magasabb, mint az önkormányzat által kapott egy főre eső normatíva. Ezek alapján túlzás lenne azt állítani, hogy az önkormányzati segélykassza tartalmát az érintett döntéshozók akár a szükségleteknek megfelelően, akár rászorultsági elven használnák fel. V. Az önkormányzatok döntési dilemmái A különféle szociális ellátásokat többféle szempontból elemezhetjük, tapasztalataink szerint azonban a helyi segélyezési, illetve ellátási gyakorlat csak az önkormányzat általános stratégiájának függvényében érthető meg. A segélyezés egyik döntő problémája abból adódik, hogy az egyes pénzbeli ellátások funkciója bizonytalan mind a (segélyezett) lakosság, mind pedig a segélynyújtó, illetve finanszírozó számára. Bár a magyarországi

rendszer rendkívül széles körű mérlegelési jogokat biztosít a döntéshozóknak, az önkormányzatok mégis gyakorta érzik úgy, hogy a mégoly aggályos eljárás ellenére sem azok kapják a segélyeket, akik rászorultak vagy "megérdemlik azt". Ennek érzékletes megjelenítése az a gyakorta mesélt történet, miszerint a hivatal pénztárából a segélyezett egyenest a szemközti kocsmába távozik. A képviselőket és a szakhivatalnokokat általában feszélyezi, hogy a segélyezés legitimitása bizonytalan. Bízvást állíthatjuk, hogy nemet mondani, a kérelmezőt elutasítani nem kellemes érzés. Az önkormányzat lehetőségeinek vizsgálatához az egyszerűség kedvéért csoportosítsuk: a szociális ellátásokat - a célcsoport, illetve az ellátás jellege szerint - a következőképpen: • • Az ellátások címzettjei lehetnek munkanélküliek, időskorúak, egészségi állapotuk: okán rászorultak, gyermekek, illetve lakhatási

költségeik miatt rászorultak. Az ellátások jellege lehet jövedelemhelyettesítő, meghatározott szükséglet kielégítésére orientált, szegénységenyhítő, illetve olyan céltámogatás, amely az egyént vagy a családot valamilyen szempontból lényegesen jobb helyzethez segíti. A jövedelemhelyettesítő segélyeket általában meghatározott időtartamra állapítják meg, és meghatározott küszöbhöz igazítva helyettesítik vagy kiegészítik a család jövedelmét. Funkciója világos, a segély megítélésével és folyósításával kapcsolatos eljárás jogszerű. Hátránya ugyanabból fakad, mint erénye: mivel. alapvetően jövedelemszerű ellátás, így a kedvezményezettben könnyen kialakulhat a jóléti függőség, azaz hosszú távon rendezkedik be arra, hogy jövedelmének egy része segélyekből származik. A hazai gyakorlat azonban álságos, Kutatási zárótanulmány 85 mert valódi jövedelemszerű segélyformák finanszírozására

nincs pénz, így azok igazában nem biztosítják a család megélhetését kedvezményezettek így egyidejűleg más segélyfajtákra is igényt nyújtanak be, vagy fekete munkavállalással próbálnak pótlólagos jövedelemhez jutni. . A szegénységet enyhítő pénzbeli ellátás eredendően .krízissegély, amely rendkívüli válságos élethelyzetek átvészeléséhez nyújt segítséget. Az ebben a kategóriában domináns átmeneti segély az önkormányzati segélycsomag dzsókerlapja: benne ölt leginkább testet az, miszerint a valós viszonyokat jól ismerő helyi hatalom eseti döntésein alapuló szociálpolitika biztosíthatja atámogatásokcé1zottságát. Az a tény, hogy a leggyakrabban használt segélyfajta éppen az átmeneti. segély, sajátos üzenetet is hordoz: az állampolgár csak rendkívüli helyzetben és csak átmeneti időre kérheti a köztámogatását. A krízissegélyek rászorultsági feltétételeinek szabályozása, az eljárás teljesen

esetleges. A segély a kérelmező számára megalázó, illetve megbélyegző. A jogorvoslat lehetősége gyakorlatilag kizárt . A szükségletorientált segélyek meghatározott és elismert szükségletek kielégítését segítik. A zavart éppen az elismert szükségletek bizonytalansága, illetve a sztenderdek változatossága okozza, ami mindenekelőtt a lakhatással összefüggő támogatások esetében teremt jogbizonytalanságot. A káosznak részben a lakásállomány összetétele, illetve tulajdoni szerkezete, valamint az infrastrukturális elmaradottság is oka. A helyi döntéshozók aligha képesek olyan szabályokat alkotni, amelyek a különféle lakossági csoportokkal szemben egyaránt igazságosak. A középrétegeket megcélzó szociális céltámogatásokra az önkormányzatok kiadásaiknak meglepően nagy hányadát fordítják. Általában lakásépítési, -vásárlási támogatásokról, kölcsönökről van szó, illetve nagyobb, közcélú

infrastrukturális beruházás okhoz fizetendő lakossági hozzájárulásokat támogatnak kedvezményes kölcsönökkel. Jellemző, hogy például az eredetileg preventív funkciójú, az alsóközéprétegek lecsúszását akadályozó szociális kölcsönt sem deklarált céljának megfelelően használják, így nagyobb összegű lakbér, illetve közüzemi díjtartozás szanálására csak elvétve adják. A céltámogatások legitimitás a - különösen azt figyelembe véve, hogy mennyi pénzt költenek rá igencsak bizonytalan, és nehezen illeszthető egy olyan szociális ellátórendszer keretei közé, amely mindenekfölött fontosnak tartja a rászorultság elvét. Az önkormányzatoknak több lehetőségük is van arra, hogy befolyásolják a törvényekben meghatározott egyes segélyfajták valós súlyát szociálpolitikájukban. • Dönthetnek (dönthettek) arról, hogy egyáltalán adnak-e bárkinek is az adott jogcímen segélyt: például rendszeres nevelési

segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat. Gyakori, hogy a helyi rendeletek aggályos részletességgel szabályoznak olyan ellátási formát, amit az önkormányzat a valóságban egyáltalán nem nyújt. Kutatási zárótanulmány 86 • Nehezen teljesíthető feltételekhez köthetik a jogosultságot. Jellemzően ilyen a munkanélküliek jövedelempótló támogatása, a lakásfenntartási támogatás vagy a rendszeres szociális segély. • Korlátozhatják a segély összegét a segélyezési küszöb, a kifizethető segélyösszeg, valamint az adott évben adható segélyszám meghatározásával. • Dönthetnek úgy, hogy egy adott segélytípust egy másik segélytípus terhére finanszíroznak. Ez a gyermekjóléti ellátások esetében általános Az önkormányzatok a rendszeres nevelési segély, illetve a rendszeres gyermekvédelmi támogatás összegét nem fizetik ki a családnak, hanem annak terhére fedezik a gyerekek oktatási költségeit.

Az önkormányzatok szívesebben nyújtanak eseti, mint jövedelemszerű támogatást, jobban kedvelik a saját belátásukon alapuló (diszkrecionális), mint a normatív elven megítélhető segélyeket. Az átmeneti segély (a KSH adatai szerint még mindig 40% feletti) túlsúlya a segélyezési rendszerben mindazonáltal megdöbbentő, és arra utal, hogy a differenciált, különféle funkciójú segélyeket meghonosító jogalkotói szándék, illetve az önkormányzatok valós szociálpolitikai gyakorlata között nehezen áthidalható szakadék húzódik. Az elmúlt években azonban csökkent az átmeneti segélyben, munkanélküliek jövedelempótló támogatásában, rendszeres nevelési segélyben, mozgáskorlátozottak támogatásában részesülők aránya. Eközben pedig növekedett a méltányossági közgyógyellátásban és a lakás fenntartási támogatásban részesülők aránya. A segélyezés struktúrája tehát képlékeny, változó. Ez sok egyéb mellett

annak tudható be, hogy módosult az önkormányzatok segélyezési stratégiája is. Az elmúlt években az önkormányzatok törekedtek arra, hogy érvényesítsék az "egy családnak egyféle segély" elvét, ami eltérő mértékben érintette az egyes családtípusokat. A fokozatosan érvényesülő segélyezési stratégia nyertesei az egygyerekes házaspár és az egy szülő egy gyerekkel típusú családok, valamint az aktív korú egyedülállók. Vesztesek a vegyes összetételű, bonyolult szerkezetű nagycsaládok, akiket hátrányosan érintett az egy családnak megítélt segélytípusok számának csökkenése Az elmúlt évek változásaihoz számítsuk hozzá, hogy belépett az aktív korú nem foglalkoztatottak normatív rendszeres szociális segélye (illetve 1998. január 1-jétől az időskorúak járadéka), valamint a gyermekvédelmi törvény hatályba lépésével a rendszeres nevelési segély átadta helyét a normatív gyermekvédelmi

támogatásnak. Mindez azt jelenti, hogy mind az esetszám, mind pedig a segélyezett családok arányában növekedett a normatív segélytípusok aránya. Az önkormányzati segélyezési rendszer ha lassan is, de elmozdul a jogszerű ellátások irányába. A nagyfokú változékonyság ugyanakkor kétségessé teszi, hogy az önkormányzatok egyáltalán képesek e tényleges helyi szükségletfelmérés alapján megszerkeszteni szociális rendeleteiket és beállítani az adott évre előirányzott segélyezési kereteiket. A szociális szükségleteket Kutatási zárótanulmány 87 nemcsak a helyi szabályozásban, de a hektikusan változó törvényi szabályozás, a szociális és gyermekvédelmi feladatok finanszírozásához nyújtandó normatív állami hozzájárulás kiszámítása során is változó mértékben ismerik el. VI. Segélyezési formák Vizsgáljuk meg, hogyan érvényesül az önkormányzati segélyezés funkcionális dilemmája az egyes ellátási

célcsoportok esetében. VI. 1 Munkanélküli-ellátás A segélyezés-funkcionális dilemmája a munkanélküli-ellátás területén különösen súlyos. A munkanélküliség arányának területi, illetve településtípusok közötti változatossága igen nagy. Különösen súlyos ott a helyzet, ahol magas a tartósan munkanélküliek, aránya, nekik az évek múlásával egyre kisebb az esélyük, hogy valaha visszakerüljenek a munkapiacra. Bizonyos szint fölött a probléma önkormányzati eszközökkel egyszerűen kezelhetetlen. Ugyanakkor az önkormányzatok a munkanélküli-ellátás terén képesek a legkevésbé felmérni döntéseik hatását A KSH országos adatai szerint 1996-ban az összes segélyezett család 20%-a részesült munkanélküli jövedelempótló támogatásban, a segélyezett családok 50%-a kizárólagos ellátásként kapta ezt, a többi más ellátásban is részesült, legtöbbjük átmeneti segélyt kapott. A munkanélküli jövedelempótló

támogatásban részesülők az egyik legszegényebb segélyezett csoport. A segélyezettek átlagjövedelme az összes segélyezettre jellemző átlagnak csupán 66%-a volt. A rendszeres szociális segélyezettek köre viszonylag kis létszámú csoport. Minél kevesebben laknak egy településen, annál valószínűbb, hogy az önkormányzat senkinek nem ad ezen a jogcímen. Az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyében részesülők viszonylag szegények. A munkanélküli-ellátás rendszere a gyakorlatban olyan, hogy aki bármelyik pontján kiesik az ellátásból (vagy éppen be se kerül), az az összes többi ellátástól is elesik. Akit kizárnak a járadékból, az nem kaphat jövedelempótló támogatást; akit kizárnak a jövedelempótló támogatásból, az nem jogosult rendszeres szociális segélyre sem. Az ellátásba csak úgy kerülhet vissza, ha ismételten megszerzi a járadékhoz szükséges 365 napos vagy a jövedelempótló

támogatáshoz szükséges 180 napos munkaviszonyt. Az önkormányzatok a jövedelempótló támogatás 25%-át, az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyének 50%-át, míg az átmeneti segély 100%-at fedezik saját forrásból. Tisztában vannak tehát azzal, hogy számukra a legdrágább megoldás, ha a munkanélküli és családja kizárólag önkormányzati segélyre támaszkodhat. A vizsgált önkormányzatok többféle stratégiát követtek: Kutatási zárótanulmány • • • 88 Előfordult hogy megengedően értelmezte a munkanélküli jövedelempótló támogatás feltételeit annak érdekében, hogy a munkanélküli minél később kerüljön át a rendszeres szociális segélyezettek közé. Ha lejárt a jövedelempótló támogatás kétéves ideje, akkor közhasznú foglalkoztatás révén minden elkövetett annak érdekében, hogy a segélyezett ismételten jogosultságot szerezzen, és visszakerüljön a jövedelempótló

támogatás rendszerébe. Ez a megoldás integratív, ugyanakkor az önkormányzat vállalja annak a kockázatát, hogy ha mégsem sikerül a munkanélkülit visszajuttatni az ellátás felsőbb szintjeire, úgy rendszeres szociális segélyezettként a "nyakán marad". Különféle megszorító rendelkezésekkel igyekezett minimalizálni a rendszeres szociális segélyezettek számát. Ennek leghatásosabb eszköze volt, ha élve a jogszabály megengedte, de nem kötelező lehetőséggel, a segély összegét ráterhelte a segélyezett ingatlanára. Ez a modell is integratív, ugyanakkor kihúzza az amúgy ,jó magaviseletű", de reménytelen munkapiaci helyzetben lévő tartós munkanélküliek alól az utolsó jövedelemhelyettesítő ellátást nyújtó hálót. Szigorúan értelmezte a jövedelempótló támogatás feltételeit, mindent elkövetett annak érdekében, hogy a munkanélküli idő előtt kiessen a jövedelempótló támogatásból, és ezáltal

elveszítse jogosultságát a rendszeres szociális segélyre. Az egyik romák által lakott településen az önkormányzat kizárta a támogatásból azokat, akik a közeli Balatonparton legális nyári alkalmi munkát vállaltak. Az eljárás valójában jogszerűt1en volt, mivel ebben az esetben csak szüneteltetni kellett volna a támogatás folyósítását. Az ilyen gyakorlatot folytató önkormányzat a rendszeres szociális segély lehetőségét a jogosultak számára is igyekezett minimálisra csökkenteni, illetve szigorú feltételekhez kötni. A szankció leggyakoribb esete az volt, amikor a segélyezett illegális munkát vállalt, és az önkormányzat ezért kizárta. Nem törekedett arra, hogy aktív eszközökkel segítse a munkanélkülit abban, hogy vissza jusson az ellátás magasabb kategóriáiban Ez a megoldás defenzív, hárító. Egyetlen célja, hogy hárítsa bármilyen jövedelem helyettesítő támogatás nyújtás át. Rövid távon költségtakarékos,

de később elmélyíti, kezelhetetlenné teszi a település szociális válságát. Feltűnően bizonytalan tehát az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyének funkciója az önkormányzatok munkanélküli ellátási gyakorlatában. Ez az ellátás egyértelműen jövedelemhelyettesítő jellegű, és az önkormányzatok kétféle módon tudják megrostálni a jogosultak számát. Együttműködési kötelezettséget írnak elő a kérelmező számára valamilyen személyes szociális ellátást nyújtó intézménnyel, akkor is, ha az adott településen, de még a környéken sincs semmiféle szóba jöhető szakszolgálat. A másik módszer a hagyatékra terhelés gyakorlata. Ellentétben az időskorúak járadékával, az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyének "hagyatékra", ingatlanra terhelése a helyi rendelet szabályozásától függ. Ez az eljárás értelmetlen, hiszen azt sugallja, hogy a munkanélküli

számára végképp nincs többé visszaút a munkapiacra. Kutatási zárótanulmány 89 Sajátos gyakorlatot alakítottak ki Somogyvajudon. A jövedelempótló támogatásból kiesett munkanélküli további sorsáról egy integrációs bizottság dönt amely azt mérlegeli, hogy megkísérelhető-e még a segélyezett munkapiaci reintegrációja. Ha lát erre esélyt akkor egy programot kínál fel számára, ami persze együttműködési kötelezettséget is jelent a családsegítő szolgálattal. Egyúttal leveszi a családsegítő szociális munkások válláról annak a kényszerű és az együttműködést jócskán nehezítő döntésnek a felelősségét. hogy ők ítéljék meg a munkanélküli együttműködési hajlandóságát. Ha a bizottság nem lát esélyt a reintegrációra, akkor megítélik a rendszeres szociális segélyt. A hatékony munkanélküli-ellátás nem ragadhat le a szűken értelmezett szociálpolitikai eszközöknél. Az önkormányzatnak

lehetősége van közmunkát, közhasznú munkát szervezni, állami foglalkoztatási programokat igénybe venni, (kedvezményekkel) ösztönözni a munkahelyteremtést, segélyezési eszközökkel (pl. közlekedési támogatással) serkenteni a munkavállalási hajlandóságot közvetlen önkormányzati munkahelyteremtő vállalkozásba kezdeni. A közmunka és a közhasznúmunka sajátossága, hogy nehéz meghatározni az aktív önkormányzati foglalkoztatási eszköz, illetve a munkakényszer határvonalát. A közmunkapályázatok feltételei olyanok, hogy kisebb települések csak összefogással képesek azoknak megfelelni. A közhasznú munkavégzés a célcsoport végzettsége és kiszolgáltatottsága függvényében sokféle önkormányzati szándékot takarhat. A munkáért segély elve érvényesül minden olyan esetben, amikor az önkormányzat saját hatáskörében megítélhető segélyeket a felkínált munka elfogadásától tesz függővé. A munkavégzés

tényleges funkciója általában a munkanélküliek megrendszabályozása, az elvégzendő feladat - többnyire köztisztasági, közterület-fenntartási jellegű, szakképzettséget nem igénylő munkákról van szó - csak másodlagos jelentőségű. A kényszerként "felajánlott" közmunka gyakorlatát az ombudsman nemrég jogellenesnek minősítette. Néhány önkormányzat azt tervezi, ezentúl úgy szabályozza gyakorlatát, hogy a segélyezett szerződést köt az önkormányzattal. A szerződés tartalma pedig "a felek szabad akaratából" rögzíti az eddigi gyakorlatot. A megbízható emberek megfelelő feladatra elvet érvényesítik azok az önkormányzatok, ahol viszont a munka megfelelő elvégzése a fontos, nem pedig a foglalkoztatás. Ezekben az esetekben a közmunka lehetősége csak bevált, megbízható, "válogatott" kör számára adott. Fehérgalléros közhasznú munkásokat alkalmaz néhány önkormányzat, ahol tanárok,

népművelők vagy éppen alpolgármesterék tevékenykednek közhasznúként. A munkabérként segély elve érvényesül a megyeszékhelyen. Az önkormányzat minden általa megítélhető átmeneti segélyfajtát havi tíznapos munkavégzés keretében, mintegy "munkabérként fizet ki. A szisztéma nem titkoltan a még ma is "közveszélyes munkakerülőként" emlegetett tartós, főként roma munkanélkülieket kívánja munkára kötelezni. A nagyszámú érintett kérelmező 70%-a "elfogadja" a munkát. Kutatási zárótanulmány 90 A részben kényszerű munkavégzés célja, értelme mindazonáltal sokféle lehet. Még azt sem lehet kizárni, hogy egy súlyos munkanélküliség által sújtott, széthulló társadalmú településen akár a munkakényszernek is meglehet a maga integratív szerepe. De a kényszerként felajánlott és elfogadott munkavégzés épp a kiszolgáltatottság okán gátolhatja is a segélyezett valódi munkapiaci

visszailleszkedését. Az önkormányzatoknak csak kivételes esetben van módjuk arra, hogy közvetlenül befolyásolják az adott település munkahely kínálatát. Ha ez mégis sikerül, úgy minden egyéb munkanélküli-ellátás, illetve foglalkoztatáspolitikai eszköz csak másodlagos jelentőséggel bír. Az általunk vizsgált települések közül egyedül Somogyábel önkormányzata volt képes arra, hogy két év alatt megoldja egy egykori szocialista nagyvállalat helyi részlegének bezárása révén előállt foglalkoztatási krízist. VI. 2 Gyermekvédelem A gyermekvédelem területén a segélyezés funkcionális dilemmája sajátos, mivel az ellátások többségének címzettjei maguk a gyerekek, a jogosultság feltételéül szabott rászorultsági, illetve részben magatartási kritériumok viszont természetesen a szülőkre vonatkoznak. Az önkormányzatok számára alapkérdés, hogy vajon a szülők vélt vagy valós "önhibája" miatt kizárják-e

a gyerekeket az ellátásból, illetve hogyan tudják garantálni azt, hogy az ellátást valóban a gyermek szükségleteinek kielégítésére használják. A gyermekvédelem alapvető átalakulása azonban ennél még nagyobb horderejű következményekkel jár. Míg a korábbi évtizedekben a gyermekvédelmi rendszer a gyermeket jórészt saját családjától igyekezett megvédeni, addig az új gyermekvédelmi törvény megcélozza, hogy a gyermek családjával együtt éljen. Ennélfogva a jogszabály a gyermekes családot, mint komplex egészet kívánja támogatni változatos pénzbeli és nem pénzbeli ellátásokkal, szolgáltatásokkal. Az új törvény hatálybalépéséig a rendszeres nevelési segély volt az önkormányzatok által nyújtható, de nem kötelező legfontosabb gyermek jóléti ellátás. A KSH adatai szerint a rendszeres nevelési segélyben részesülők az egyik legszegényebb segélyezetti réteget alkotják. Átlagjövedelmük a segélyezettekre

jellemző átlag 71 %-a. A segélyben részesülő családok 20%-a kizárólagos ellátásként kapta a rendszeres nevelési segélyt, a nagy többség azonban más ellátásban is részesült Az önkormányzati kompetenciába tartozó pénzbeli ellátások leglényegesebb aktuális változása, hogy a helyi mérlegelés alapján megítélhető rendszeres nevelési segély helyét átvette a normatív, kötelezően adható rendszeres gyermekvédelmi támogatás. Az új ellátás természetesen csak egyik része az egész gyermekvédelmi eszközrendszernek, ám az önkormányzatok felzúdulással fogadták a változást. Az általános tartózkodás egyben az önkormányzati szociálpolitika fejlődő képességének határait is körvonalazza. Az önkormányzatok ugyanis minden bizonnyal jobban járnak az új ellátási formával, hiszen amíg a korábbi segély egészének a forrását maguk voltak kénytelenek előteremteni, addig a gyermekvédelmi támogatás költségeinek 70%-át

a központi költségvetés visszatéríti. Az ellenérzéseket valójában Kutatási zárótanulmánv 91 nem az új támogatási forma. hanem a törvény szemlélete váltotta ki Az egyik harmadrészben romák által lakott település polgármestere nyíltan fejtette ki lesújtó véleményét az új jogszabályról. Megítélése szerint településén a szülők többsége alkalmatlan a gyermeknevelésre A melloldást változatlanul az állami nevelésben vagy legalábbis a bentlakásos iskolák rendszerében. illetve a családok segélyezés ének szigorú feltételekhez kötésében látja A helyi rendeletek és az adott települések tényleges segélyezési gyakorlatának párhuzamos tanulmányozásakor az első tapasztalat az. hogy a helyi szabályozás meghatározta feltételek, illetve az adott önkormányzat tényleges segélyezései gyakorlata között az összefüggés csak esetleges. Az önkormányzatok számára a nevelési segély, illetve az étkezési,

iskolakezdési támogatások szerepének meghatározása okozta a legnagyobb fejtörést. Az alapséma, hogy a nevelési segély feltételei szigorúbbak, míg az iskola világához kapcsolódó ellátásokat majdhogynem univerzálissá tették. Az önkormányzatok különféle stratégiákat követtek: • • • • Bőkezűen állapították meg a :rendszeres nevelési segély feltételeit, valamint az étkezési :hozzájárulás és. a :tankönyvtámogatás, beiskolázási segély összegét, illetve feltételeit Ez azonban nem zárta ki azt, hogy az önkormányzat a pénzbeli támogatás ;minél nagyobb hányadát természetben nyújtsa, például az alap étkezési hozzájáruláson kívül a térítési díj még nagyobb részét fedezze a nevelési segélyből. Az is általános gyakorlat volt, hogy a segély összegéből egy önkormányzati alkalmazott bevásárolt a gyermek számára. Ez a stratégia ugyan hangsúlyozottan a gyermeket és nem a családot kívánta

támogatni, de azért összességében mégis a gyermek családi környezetben tartásához járult hozzá. Szűkkeblűen állapították meg a rendszeres nevelési segély feltételeit, de az étkezési hozzájárulás, a tankönyv támogatás és a beiskolázási segély gyakorlata nagyvonalú, helyenként univerzális volt. Ez a sok helyen alkalmazott gyakorlat jóindulatúan paternalista elveket követett: A rendszeres nevelési segélyt és az iskolai étkezési térítési díjakat összekapcsolták: az utóbbit a nevelési segély terhére finanszírozták. A nevelési segélyben nem részesülő gyerekek étkezési térítési díjait viszont - "nehogy súrlódás legyen a családok között" - az önkormányzat jóval nagyobb mértékben vállalta magára. Az önkormányzat egyáltalán nem adott rendszeres nevelési segélyt. A vizsgálat időszakban még nem lehetett megállapítani, hogy az új pénzbeli ellátási forma, a rendszeres gyermekvédelmi támogatás

hogyan fog működni, de két dolog már látható: a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülők száma meghaladja a korábbi nevelési segélyezettek számát; azok az önkormányzatok, amelyek korábban is a nevelési segély terhére finanszíroztak más gyermekjóléti ellátásokat, ezután is törekednek erre. Kutatási zárótanulmány 92 Ismételten hangsúlyozni kell. hogy az új gyermekvédelmi törvény szándéka szerint komplex eszközrendszert kíván az önkormányzatok kezébe adni, Így a segélyezés önmagában elégtelen eszköz. A jogszabály által bevezetett eszközrendszer csak többéves periódus alatt épülhet ki Elsőként a gyermekjóléti szolgálatok létrehozásáról döntenek az önkormányzatok: részletes eligazítás és mindenekelőtt képzett gyermekvédelmi szakemberek hiányában többnyire az iskolákhoz vagy pedig egészségügyi intézményhez telepítették azokat. VI. 3 Lakáspolitika Az önkormányzati lakáspolitika a

szektor drasztikus átalakulását követően formálódik. A rendszerváltozást követően az állam - a posztkommunista országok között is példátlan mértékben - kivonult a lakásszektorból. A korábbi bérlakás állomány zömét privatizálták az állam pedig lemondott arról, hogy kötött lakbérpolitikát folytasson, részt vállaljon a lakások felújításában, karbantartásában. Az önkormányzatok világossá tették, hogy nem tekintik magukat a korábbi tanácsi, kezelői szervek utódainak abban az értelemben, hogy vállalnának bármit is a korábbi évtizedek lakás ellátási felelősségéből. A közösségi bérlakásszektor gyakorlatilag összeomlott, mára az emberek több mint 80%-a saját tulajdonú lakásban él. A megmaradt bérlakások zöme vegyes tulajdonú társasházban van, ahol az önkormányzat gyakorta kisebbségi tulajdonos, Így erősen érdekelt abban, hogy mielőbb túladjon bérlakásain. Az önkormányzati bérlakások amúgy is a

lakásállomány legrosszabb, legértéktelenebb részét képezik. A lakásfenntartási támogatás elvileg többféle funkció ellátására hivatott. Lakbér kompenzáció, amely egy kötött lakbérszisztémát lenne hivatott pótolni, rezsikompenzáció, sőt bizonyos esetekben még hitelkamat-kompenzációként is működik. Egyszerre céloz bérlőket és tulajdonosokat, tömbházakban és családi házakban élőket szénnel, olajjal, villannyal, gázzal fűtőket, valamint távfűtéses lakásban; élőkel Rendkívül durva segélyforma, amely képtelen betölteni feladatát. A KSH adatai szerint a lakásfenntartási támogatásban részesülő családok száma országosan 1995-ig dinamikusan, azóta mérsékelten növekszik: 1995-ben a családok 17%a, 1996-ban a családok 19%-a kapott lakásfenntartási támogatást. A kifizetett összegek településenkénti szórása azonban nagy, méghozzá a kistelepülések rovására. Feltételeit a helyi rendeletek általában a

család jövedelme, a lakás. alapterülete, illetve a lakásfenntartási kiadások együttes vizsgálatával állapítják meg. Az önkormányzatok azonban ennek a segélyfajtának a kapcsán differenciáltabb feltételrendszert szabnak meg, mint a szociális törvény ajánlása. 1996ban a lakásfenntartási támogatásban részesülő családok 36%-a kizárólagos ellátásként, 64%-a más ellátás okkal együtt kapta ezt a segélyformát. A segélyezett családok jövedelmi pozíciói közepesek, átlagjövedelmük a segélyezettekre jellemző átlag körül mozog. A segélyezettek mintegy 20%-a kap évente - az összes pénzbeli ellátást figyelembe véve nagy összegű segé Kutatási: zárótanulmány 93 A lakásfenntartási támogatásra vonatkozó helyi szabályozás még- kevésbé tájékoztat az adott segélyfajtával kapcsolatos tényleges gyakorlattól mint a rendszeres nevelési segélyszabályozása. Kistelepüléseken. sőt néhány kisvárosban is a

lakásfenntartási támogatás fantomsegélyként szerepel a helyi szociális. illetve költségvetési rendeletekben: feltételeinek részletes szabályozása arra szolgál hogy elérhetetlenné tegye a hozzáférést, tervezett költségeinek beállítása pedig része az önkormányzati kiadások felültervezésének. Természetesen figyelembe kell venni, hogy a lakásfenntartási támogatás eredendően városo1cra szabott támogatási forma. Azokban a városokban, ahol a szocializmus évtizedeiben jelentős számú lakás épült, a ró konfliktus a tömbszerű házakban. illetve a családi házakban élők között húzódik, az önkormányzat politikája pedig részben a kétféle lakossági csoport politikai, képviseletének a függvénye. Két jellegzetes stratégiát figyeltünk meg: • Az, önkormányzat dönthet úgy, mint tette ezt Somogyábelen, hogy magas vételárral csökkenti a privatizálandó lakások számát és településpolitikai megfontolásokból hosszú

távon megtartja- bérlakás állománya egy részét. A lakások kiutalásával kapcsolatos jogokat a polgármesterhez telepítik. A lakásfenntartási támogatásban részesülök körét szűken, a fűtési támogatásban részesülök körét tágan határozzák meg. Nagy összegű kölcsönnel, illetve vissza nem térítendő segéllyel támogatják azokat, tekintet nélkül jövedelmükre, akik lakást építenek, további kedvezményeket nyújtanak, ha a család önkormányzati telken kíván építtetni. Ez a megoldás részint a családi házban élők érdekeit követi, részint a település erős, többnyire foglalkoztatáspolitikai, munkahelyteremtési érdekeinek rendeli alá a lakás gazdálkodást. Ez az érdek annyira átfogó lehet, hogy képes elhallgattatni a vesztesek hangját. A városvezetés egyben ellenőrzése alatt kívánja tartani a beköltözök számát és összetételét, és ez is legitimálhatja a stratégia igazságtalanságait. Ugyanakkor

hangsúlyozni kell, hogy ez a lakáspolitika sem ígéri, hogy a polgárok hosszú távon a közösségi lakásszektor újraépülésével számolhatnának. • Az önkormányzat dönthet úgy, mint Somogyvajudon, hogy a lakók számára kedvező áron privatizálja lakásai nagy részét, kötelezi ugyanakkor az új tulajdonosokat, hogy felújítási alapot képezzenek. Később erre hivatkozva az önkormányzat nem támogatja a társasházak felújítását, karbantartását. A megmaradó lakásállomány közül csak azokat utalja ki ismét pályázati úton, amelyek privatizációs tilalmi listán vannak, és többnyire igen rossz állapotúak. A pályázat feltétele, hogy a leendő bérlő jelentős karbantartási munkák elvégzésére kötelezze magát saját forrásából, mégpedig úgy, hogy a szerződés lejártát követően semmiféle kompenzációra nem tart, igényt. A vállalt karbantartás elmaradása vagy késlekedése a szerződés azonnali felmondását vonja maga

után. A lakásfenntartási támogatás, illetve a fűtési támogatás alternatív forma, a család választhat, hogy vagy az egyiket, vagy a másikat igényli. A támogatási rendszer egyértelműen a tömbszerű házakban élőknek kedvez. Ennek a lakáspolitikai stratégiának a lényege: az önkormányzat úgy kíván kivonulni a lakásszektorból, hogy az általa kívánatosnak ítélt településpolitikai célok elérését jórészt piaci folyamatoktól reméli. Kutatási zárótanulmány 94 Abban bízik, hogy a társasházi támogatás hiánya miatt a fenntartási és karbantartási terhek olyan magasak lesznek, hogy az alacsonyabb jövedelműek előbb-utóbb kénytelenek lesznek túladni lakásaikon és elköltözni. A hátralékosoknak sem nyújt pénzügyi mentőövet. Jellemző, hogy míg a lakáskiutalások bizottsági hatáskörben vannak, a szociális kölcsönökről a polgármester dönt. A lakáskiutalások feltétele is azt a célt szolgálja, hogy a

fizetőképtelen családokat egyre távolabb szorítsa a lakásszektortól és lehetőleg a várostól is. Mindkét lakás. stratégia sajátja, hogy a lakáspiac legelesettebb szereplőinek, Így a lakással nem bíró korábbi lakásigénylőknek semmit nem kínál, A lakáspolitika erőforrásait döntően a "birtokon belül lévők" között osztja szét, de közöttük is igazságtalan módon. A szisztéma mégis rendelkezhet a minimálisan szükséges támogatottsággal, mivel azzal a csalóka reménnyel kecsegteti a befolyásos rétegeket, hogy a szegregációs, kiszorító politika képes megszabadítani őket a folyamat veszteseinek jelenlététől, ezáltal felértékeli lakókörnyezetüket, ingatlanaikat stb. Hosszú távon a közösségi bérlakásszektor összeomlása minden bizonnyal súlyos következményekkel jár majd, de ennek kockázatával sem az önkormányzati, sem a kormányzati politika egyelőre nem számol. Somogyvajud jórészt romák által lakott

városrészében tizenkét csökkentett értékű, 51 nm-es, fafűtéses, kétszobás, komfortos lakás épült. Mindez a belváros látványos rekonstrukciójával egy időben történt, aminek során a városvezetés több kevesebb nyíltsággal megfogalmazta, hogy célja a. belváros "kitisztítása" A sorházas építkezés a tervek szerint csak kezdete egy többéves lakásépítési programnak, de az eddigi építkezések a korábbi évtizedek gyakorlatára emlékeztetnek. Az építkezést a hivatal bonyolítatta, az általa megpályáztatott vállalkozó bontott anyagból, rendkívül silány kivitelben, viszont tetemes költségen építette meg a 12 lakást. A rosszul szigetelt, alig fűthető lakások homlokzati részére hatalmas üvegajtó került. A lakások avulás a igen gyors ütemű. Bár a lakások mérete és beosztása az országban tapasztalható hasonló lakásokénál kedvezőbb, az akció mégis a . ,csökkentett értékű" (egykoron

"CS") romalakásépítési akciók értelmetlenségét példázza Kis településeken a lakásfenntartási támogatás "tervezése" többnyire maradékelven történik. azaz az önkormányzat nem nyújt ilyen típusú ellátást, hacsak. nincs valamilyen másodlagos célja ezzel. A fűtési támogatás - általában olajfűtés esetén - gyakoribb volt, köszönhetően a központi finanszírozás anomáliáinak. Létezik viszont a városokénál ugyan kisebb összegű, de arányaiban esetenként kirívó mértékű (első) lakáshoz jutási támogatás, illetve kölcsön. Összehasonlításként nézzünk, hogyan alakul néhány helységben a lakáshoz jutási. illetve a lakás fenntartási és fűtési támogatás aránya: Kutatási zárótanulmány 95 Somogyvaiudon a lakásfenntartási támogatással közel azonos mértékű összeget fordítanak lakásépítési támogatásra. Somogyibelben kevesebb jut erre a célra de az összes kiadás közel 10%-át

lakáshoz jutási támogatásokra költik. Somogyakaron a lakástámogatások összege közel duplája a lakásfenntartási és fűtési támogatásénak. Somogykáinban a vizsgált települések egyik legszegényebbikében. az önkormányzat teljes nettó szociális célú kiadásainak egynegyedét fordították lakáskorszerűsítési támogatás címén arra, hogy a családok kifizessék a gázfektetéshez szükséges lakossági hozzájárulást. Húsz család kapott egyenként 120 ezer Ft összegű vissza nem térítendő támogatást. A gázfektetés ilyen módon történő önkormányzati támogatásának bizonyára megvan a településfejlesztési logikája, viszont nehéz igazságossági érvekkel igazolni. A lakhatással összefüggő támogatások funkciója kaotikus, legitimációja pedig bizonytalan. Minderről az önkormányzatok tehetnek a legkevésbé. VI. 4 Átmeneti segély: "a jogszerűség és önkény határán Az átmeneti. segélynek kulcsszerepe van az

önkormányzati szociális ellátások között A KSH adatai szerint az átmeneti segélyben részesülő családok száma, illetve a kifizetett segélyek reálértéke számottevően csökken, de még így is a támogatottak legnagyobb csoportja kap pénzbeli segítséget ezen a jogcímen. Esetenként kis összegű támogatásokat kapnak a kérelmezők, amelyek érdemben nem javítják anyagi helyzetüket. A Somogyi Szociális Projekt keretében vizsgált településeken is igen nagy az átmeneti segély jelentősége. Az átmeneti segély tényleges szerepe, valamint a segélyezés cé1csoportja, illetve küszöbértéke hihetetlenül változatos. Funkciója az önkormányzati segélyezési gyakorlaton belülkettős Egyrészt a célhoz kötött, jövedelemhelyettesítő vagy szükségletorientált támogatások helyett az önkormányzat többszöri kis összegű, mintegy "kézből adható" pénzbeli támogatást ad, azt remélve, hogy hatékonyabban kontrollálhatja a

segély célszerű felhasználását. A döntés többnyire a polgármester joga. Másrészt viszont az átmeneti segély lehetőséget ad arra is, hogy általa a helyhatóságok újfajta segélyezési elveket, technikákat "kipróbálva" térjenek el a törvényi szabályozástól: például a családalapú segélyezési rendszer bevezetésére több helyen ezt a jogcímet találják alkalmasnak. Az átmeneti segélyt az általunk vizsgált települések a .következő fontosabb célokra használják: • • • Olyan támogatások pótlására, mint az egyáltalán nem vagy csak szűk körben folyósított rendszeres nevelési segély vagy rendszeres szociális segély. A segélyfajta alkalmazásának célja, hogy általa az önkormányzat saját szabályrendszere szerint adjon más szabályrendszer szerint adandó támogatást. Céltámogatásként a kamatmentes kölcsönt is ezen a jogcímen ítélik meg. Ebben az esetben funkciója az, hogy elrejtsen másfajta

támogatásokat. Jórészt valóban krízissegélyként ítélik oda. Kutatási záró tanulmány • 96 Fantomsegélyként" állítják be a helyi rendeletben. például hajléktalanok segélyezésére olyan településeken, ahol ilyenek nincsenek is. Ebben az esetben a cél egyértelműen a szociális célú kiadások felültervezése. Hasonlóan változatos a segélyezési küszöb érték is. Akadt település, ahol egyáltalán nem volt segélyezési küszöb, míg máshol a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 150-200%-ában állapították meg ezt a jövedelemhatárt. Megint máshol a minimálbér, illetve annak szorzata jelenti a segélyezési küszöböt. 7. táblázat Az átmeneti segélyezések száma és a település lakosságához viszonyított aránya, illetve a segélyek egy főre számított átlaga Települések Balatonkavicsos Somogyfenyves Somogyvihar Somogyakar Somogyarasz Somogygád Alsósomogy Felsősomogy Somogykáin Somogyábel Segélyezések

száma (alkalom) 148 36 n.a 392 62 515 27 1303 n.a 256 Segélyek átlagos mértéke (Ft) 4405 5028 n.a 3375 5105 5820 6111 1658 n.a 8652 Az átmeneti segély nyújtásának a helyi rendeletben megszabott és a gyakorlatban alkalmazott feltételei gyakorta a jogszerűség határát súrolják, alapvető, az élet más területén kikezdhetetlennek tekintett jogelveket sértenek. Modellértékű az a helyi szabályozás, amely kimondja: átmeneti segély annak adható, aki bizonyítottan nem alkoholista. Másutt küllön határozatban kell rendelkezni a célhoz kötött felhaszÍ1álásról az olyan személyek esetében, akiknél a felhasználás kétségbe vonható. De nem adható átmeneti segély annak, aki a megengedettnél hosszabb időt tölt valamelyik kocsmában, illetve játékautomata közelében. Az akkurátus szabályozás még a megengedett időtartamot is kiköti: egy személy hetente összesen négy órát tölthet kocsmában. Az átmeneti segélyezéssel kapcsolatos

helyi szabályozás, illetve a segélyfajta változatos használata az egész önkormányzati segélyezési rendszer egyik legnagyobb gyengéjére mutat rá: a kiszámíthatóság és a jogszerűség hiányzik a legfájóbb módon a rendszerből. Kutatási.zárotanulmány 97 VII. Politikai alkufolyamatok szociálpolitikai döntéshozatal A szociális ellátásért viselt felelősség részbeni önkormányzati kompetenciába utalása egyúttal azt is jelentette, hogy a jóléti elosztással kapcsolatos döntések a helyi politikai alkuk részeivé váltak. A közvélekedés a "pártpolitizálástól mentes" döntéshozatalt tekinti a közjó érvényesülése zálogának. holott az önkormányzati arénákat éppen a politikai pártok vagy legalábbis a koherens pártprogramok hiánya teszi cseppfolyóssá. A helyi politika kuszasága furcsa módon tájékozottabb választópolgárt kíván, mint a tisztán pártszimpátiák közötti nagypolitikai választás. A

formális visszacsatolás esélye is csekélyebb. hiszen többnyire csak látszatgarancia van arra, hogy a helyi politikusokon számon lehessen kérni ígéreteiket. Vízválasztó e téren is a tízezer fős határ: az e fölötti kategóriába. tartozó településeken formálisan a pártelvű képviseleti rendszer a meghatározó, míg a kisebb lélekszámú községekben lehetnek ugyan pártok, de szerepük másodlagos. A helyi döntések általában jól-rosszul azonosítható intézményi, ágazati, területi és természetesen személyi érdekek mentén születnek. Kutatási tapasztalataink szerint önálló szociális érdekcsoport általában nincs, az ágazat. csak intézményei révén bír hat politikai képviselettel Egyébkent a szociális elosztást meghatározó helyi politikai döntések az oktatási/fejlesztési, településpolitikai csoportok erőviszonyainak a függvényében születnek. Mindezt igazolja a szociális normatíva más célú felhasználása, az

ágazatra fordított kiadások maradékelvű tervezése és az egyes célcsoportok támogatására fordítandó összegek meghatározásának esetlegessége. A szociális ágazat politikai képviseletének hiányára számos magyarázat adódik: • • • • A jóléti elosztás címzettjei általában jóval kisebb arányban járulnak az urnákhoz, mint a magasabb jövedelműek. Az egyes ellátási célcsoportok érdekei eltérők, akár ellentétesek is lehetnek. Az egész szociális elosztás társadalmi legitimitása bizonytalan. Az ágazatra fordítandó összegek pénzbeli, természetbeni és intézményi ellátásokat fedeznek. A jóléti kiadások növelésében csak az önálló szociális intézmények érdekeltek. Az ágazat bizonytalan képviselete nem feltétlenül jelenti azt, hogy az egész jóléti rendszer a politikának kiszolgáltatott helyzetben van, de az elosztási prioritások változékonysága is jelzi a szociálpolitika bizonytalan pozícióját. Az

ágazat költségvetési pozíciói két esetben kedvezőek: egyrészt, ha az adott településnek nincsenek intézményei, nincsenek fejlesztési lehetőségei, tehát ha egyszerűen nincs másra költeni a forrásokat, mint szociális célokra. Másrészt akkor jók az ágazat alkupozíciói, ha a település szociális intézményei, a családsegítő; gyermekjóléti szolgálatok, hajléktalanellátó intézmények, elég erősek ahhoz, hogy hallassák hangjukat a költségvetési viták során. • Az egyik legkisebb település példázza az első esetet. A zárt, erős közösségi felelősségtudattal bíró település gyakorlatilag univerzális elven adott nevelési Kutatási zárótanulmány .• 98 segélyt, minimális térítési díjtételekkel szolgáltatja a házi étkeztetést, és jól működteti a falugondnoki szolgálatot. A jóléti ellátások helyi legitimációja jóval nagyobb, mint más, heterogén társadalmi összetételű településeken.

Intézmények nincsenek, a falu fekvése miatt pedig infrastruktúrafejlesztés egyelőre szóba sem kerülhet. A nagyvonalú ellátásnak egyszerűen nincs költségvetési alternatívája A megyeszékhely a második esetet példázza. Önkormányzatának szociális bizottsága politikailag erős, szakmailag pedig jól felkészült. A város fejlesztési érdekei, valamint takarékossági megfontolások miatt két évvel ezelőtt harmadával csökkentették a segélykeretet, és napirendre került az intézményhálózat racionalizálása. Igaz, az utóbbi főként az oktatási intézményeket érintette, annál is inkább, mivel. a szociális intézmények összességükben nyereségesen működnek A szociális intézmények és az önkormányzat szociális bizottsága azonnal ellentámadásba ment át. A gyermekétkeztetéshez rendelt elő irányzat megalapozatlanságára, illetve a szociális ellátások finanszírozhatatlanságára hivatkozva szociális szakemberekből

verbuválódott ad hoc bizottság dolgozott ki új, a korábbitól. :eltérő szakmai elveken nyugvó segélyezési rendszert, és követelt sikeresen pótlólagos kiadásnövelést. A városon belüli területi érdekeket három részönkormányzat képviseli, a közgyűlés szakbizottságainak tagjai pedig igyekeznek egyidejűleg minél több bizottságban is szerepet vállalni. A szociális bizottság elnöke egyben tagja a vállalkozási és fejlesztési bizottságnak is, valamint vezetője az egyik területi részönkormányzatnak. A képviselők "pozícióhalmozása" nem véletlen: az ágazati és területi érdekek egyeztetését a szívességek, viszontszívességek bonyolult és pénzügyi szempontból bizonyára elvtelennek tetsző alkurendszere jellemzi. Ebben a szövevényben megvan a helye a szociális ágazatnak is. . Két kisváros önkormányzata példázza, hogy azonos méretű települések politikai erőtere nem feltétlenül hasonló: • A református

művelődéstörténeti és oktatási hagyományaira méltán büszke, de az átlagnál lényegesen rosszabb helyzetben lévő kisváros önkormányzata két markáns településpolitikai koncepció mentén tagozódik két csoportra. A polgármester és az őt támogató pártok polgári kisváros felépítését szeretnék, az ellenzék inkább gazdaságfejlesztő politikát támogatna. Egyik félnek sincsenek reális eszközei céljai elérésére a foglalkoztatási válság sújtotta kisvárosban. A viták lényegében különféle beruházási stratégiákról folynak. A polgármester a költséges faluház, valamint uszoda építését támogatja, hivatalok telepítésétől reméli a kisváros regionális szerepének erősítését. Ellenzéke vállalkozásélénkítő beruházásokat pártolna, és retorikájának része a szociális költségek lefaragása is. Ennek azonban nincs túlzott jelentősége: a szociális ágazat amúgy is vesztes pozícióban van. Kutatási

zárótanulmány • 99 Az évtized első felének foglalkoztatási krízisét sikeresen leküzdő, dinamikusan fejlődő kisváros "belpolitikája" egypólusú. A várost 18 éve folyamatosan kormányzó jelenlegi polgármester kapcsolatait latba vetve olyannyira sikeres munkahelyteremtő, vállalkozásokat megtelepítő politikát folytatott hogy korábban sem csekély tekintélye révén uralmi helyzete megingathatatlanná vált. Ellenzéke csak laza pártkötelékek révén azonosítható, koncepciójuk nincs. csak bizonyos korlátozott ellenőrző funkciót töltenek be. A maximális külső forrásteremtés, illetve a munkahelyteremtés változatlanul meghatározó jelentőséggel bír, lényegében minden egyéb döntés, így a szociálpolitikával kapcsolatos döntések is ennek a szempontnak rendelődnek alá. A polgármester költségvetési pozíciója - jóllehet erősen magán viseli a helyi sajátosságokat -viszonylag erős. Vizsgálatunk szerint a

szociális ágazat helyzete mintánkban a közepes méretű és adottságú településeken volt a legrosszabb. Ennek legfontosabb okai a következők voltak: a település által fenntartott iskola fajlagos költségei magasak; jelentős fejlesztő beruházásokban vesz részt; jelentős pénzt fordít presztízs beruházás okra; roma lakosságával szemben diszkriminatív elosztási gyakorlatot folytat. Az általunk megfigyelt közepes méretű településeken az önkormányzati aréna általában egypólusú, azaz a polgármester által uralt, vagy pedig a források elosztásában kedvezményezett csoportok előzetes megegyezésén nyugvó konszenzus jellemzi. Érdemes szemügyre venni két, térben erősen tagolt település politikai térképét: • • Az egyedülálló fekvésű, 16 törpe településrészből álló, völgyrendszerben fekvő falu képviselőtestülete értelemszerűen nem fedheti le a bonyolult szerkezetű falu egészét, de részönkormányzatok révén

sem igyekeznek érvényre juttatni a különböző településrészek sajátos érdekeit. A legfontosabb viták az összekötő, utak építése, az infrastruktúrafejlesztés, illetve a turisztikai jellegű fejlesztések kapcsán robbannak ki. Ez utóbbinak szintén van településszerkezeti következménye, mivel az egy alapítvány beruházásában dombtetőre épült üdülőfalu, illetve az alant elterülő öreg falu között komoly érdekellentétek feszülnek. A vitáknak sajátos módon próbálnak gátat vetni: az önkormányzatban érvényesül a demokratikus centralizmus elve, tehát a kisebbségben maradt képviselők "kötelesek" a többségi álláspontot képviselni a lakosság felé. A szociális ágazat pozíciója kirívóan rossz. Egy nagy számban romák által lakott település ma már voltaképpen ikerfalu: a többnyire beás eredetű cigányok egy elkülönült településrészen élnek Ennek ellenére sem részönkormányzat, sem kisebbségi

önkormányzat nincs, sőt a falu majd felét kitevő cigányságnak egyetlen képviselője sincs a testületben. A település vezetőit frusztrálja a roma falu léte, úgy érzik, hogy a cigányok nemcsak kezelhetetlen szociális problémákat okoznak, de egyben puszta létükkel a település jövőbeni fejlődését is megnehezítik. Kutatási zárótanulmány 100 Valójában az önkormányzat jórészt a roma lakosságnak "köszönheti" igen magas szociális normatíváját, és ugyancsak a roma településrészre hivatkozva nyerhetett a falugondnoki pályázaton, mert ezt különben a település mérete nem indokolta. A szociális kiadások viszonylag magasak, ámde elosztásuk feltűnően igazságtalan aroma lakosság rovására. A falugondnoka polgármester sofőrje, be sem teszi a lábát a roma településrészre. VIII. A megyei önkormányzat szociálpolitikai szerepvállalása Az önkormányzati törvény formálisan nem szüntette ugyan meg a megyéket,

és életre hívta a megyei önkormányzatokat, de jogaikat, hatáskörüket a korábbi megyei tanácsokhoz képest minimálisra redukálta. A rendszerváltást követő első ciklusban a megyei önkormányzatok tagjait nem a választópolgárok küldték a közgyűlésekbe, hanem a települési önkormányzatok delegálták őket. A második szabad helyhatósági választásokon a polgárok már a megyei képviselőkre is szavazhattak. A jogalkotó a törvénymódosítás során arra is ügyelt, hogy a kis és nagy létszámú települések választói" kétféle pártlistáról küldhessenek képviselőket a közgyűlésekben, hogy az eltérő adottságú települések egyenlő eséllyel befolyásolhassák a döntéseket. A részben arányossági, részben kvótás elv szerint megválasztott megyei képviselők pártfrakciókba tömörülve foglalták el helyüket a megyei parlamentekben. Ezenközben a megyei önkormányzat jogai lényegében változatlanok maradtak. A megyei

jogú városok helyzete kissé abszurd, közjogilag nem részei a megyének, polgáraik nem is vehettek részt a megyei választásban, eközben viszont ők adnak helyet a megyei apparátusnak. Az önkormányzati alapjogszabály megszüntette a megyék és a települések közötti hierarchikus viszonyt. A megyei önkormányzatoknak arra sincs lehetőségük, hogy befolyásolják a centrális alárendeltségű szociálpolitikai rendszerek, az egészség-, illetve nyugdíjbiztosító megyei tevékenységét. Ugyanakkor a központi szabályozás alig teszi lehetővé a helyi szükségletekre való reagálást. Üdítő kivételként kell megemlíteni a szükséges kórházi kapacitások meghatározása céljából létrehozott megyei egyeztető fórumokat, valamint a megyei munkaügyi tanácsokat. A fentiek ellenére mégis foglalkozunk a megyei önkormányzat szociálpolitikai szerepvállalásával, szem előtt tartva azt a három területet, amelynek kapcsán a megyének van bizonyos

hatása a szociális ellátórendszerek működésére; Röviden vázoljuk, hogy a megyei önkormányzat a települések szociálpolitikai döntéseire milyen közvetlen hatást gyakorol; bemutatjuk a megye részvételét a források elosztásában; végezetül megvizsgáljuk a megye, mint fenntartó által működtetett szociális intézmények tevékenységét. Kutatási zárótanulmány 101 VIII. 1 A megyei önkormányzat és a települések kapcsolata Azzal. hogy megszűnt a megyei és a települési helyhatóságok korábbi hierarchikus viszonya a megye elveszítette hatáskörét a települési önkormányzatok által biztosított szociális ellátások forrásainak és az általuk fenntartott szociális intézmények működési költségeinek továbbításánál. valamint a települési önkormányza:0k szociális igazgatási ügyeinél. Akár azt is mondhatnánk hogy szociálpolitikai kérdésekben nincs érdemi kapcsolat a két önkormányzati szint között,

valójában ez durva leegyszerűsítés. Hiszen most sem zárható ki, hogy a települési önkormányzat szociálpolitikai cselekvésére közvetett hatással bíró kapcsolat alakuljon ki. A megyei önkormányzat e körben önként vállalt feladatai a következők: • • • • • • a települési önkormányzatok igényei szerint módszertani segítséget nyújt, szaktanácsadást –információt biztosít; működteti a megye településeinek polgármestereiből álló polgármesteri gyűlést; elemzi az egészségügyi és szociális, ellátottság helyzetét, figyelemmel kíséri a halmozottan hátrányos lakossági csoportokat, helyzetük, javítására javaslatokat dolgoz ki; támogatja a szociális gondok mérséklését; részt vesz a falugondnok hálózat szervezésében. Mindezen feladatok tartalma - való igaz - változékony és esetleges. A megyei önkormányzatok közvetlen szociálpolitikát érintő befolyása informális elemeken nyugszik és részben

személyekhez kötődik. A megyei politikusok általában a szociálpolitikát érintő kérdések kapcsán kívánnak a legkevésbé beleszólni a települések belügyeibe. Ha azonban a megyeházán dolgozó szociális szakemberek nemcsak szakmailag képzettek, de politikailag is elég bölcsek, akkor "kivárhatnak", amíg a települések fel nem ismerik, hogy a szolgáltató megye sokat emlegetett ideájának éppen ezen a téren lehet komoly szerepe. VIII. 2 A megyei önkormányzat részvétele a források elosztásában A megyei önkormányzatnak közvetlen forráselosztó szerepe a települési önkormányzatok felé nincs, az valójában a források elosztását végző testületekben történő részvételre korlátozódik. Feltétlenül utalnunk kell a "megyei" szerepnek azokra a sajátos megnyilvánulási formáira, melyeknek van szociálpolitikai hatásuk. Itt a megyei önkormányzat részvételével működő társulásokat kell megemlíteni. A

szerepét kereső megyei önkormányzat számára kézenfekvő lehetőség a társulások rendszerének kiépítése. Somogy megyében ennek a folyamatnak eredményeként jött létre a költségvetési ellenőrzési, a területrendezési, az önkormányzati tanácsadó, a vadgazdálkodási, a vízügyi s kommunális, a munka- és tűzvédelmi, illetve a beruházási társulás. Nem társulási formában működik, de ehhez kapcsolható a Somogy Megyei Vállalkozói Központ Alapítvány működése is. Kutatási zárótanulmány 102 VIII. 3 Megyei munkaügyi tanács Somogy foglalkoztatási helyzetét jellemzi, hogy a munkanélküliségi ráta 1997 decemberében 12,8% volt, amely 2,4%-kal magasabb az országos értéknél. Somogy az országos mezőnyben a megyék között a 12. helyet foglalja el A munkanélküliek összetétele nem tér el az országos adatoktól: mintegy 50%-uk általános iskolai vagy annál alacsonyabb iskolai végzettséggel rendelkezik, a tartós

munkanélküliek aránya mintegy 70%. A megyei átlagon belül azonban jellemzően erősen szóródnak az értékek. Jellemzően magasabb a munkanélküliség a megye déli részén, Barcs körzetében például 19,3, Somogyakar körzetében 15,8%-os a munkanélküliségi ráta, ami országos viszonylatban is igen magas. Ugyanakkor a Balaton-parti körzetekben Balatonbogláron 8,3, Siófokon 11,2% volt a munkanélküliek aránya. Kétségtelen azonban, hogy tartósnak-ígérkező kedvező folyamatok indultak meg az elmúlt évben. Csökkent a 20 évesnél fiatalabb munkanélküliek aránya, és csökkent, mégpedig 7,8%-kal a képzetlenek aránya is. Növekedett viszont a tartós munkanélküliek aránya, 77,1 %-ra, ez a trend a közeljövőben a szociális ellátórendszerre nehezedő nyomás növekedését eredményezi. A foglalkoztatási érdekegyeztetés jelenlegi rendszerét a foglalkoztatási törvény hívta életre, ennek legfontosabb középszintű eleme a megyei munkaügyi

tanács. Ez a szervezet lényegében megyei hatáskörű foglalkoztatási érdekegyeztetési fórum, amelynek a munkaadók és a munkavállalók mellett az érintett helyi önkormányzatok képviselői adják a harmadik oldalát. A szervezet létrejöttét megelőző vitának máig ható következménye van. Ugyanis ennek révén vált nyilvánvalóvá, hogy az érdekegyeztetés legfontosabb területe a középszint, mely nagyrészt a tovább élő közigazgatási hagyományok szellemében a megye lett. Maga a foglalkoztatási törvény ugyan nem írta elő ezen tanácsok megalakítását, a szereplők egymásrautaltsága-és érdeke azonban hamar nyilvánvalóvá vált, Így aztán ez az intézmény kapott jogosultságot a régiónak juttatott foglalkoztatáspolitikai, eszközök elosztási elveinek meghatározására. A Somogy megyei munkaügyi érdekegyeztetésben érintett szereplők - épp a megyei önkormányzat kezdeményezésére - országosan is kuriózumnak számító

lépésre szánták el magukat: már a foglalkoztatási törvény tervezetének ismeretében, 1990. december 20-án az országban elsőként megalakították a megyei munkaügyi tanácsot. A tanács a három oldal hat-hat képviselőjéből állt, az önkormányzati oldal képviselői közül egy főt pedig a megyeszékhely, öt főt a megyei közgyűlés választás útján delegált. Mivel a törvény csak a megyei jogú városok részére biztosít "alanyi jogon" képviseletet, sok helyen éles konfliktus keletkezett a kistelepülések képviseletéből. A Somogy Megyei Közgyűlés e kérdésben jelenleg is élvezi a kistelepülések bizalmát, Így ez a konfliktus nem hátráltatta az eredményes munkát. Kutatási zárótanulmány 103 A tanács jelenleg egy szakbizottságot. a szakképzési szakértői bizottságot működtet A Somogy Megyei Munkaügyi Tanács feladatai. döntési kompetenciái a következők: • • • • • • • • • dönt a megyében

foglalkoztatási célokra rendelkezésre álló pénzügyi eszközök. a decentralizált foglalkoztatási alapok felhasználási elveiről és arányairól figyelemmel kíséri ezek megyei szintű felhasználását: kezdeményezi és véleményezi a megye foglalkoztatási helyzetével kapcsolatos rövid és hosszú távú programokat; véleményezi a megyei munkaerő-piaci szervezet működését; beszámoltatja a munkaügyi központ vezetőjét az előző feladatok végrehajtásáról; egyetértési jogot gyakorol a munkaügyi központ kirendeltségének létrehozása ügyében; meghatározza a közhasznú foglalkoztatás, támogatásának feltételeit. és az érintett települések körét ellátja a szakképzési: érdekegyeztetés .területi feladatait; képzéssel összefüggő pályázatokat ír-ki. A Somogy Megyei Munkaügyi Tanács dinamikusan bővülő forrásokkal gazdálkodik, melyből új eszközök bevezetését és a támogatási struktúra átalakítását is tudatosan

támogatja. Ebbe a sorba tartozik például az a törekvése, hogy ösztönözze a nem regisztrált munkanélküliek bevonását a különféle programokba, de éppígy a "zsáktelepülések" problémájának figyelemmel kísérése is. Az SMMT növekvő aktivitás át jelzi az aktív foglalkozáspolitikai eszközöket igénybe vevők számának majd másfélszeres növekedése 1996 decembere és 1997 decembere között. A foglalkoztatáspolitikai eszközökben részesülők köre összesítésben mintegy 20,2%-kal bővült 1997-ben. Ugyanakkor csökkent az aktív eszközökön belül a hosszabb távú, tartós megoldást nyújtó támogatási formák aránya, és nagy mértékben növekedett a közhasznú foglalkoztatás. A hátrányosabb helyzetű, kisebb településeken általában csak a kevésbé tartós eredményt hozó és képzettséget nem igénylő közhasznú foglalkoztatás a reálisan alkalmazható aktív eszköz. Ebben az esetben az eredendően

foglalkoztatáspolitikai célokra rendelt források nagyrészt akut helyi válságkezelésre fordítódnak, ami kétségtelenül szükséges ugyan, de egyes térségek további leszakadásának irányába hat. A települési önkormányzatok vizsgálata során ugyanakkor láttuk azt is, hogy a közhasznú foglalkoztatás legfontosabb funkciója az, hogy általa visszajuttassa a munkanélkülieket az ellátórendszerbe. Nagyon sajátos és az SMMT feladatkörét sok vonatkozásban "átfedő" szerepet tölt be a Somogy Megyei Közgyűlés munkaügyi bizottsága. Összehangolja a kistérségi fejlesztési programok munkaügyi feladatait, de hatásköre van a kapcsolattartásra, különféle programok kidolgozására, valamint arra, is hogy "figyelemmel kísérje a megye munkaügy helyzetének Kutatási zárótanulmány 104 alakulását". Tágan megfogalmazott feladataihoz meglehetősen kevés eszköz áll rendelkezésére, ennek ellenére aktív szerepet tölt be

a döntések előkészítésében. VIII. 4 A megyei területfejlesztési tanács A Somogy Megyei Önkormányzat kiemelt figyelmet fordított a területfejlesztési tanács (MTT) működési körülményeinek megteremtésére. Jóllehet törvényben biztosított jogánál fogva az MTT maga alakítja ki szervezetét, a működésével kapcsolatos adminisztratív teendők döntő részét a megyei önkormányzat apparátusa végzi, méghozzá a hasonló kérdésekkel foglalkozó területfejlesztési főosztály munkatársai. A megyei területfejlesztési tanács feladatait a törvény kellő részletességgel szabályozza. Ezek közül vizsgálatunk szempontjából a következők fontosak: • • • • • vizsgálja a megye társadalmi és gazdasági helyzetét, adottságait, a vizsgálatok eredményét a területi információs rendszer rendelkezésére bocsátja; kidolgozza és. elfogadja - az országos területfejlesztési koncepcióval összhangban - a megyei

területfejlesztési koncepciót, valamint az ehhez kapcsolódó programokat; részt vesz a területi kiegyenlítést szolgáló előirányzatok, elkülönített állami pénzalapok elosztásának döntés-előkészítésében, a felhasználás értékelésében; közreműködik a megyében kialakult társadalmi és gazdasági válsághelyzetek kezelésében; a fenti feladatok eredményes ellátása érdekében együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel, valamint a megyei munkaügyi tanáccsal. A tanács működésével kapcsolatban közvetlenül a települési szociálpolitikát érintő hatásoktól nem beszélhetünk, jelentősek azonban a közvetett, például a települési, illetve regionális foglalkoztatás bővítésével kapcsolatos hatások. Az MTT által pályázatok útján továbbított decentralizált források legnagyobb

részét, mintegy 45%-át a területi kiegyenlítő támogatás adja. A megyében a tanács által szétosztható pénz dinamikusan nőtt: 1 996-ban (nem teljes év) 361, 1997-ben 650, az idén pedig 976 millió forint volt. A korábbi pályázatokon szétosztott- források tényleges, felhasználási területenkénti megoszlásáról - az egymást átfedő programok miatt -, egészen pontos kimutatást aligha lehet készíteni, a következő adatok azonban jól mutatják a fontosabb arányokat. 1. Termelő infrastrukturális beruházás: 40-45% 2. Munkahelyteremtés, -megtartás 17-22% 3. Vonalas infrastruktúrába bekötés: 13-16% 4. A helyi társadalom fejlődését segítő programok: 7-8% Kutatási zárótanulmány 105 A valóságban a kilenc statisztikai körzet településeit képviselő tagok tudják leginkább érvényesíteni érdekeiket a tanácsban. Részben talán ennek tudható be, hogy a hosszú távú megoldások keresésére rendelt területfejlesztési

források egy része akut válságkezelésre fordítódik. Azt a kissé bizarr tényt itt kell megemlítenünk, hogy 1997-ben maga a megyei önkormányzat is kapott ÖNHIKI-s támogatást. VIII 5. A megyei önkormányzat által fenntartott szociális intézmények Az intézmények működése szempontjából a leglényegesebb keretfeltétel a megyei ön - kormányzat költségvetése. Az 1998-ra biztosított állami-támogatás az előző évihez képest 19,7%-kal nőtt ugyan, de a megye kötelezően előírt feladataiból adódó költségei ennél nagyobb mértékben növekedtek. Súlyosbítja ezt a helyzetet ara körülmény, hogy 1998-ban a megye már nem számolhat privatizációs bevétellel, ami mintegy 100 milliós kiesést jelent előző évhez képest. Ennek megfelelően csak a központilag támogatott beruházások folytatása tűzhető ki reális célként, amelyből egyébként a szociális -ágazat jelentős arányban részesedik. Az intézmények számára tehát

továbbra is a működési kiadások csökkentése vagy legalábbis előző évi szinten tartása az elvárt követelmény. Erre törekszik a szociális intézményekkel, kapcsolatos fenntartói feladatokat ellátó hivatali apparátus is. A szakmai irányítást végző humán szolgáltatási főosztály helyettes vezetője és egy munkatársa mellett a gazdálkodással kapcsolatos feladatokat a szakiránynak megfelelő hivatali egységek munkatársai részfeladatként végzik. Munkaszervezési szempontból ez a feladatkörök szerint centralizált hivatali szervezet racionálisnak tetszik, de ekkora mennyiségű feladat mellett jelentős késedelemmel és bizonyos műveletek megkettőződésével jár. Hasonló férőhelyszámmal rendelkező intézményrendszer irányítási, ellenőrzési feladatait általában lényegesen nagyobb létszámmal oldják meg más megyei önkormányzatok, mint teszik ezt Somogyban. A megyei önkormányzat szociális intézményekkel való

"leterheltségének" megítéléséhez néhány adat: • • • A megyében a tízezer 60 éven felüli lakosra jutó bentlakásos intézményi férőhelyszám 240. Ezzel Somogy megye az utolsó előtti helyen áll az országban A megyék átlaga Budapest nélkül 305. . Somogybari az intézmények 94,1 %-át a megyei önkormányzat tartja fenn, a megyék országos átlaga 73,8%. A férőhelyszámok tekintetében hasonló arányeltolódás figyelhető meg: a férőhelyek 15,3%-át települési önkormányzat, 81,9%-át a megyei önkormányzat, 2,8%-át egyházi szervezet tartja fenn. Ugyanezen mutatók országos megyei átlagai 35,4 - 51,7 - 8,3%. Kutatási zárótanulmány • 106 Súlyos ellátás szervezési következményekkel járó aránytalanság, hogy a rendelkezésre álló 1626 tartós bentlakásos intézményi férőhelyből mindössze 67 található a fogyatékosok rehabilitációs intézményében, és teljesen hiányzik a pszichiátriai betegek,

valamint a szenvedélybetegek rehabilitációs intézménye. Mint azt már említettük, az intézmények gazdálkodásával szemben támasztott legfontosabb követelmény, hogy maradjanak a pénzügyi keretek között. Az intézmények pedig igyekeznek maradéktalanul megfelelni ennek a követelménynek, és beletörődnek még az esetenként nehezen indokolható megszorításokba is. A szociális intézmények működési kiadásaihoz adott központi normatív támogatás, nevének megfelelően csak hozzájárulás a működési költségekhez, az intézménynek pusztán ebből és saját bevételeiből kell fedeznie kiadásait. Természetesen nincs olyan kötelezettség, hogy a fenntartó által lehívott normatív támogatást a jogcímül szolgáló intézményi férőhelyekre kell fordítani, az általános gyakorlat azonban az, hogy e férőhelyek tényleges fenntartói támogatásaértelemszerűen felújítás és beruházás nélkül - 15-30%-kal meghaladja a normatív

támogatás mértékét. Ehhez az országos tájékoztató jellegű adathoz tudjuk viszonyítani a vizsgált szociális intézmények gazdálkodását. Az 1997-re a tartós bentlakásos szociális intézmények és a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat tevékenységéhez kapcsolódó leigényelt normatív támogatás 222 885 000 Ft, a módosított előirányzatban szereplő működési célú intézményi támogatás pedig 178 816 000 Ft volt. Az intézmények tehát mintegy 44 millió Ft-ot nem kaptak meg a normatív támogatásból Meg kell jegyeznünk azonban, hogy az elmúlt években huzamosan "megtakarító" GYIVI 1998tól a nevelő szülői díjazás változása miatt várhatóan támogatást igényel. Az adatokból kiderül, hogy miként a településeknél, az egyes területek közötti forrását-csoportosítás vesztese megyei szinten is -a szociális ágazata-- szociális intézmények összességükben "megtakarítók". A források

átcsoportosítása egyébként döntően itt is az "átvett" oktatási intézmények, valamint az egészségügy felé történik. Például a megye szociális otthonai közül 1997-ben négy is megtakarító volt, és az ágazat összességében is közel négymillióval kevesebbet költött, mint az állam normatív hozzájárulása. A szociális intézményekben elhelyezett személyek állandó lakhelye a telephely szerinti település. A települési önkormányzat a költségvetésből meg is kapja utánuk a szociális és gyermekjóléti célokra rendelt támogatást. Ebből a tapasztalatok szerint azonban a település az intézmények lakóira- szinte semmit nem fordít. A települési önkormányzat által megkapott szociális normatíva egyebek mellett a köztemetés, a temetési segély, valamint a méltányosságból adható közgyógyellátás fedezetéül is szolgál. Ezt a forrást a települési önkormányzat saját céljaira fordítja, az intézmény pedig

tudomásul véve a helyzetet saját költségvetéséből fedezi ezeket a kiadásokat. Kutatási zárótanulmány 107 A működési kérdések közül először is a beutalási gyakorlatot szükséges szemügyre venni. Az a feladatmegosztás melynek meghatározó eleme, hogy a települési önkormányzat utal be, és a megyei önkormányzat gondoskodik az elhelyezésről, valamint a szolgáltatásról számos következménnyel jár. Elsősorban mivel az intézményi elhelyezéssel a települési önkormányzat mindenféle ellátási feladata megszűnik. az idős beteg, segélyezésre, esetleg házi gondozásra ápolásra szoruló polgár beutalása tehermentesíti az önkormányzatot, vagyis érdekeltté teszi ebben. Alapvető strukturális problémaként jelentkezik, hogy a beutaló önkormányzat ellenérdekelt a korszerűbb és össztársadalmi szinten kisebb költséggel járó, -nem intézményes elhelyezéssel járó gondozási formák alkalmazásában. További gondot okoz

a nem feltétlenül indokolt vagy nem a megfelelő helyre történő beutalás is. Ugyanis a bekerülő gondozottak amúgy is differenciált gondozási igényére kell felépíteni az intézmény tevékenységét, és ez bizonyos különbségek - pl az idősek otthonában elhelyezett alkoholbeteg - esetén szinte megoldhatatlan. Az intézménynek formailag lehetősége van arra, hogy a profiljának nem megfelelő beutalást visszautasítsa vagy indokoltságát vizsgálja, de a gyakorlatban ilyen alig fordult elő. Az intézmény ezzel szemben az állapotára való tekintet nélkül szinte minden beutaltat felvesz. Ez a szakmai munka ellehetetlenü1éséhez és a költségek növekedéséhez vezet Számos mozgássérült található például azokban az intézményekben, ahol elvileg önmaguk ellátására képes idősek vannak elhelyezve, ez többletfeladatot jelent az ápoló-gondozó személyzet számára. Hasonló gondok következnek az egészségi állapotuk miatt folyamatos

ápolásra szoruló gondozottak esetenként nagyon magas arányából is. Találkoztunk olyan helyzettel is, ahol a 280 idős gondozott közül 135 tartósan ágyhoz kötött, kifejezetten egészségügyi ápolást igénylő személy volt. Jogosan igényelhető ebben az esetben a társadalombiztosítás- részleges tehervállalás a, hiszen sok esetben a kórházi ápolás kiváltásáról van szó. Az intézményekben folyó szakmai munka kulcskérdése á szakszemélyzet létszáma, képzettsége. Bár a szociális intézmények mindegyike megkapta az ideiglenes működési engedélyt, nagyon kétséges, hogy a rendeleti előírásoknak megfelelő szakmai létszám fedezetét a fenntartó tudja-e, illetve akarja-e biztosítani. Ennek alátámasztására idézzük a megye idei költségvetésének egyik megfogalmazását: A közgyűlés az elmúlt évben tárgyalta az ellátási, minimumfeltételek teljesítéséről szóló előterjesztést, és megállapította, hogy ezek

teljesítésére nincsenek meg sem az anyagi, sem pedig az egyéb feltételek." Ezen a helyzeten még a szükséges szakmai létszám megközelítésére irányuló állami szerepvállalás sem tud változtatni. A legsúlyosabb helyzetben lévő, fogyatékosokat gondozó otthonok részére húsz fő bérét és annak járulékait a Népjóléti Minisztérium biztosította, amivel kapcsolatban a már idézett költségvetés a következő rendelkezést tartalmazza: Kutatási zárótanulrnány 108 Mivel a Minisztérium 1999, évi támogatási szándékát nem ismerjük, csak azzal a feltétellel engedélyezzük a létszámnövekedést, hogy a támogatás időtartamára szóló határozott időtartamú munkaszerződést köthetnek az intézmények." Mindezek ellenére történt jelentős fejlesztés is, ezen belül mintegy 114 férőhely-növekedéssel járó, de 174 férőhelyet érintő beruházás is megvalósul a szociális intézményeknél. E fejlesztések

összértéke megközelíti a 380 millió forintot, és az új kapacitás belépése nagyon jelentősen mérsékelni fogja a beutalást követő várakozási időt. A beruházás 1998 évi értéke mintegy 180 millió Ft, melynek mintegy 80%-a: pályázati forrásból, jelentős részben a területfejlesztési célelőirányzatból származik. E fejlesztés az intézményi struktúra hiányosságait csökkentő, átgondolt szakmai koncepció alapján valósul meg, ami várhatóan a férőhelybővítéshez mérhető kedvező ellátás szervezési következménnyel jár. Utószó 109 UTÓSZÓ Az önkormányzati törvény 1990-ben a helyi önkormányzatok feladatává tette a szociális ellátórendszer működtetését. Ehhez azonban elégtelenek voltak az eszközök és a személyi feltételek. A szociális törvény tovább növelte az önkormányzatok terheit rendeletalkotási kötelezettséget írt elő, intézmények működtetés érő 1. új ellátási formák

megszervezéséről rendelkezett. Ugyanakkor a szociális ellátás finanszírozását szolgáló normatívák és egyéb pénzeszközök továbbra is csak részben és esetlegesen állnak az önkormányzatok. rendelkezésére Emiatt a szociális ellátások nagyban függnek az adott önkormányzat teherbíró képességétől, az állampolgárok szociális jogainak érvényesülése pedig csaknem kizárólag az önkormányzati testületek felelősségvállalásának, szociális érzékenységének a függvénye Ezért is örültünk a lehetőségnek, hogy a Phare Consensus Programme keretében a Somogy Megyei Önkormányzat hozzájuthat egy olyan projekt megvalósításához, amely megvizsgálja a helyi önkormányzatok szerepének fejlesztési lehetőségeit a szociális ellátás, igazgatás szervezésében. A kutatási program alapvető célja az volt, hogy segítse az önkormányzatokat szociális ellátási kötelezettségek teljesítésében. A projekt helyzetfelmérést,

tapasztalatcserét, újfajta megoldások felkutatását, képzést és. reményeink szerint - hasznosítható javaslatok, gyakorlati modellek kidolgozását tette lehetővé. A mintegy 9 hónapos szakértői munkát professzionális cég végezte a Somogy Megyei Önkormányzat és 12 somogyi település bevonásával és szociálpolitikai szakembereinek közreműködésével. A települési önkormányzatok kiválasztása során arra törekedtünk, hogy a minta Somogy megye demográfiai, infrastukturális, szociális jellemzőit minél teljesebben reprezentálja. A program részét képezte egy kétszer háromnapos oktatási-továbbképzési blokk, amely intenzív, változatos és újszerű tematikát valósított meg. Az önkormányzatok szociális tevékenységének feltérképezése igazolta azt a hipotézist, hogy az önkormányzatok nem ismerik a valós igényeket, nincs szociális tervezés, önkormányzati stratégia, elégtelenül működik a finanszírozás, de a meglévő

lehetőségekkel sem tudnak kellőképpen élni. Bebizonyosodott, hogy a szociális közigazgatásban, az önkormányzati szociális ellátásban váltásra, új szemléletre van szükség. Nem elég csak forráshiányra, a közigazgatás működési zavaraira hivatkozni. Sokkal inkább tudatos cselekvésre, változtatásra van szükség Utószó 110 Be kell látnunk. hogy nem elég a rutin, a törvények helyi rendeletek felszínes végrehajtása, a spontán, látható igények kielégítése, a szociális problémák kezelése. Erre a nehéz feladatra kínál receptet, egyfajta megoldási javaslatot a vizsgálat tapasztalatai alapján készített jelentés, illetve ennek "népszerűsített" változata. ez a segédkönyv Nem gondoljuk, hogy egyetlen és üdvözítő megoldást kínálnak a szakértők: Egy lehetséges út a sok közül, amelyet érdemes kipróbálni, a valósággal szembesíteni. Már azt is eredménynek tartanánk, ha megfontolásra, kipróbálásra

alkalmasnak találnak az önkormányzati vezetők, politikusok, szakemberek. Meggyőződésünk, hogy a projekt elérte célját. Igazolta, hogy az önkormányzati erőforrások nem elegendők, alig találkozunk tudatos szociális politikával, nincs tervezés előrelátás, stratégiai alkotás. Több ok és összetevő miatt csak a legégetőbb, látható igényeket elégítjük ki, a szegénységet, munkanélküliséget "kezeljük", segélyeket osztunk. Mindeközben sok helyen a szűkösen csordogáló pénzek egy részét más - az önkormányzati politika szempontjából bizonyára fontos - célokra fordítják. Jelen könyv közreadásával a szerzők segíteni szeretnének. Jó szívvel használható ötleteket, módszertani és didaktikai javaslatokat ajánlanak. Kívánom, hogy a szociális szakma művelői, a szociális gondoskodás "közkatonái" a használati útmutató segítségével forgassák érdeklődéssel és valamennyi szociális szereplő -

segítő és rászoruló - javára. Ezúton is köszönetemet fejezem ki a Belügyminisztérium, a Népjóléti Minisztérium, a Phare Iroda munkatársainak, akik a projekt elnyerésében segítettek. A DHV Magyarország Kft munkatársainak, külső szakértőknek és a vizsgálatba bevont önkormányzati vezetőknek, ügyintézőknek, a civil szervezetek képviselőinek, akik a kutatómunkát végezték, és e kiadvány megírásával tapasztalataikat, javaslataikat közreadták. Dr. Kolber István a Somogy Megyei Közgyűlés elnöke DHV Magyarország Kft, 1998 Kiadja a DHV Magyarország Kft. Felelős kiadó: dr. Bognár Nándor A borítót tervezte: Zalatnay Mária Nyomdai munkák: OOK-Press Kft., Veszprém Felelős vezető: Szathmáry Attila DHV Magyarország Kft. HumánRégió Tanácsadó Iroda 1146 Budapest Thököly út 58-60. Tel.: 343 1728, Fax: 352 2830