Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » Közigazgatási versenyvizsga felsőszintű segédanyag

Humánerőforrás-gazdálkodás a központi közigazgatásban ÁROP-2.25-2008-0001 A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg. V ERS EN YV I ZS GA FE LS ŐS ZINTŰ O K TA TÁ SI – KÉP ZÉS I SE GÉ DA N YA G Budapest, 2009. ISBN 978-963-87778-6-7 Kiadja a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ A kiadásért felel: Dr. Teplán István főigazgató KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT TÁRSADALOMISMERETEK (1. RÉSZ) SZERZŐK: 1.1-12 MODUL: DR. BALOGH LÁSZLÓ 1.3 MODUL: DR. GAJDUSCHEK GYÖRGY 1.4 MODUL: DR. GANCZER MÓNIKA DR. KECSKÉS GÁBOR DR. SULYOK GÁBOR LEKTOROK: 1.1-12 MODUL: 1.3-14 MODUL: DR. WESSELY ANNA DR. EGEDY GERGELY ALKOTMÁNY- ÉS JOGI ISMERETEK (2. RÉSZ) SZERZŐK: 2.1 ÉS 23 MODUL: DR. VITÁL-EIGNER BEÁTA 2.2 ÉS 24 MODUL: DR. GYERGYÁK FERENC LEKTOROK: 2.1-24 MODUL: DR. SEPSI TIBOR

KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI ÉS KÖZIGAZGATÁSI ISMERETEK (3. RÉSZ) SZERZŐK: 3.1-32 MODUL: DR. GAJDUSCHEK GYÖRGY 3.3 MODUL: DR. PALLAI ÉVA 3.4 MODUL: DR. CSÁKI GYULA DR. TORMA ANDRÁS 3.5 MODUL: DR. FAZEKAS JÁNOS 3.6 MODUL: DÁVID PÉTER DR. HAZAFI ZOLTÁN DR. SZABÓ- SIPOS ZSANETT LEKTOROK: 3.1 ÉS 33 MODUL: 3.2 ÉS 36 MODUL: 3.4-35 MODUL: DR. PUPEK EMESE DR. VASS LÁSZLÓ DR. LŐRINCZ LAJOS FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg GAZDASÁGI ÉS PÉNZÜGYI ISMERETEK (4. RÉSZ) SZERZŐK: 4.1-42 MODUL: DR. BOD PÉTER ÁKOS 4.3 MODUL: DR. ERDŐS ÉVA DR. NAGY ZOLTÁN 4.4 MODUL: DR. BENKES MIHÁLY LEKTOROK: 4.1 MODUL: 4.2-44 MODUL: DR. PAPP ILONA DR. FAZAKAS GERGELY EMBERI JOGI, ETIKAI ÉS ADATKEZELÉSI ISMERETEK (5. RÉSZ) SZERZŐK: 5.1 MODUL: DR. MOHAY GYÖRGY 5.2 MODUL: DR. HOLLÁN MIKLÓS 5.3 MODUL: DR. MAJTÉNYI BALÁZS 5.4 MODUL: DR. KEREKES ZSUZSA LEKTOROK: 5.1 MODUL: 5.2 MODUL: 5.3 MODUL: 5.4 MODUL: DR. VALCSICSÁK IMRE DR. FEKETE LÁSZLÓ DR. DEMETER

JUDIT DR. PÉTERFALVI ATTILA NYELVI LEKTOR: DR. MOLNÁR KATALIN SZERKESZTETTE: POLONYI ANDREA POLONYI GYÖNGYI FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg Tartalomjegyzék 5 Tartalomjegyzék 1 Társadalomismeretek . 9 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai. 9 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.110 1.111 1.2 1.21 1.22 1.23 1.24 1.25 1.26 1.27 1.28 1.29 1.3 1.31 1.32 1.33 1.34 1.35 1.36 1.37 1.4 1.41 1.42 1.43 1.44 1.45 1.46 2 Bevezetés . 9 Társadalmi együttélés. 9 Cselekvés . 10 Érdek. 12 Autonómia . 13 Szolidaritás. 14 Közösség és fejlődés. 15 Csoport . 17 Védelem. 19 Hely. 20 Összegzés . 21 Társadalmi folyamatok . 25 Bevezetés . 25 Társadalmi rétegződés . 25 Társadalmi mobilitás . 27 Migráció. 29 Társadalmi egyenlőtlenség . 30 Népességszám . 32 Demográfiai robbanás . 34 Településszerkezet . 35 Összegzés . 37 A politikai intézményrendszer. 41 Bevezetés . 41 A politikai rendszer elmélete. 41 A

politikai folyamat . 45 Politikai szervezetek . 49 Az állami szervek áttekintése . 53 A magyar politikai rendszer. 56 Összegzés . 58 Nemzetközi kapcsolatok . 61 Bevezetés . 61 Európai integráció. 61 Európai Unió intézményrendszere. 64 Az Európai Unió alapjai . 67 Európai Unió külkapcsolatai . 72 Összegzés . 75 Alkotmány- és jogi ismeretek. 79 2.1 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15 Alkotmányos ismeretek . 79 Bevezetés . 79 Az alapvető jogok tartalma. 79 A közvetett hatalomgyakorlás . 85 A közvetlen hatalomgyakorlás. 90 Összegzés . 92 2.2 2.21 2.22 2.23 2.24 2.25 2.26 2.3 2.31 2.32 2.33 2.34 2.35 2.36 2.4 2.41 2.42 2.43 2.44 2.45 3 Államszervezet . 93 Bevezetés . 93 Az Országgyűlés . 93 A Kormány. 98 A Köztársasági elnök . 101 A jogvédelem intézményrendszere . 106 Összegzés . 109 Jogi szabályozás. 111 Bevezetés . 111 A jog . 111 A jogrendszer. 116 A jogalkotás. 120 A nemzetközi jog és az uniós jog . 122 Összegzés . 125

Jogalkalmazás . 127 Bevezetés . 127 Jogalkalmazó tevékenység. 127 Hatósági jogalkalmazás. 132 A jogalkalmazó szervek közötti különbségek. 139 Összegzés . 143 Közigazgatás-tudományi és közigazgatási ismeretek. 145 3.1 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.17 3.2 3.21 3.22 3.23 3.24 3.25 3.26 3.27 3.28 3.3 3.31 3.32 3.33 3.35 3.4 3.41 3.42 3.43 3.44 3.45 Társtudományok . 145 Bevezetés . 145 A közigazgatás tudományos vizsgálata. 145 KÖZ-igazgatás – mint a közszféra meghatározó szereplője . 149 Köz-IGAZGATÁS, a szervezeti aspektus . 151 A tudomány alkalmazása . 154 Összegzés . 160 Modern közmenedzsment. 163 Bevezetés . 163 A kormányzás fejlődése . 163 Közigazgatási irányzatok: elméleti válaszok . 165 A nemzetközi szervezetek javaslatai . 166 A hatásos közigazgatás – kihívások és lehetséges megoldások . 168 Hatékony közigazgatás . 172 Eredményes végrehajtás: technikák, módszerek . 176 Összegzés . 181 Önkormányzati

igazgatás. 183 Bevezetés . 183 Az önkormányzatiság alapjai, az önkormányzatok alapjogai . 183 Együtt, egymásért – összefogás - társulás. 187 Összegzés . 199 Közigazgatási eljárás . 201 Bevezetés . 201 Iratok, iratféleségek a hatósági eljárásban . 202 A Ket. tipikus jogorvoslatai 212 E-közigazgatás. 214 Összegzés . 220 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás modul . 221 3.51 3.52 3.53 3.54 3.55 3.56 3.6 Bevezetés . 221 A kormányzati tevékenység . 221 A minisztériumok . 227 Egyéb központi szervek . 230 A területi szervek . 234 Összegzés . 236 Közszolgálat . 237 3.61 3.62 3.63 3.64 3.65 4 Bevezetés . 237 A munka világa . 237 A köztisztviselői jogviszony dinamikája . 243 A köztisztviselői jogviszony statikája. 246 Összegzés . 255 Gazdasági és pénzügyi ismeretek . 257 4.1 Gazdasági ismeretek. 257 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.16 4.17 4.18 4.19 4.110 4.111 4.112 4.113 4.114 4.115 4.116

4.2 Üzleti ismeretek. 273 4.21 4.22 4.23 4.24 4.25 4.26 4.27 4.28 4.29 4.210 4.211 4.3 4.31 4.32 4.33 4.34 4.35 4.36 Bevezetés . 257 Társadalmi-gazdasági fejlődést vagy csupán több fogyasztást? . 257 Mit tehet az állam a jólétért?. 258 Piacgazdaság és más gazdasági rendszerek. 260 Európa is többszínű . 261 Szociális partnerség – érdekképviseletek. 262 Civilek a pályán. 263 Pénzpolitika . 263 A pénzügyi közvetítő rendszer . 264 A magyar monetáris politika – európai környezetben . 266 Európai pénzügyek. 267 Foglalkoztatáspolitika . 268 A munkaerő mobilitása határokon belül és túl. 269 Költségvetési politikánk – európai vonatkozások . 270 Államadósság és annak finanszírozása. 271 Összegzés . 272 Bevezetés . 273 A modern pénzgazdaság – növekedésben és válságban . 273 Az információs technológia gazdasági hatásai . 275 Pénzügyi kockázatok és válságok. 276 A marketing tartalma, technikái . 277 Üzleti

elemzési eljárások, technikák . 278 Üzleti kommunikációs politika . 279 Üzleti stratégia. 280 Vállalati kultúra. 281 A vállalatok társadalmi felelőssége . 282 Összegzés . 283 Államháztartási ismeretek. 285 Bevezetés . 285 Az államháztartás gazdálkodási rendje . 285 Központi költségvetési gazdálkodás . 289 Helyi önkormányzatok gazdálkodása . 298 Közpénzek ellenőrzése . 302 Összegzés . 309 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.4 4.41 4.42 4.43 4.44 4.45 4.46 4.47 4.48 4.49 5 Globalizáció és fenntartható fejlődés . 311 Bevezetés . 311 Koncepcionális megközelítés. 311 A globalizáció mint ideológia. 316 A globális civil társadalom – új kozmológia . 320 Állam és állampolgár az információs társadalomban. 324 Az Európai Unió elektronikus kormányzati törekvései . 327 A biztonság és az ember szerepe a globális világban . 333 Környezeti kockázatok – környezeti tudatosság . 337 Összegzés .

342 Emberi jogi, etikai és adatkezelési ismeretek . 343 5.1 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 Közszolgálati etika. 343 Bevezetés . 343 A döntés. 344 A közérdek, mint etikai probléma . 345 Az érdekkonfliktus . 346 Az igazságos döntés . 347 Tipikus érdekkonfliktus lehetőségek . 349 A döntések hatása az egyéni érdekre és a közérdekre. 352 A konfliktuskezelés normatív szabályozása . 355 Összegzés . 359 5.2 A korrupció kiküszöbölése, korrupciós kockázatok csökkentése, elszámoltathatóság. 361 5.21 5.22 5.23 5.24 5.25 5.26 5.27 5.3 5.31 5.32 5.33 5.34 5.4 5.41 5.42 5.43 5.44 5.45 5.46 Bevezetés . 361 A korrupció hátrányos következményei. 361 A korrupció megjelenési formái. 364 Gazdasági vesztegetés . 370 Versenyt korlátozó megállapodás közbeszerzési és koncessziós eljárásban . 371 A korrupció ellenes stratégiák. 372 Összegzés . 374 Antidiszkrimináció és esélyegyenlőség . 377 Bevezetés . 377

Antidiszkrimináció . 377 Esélyegyenlőség . 391 Összegzés . 396 Átláthatóság, nyilvántartás és adatvédelem a közigazgatásban . 397 Bevezetés . 397 Az információs jogok gyakorlata . 397 Jogkövetkezmények. 399 Az adatvédelmi biztos szerepe. 403 Az elektronikus információszabadság . 406 Összegzés . 410 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 9 1 Társadalomismeretek 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 1.11 Bevezetés A magyarországi közigazgatás különböző területein (központi államigazgatási szervek, területi és helyi államigazgatási szervek) a jövőben már csak olyanok dolgozhatnak köztisztviselőként, akik eredményesen letették a közigazgatási versenyvizsgát. Az államigazgatási dolgozók elsősorban szakterületük szakmai követelményeit és a szükséges jogszabályokat figyelembe véve végzik tevékenységüket. A szigorúan vett szakmai és jogi előírások

betartása mellett társadalmi ismeretekre is szükség van az eredményes köztisztviselői munkához. A Társadalmi együttélés alapfogalmai (Középfok) többirányú ismereteket tartalmazó, lényegében filozófiai, etikai, kisebbségi jogi és történelmi tartalmú segédanyaga tömören összegzi a legfontosabb fogalmakat és összefüggéseket, amelyek segítséget nyújthatnak a sikeres vizsgához s a későbbiekben a köztisztviselői és vezetői munka hatékony ellátásához. Központi témái a következők: társadalmi együttélés, cselekvés, érdek, autonómia, szolidaritás, közösség és fejlődés, csoport, védelem, valamint hely. Természetesen egy rövidebb terjedelmű segédanyag, mint például ez is, nem térhet ki minden lényeges filozófiai, etikai, kisebbségi jogi és történelmi összefüggésre, nem tárgyalhatja az említett tudományok valamennyi kutatási területét. Így ez a segédanyag egyrészt a kötelező irodalom, amelynek

elsajátítása mindenképpen szükséges a sikeres vizsgához; másrészt megadja a további irodalmat is, amely segíthet az eredményes felkészülésben, s talán használható a későbbi köztisztviselői és vezetői munka során is. 1.12 Társadalmi együttélés Az emberiség a történelem kezdete óta közösségben – mai szóhasználattal – társadalomban él. Sőt! Minél fejletlenebb egy közösség, annál jobban látható az emberek együttműködése, mivel a létfenntartásban a természettel folytatott küzdelemben egymásra utaltságuk nyilvánvalóvá válik. Sok-sok ezer év történelme bizonyítja, hogy a társadalmi együttélés formái változnak ugyan, de nélküle nincs emberi lét. Az öntözéses gazdálkodást folytató ókori birodalmak – például az egyiptomi, a kínai, a közép-amerikai – hatalmas erőket tudtak az öntözőrendszerek érdekében együttesen megmozgatni. A társadalmi együttélés az emberek számára szükséges, maguk

alakítják szerveződési formáját a legkisebbektől a legnagyobb, akár globális közösségekig. Közülük a legkisebb szerveződési egység a család A kínai konfucionizmus tanítása ki is mondja, hogy minden más társadalmi kapcsolódásnál erősebb és előbbre való közösség a család. A világ más területein, egy másfajta társadalomtörténet miatt, az elmúlt két évszázadban a család és a helyi közösségek egyre inkább háttérbe szorultak, és az individuális, az egyének által irányított kapcsolatok kerültek előtérbe. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 10 Különösen az angolszász társadalmakban a kifejlődő piacgazdasági verseny és a nyílt világpiaci kapcsolatok tolták egyre inkább előre az egyéni, haszonelvű és annak túlhangsúlyozását. A modern, globalizált, gondolkodást infokommunikációs társadalmakban pedig már kezd kialakulni az az egyén, aki már a

világ szinte minden pontjáról elér információkat, számtalan globális hálózat tagja, miközben közvetlen környezetével már nem tart fenn élő közösségi kapcsolatokat. A virtuális közösségi kapcsolatok növekedése miatt sok országban – s elsősorban a fiatal generációnál – lassan leépülnek az élő családi, baráti, kisközösségi kapcsolatok. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy az emberek kilépnének a társadalomból, hanem csupán jelzi, hogy a formák sokasága, melyekben együttélésük megvalósul, folyamatosan változik. Elmondható tehát, hogy a társadalmi együttélés az emberek között a történelmi időkben alakult ki az adott kultúrkörre, technikai civilizációra jellemző elvek, szokások és magatartási szabályok szerint. Mindezen szabályozókat társadalmi normarendszernek, avagy társadalmi intézményeknek nevezzük. A társadalmi intézmények rendeltetése az, hogy az emberi magatartásokat, cselekvéseket

szabályozott mederben tartsák, s a társadalmilag kívánatos irányba tereljék.1 Az emberek közösségeinek belső szerveződése despotikus vagy demokratikus lehet. A társadalmi együttélésnek az anyagi javak létrehozásával és gazdálkodásával kapcsolatos társadalmi viszonyait alapvetően két formával: a premodern és a modern formával jellemezhetjük.2 A kapitalizmus előtti társadalmakat, melyeket összefoglaló néven premodernnek nevezünk, az jellemezte, hogy a társadalmi együttélésben az emberi cselekvéseket elsősorban a társadalomban elfoglalt hely határozta meg. Az emberek törekedtek helyzetüket, javaikat, jogaikat megóvni, de hiányoztak azok a társadalmi mozgatórugók és intézmények, melyek a javak önmagukért vagy a haszonért való növelésére, megszerzésére irányultak volna. A modern társadalom a kapitalista magántulajdonnal, a piaci gazdálkodás kiteljesedésével, a gazdaság és a politika szétválásával kezd kialakulni.3

A társadalom fogalma az újkori polgárosodás idejéhez köthető, s mai, kifejlett formájában már globális méretű közösségeket is létrehozott. A közösség alapja sok helyütt a tömegfogyasztás és az informatikai alapokon is erősödő globális pénzügyi rendszer. A piaci mechanizmus a versenyszabadság és az esélyegyenlőség gondolatát a társadalmi együttélés alapjává teszi. 1.13 Cselekvés A társadalmi együttélés során az emberi cselekvéseket a különböző történelmi időszakokban és a világ különböző területein részben állandó, részben változó tartalmú belső gondolati-érzelmi értékek és külső közösségi szabályok alakították és alakítják. Voltak és vannak olyan társadalmi normák, amelyek szinte minden társadalmi rendszerben érvényesülnek az emberi társadalom fennmaradása érdekében. Balogh, 2008. Polányi, 1976. 3 Balogh, 2008. 1 2 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi

együttélés alapfogalmai 11 A szokások, a hagyományok a közösségek belső viszonyaiban is a magatartás alapvető szabályozóiként működnek. Gyakran a szokások, az elődök által mutatott cselekvésminták jelentik egyes közösségek cselekvéseinek állandó elemét. A hagyományok, melyek gyakran „csupán” a társadalom élő emlékezetében élnek, ma is meghatározzák, de legalábbis befolyásolják számtalan népcsoport, közösség életét. Ezért van olyan nagy jelentősége fejlettebb országok modern társadalmaiban a hagyományőrző tevékenységnek is, hiszen az saját történelmük hordozója, emlékezete. A hagyományok is megfogalmaznak illemszabályokat, és a társadalmak egyes csoportjai vagy sajátos kultúrájú kisebb közösségei is előírhatják az illem, vagyis az adott közegben helyes, elfogadható viselkedés szabályait. Az illemszabályok összefüggnek az erkölccsel és a joggal is. Míg az erkölcs az elfogadható és

tilalmazott cselekedeteket elvekkel határozza meg, addig a jog ugyanezt törvényileg kötelező normák rögzítésével teszi. Az erkölcs a cselekvők belátására támaszkodik, a jog a cselekvők kényszerítésével éri el a megfelelő hatást. Az emberi cselekvéseket külső kényszerek és belső késztetések egyaránt létrehozzák, befolyásolják. A közösségi magatartás-szabályozás intézményesülése kialakította az emberekben a külső elvárásokhoz, szabályokhoz, kényszerekhez való alkalmazkodást, ugyanakkor az ismert szabályok hordozták azt a lehetőséget is, hogy e keretek között cselekvéseiket önállóan alakítsák. Vagyis az emberek az intézményesített társadalmi együttélési szabályok betartása mellett (néha azok ellen) önszabályozásra, belsőleg vezérelt cselekvésekre is képesek. Ez teremti meg az autonómia, a gondolati és cselekvési szabadság lehetőségét a társadalmakban. A szabályozott és önszabályozó emberi

cselekvések irányítására, azok erőinek kihasználására számtalan társadalmi intézmény és norma kíván hatni – mindegyik saját területének feladatai szempontjából. A politikai cselekvéseket a hatalom és az érdekérvényesítés, a gazdasági tetteket a szükségletek kielégítése, esetleg a haszonszerzés mozgatja, míg a társadalom más intézményei, szervezetei saját céljaik megvalósítására mozgósítja az embereket. A társadalmak közötti azonosságok és különbségek a cselekvésre ösztönző indítékok, az alkalmazott eszközök különbségeiben is kimutathatók. Minden emberi közösség meg kívánja magát különböztetni másoktól, hiszen erre támaszkodva alakítja ki saját azonosságát (identitását). Ezt azonban többféleképp tehetik – értékrendjük függvényében: egyes csoportok a tőlük különbözőket azonnal ellenségként értelmezik, és velük kapcsolatos cselekvéseikben az ellenük folytatott harc dominál;

más csoportok viszont épp a tőlük különbözők különbözőségét tekintik értékesnek, s elfogadásukra tanítják tagjaikat. Számos olyan társadalmi cselekvés is van, mely csak bizonyos történelmi korokat vagy csupán néhány társadalmat jellemez. Így például a vállalkozás szabadsága értelmezhetetlen a premodern társadalmakban, de ugyanígy kizárható az is, hogy adócsalás bűntette miatt ma bárkit karóba húzzanak a fejlett országokban. A hagyományok, a szokások, a vallási, az erkölcsi, az illem- és a jogszabályok között is vannak állandóságot mutatók és gyakran változók.4 A tilalomfák felállításán kívül az emberi magatartások, cselekvések koordinálására is szükség van. Az emberek gazdasági cselekvéseit – a mellérendelt kapcsolatokban bonyolított csereügyleteket – piaci koordinációnak nevezzük. 4 Balogh, 2008. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 12

Az embereknek azon mellérendelt kapcsolatait, melyeket erkölcsi elvek irányítanak, nevezzük. Az alá-fölérendeltségi kapcsolatokban etikai koordinációnak adminisztratív módon működtetett koordinációt bürokratikusnak, míg az ugyancsak alárendeltségben érvényesített, de erőszakosan megvalósított kapcsolódást agresszív koordinációnak nevezzük.5 A negatív eszközök, a tiltások és a pozitív eszközök, a koordinációk együttesen biztosítják az egyéni önszabályozással viselkedő emberek együttes társadalmi cselekvéseit. 1.14 Érdek Az emberiség történetében a különböző társadalmakban a társadalmi együttélés egyik leghatékonyabb, az emberi cselekvéseket leginkább befolyásoló tényezője az érdek. Általános megfogalmazásban az érdek a cselekvés mozgatórugója, melyet befolyásol a cselekvések hátterében meghúzódó motivációs rendszer is. A cselekvés mindig valamire irányul, s a cselekvésnek mindig van

valamilyen fokú intenzitása. Az érdek az irányultságot és az intenzitást kapcsolja össze, s a kapcsolat tartalma szerint különböző hatásfokú eredményt ad. Gyakran az önzés, a birtoklásvágy, illetőleg a tulajdonosi célok indítékai késztetik cselekvésre az egyéneket, és sajnálatos tanulsága az emberiség történetének, hogy a cselekvések intenzitása negatív tartalmú érzelmi motiváció esetén sokszor nagyobb, mint a pozitív érzelmeknél. Tapasztalat az, hogy az emberek többsége elfogadja a növekvő adókat is, ha tudja, hogy másoké még jobban növekszik, és sokan szorgalmasabbak munkahelyi kollégáik hátráltatásában, mint segítésében. Az egyének önérdekkövető cselekvéseiből vezette le sok társadalomtudós is, egyszerű összegzéssel a közjót, vagyis sokan gondolták úgy, hogy ha az egyes emberek megteszik mindazt, ami érdekükben áll, akkor megvalósul az érdekek harmóniája, ami a társadalom jólétét fokozza.6 Az

érdekek automatikus harmóniája azonban nem valósul meg. Az érdekérvényesítés egyik radikális módja mások érdekeinek figyelmen kívül hagyása. Ezzel főként azok élnek, akiknek hatalmukban áll, akiket ebben mások nem tudnak megakadályozni. A modern demokratikus berendezkedésű társadalmakban kidolgozták azonban az érdekegyeztető mechanizmusok rendszerét, mely a szintenként különböző érdekekhez közelítő, közvetítő tárgyalási mezőket és technikákat alakít ki, így próbálva meg az ellentétes célok valamilyen közössé alakítását. Az érdekek egyeztetése egyfajta harmonizálás, mely elsősorban kölcsönös kompromisszumokon alapul. Az egyéneknek, a társadalmi kiscsoportok, a társadalmi rétegek és a társadalmi osztályok tagjainak egyaránt voltak és vannak egymáshoz hasonló, illetve egymással ellentétes, az időben állandó vagy változó érdekei.7 Minden társadalmi szereplő törekszik arra, hogy biztosítsa magának az

anyagi jólétet, az erkölcsi megbecsülést, illetve ha lehet, mindkettőt, sőt még néhány további előnyt is. Kornai, 1983. Balogh, 2008. 7 Balogh, 2008. 5 6 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 13 Az érdekek gyakran viszonylagosak, az adott közösségeken belül értelmezettek, s ami az egyik közösségben már elfogadhatatlan, megvalósíthatatlan, az a másikban még elfogadott lehet. Minden adóztató társadalomban például a legtöbb adózó szeretne minél kevesebb adót fizetni, mivel egyéni érdeke ezt diktálja. Azt azonban, hogy ezt az érdekét milyen módon érvényesíti, az adott társadalom szabályai határozzák meg. Van, ahol adócsalás az, ami egy másik országban még csak az adó elkerülése (a fennálló jogszabályok törvényes kiskapuinak kihasználása), s van, ahol a bürokraták megvesztegetése az adófizetés minimalizálásának hagyományosan bevált módja. Az adózás

ugyanakkor közérdek is, hiszen az adóbevétel a társadalom közös szükségleteinek kielégítésére szolgál. Mégsem elég hatékony az adózói akarat a fizetés maximalizálásában. Minél távolabb van ugyanis az egyéni cselekvőtől a cél, minél magasabb szinten fogalmazódik meg az érdek, a cselekvés intenzitása annál kisebb. A közérdek megfogalmazására, tudatosítására ezért annál több energiát kell fordítani, minél közvetettebb ez a kapcsolat. Az egyének, a kiscsoportok, a társadalmi rétegek és a társadalmi osztályok érdekeinek egy része bizonyosan nem esik egybe, más részük esetében azonban lehetséges egyeztetés. A magánérdek, a közérdek és a közjó gyakran ellentétbe kerülnek egymással, azonban jó politikával közelítésük megvalósítható. A társadalmak fennmaradása folyamatosan igényli a magán- és a közérdek összehangolását a köz javát szolgáló intézkedések meghozatalához. 1.15 Autonómia Az

autonómia, azaz az öntörvényűség a belső értékek által vezérelt, önállóan cselekvő ember, továbbá társadalmának jellemzője. A személyi autonómia a környezeti hatásokra reagáló, saját értékei szerint cselekvő ember tulajdonsága. Az autonóm személyiség képes megfelelni a társadalmi viselkedési szabályoknak, normáknak, ugyanakkor maga dönt arról, hogy milyen módon illeszkedik a társadalomba. A társadalmi együttélés szabályait követő, de a beilleszkedés utánzó formáit elutasító, szabad választásra képes személyiség az autonóm ember. A társadalmi autonómia a modern demokráciák politikai-társadalmi szerkezetének megfelelő társadalmi jellemző (karakter). A modern társadalmak beilleszkedő, nem beilleszkedő deviáns és nem beilleszkedő autonóm személyiségekből állnak. Az autonóm viselkedés a személyiség tudatos választása, amelyben szabad cselekvéseinek kockázatát is vállalja az ember. A társadalom akkor

nevezhető autonóm jellegűnek, szabad, modern demokráciának, ha az autonóm személyiségű emberek vannak többségben. Az autonómia kifejezés területi autonómia formában is használatos. Ebben az értelemben az önrendelkezés, az önálló jogérvényesítés olyan földrajzilag is körülhatárolható sajátos területét jelöli, amelynek legfontosabb jellemzői a következők: gazdasági, kereskedelmi, agglomerációs központtal rendelkezik, önálló közigazgatási hálózata, önálló kultúrája, saját szimbólumrendszere, esetleg vallása, nyelve is van.8 8 E rész megírásához felhasznált források: Steiger, 2008; Molnár, 1993. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 14 Az önálló belső jogi kezdeményezésen alapuló jogalkotás révén, tehát valamely állam törvényhozó szerve által a nemzeti politikai megfontolások figyelembevételével létesített területi autonómiákat és más

speciális státuszokat a nemzetközi jog tudomásul veszi. Sőt üdvözli, ha ez a státusz vagy a népek, nemzetek önrendelkezési jogának megvalósítási módjaként, vagy a nemzeti, etnikai, nyelvi kisebbségek jogainak biztosítékaként jön létre. Tükrözi tehát az érintett nép akaratát, mely ily módon az állam többi polgárához képest nem kerül politikai, jogi vagy gazdasági értelemben hátrányosan megkülönböztetett helyzetbe, tehát nem ütközik a nemzetközi jognak a diszkrimináció tilalmát előíró parancsával.9 A területi autonómia és más speciális státuszok számtalan formája létezett az emberiség eddigi történelme folyamán. Ma a legfontosabb típusok közé tartozik a föderáció és a regionális autonómia. Számos föderatív berendezkedésű állam található a világ különböző pontjain (az Amerikai Egyesült Államok, Mexikó, a Német Szövetségi Köztársaság stb.) Közös jellemzőjük, hogy a szövetségi szint

csupán néhány, de kétségkívül fontos területen rendelkezik kizárólagos döntési kompetenciával, például a közös pénz, külpolitika és nemzetvédelem kérdéseiben. E kereteken belül, az alkotmány felhatalmazása alapján a tagállamok, tartományok széleskörű jogi, gazdasági, politikai önállósággal rendelkeznek. 2. A regionalizált államokban (Belgium, Olaszország, Spanyolország – újabban Nagy-Britannia is) a középszintű egységek (régiók) szintén széleskörű autonómiával, saját bevételekkel, sőt törvényhozói jogkörrel is rendelkeznek.10 1.16 Szolidaritás A konkrét társadalmi csoportokban többnyire kialakul az együvé tartozás és a közösségvállalás érzése, azaz a szolidaritás. A közös történelem, a közös sors, a közös feladatok és célok az emberi közösségek és társadalmi csoportok között kiválthatnak egymás irányában segítő, vagy együttesen cselekvő, közös motivációkat. A szolidaritás lehet

személyes, egyes emberek közötti; lehet csoportos, ha bizonyos foglalkozási csoportok felismerik más csoportokkal közös érdekeiket, s ez közös cselekvésre készteti őket. Történelmileg ismert a dolgozó osztályok közötti szolidaritás (nemzetközi munkásmozgalom), illetve a nemzetközi harcok résztvevőivel, áldozataival kapcsolatos szolidaritás (menekültek befogadása, támogatása).11 Fontos kapcsolat mutatható ki a szolidaritás és a szociális állam között. Utóbbi fogalmát a Német Szövetségi Köztársaság alkotmánya használta először 1949-ben. A jogállamhoz hasonlóan a szociális állam is a jogbiztonság követelményei alapján működik, azonban jelentése nem egyszerűen a jogbiztonsággal, hanem bizonyos szintű szociális biztonsággal azonos. Ebben az értelemben olyan állam, amely biztosítja az egyén számára a társadalmi kockázatok elleni védekezés feltételeit és intézményeit. Kovács, 1996, 18, 19. o Torma, 2001, 160. o

11 Balogh, 2008. 9 10 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 15 Olyan elosztást valósít meg, amely garantálja a megélhetés egy bizonyos igazságos mértékét az egyén kritikus helyzeteiben is. A szociális biztonságot az állam egyfelől a polgárok előrelátó öngondoskodásának ösztönzésével, esetleg kötelezővé tételével, másfelől az előrelátó gondosságra képtelen polgárok előnyben részesítésével, támogatásával valósíthatja meg. A személyes jövőről történő gondoskodás előírásával a szociális állam tulajdonképpen nem rendezi át a vagyoni viszonyokat. A szociális biztonságnak szükségképpen szolidaritási eleme is van: a jólét bizonyos mértékében annak is részesülnie kell, aki nem viselte a szociális kockázatok elhárításának terheit. Ez a fajta kötelező társadalmi szolidaritás kétségtelenül a vagyoni viszonyok bizonyos mértékű átrendezését

jelenti.12 1.17 Közösség és fejlődés A középkorban a nemzet fogalma alatt vagy a feudális társadalom vezető rétegeit (rendi nemzet) vagy az államok egyes tartományainak lakóit (tartományi nemzet) értették. Ma a nemzet valamely történelmileg kialakult tartós emberi közösséget jelent, amelyet különböző sajátosságok kötnek össze és különböztetnek meg más közösségektől. E sajátosságok pontos és általános érvényű meghatározása eddig senkinek sem sikerült, s a történelmi fejlődés bonyolultsága és a nemzetté válás eltérő útjai miatt valószínűleg nem is fog. Az egyes meghatározásokban szereplő ismérvek (közös származás, vallás, nyelv, kultúra, történelmi emlékezet és mítoszrendszer, terület, gazdaság, állam- és jogrendszer) különböző kombinációi ugyanis sohasem fedik teljesen a magukat nemzetként meghatározó közösségek összességét. A modern európai történelemben a szakirodalom és a

mindennapi nyelvhasználat a nemzet két alaptípusát különbözteti meg. Az egyiket a közös terület, valamint az ugyanazon gazdasági és jogi-politikai keretekhez, azaz államhoz tartozás jellemzi alapvetően, a másikat a kultúra és a nyelv azonossága, továbbá a közös származás valósága vagy mítosza.13 Friedrich Meinecke, ismert 19–20 századi nagy német történész 1907-ben Fichte és Herder megfigyeléseit elfogadva az első típust politikai vagy államnemzetként, a másodikat pedig kultúrnemzetként definiálta.14 Az említett két típus földrajzi elterjedését alapul véve Anthony D Smith, a nemzettel kapcsolatos kutatások egyik legismertebb mai brit szakértője a nemzet Nyugat-Európára és az Amerikai Egyesült Államokra jellemző nyugati, és a világ több más részére, így Európa keleti felére is jellemző keleti vagy etnikai modelljét különböztette meg.15 A legtöbb nép esetében a nyelvi-etnikai csoportból kulturális

közösséggé válás – jelentős időbeli eltolódásokkal – a 19. században zajlott le Kelet-Közép- és Délkelet-Európában. A 19 század elején Kelet-Közép- és Délkelet-Európa 24 nagy és több kisebb népcsoportja a három nagy politikai egység valamelyikéhez, az Orosz, az Oszmán vagy a Habsburg Birodalomhoz tartozott. A három birodalom alapvetően érzéketlen volt a nemzeti elv iránt. Takács, 2003. 800, 802, 803 Romsics, 2004. 9 o 14 Meinecke, 1922. S 1-22 Idézi: Romsics, 2004 9 o 15 Smith, 1991. különösen pp 8-15 Idézi: Romsics, 2004 9, 10 o A különösen megjegyzés Romsics Ignáctól származik (B.L) 12 13 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 16 Összetartó erejük elsősorban a vallás és a dinasztikus hűség volt. Egy évszázad múlva már csak a Romanovok ortodox keresztény orosz és a Habsburgok katolikus birodalma állt fenn. A muzulmán Oszmán Birodalom balkáni

tartományai helyén hat új állam alakult, melyek mozgatója a nacionalizmus volt. Az I világháború végén felbomlott a Habsburg Birodalom, az orosz pedig Szovjetunióvá alakult, elveszítve nyugati peremterületeit. A térség északi és középső részén hét új állam alakult, illetve született újjá. A II világháborút követően a szovjet birodalom expanziója során a független államok száma 12-ről 9-re csökkent. A Szovjetunió szétesésével és a térségből való visszavonulásával a kilencvenes évek közepére a független államok száma 9-ről 20-ra, az államalkotó nemzetek száma pedig 12-ről 18-ra nőtt.16 Koszovó közelmúltbeli önállósulásával immár 21 független, szuverenitással rendelkező, önálló állam található a térségben. Tiszteletben tartva a korábbiakban bemutatott szakmai véleményeket, érdemes továbbgondolni azokat. Nem kétséges, hogy a fejlődésbeli eltérések következtében például Nyugat-Európában az

államhoz tartozás, Kelet- és KeletKözép-Európában pedig a közös kultúra, nyelv és származás határozta meg hosszú időn keresztül a modern társadalomban is a nemzethez tartozást. A 20 század nyolcvanas évei végétől, a kilencvenes évek elejétől azonban fokozatosan részleges kiegyenlítődés figyelhető meg az Európa keleti és nyugati feléhez tartozó nemzetek többsége között. Ebben fontos szerepet töltött s tölt be feltételezhetően a jövőben is mindenekelőtt az Európai Unió bővülése, a gazdasági, pénzügyi korlátok fokozatos leépítése, a nemzetbiztonsági, a politikai és a jogi együttműködés elmélyítése, illetve az erre való törekvés. Az unióhoz tartozó nemzetállamok számos közös nemzeti ismérvvel rendelkeznek. Így például azonos, illetve hasonló a gazdasági és pénzügyi rendszerük (piacgazdaság), tulajdoni struktúrájuk (a magántulajdon túlsúlyán nyugvó vegyes tulajdon), államszervezetük

felépítése és működése (választott törvényhozó testületek és települési/területi/regionális önkormányzatok, az alapvető politikai, gazdasági, szociális és politikai jogok és szabadságjogok alkotmányos biztosítása stb.) Az azonos, illetve hasonló nemzetállami jellemzők közgazdasági, pénzügyi, politikai és jogi eszközökkel történő uniós szintű harmonizációja és koordinációja tovább erősíti a nemzet ismérveihez való közeledést. A tradicionális kultúra, nyelv és származás azonban erősen ellenáll a harmonizálási törekvéseknek, ezért egyetlen európai nyelv, még az angol sem tekinthető általánosan elfogadottnak. A kutatók egy része, így A. D Smith a nacionalizmus fogalmát a lehető legszélesebb értelemben használja, s a nemzetek kialakulásának folyamatát, a nemzethez tartozás érzését, a nemzetet középpontba állító tanokat és ideológiákat és az ezeket képviselő mozgalmakat egyaránt a nacionalizmus

gyűjtőfogalma alá vonta.17 Több kutató a Smith által értelmezett nacionalizmus valamelyik aspektusát emeli ki.18 Romsics, 2004. 29, 71, 7 o Smith, 1991. pp 71-97 Idézi: Romsics, 2004 10 o 18 Romsics, 2004. 10 o 16 17 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 17 Monserrat Guibernau, a warwicki egyetem etnikai kutatóközpontjának kutatója a nacionalizmust elsősorban olyan érzelmi jelenségnek tekinti, amely a nyelvhez, a szülőföldhöz, meghatározott eszmékhez, értékekhez és hagyományokhoz, illetve különböző csoportazonosulási jelképekhez (himnusz, zászló, énekek stb.) való kötődést fejez ki.19 Eric Hobsbawn és Ernest Gellner alapvetően olyan politikai tannak tartja a nacionalizmust, amely azt vallja, hogy az államhatároknak egybe kell esniük a nemzeti (etnikai) határokkal.20 Hans Kohn, a modern nemzet- és nacionalizmuskutatás egyik atyja állapította meg, hogy a modern nemzet két

alaptípusához hasonlóan a nacionalizmusnak is két formája van. Az egyik a NyugatEurópára jellemző racionálisabb és az egyéni szabadságjogokat, illetve a királytól vagy bármely más központi hatalomtól való polgári függetlenséget hangsúlyozó változat (állampolgári vagy területi nacionalizmus). A másik típus inkább KeletEurópában gyakori, az egyéni szabadságjogok helyett a nemzeti kollektívum szabadságát és az etnikailag-kulturálisan idegen politikai hatalomtól való függetlenedést állítja előtérbe (etnikai nacionalizmus).21 A Magyarországon élő magyar nemzetet mindenekelőtt a közös finn-ugor származás, a közös, folyamatosan változó magyar nyelv, a közös történelmi múlt, a piacgazdaság, a magántulajdon túlsúlyán nyugvó vegyes tulajdoni modell, a pluralizmus, a jogállam és 2004 óta az uniós tagság kapcsolja össze. Speciális, nem mindenki által azonosan értékelt ismérvek is összetartják hazánkat. Így

például az államalapítás óta közös elemnek tekinthető keresztény vallást ma már sokan nem gyakorolják, sokan nem a keresztény erkölcsök és a közös magyar kultúra (népművészet, népzene stb.) értékei szerint élnek22 1.18 Csoport Az etnikum vagy etnikai csoport fogalmát kettős értelemben használja a nemzetközi szakirodalom. Különböző amerikai szociológiai és antropológiai iskolák értelmezésében (első megközelítés) olyan „közös kulturális hagyománnyal és azonosságtudattal rendelkező” embereket jelent, akik „egy nagyobb társadalom alcsoportját” alkotják. Az etnikai csoport emberek nemzeti, nyelvi, faji, vallási területi, életmódbeli vagy külső megjelenés alapján elkülönülő csoportja, tekintet nélkül a csoport kulturális fejlettségére, politikai törekvéseire és integrációs szintjére.23 A másik megközelítés szerzői (ide tartozik Romsics Ignác is) értelmezésében az etnikum biológiailag,

kulturálisan és területileg elkülönülő származási csoportok olyan együttese, amely még nem rendelkezik a nemzet ismérveivel, csupán a nemzetté válás lehetőségével. Nem alkot szükségszerűen kisebbséget, sőt lehet egy vagy több társadalom, illetve állam uralkodó eleme is. Guibernau, 1996. p 43 Idézi: Romsics, 2004 10, 11 o Gellner, 1983, p. 1 Hobsbawn, 1990 p 9 Mindkét forrást idézi: Romsics, 2004 11 o 21 Kohn, 1955, különösen pp. 16-37 Idézi: Romsics, 2004 11 o A különösen megjegyzés Romsics Ignáctól származik (B.L) 22 Balogh, 2008. 23 Romsics, 2004. 12 o 19 20 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 18 Ami az etnikumot és a nemzetet megkülönbözteti, az a közösséggé válás folyamatában elért szint, azaz az összetartozás vérségi-származási és tudatos-tanult elemeinek aránymódosulása az utóbbi javára. Ebben az értelemben térségünk cigánysága a legutóbbi

időkig etnikumként, a többi népcsoport viszont egyre nagyobb mértékben nemzetként, illetve nemzeti vagy vallási kisebbségként viselkedett a 19. századtól Európa nyugati felében a nemzeti közösségek általában több etnikum államilag elősegített összeolvadásából jöttek létre. Ezzel szemben Európa keleti felében egy-egy etnikum vált kulturálisan integrált és politikailag is tudatos közösséggé.24 Az etnikai csoport bármelyik hivatkozott fogalmából indulunk ki, a történelem eddigi társadalmi együttélési formáiban számtalan etnikum, nemzeti és vallási kisebbség létezett. Közöttük találhatók olyanok, amelyek hosszú évszázadok óta a premodern társadalmak és a modern társadalom szereplői (angol, magyar, francia, orosz stb.), s vannak olyanok, amelyek egy idő után eltűntek, más etnikai csoportokba olvadtak (pl. hun) Az etnikai, nemzeti és vallási kisebbségek kapcsolatát alapvetően befolyásolták a történelem folyamán

a változó formájú és tartalmú hatalmi tényezők. A társadalmi együttélés eddigi formái általánosságban nem az etnikumok kompromisszumokon nyugvó, a másság kölcsönös tudomásulvételén alapuló kapcsolatáról szóltak. Az eltérő gazdasági érdekek, a nyelvi, kulturális, életmódbeli különbségek következtében állandósultak az etnikai feszültségek is, amelyek sokszor háborús konfliktusokhoz vezettek. A premodern társadalmak és a modern társadalom eddigi birodalmaiban (brit, francia, szovjet stb.) kialakult etnikai-nemzeti viszonyok is ezt mutatták. Az antik római latin, a modern angol vagy francia nyelv, kultúra és életmód „magasabbrendűségét” a hátrányos megkülönböztetés változatos eszköztárával (negatív diszkrimináció) próbálták s tudták általánosságban biztosítani. Magyarország már a két világháború között is a homogén nemzetállamok közé tartozott. A németek kb felének kitelepítése, a

csehszlovák–magyar lakosságcsere és a zsidóság több mint kétharmadának elpusztítása eredményeként ez még inkább igaz lett a második világháború után. Az 1945 utáni magyar statisztikák alapján a kisebbségek aránya 10 %-ról 1-1,5 %-ra csökkent. A hatvanas s különösen a hetvenes évektől előtérbe került a nemzetiségi kultúrák támogatása (pozitív diszkrimináció). Ez nemcsak a történelmi nemzetiségekre (pl szlovák, román, német), hanem a ma már több mint félmilliós cigányságra is vonatkozott. A történelmi nemzetiségek esetében elsősorban az anyanyelvi oktatást és kultúrát támogatták, a cigányok esetében magyar nyelvű iskoláztatásuk, foglalkoztatásuk és társadalmi beilleszkedésük elősegítése állt előtérben.25 Előbbiek esetében tendenciaszerűen a társadalmi modellváltás után is érvényesül a korábbi politika, utóbbiak foglalkoztatása, társadalmi beilleszkedése ellenben radikálisan romlott.

Connor, 1994. pp 89-117 Idézi: Romsics, 2004 13 o Romsics Ignác jelzett könyve 13 oldalán található 10-es lábjegyzetben utal még a következőre: Az etnikum fogalmára és interpretációjára lásd még magyar nyelven Bereczkei Tamás: Etnikum és biológia. „Világosság”, 1988 8-9 sz 519528 o 25 Romsics, 2004. 315 o 24 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 19 1.19 Védelem A nemzeti, etnikai és nyelvi kisebbségek védelmének egyik lehetséges módja az illető közösség felruházása érdekképviseleti, érdekvédelmi és akár bizonyos igazgatási jogosítványokkal is az általa lakott terület egészére vagy egy részére kiterjedően (vö. területi autonómia), illetve a közösséghez tartozó s a közös identitást vállaló összes egyént átfogva (vö. személyi autonómia) Az univerzális és a regionális nemzetközi jog eddigi története során különböző okok miatt személyi,

illetve területi autonómiák létesítésére vonatkozóan nem írt elő általános, minden országot érintő nemzetközi jogi kötelezettséget. Kiindulópontnak tekinthető az a vitathatatlan tézis, hogy a tételes nemzetközi jogból nem vezethető le olyan parancsolat, amely kötelezne minden olyan államot, amelynek területén etnikai, nemzeti, nyelvi kisebbségek élnek, területi önkormányzatok, illetve egyéb speciális státuszok létesítésére.26 A történelem eddigi társadalmi együttélési formái a többségi és kisebbségi – etnikai, nyelvi, nemzetiségi – közösségek egymás mellett élésének különböző típusait alakították ki. Az egyes közösségek egymás közti kapcsolatát azonban általában nem a kompromisszumkeresés, hanem a másság hangsúlyozása jellemezte, aminek következtében állandósultak az etnikai, nemzeti és nyelvi alapú társadalmi feszültségek. Így például az angol–ír–skót–walesi konfliktus, a

vallon–flamand ellentét, a zsidó–arab viszály vagy a soknemzetiségű kelet-közép-európai széthúzás az intolerancia tipikus példái. Amikor Jeruzsálem belvárosának minden fontosabb pontján zsidó és arab rendőrök és katonák tucatjai „vigyázzák a rendet”, „vigyázva a mindennapi normális életet”, akkor egyáltalán nem beszélhetünk etnikai, nemzeti, nyelvi „békés egymás mellett élésről”. Magyarország ugyan a legtöbb szakértő szerint homogén állam, azonban a társadalmi modellváltás óta az etnikai ellentétek egyre erőteljesebben terhelik meg a mindennapi életvitelt. Európában annak alapján értékelhetők érdemben a kisebbségek által kezdeményezett autonómiák és más speciális státuszok, hogy eszmerendszerük, javasolt intézményeik beilleszthetők-e a jelenlegi nemzetközi jogi keretekbe, mindenekelőtt az Európa Tanács egyezményrendszerébe. Az alapvető dokumentumok, melyek összefoglalják a helyi

autonómiák, nagyobb területi egységek és speciális két- és többnyelvű zónák európai szabályait:27 1. Európai Önkormányzati Charta (az Európa Tanács 122 számú egyezménye); 2. Területi Hatóságok és Közösségek Határokon Átnyúló Együttműködésének Európai Keretegyezménye (az Európa Tanács 106. egyezménye); 3. Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája28 Magyarországon az 1993. évi LXXVII törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól a kisebbségek jogainak védelmét az anyanyelvhasználaton túlmutatóan is szabályozza. Kovács, 1996, 18. o Kovács, 1996, 25, 35. o 28 1992. november ötödikén az Európa Tanács 11 külügyminisztere írta alá Strasbourgban, majd másnap a tizenkettedik állam külügyminisztere is aláírta. Forrás: Kovács, 1996, 25, 35 o 26 27 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 20 A törvény gerincét képező személyi és

kollektív önrendelkezési formákra vonatkozó rendelkezések közül több is összhangban van a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájából fakadó kötelezettségekkel.29 A regionális államigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzést gyakorolnak a kisebbségi önkormányzatok működése felett. 1.110 Hely A társadalmi együttélés egyik sajátos formája a helyi társadalom. A világ különböző földrészein, régióiban, országaiban élő emberek történelmileg változó keretek között éltek együtt. A birodalmakba, föderációkba, konföderációkba, nemzetállamokba, tehát valamilyen nagyobb politikai egységbe szerveződő társadalmak mellett mindig is léteztek kisebb közösségi együttélési formák. A tanyák, a falvak, a kisvárosok, valamint a nagyvárosok, a megalopoliszok és az utóbbiak önálló egységei állandóan arra törekedtek, hogy megtalálják a fennmaradáshoz szükséges közös cselekvési és szerveződési

formákat, intézményeket. Szervesen kapcsolódott ehhez a helyi önkormányzat megteremtése30 Hosszú és nehéz fejlődési folyamat révén jutott el az önkormányzati gondolat a középkortól – az önkormányzati hagyományt jelképező tingstedtől – a liberális jogállamon keresztül a mai kor által diktált és támasztott feltételeknek való gyakorlati megfelelésig. E folyamat első állomása a középkor városállamisága volt, amikor egyes városok az uralkodótól nyert kiváltságokkal függetlenedhettek a földesúri hatalomtól. Ennek tartalma magában foglalta a belső szabályozás, az igazgatás, az igazságszolgáltatás és az adózás jogát. A középkori város választott szervei által kifejtett tevékenység a városi lakosság jogosítványaként jelent meg, a lakóhelyi közösség az együttélésen, az egymásrautaltságon, a közös érdekeken alapult. A másik forma gyökerei a nemesi osztályhoz tartozók rendi önkormányzatához nyúlnak

vissza. A nemesi önkormányzatok nagyobb területi egységekben (megye, grófság, tartomány) szerveződtek. A polgári forradalom győzelme után az állam az önkormányzatokra is kiterjesztette az állami főhatalmat. Megvalósult a hatalmi ágak szétválasztása, s ennek keretei között különvált az igazságszolgáltatás és a közigazgatás is. Ezáltal az önkormányzat elveszítette igazságszolgáltatási és védelmi (katonai) funkcióját, amelyet a központi államhatalom vett át, s így az önkormányzat feladata a helyben ellátandó közfeladatokra korlátozódott. E tevékenység állami támogatása pedig megalapozta a központi kormányzat felügyeletének kiterjesztését az önkormányzatokra. Az önkormányzatok nem államon kívüli alakulatok, hanem szervesen illeszkednek az állami szervezeti rendszerbe, annak részeként alanyai a vertikális – a központi és a helyi hatalmi – munkamegosztásnak, amelyben a központi és a helyi hatalom

intézményrendszerei kiegészítik egymást. 29 30 Kovács, 1996, 93, 96. o Balogh, 2008. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 21 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája értelmében a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatok joga és kötelessége arra, hogy jogszabályi keretek között, a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a lakosság érdekében.31 A történelem különböző társadalmi együttélési formái, sokszínű helyi társadalmai sokféle jogi, szokásjogi, erkölcsi, kulturális stb. norma alapján működtek, ám valamilyen mértékű közösségi szabályozásra mindig szükség volt a helyi közösség fennmaradása érdekében. Tágan értelmezett helyi önkormányzásról már az első emberi közösségek fennállása óta beszélhetünk, amikor is az igazgatás, az igazságszolgáltatás és a védelem egyaránt része volt a helyi

társadalom működtetésének. A szűken értelmezett helyi önkormányzásról ellenben valóban a középkori városállamoktól kezdve lehet szó. 1.111 Összegzés A Társadalmi együttélés alapfogalmai (Felsőfok) alapvető filozófiai, etikai, kisebbségi jogi és történelmi témákat - társadalmi együttélés, cselekvés, érdek, autonómia, szolidaritás, közösség és fejlődés, csoport, védelem és hely – tárgyalt. Az egyes témákon belül megkísérelte összefoglalni a legfontosabb fogalmakat. Így például bemutatta a társadalmi együttélés alapvető formáit (premodern és modern), az autonómia típusait (személyi, társadalmi, területi), a szolidaritás lényegét, az etnikum általános jellemzőit és a nemzeti kisebbségek jogai védelmének lehetséges eszközeit. Célja nemcsak a szükséges lexikális ismeretek átadása volt, hanem az egyes fogalmakhoz tartozó összefüggések tömör vázolása is példák segítségével. 31 Fogarasi,

2006, 166, 167. o FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 22 IRODALOM Balogh László: A társadalmi együttélés alapfogalmai (Felsőfok). E-learning tananyag Budapest 2008. Bereczkei Tamás: Etnikum és biológia. „Világosság”, 1988 8-9 sz 519-528 o Connor, Walker, Terminological Chaos. („A Nation is a Nation, Is a State, Is an Ethnic Group, Is a ”). In: Connor, Walker, Ethnonationalism The Quest for Understanding. Princeton, New Yersey 1994, pp 89-117 Fogarasi József: Az önkormányzat fogalma és rendeltetése. In: Fazekas MariannaFiczere Lajos (Szerk): Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész 7, átdolgozott kiadás Budapest, Osiris Kiadó 2006, 166, 167. oldal Gellner, Ernest, Nations and Nationalism. Ithaca, New York, 1983, p 1 Guibernau, Monserrat, Nationalism. The Nation-State and Nationalism in the Twentieth Century. Cambridge, MA Polity Press, 1996, p 43 Hobsbawn, Eric, Nations and Nationalism

since 1780. Cambridge University Press, 1990. p 9 Kohn, Hans, Nationalism. Its Meaning and History Princeton, Toronto etc 1955, különösen pp. 16-37 Kornai János: Bürokratikus és paci koordináció. Budapest, Akadémia, 1983 Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Budapest, Osiris Kiadó 1996, 18, 19, 25, 35, 93, 96. oldal Meinecke, Friedrich: Weltbürgertum und Nationalstaat. Studien zur Genesis des deutschen Nationalstaates. München, Berlin 1922 S 1-22 Molnár Gusztáv (Szerk.): Autonómia és integráció Magyar Szemle Könyvek Magyar Szemle és a Magyarországért Alapítvány, 1993. Polányi Károly: Társadalmak és gazdasági rendszerek. In: Az archaikus társadalom és gazdasági szemlélet. Budapest, Gondolat, 1976 Romsics Ignác: Nemzet, nemzetiség és állam Kelet-Közép- és Délkelet-Európában a 19. és 20 században Második, változatlan kiadás Budapest, Napvilág Kiadó, 2004, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 29, 71, 315. oldal Smith, Anthony D.,

National Identity Reno, Las Vegas, London 1991 különösen pp 8-15; pp. 71-97 Steiger Judit: Jog és közgazdaságtan határán. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2008 Takács Albert: A szociális jogok. In: Halmai Gábor–Tóth Gábor Attila (Szerk): Emberi jogok. Budapest, Osiris Kiadó, 2003, 800, 802, 803 oldal Torma András: Európai közigazgatás. Régiók Önkormányzatok Virtuóz Kiadó, 2001, 160, 162. oldal AJÁNLOTT IRODALOM Kornai János: Bürokratikus és piaci koordináció. Budapest, Akadémia, 1983 Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Budapest, Osiris Kiadó, 1996 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 23 Polányi Károly: Társadalmak és gazdasági rendszerek. In: Az archaikus társadalom és gazdasági szemlélet. Budapest, Gondolat, 1976 Romsics Ignác: Nemzet, nemzetiség és állam Kelet-Közép- és Délkelet-Európában a 19. és 20 században Második, változatlan kiadás Budapest,

Napvilág Kiadó, 2004 Steiger Judit: Jog és közgazdaságtan határán. Budapest, Rejtjel Kiadó, 2008 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.1 A társadalmi együttélés alapfogalmai 24 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 25 1.2 Társadalmi folyamatok 1.21 Bevezetés A magyarországi közigazgatás különböző területein (központi államigazgatási szervek, területi és helyi államigazgatási szervek) a jövőben már csak olyanok dolgozhatnak köztisztviselőként és vezetőként, akik eredményesen letették a közigazgatási versenyvizsgát. Az államigazgatási dolgozók és vezetők elsősorban szakterületük szakmai követelményeit és a szükséges jogszabályokat figyelembe véve végzik tevékenységüket. A szigorúan vett szakmai és jogi előírások betartása mellett társadalmi ismeretekre is szükség van az eredményes köztisztviselői munkához. A Társadalmi folyamatok (Felsőfok)

szociológiai tartalmú segédanyaga tömören összegzi azokat a legfontosabb fogalmakat és összefüggéseket, amelyek segítséget nyújthatnak a sikeres vizsgához s a későbbiekben a köztisztviselői és vezetői feladatok hatékony ellátásához. Központi témái a következők: társadalmi rétegződés, társadalmi mobilitás, migráció, társadalmi egyenlőtlenség, népességszám, demográfiai robbanás és településszerkezet. Természetesen egy rövidebb terjedelmű segédanyag, mint például ez is, nem térhet ki minden lényeges szociológiai összefüggésre, nem tárgyalhatja a szociológia valamennyi kutatási területét. Így ez a segédanyag egyrészt a kötelező irodalom, amelynek elsajátítása mindenképpen szükséges a sikeres vizsgához; másrészt megadja a további irodalmat is, amely segíthet az eredményes felkészülésben, s talán használható a későbbi köztisztviselői munka során is. 1.22 Társadalmi rétegződés A társadalmi

rétegződés a népesség különböző ismérvek – mint a foglalkozás, munkahely, beosztás, iskolai végzettség, lakóhely – alapján megállapított kategóriái társadalmi helyzetének hierarchikus rendjét hozza létre az életmód és az életkörülmények különböző dimenzióiban. A társadalmi rétegződés vizsgálatában megkülönböztetett kategóriák lehetnek a társadalmi osztályok, a társadalmi rétegek, illetve további, kisebb társadalmi csoportok. Általában a rétegződésvizsgálat több csoportot különít el, mint a társadalmi szerkezet vizsgálata, azonban minden esetben azt vizsgálja, egymáshoz képest melyik csoport van kedvezőbb, illetve kedvezőtlenebb helyzetben. Ezért a társadalmi rétegződés erősen empirikus fogalom.32 Anthony Giddens többek között kiemeli: az egyenlőtlenségek meghatározására a szociológusok a társadalmi rétegződés fogalmát használják. A rétegződés különböző embercsoportok közötti

strukturált egyenlőtlenségként határozható meg. Négy alapvető rendszere: a rabszolgaság, a kasztrendszer, a rendi tagolódás és az osztálytagozódás.33 32 33 Tóth, 2006. 157 o Giddens, 2002. 222 o FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 26 A rabszolgaság az egyenlőtlenségek olyan szélsőséges formája, amikor egyes embereket mások a szó szoros értelmében birtokolnak. A kasztrendszer elsősorban az indiai szubkontinens kultúráihoz kapcsolható. Az indiaiak különböző szavakkal határozzák meg annak egyes aspektusait, amelyek közül a két legfontosabb a varna és a dzsáti. A varna négy, eltérő társadalmi megbecsültségű kategóriát foglal magába Ezek alatt találhatók az „érinthetetlenek”, azaz a legalacsonyabb pozíciójú emberek. A dzsáti helyileg meghatározott csoportokat jelent, amelyeken belül mutathatók ki a kasztkülönbségek. A rendi tagolódás elsősorban az európai feudalizmushoz

kapcsolható, de több más tradicionális civilizációban is létezett. Európában az első rendhez a papság, a másodikhoz a nemesség, a harmadikhoz pedig a köznép (jobbágyok, szabad parasztok, kereskedők, kézművesek) tartozott. Az osztálytagozódás alapja mindenekelőtt a termelő vagyon feletti rendelkezés és a foglalkozás. A nyugati társadalmak alapvető osztályai a következők: felső osztály (vagyonosok, munkáltatók, gyárosok, csúcsmenedzserek, akik birtokolják, illetve közvetlenül irányítják a közvetlen termelő erőforrásokat); a középosztály (a fehérgalléros munkások többsége és általában a szakértelmiség); a munkásosztály (kékgalléros, avagy fizikai munkások). Egyes ipari államokban (pl Japán és Franciaország) a legutóbbi időkig fontos szerepe volt egy negyedik osztálynak, a parasztságnak (tradicionális típusú agrártermelést végzők).34 A termelőeszközökhöz való viszony alapján meghatározott társadalmi

kategória a társadalmi osztály. Az eredeti marxi értelmezés alapján három osztály különböztethető meg: a termelőeszközöket nem birtokló munkások, a csak saját maguk foglalkoztatásához elegendő termelőeszközzel rendelkező kispolgárok vagy önállók (önálló parasztok, kisiparosok, kiskereskedők) és a termelőeszközök zömével rendelkező nagybirtokosok, tőkések, akik bérmunkásokat foglalkoztatnak. Újabban néhány szerző kiterjesztően értelmezi a fenti fogalmat: egyrészt osztálynak nevezik a munkahelyi viszonyok alapján megkülönböztethető kategóriákat (vállalati vezetők, felsőszintű szakemberek és munkások stb.), másrészt nemcsak a termelőeszközök tulajdonosait, hanem az azok felett rendelkezőket is (pl. vállalati vezetők) is önálló, az egyszerű alkalmazottaktól elhatárolható osztálynak tekintik.35 A társadalmi osztály elsősorban gazdasági, másodsorban politikai kategória. A társadalmi réteg az iskolai

végzettség, a foglalkozás, a lakóhely, a jövedelem nagysága stb. alapján meghatározott társadalmi kategória A hazai szociológiában a munkajelleg (például szakmunkás, értelmiségi) alapján megkülönböztetett kategóriákat is szokás rétegeknek nevezni.36 Napjaink modern társadalmainak vizsgálata azt mutatja, hogy az emberek sokféle foglalkozást (orvos, ügyvéd, mérnök, informatikus, festő, kőműves, üvegfúvó stb.) űznek, amelyeket különböző munkahelyeken (orvosi rendelő, ügyvédi iroda, lakóparképítés stb.) végeznek Az egyes foglalkozások más és más iskolai végzettséget (orvosi diploma, jogtanácsosiügyvédi szakvizsga, szakipari végzettség stb.) igényelnek Giddens, 2002. 222-225 o Tóth, 2006. 157 o 36 Tóth, 2006. 157 o 34 35 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 27 Természetesen az egyes kategóriák lakókörülményei is eltérőek (nagyváros, falu, lakópark, családi ház,

kastély, villa stb.) Az emberiség eddigi történelmének különböző társadalmi együttélési formái változó tartalmú rétegződési típusokat mutatnak. A rétegnél kisebb társadalmi csoportot alkotnak például a különböző baráti közösségek, amelyeknek tagjait a közös szórakozás (hazai vagy külföldi utazások, koncertlátogatások, futballmérkőzések), az azonos vagy hasonló értékek elfogadása stb. kapcsol össze A társadalmi rétegződés történelmileg változó tartalmú speciális csoportja az elit, amely a társadalmi hierarchia csúcsán található kis létszámú, az uralkodó osztálynál szűkebb csoport, s amely alatt a szociológia többnyire hatalmi elitet ért.37 Az elit hatalmi-döntési pozícióját különböző, sokszor egymással összefüggő tényezők határozzák meg. Így például a jövedelmi viszonyok, a vagyon, a tulajdon, a szellemi képességek, a karizma, a maffia-tagság vagy a nemzetközi kapcsolatok. A társadalmi

szerkezetet a társadalmon belüli lehetséges pozíciók közötti viszonyok alkotják.38 A társadalmi pozíciók közötti viszonynak rendkívül sok formája létezett a történelem folyamán, s ez napjainkban is így van. Ilyen például a kiskereskedő tulajdonos és alkalmazottja, a vállalkozó kisiparos és alkalmazottja, a miniszter és az államtitkár, a háziorvos és a nővér vagy az egyetemi tanár és a hallgató közötti viszony. 1.23 Társadalmi mobilitás A társadalmi mobilitás az a jelenség, amikor megváltozik az egyén vagy a család társadalmi helyzete, ha például parasztból munkás, illetve munkásból paraszt lesz. E példák esetében a foglalkozás alapján meghatározott társadalmi kategóriák közötti mozgásról van szó. A jövedelem, az iskolai végzettség, a kedvezőbb vagy kedvezőtlenebb lakóhely, az egyéni megbecsültség vagy a presztízs stb. kategóriák közötti mozgás is társadalmi mobilitás. Nemzedékek közötti

(intergenerációs) mobilitás az a jelenség, amikor valakinek a társadalmi helyzete a szüleiéhez képest változik meg, például a munkás fia mérnök lesz. Nemzedékeken belüli (intragenerációs vagy karrier-) mobilitás az, amikor valaki foglalkozási életpályája folyamán lép át másik társadalmi helyzetbe, például egy szakmunkás elvégzi a műszaki egyetemet és mérnök lesz. A házassági mobilitás azt jelenti, hogy a házasságkötéssel az egyik fél más társadalmi helyzetbe, például a munkásosztályból a középosztályba kerül át.39 A társadalmi rétegződéshez hasonlóan a társadalmi mobilitás is történelmileg változott az emberiség különböző társadalmi együttélési formáiban. A mobilitás mögött sokszor tudatos politikai törekvések is megfigyelhetők. Tóth, 2006. 158 o Tóth, 2006. 156 o 39 Spéder, 2006. 234 o 37 38 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 28 Így például a 20.

század negyvenes évei közepétől-végétől a Kelet-Közép-Európában rövidebb vagy hosszabb átmenet után stabilizálódó „szocialista” totalitárius modell az első években tudatos politizálással törekedett a társadalmi rétegződés átalakítására. A nehéziparra koncentráló, egyoldalú, erőltetett iparosítás szervesen összekapcsolódott többek között az agrármunkások és a minimális agrártulajdonnal rendelkező paraszti rétegek politikai alapon történő „felemelésével” a munkásosztályba, illetve az értelmiségbe. Ezzel párhuzamosan az is cél volt, hogy a második világháború előtti munkásosztály elitjét képező, jelentős százalékban keresztény és/vagy szociáldemokrata érzelmű és kommunistaellenes szakmunkás réteget „felhígítsák” az elvárások szerint „szocializmus” iránt elkötelezett új többséggel, s így befolyását minimalizálják. Természetesen a munkásosztály politikailag elfogadható

csoportjaival is meg akarta újítani a hatalmi elit az értelmiséget. Az értelmiség gyors lépésekkel történő „megújításával” pedig a döntően politikailag megbízhatatlannak tekintett régi értelmiséget kívánta leváltani, illetve elszigetelni. Magyarországon az 1950-es és 1960-as évek gyors, sőt erőltetett iparosítása gyakorolta a legnagyobb hatást a mobilitásra. A rendszerváltozás utáni időszak az ipari társadalmakban szokásosnál nyilvánvalóan intenzívebb mobilitási időszak volt: többen szenvedtek el végérvényes státuszvesztést, az új helyzetet kihasználva kevesen tudtak töretlenül emelkedni. A státusváltás és a mobilitás dinamikája az 1990-es évek végére minden bizonnyal mérséklődött, ám az intenzív munkapiaci fluktuáció és az új foglalkoztatási viszonyok (határozott idejű foglalkoztatás) terjedése vélhetőleg általánossá teszi a státusok instabilitását.40 Magyarországon a 20. század negyvenes

évei végétől 1953-ig kétségtelenül erőltetett iparosítás folyt, ami elsődlegesen politikai tartalmú mobilitással járt együtt. Ez a folyamat lelassult formában 1953 után is folytatódott az 1956-os forradalomig. 1957-től ismét megindult a nehéziparra koncentráló, erőltetett iparosítás, amit 1968tól egy arányosabb, egyes piaci elemeket is előtérbe helyező gazdaságpolitika váltott fel. A hatvanas évek végétől a mobilitás kevésbé volt átpolitizált, megjelentek benne a szakmai racionalitás elemei is. Bár a hetvenes évek közepétől visszarendeződés figyelhető meg, a nyolcvanas évek elejétől ismét megújult a kiegyensúlyozottabb gazdaságfejlesztés, s tovább erősödtek a piaci elemek (pl. a kisvállalkozások politikai támogatása, gazdasági-pénzügyi körülményeik javítása), új tartalmat nyert ezáltal a mobilitás is. A nyolcvanas évek végétől a rendszerváltás, az alapvető politikai, közgazdasági, pénzügyi,

kulturális és nemzetközi változások (a jogállam kiépülése, a privatizáció, a nyugati gazdasági és katonai-politikai integráció, a „szocialista kultúra” lassú átalakulása) folyamatos, sokszor politikai tartalmú mobilitással járt és jár együtt. A 2008 végétől általánossá váló gazdasági – pénzügyi – politikai - szociális válság radikális instabilitást eredményez a foglalkoztatottság terén, ami felerősíti a mobilitást. 40 Spéder, 2006. 274, 284 o FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 29 1.24 Migráció A vándorlás (lakóhelyváltozás, migráció) olyan lakóhely-változtatás, amely a településhatár átlépésével jár. A hazai statisztika megkülönbözteti az állandó vándorlást, azaz az állandó lakóhely megváltozását, és az ideiglenes vándorlást, vagyis a korábbi ideiglenes lakóhely feladását és az új ideiglenes lakóhelyre történő bejelentkezést. Az

ingázás az a jelenség, amikor az aktív kereső lakóhelye és munkahelye más-más településen található, amikor az egyén lakó- és munkahelye között a településhatár átlépésével mozog. Nemzetközi vándorlás az országhatárt átlépő lakóhely-változtatás, ami állandó vagy ideiglenes lehet. A vándorlási egyenleg egyrészt a településre történő vándorlás és az onnan való elvándorlás különbsége, másrészt a nemzetközi vándorlásban a be- és kivándorlás különbsége.41 Az európai országok évszázadokon keresztül kibocsátó államok voltak, és döntően az 1960-as évek gazdasági növekedése hozott ebben fordulatot, ekkor váltak befogadóvá. A bevándorlás első hullámaival érkezők a befogadó országok munkaerőhiányát pótolták, akiket sikeres integrálódás esetében a házastársak és családtagok is követtek. Az elemzők szerint a Nyugat-Európába irányuló migrációnak az 1990-es években bekövetkezett

növekedése több forrásból táplálkozott. A periódus elején a délszláv háború emberek százezreit üldözte el hazájukból. A transzformációs államokban tapasztalható recesszió, a megélhetés súlyos nehézségei is ide vezettek. A rendszerváltást követő határnyitás és a személyek szabad áramlása új időszakot nyitott a nemzetközi vándorlásban, Magyarország fokozatosan része lett az európai migrációs térségnek.42 Az elmúlt harminc évben világszerte erősödött a nemzetközi migráció. A hagyományos emigránsbefogadó államokban, így az USA-ban, Kanadában és Ausztráliában nőtt a bevándorlás aránya, s a történelmileg meghatározó Európából eltolódott Ázsia, Afrika és Latin-Amerika felé. Ezzel egyidejűleg bevándorlókat befogadó társadalmakká váltak azok az európai államok, amelyek évszázadokon keresztül kibocsátó országok voltak. 1945 után Nyugat-Európa jóformán valamennyi országa jelentős számú

külföldi munkavállaló számára jelentett vonzerőt.43 A 20. század nyolcvanas évei közepén, második felében Kelet-KözépEurópában megindult társadalmi modellváltás lehetővé tette körülbelül 1989 végétől, 1990-től a térségben a korábban csak kivételesen engedélyezett nemzetközi vándorlást. A második világháborút követő politikai alapú kitelepítések, lakosságcserék (például németek, magyarok), az etnikai és gazdasági menekülthullámok alapvetően írták át Európa jelentős része etnikai-nemzeti térképét. A szovjet hatalmi elit a nemzetközi migráció lényegi tiltásával is biztosítani kívánta a térségben az 1945-ös jaltai és potsdami megállapodások folyamatos érvényesülését, a kialakult határok sérthetetlenségét és a fennhatósága alatt álló államok etnikai-nemzeti összetételét. Csupán néhány kivétel fordult elő Spéder, 2006. 236-237 o Spéder, 2006. 275, 276, 278 o 43

Massey–Arango–Hugo–Kouaouci–Pellegrino–Taylor, 2007. 7 o 41 42 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 30 Így például Jugoszlávia a hatvanas évek elejétől, elsősorban gazdasági okok következtében, engedélyezte állampolgárai számára a nyugat-európai munkavállalást, a gazdasági migrációt. Románia az ötvenes évek végétől részben gazdasági előnyök megszerzése, részben a „tiszta román állam” megteremtése érdekében kiárusította a zsidó és a német etnikumhoz tartozók jelentős részét, a magyarok esetében pedig sikertelen kísérletet tett erre. A rendszerváltás elindította, számos ország uniós csatlakozása pedig felerősítette a régióban a migráció különböző típusait (etnikai-nemzeti, gazdasági, családegyesítési stb.) Az 1990-es években a magyarországi bevándorlást az jellemezte, hogy a migránsok a környező államokból érkeztek, s döntő részük magyar

nemzetiségű volt.44 1.25 Társadalmi egyenlőtlenség A társadalmi egyenlőtlenség azt jelenti, hogy az egyének és családok, valamint a különféle ismérvek alapján meghatározott társadalmi kategóriák helyzete a társadalomban nagy különbségeket mutat. A társadalmi egyenlőtlenségnek számos típusa van, így a vagyon, a jövedelem, a munkakörülmények, a lakásviszonyok, a lakóhely környezete, a műveltség, a szabadidő mennyisége és eltöltésének módja, az egészségi állapot stb.45 Egyes szerzők az egyenlőség mint elérendő cél alternatívájának tekintik a méltányosságot. Utóbbi azt jelenti, hogy a társadalom tagjait olyan mértékű jövedelemben, megbecsülésben stb. részesíti, amely arányos azoknak a közjóhoz való hozzájárulásával.46 A társadalmi rétegződéshez és a társadalmi mobilitáshoz hasonlóan a társadalmi egyenlőtlenség tartalma is történelmileg változott az emberiség különböző társadalmi

együttélési formáiban, de folytonosságot is mutat. Előbbit jól példázzák a premodern társadalmakban a földesúr és a jobbágy, az ültetvénytulajdonos és a rabszolga, a római katolikus érsek és a falusi plébános vagy a brahminok és az „érinthetetlenek” közötti vagyoni és jövedelmi különbségek. Hasonló különbség mutatható ki a kapitalizmusban például a vagyonos angol lord és a komornyik, a multinacionális részvénytársaság többségi tulajdonosa és a bevásárlóközpont árurakodó „munkatársa” vagy a „sztár” szülész-nőgyógyász és a járóbetegellátásban foglalkoztatott röntgenorvos vagyoni és jövedelmi viszonyai között. A premodern társadalmakban és a modern társadalomban egyaránt folytonosan újratermelődnek a vagyoni és jövedelmi eltérések. A társadalmi egyenlőtlenségnek természetesen nemcsak vagyoni és jövedelmi alapon elkülönülő típusa van. A vagyoni-jövedelmi különbségek kétségkívül

hatással vannak az emberek lakáskörülményeire, a szabadidejük eltöltésére, az egészségi állapotukra és a tanulási lehetőségeikre. A kapcsolódás azonban korántsem törvényszerű Dr. Hárs, 2001 59 o Spéder, 2006. 117 o 46 Spéder, 2006. 117 o 44 45 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 31 Számtalan történelmi példa igazolja, hogy tehetős, vagyonos, magasan képzett, kulturált emberek egészségtelen életmódot folytatnak (pl. folyamatos alkoholfogyasztás), ami nemcsak az egészségi állapot megromlásához, hanem a vagyon elvesztéséhez, elszegényedéshez is vezethet. A beteges szerencsejáték kábítószer-fogyasztással összekapcsolva úgyszintén teljes szellemi és anyagi leépülést okozhat. A szegénység fogalmát az alacsony jövedelem és a velejáró egyéb hátrányok, mint a nem megfelelő táplálkozás, rossz lakásviszonyok stb. megjelölésére szokták használni. A radikális

társadalomkritikusok szerint a szegénység oka, legalábbis az ipari társadalmakban, a gazdasági-társadalmi rendszer jellege, működése, így ennek megváltoztatása az elsőrendű feladat.47 Rendszerint megkülönböztethető a létminimum alatti, vagyis az abszolút szegénység és a relatív szegénység. Charles Booth volt az egyik első kutató, aki megkísérelte meghatározni a létminimum általános szintjét oly módon, hogy az említett szint alatt élő emberek már hiányt szenvednek a fizikailag egészséges táplálkozáshoz alapvetően szükséges javakból, azaz nem jutnak elegendő táplálékhoz és megfelelő hajlékhoz, s így képtelenek testük fizikailag hatékony működtetésére. Az azonos korú és fizikumú emberek esetében ez többé-kevésbé ugyanazokat a feltételeket jelenti, függetlenül attól, hogy a világ mely országában élnek. Az egész világon még napjainkban is e meghatározás alapján elemzik a leggyakrabban a szegénységet.48

A társadalom és társadalomvezetés szegénységről alkotott képe a társadalmi trendek és erőviszonyok függvénye, viszont ettől a képtől függ a szegénység társadalmi kezelésének módja.49 Az 1930-as évek nagy világgazdasági válsága újból rádöbbentette a társadalomtudományokat arra, hogy a szegénység még a legfejlettebb országokban is súlyos probléma. A második világháború után csökkent a szegénység iránti érdeklődés, ami talán azzal magyarázható, hogy a fejlett észak-amerikai és nyugateurópai államok történelmük leggyorsabb és leghosszabb ideig tartó gazdasági növekedési periódusát élték át, s arra lehetett derűlátóan számítani, hogy a szegénység fokozatosan eltűnik az életszínvonal-emelkedés hatására. Kiépültek az úgynevezett jóléti államok, amelyektől azt remélték, hogy kezelni tudják a mégis előforduló szegénységet. A fejlődő országok szegénysége azonban ismét felkeltette a figyelmet

a probléma iránt, majd a fejlett államokban is kezdték felismerni az 1960-as évektől, hogy nem sikerült megszüntetni a szegénységet.50 A túlságosan beavatkozó, mindent szabályozni akaró állami irányítás és ellátó rendszer a hetvenes évtizedre kifulladt, s egyre inkább a „vissza a piachoz” szellemiség kezdett uralkodóvá válni. E gondolat a neoliberális eszmeiség lényege, melyet a privatizálással, az állam szerepének csökkentésével és a jóléti rendszerek leépítésével jellemezhetünk. Spéder, 2006. 117, 124, 125 o Giddens, 2002. 250 o 49 Ferge, 1991. 216 o 50 Spéder, 2006. 126 o 47 48 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 32 A neoliberalizmus általános térnyerése következtében a huszadik század nyolcvanas évei közepétől-végétől fokozatosan csökken a jóléti államokban (Svédország, Dánia, Norvégia, a Német Szövetségi Köztársaság stb.) a korábban kiépült, stabil

szociális intézmények szintje. Ez a folyamat ugrásszerűen felgyorsult a 2008 végétől általánossá váló nemzetközi pénzügyi-gazdasági válság hatására. A liberális elvek alapján működő államokban (pl. az Amerikai Egyesült Államok) pedig a korábbi minimális jóléti intézmények léte is veszélybe került. Az egyébként is elmaradott fejlődő országok további elszegényedése pedig szinte biztosra vehető. 1.26 Népességszám Minden társadalmat egy adott népesség tagjai alkotják. E népesség száma, összetétele nagymértékben befolyásolja a társadalmi folyamatokat. Ugyanakkor a népesség alakulása jelentős mértékben függ a társadalmi tényezőktől. A népességszámmal és a népesedési folyamatokkal a demográfia tudománya foglalkozik.51 A születések és a halálozások fogalma egyértelmű. A születések vizsgálatánál használatos a termékenység fogalma, amely a szülőképes korban lévő női népességre vagy annak

egyes csoportjaira jutó születések számát jelenti.52 A biológiai termékenység lényege, hogy egy nő biológiailag hány gyermek kihordására képes. A nyers élveszületési arányszám általában az egy évben 1000 főre eső élveszületések számát fejezi ki, a nyers halálozási arányszám, más néven halandósági arányszám pedig az egy évben 1000 főre jutó halálesetek számát.53 A halálozások vizsgálatánál szokás használni a halandóság fogalmát. Ez nem a halálozások számát, hanem valamely finomabb mutatóját, például korcsoportonkénti valószínűségét vagy még inkább a halandósági tábla mutatóit, elsősorban a születéskor várható élettartamot jelenti. A reprodukció a népesség „újratermelődését” jelenti, azt, hogy a halandóság és a termékenység együttes hatására a népesség száma és összetétele hogyan alakul hosszú távon. A morbiditás a betegségek előfordulásának gyakoriságát jelenti.54 A

premodern társadalmakban és a modern társadalomban az állandó és változó társadalmi tényezők alapvetően befolyásolták a népességszámot. Ha példaként napjaink fejlett nyugati államait vizsgáljuk, több érdekes összefüggés állapítható meg. Az alap-, illetve mesterképzésben részt vevő női és férfi hallgatók zöme a felsőoktatási képzés idején egyáltalán nem vállal gyermeket, többségük a diploma megszerzését követően karrierjét építi, ezáltal évekkel kitolódik az első gyermek megszületésének ideje. Biológiai okok miatt, ide értve a fogamzásgátló szerek sokszor kiszámíthatatlan következményeit is, a 30, de különösen 35 év feletti nőknél egyre nehezebb a sikeres élveszülés, így gyakran egyetlen gyermek sem születik, illetve a remélt többhöz képest csupán egy. Spéder, 2006. 286 o Spéder, 2006. 287 o 53 Giddens, 2002. 556 o 54 Spéder, 2006. 288 o 51 52 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg

1.2 Társadalmi folyamatok 33 Ezt a képet árnyalja a vallásos vagy tradicionális gondolkodású diplomások gyermekközpontú szemlélete, akik, akár karrierjük rovására is, tudatosan korán több gyermeket vállalnak. Giddens szerint amíg Nagy-Britanniában 1,8 volt a termékenységi arányszám 1990-ben – ez tipikus a fejlett ipari államokban –, addig Pakisztánban 4,5, Kenyában 7,8.55 Az eltérés okai között említhető meg, hogy a fejlett ipari államok magas életszínvonala és kultúrája hatására a több gyermek vállalásával szemben az elsősorban magasan képzett, jómódú nők és férfiak esetében előtérbe kerül a karrierépítés, a fogyasztói életszemlélet (például minőségi lakás, családi ház, márkás autók), a szabadidő utazással, szórakozással történő eltöltése, a fogamzásgátló gyógyszerek tudatos használata. Kevésbé igaz ez a megállapítás az alacsonyabban képzett, szegényebb, egyszerűbb munkát végző,

továbbá vallásos vagy tradicionális gondolkodású emberek esetében. Pakisztán, illetve Kenya alacsonyabb gazdasági fejlettsége, sajátos vallási, törzsi, nemzetségi, kulturális hagyományai és az alacsony iskolázottság magyarázza, hogy a társadalmi rétegek többsége tradicionálisan elfogadja a sokgyermekes családmodellt, elutasítja a fogamzásgátló gyógyszerek használatát és az abortuszt. 1870, az első magyar népszámlálás óta vannak pontos adataink Magyarország népességszámáról. A második világháború óta a népességszám növekedése a születésszám csökkenése miatt erősen lelassult. 1980-ban 10,7 millió volt a népességszám. 1981-től kezdve a halálozások száma nagyobb a születések számánál (a 2001-es népszámláláskor hazánk népességszáma 10 198 315 fő volt). Így Magyarország népessége folyamatosan csökken. Nincs pontos kép arról, hogy az utolsó években mekkora a nemzetközi ki- és bevándorlás, mivel

azonban a kivándorlás minden bizonnyal nagyobb, a nemzetközi vándorlás egyenlege is csökkenti az ország népességszámát. A romló halandósági mutatók értelmezése szükségessé teszi egyes halálokok növekvő gyakoriságának mélyebb oksági vizsgálatát. A májzsugorodásnál az ok valószínűleg elsősorban az alkoholfogyasztás növekedése. A tüdőrák mögött nagyrészt a dohányzás sejthető Az agyvérzés és részben a szívkoszorúér-betegségek okozta halálozás hátterében legtöbbször a magas vérnyomás áll.56 A rendszerváltozás mélyreható változásokat eredményezett a hazai demográfiai magatartásban. Így például a születéskor várható élettartam a nők körében 73,7-ről 76,5 évre emelkedett, a férfiak körében 65,1-ről 68,3-ra. Egyébként ma Európában a születéskor várható élettartammal mért életkilátások nagymértékben szóródnak a nőknél is, de különösen a férfiaknál. 2002-ben a férfiak várható

élettartama Svédországban és Svájcban meghaladta a 77 évet, Ausztriában 75,4, Szlovéniában 72,3, Szlovákiában 69,6, Magyarországon 68,1 (más idézett helyen 68,3 – B.L), Ukrajnában 63,0, Oroszországban 59,0 év volt57 Giddens, 2006. 556 o Spéder, 2006. 302, 303, 304, 307 o 57 Spéder, 2006. 322 o 55 56 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 34 1.27 Demográfiai robbanás 2000-ben az ENSZ a Föld népességét 6 milliárd 57 millióra becsülte, ezen belül a tágan értelmezett Európa népessége – az Uráltól nyugatra fekvő volt szovjet tagköztársaságok, továbbá Oroszország és Törökország lakosságát is ide számítva – 727 millió. Ugyan a lélekszám, ha csökkenő ütemben is, globálisan növekszik, Európában a stagnálás (csökkenés) a jellemző. A világ és Európa népességének eltérő dinamikája alapvetően a gyerekszám (termékenység) különbségének következménye. Amíg a

gyermekszám (teljes termékenységi arány) világátlaga 2,82 volt az ezredfordulón, addig Európában 1,37.58 A fejlett ipari államok mindegyikében, akár a saját múltjukkal, akár a harmadik világbeli nemzetekkel való összevetésben ma alacsony a születési és halálozási arányszám. A harmadik világ államainak többségében csökkent a halálozási arányszám, a születési arányszám viszont magas maradt. A higiénés módszerek és a modern orvostudomány viszonylag gyors elterjedése eredményeként azok a demográfiai változások, amelyek a nyugati világban több mint kétszáz év alatt zajlottak le, a harmadik világban nem egészen fél évszázad alatt mentek végbe.59 A termékenység európai csökkenésének leginkább elfogadott magyarázata a nők munkavállalása, az érték- és életmódváltozások.60 A tárgyalt demográfiai aránytalanságok számos, sokszor kiszámíthatatlan társadalmi következménnyel jártak már a közelmúltban, s ez

feltételezhetően így lesz a jövőben is. A harmadik világ országainak többsége történelmi okok következtében nem éri el az iparilag fejlett államok gazdasági, szociális, oktatási, egészségügyi és kulturális szintjét, s a felzárkózásra esélyük sincs rövid távon. Az elmaradott afrikai, ázsiai, latin-amerikai és óceániai államok jogtalannak érzik a „másod-, illetve harmadrendű” státuszt, a „lenézettség”, a többnyire megalázó szociális gyámkodás (körülbelül arról van szó, mint amikor alamizsnát adok a koldusnak, akinek ettől semmit sem változik a helyzete) a várttal szemben ellentétes reakciókat vált ki. Felerősödnek a tradicionális nemzeti, törzsi, vallási, kulturális értékek és érzelmek, tovább mélyül a fejlettekkel való nyílt vagy burkolt szembenállás. A demográfiai és gazdasági különbségek fennmaradása miatt tovább nő a fejlett ipari államokban letelepedni szándékozó harmadik világbeliek

száma, ami állandósítja a honiak és a bevándorlók közötti kulturális, gazdasági és szociális ellentéteket. Talán elég utalni a közelmúlt párizsi, Párizs környéki tömegmegmozdulásaira. Nagy biztonsággal állapítható meg, hogy a magyar népesség is egyértelműen elfordult a „korai házasság és korai gyermekvállalás” mintájától: 1990-ben a nők átlagosan 23 éves korukban szülték első gyermeküket, 2004-ben 26,5 éves korukban. Várható, hogy a jelenség terjedésével kevesebb gyermek születik, a családmodell pedig differenciálódik. Spéder, 2006. 319 o Giddens, 2002. 559 o 60 Spéder, 2006. 320 o 58 59 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 35 A változások okai a következők: 1. Az oktatás expanziója, ugyanis úgy tűnik, hogy a nappali képzés mellett alig lehetséges a gyermeknevelés, ezáltal a felsőfokú képzésben részt vevők számának növekedése egyértelműen az első

szülés halasztásával jár együtt. 2. A gazdasági szűkösség és a gyermekvállalás növekvő költségei (pl kieső jövedelmek, oktatás), melyek együttesen fokozódó anyagi áldozatot igényelnek. 3. Az általános bizonytalanság, ami kedvezőtlen körülményeket teremt a hosszú távú döntések számára, s a gyermekvállalás is ilyennek minősül. 4. Az individuális, fogyasztásorientált értékek terjedése, ami konfliktusba kerül a gyermeknevelés igényelte áldozattal. 5. A házasságkötések számának csökkenése, ami a gyermekvállalási hajlandóság visszaesését eredményezi. 6. A munka és a család összeegyeztetése a szocialista időszakban sem volt egyszerű, az új piaci körülmények között még nehezebbé vált. 7. A családpolitikai intézményrendszer instabilitása gátolta a 61 gyermekvállalást. A demográfiai kérdések kapcsán is szükséges röviden felvázolni a 2008 végétől kiteljesedő nemzetközi és hazai

pénzügy-gazdasági válság lehetséges következményeit a magyarországi termékenységre. Valószínűsíthető, hogy a tömeges munkahely-elvesztés, a gazdasági feltételek látványos romlása és a rövid távú jövő bizonytalanságai általánosságban kedvezőtlenül fognak hatni a gyermekvállalásra. Egyúttal a halandósági viszonyok is feltételezhetően kedvezőtlenebbül alakulnak (egészségügyi, szociális stb. körülmények romlása) 1.28 Településszerkezet A város és a falu fogalmának egyik lehetséges szociológiai definíciója a következő: A városok lakossága minden szempontból (műveltség, foglalkozás, gondolkodás, életszínvonal) heterogénebb, ezáltal az emberi kapcsolatok személytelenebbek, a szomszédság, sőt a család szerepe is meggyengül, így gyengébb az egyén viselkedésének társadalmi kontrollja, gyakoribb a deviáns magatartás. A falu jellemzője a szorosabb társadalmi kapcsolatok, a hagyományosabb gondolkodás, a

társadalmi normákhoz való nagyobb fokú alkalmazkodás, általában a nyugodtabb életmód.62 A nemzetközi szociológiában használt urbanizáció fogalma a hazai szakirodalomban a városodást és a városiasodást foglalja magába. Előbbi azt a tendenciát jelzi, hogy nő a városi népesség aránya, utóbbi pedig azt, hogy erősödik a települések városias jellege, például javul a kereskedelmi ellátás és nő az emeletes épületek aránya. 61 62 Spéder, 2006. 323 o Kapitány, 2006. 202 o FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 36 A szuburbanizáció az az újabb tendencia, amikor a városok központi részeiben lakó népesség száma fogy, a városok külső „kertes” kerületeinek népessége, illetve a városhatáron túl található kertes-családiházas területek népessége viszont nő. A magyar szakirodalom is az angol slum kifejezést használja a városok, elsősorban a nagyvárosok fizikailag leromlott

állapotú és szegények által lakott városrészeinek megnevezésére. Invázióról akkor van szó, amikor egy településrészbe, városi kerületbe a korábbi népességtől eltérő népesség költözik be, s amikor a korábban szokásos tevékenységek, például a kiskereskedelem mellé újabb tevékenységfajták települnek, például nagy áruházakat építenek a környéken. A szukcesszió azt jelenti, hogy egyrészt az invázió, másrészt a korábbi lakosság és tevékenységek kiköltözése hatására a településrész lakosságának és gazdasági tevékenységeinek összetétele megváltozik, kicserélődik.63 A lakóhelyi szegregáció az a folyamat, amelynek eredményeként egy településen belül térben elkülönül egymástól a különböző jövedelmű vagy etnikumú népességcsoportok lakhelye, például úgy, hogy a jobb módúak kiköltözése után egyre szegényebb rétegek költöznek be valamely területre, amelyen így az ingatlanok értéke

egyre csökken, míg a gazdagabbak által kiszemelt területeken az ingatlanok értéke egyre nő, tehát csak a gazdagok tudják megfizetni. A kétféle területen megfigyelhető folyamatokat szlumosodásnak, illetve dzsentrifikációnak nevezik.64 A világ különböző régióiban található városok és falvak között kétségkívül sokszor kívülről is látható különbségek figyelhetők meg. Budapest, Párizs, London, Sanghaj, Nagykőrös, illetve Zólyom közös jellemzői közé tartoznak az emeletes házak, az autóbuszok, a villamosok, a kisebb vagy nagyobb bevásárlóközpontok, az irodaházak és a zsúfolt főútvonalak. A városokhoz képest a hazai és a külföldi falvak csöndesebbek, kisebb a zsúfoltság, általában tisztább a levegő, a lakosok többsége ismeri egymást, néha „túlságosan” is. Persze város és város sem egyforma Például Sanghaj többszintes városi autópályáival, toronyházaival és zsúfoltságával valóságos óriás a

hozzá képest „falunak” tekinthető Budapesthez mérve. Budapest a korábban tárgyalt legtöbb szociológiai alapfogalom gyakorlati példája. Folyamatosan növekvő lakosságával – hozzávetőlegesen két és félmillió (ide számítva a főváros körüli „alvótelepülések” lakosságát is) –, az újabb és újabb bevásárlóközpontok építésével, a régi földszintes házak lebontásával és helyükre emeletes házak építésével, a jómódúak egy részének a főváros kertes övezeteibe, illetve a főváros környéki elit településekre (pl. Budakeszi) történő kiköltözésével, vagy a hetedik, a nyolcadik és kilencedik kerület lakossága szociológiai összetétele jelentős átrendeződésével valós tartalmat ad a város az urbanizáció, a városodás, a városiasodás, a slumosodás, az invázió, a szuburbanizáció, a lakossági szegregáció és a szukcesszió fogalmainak. Magyarországon a 90-es évek egyik fontos és ritkán

hangsúlyozott eredménye, hogy a hagyományos infrastruktúra igen gyorsan fejlődött a vidéki települések jelentős részén, noha ezért a települési önkormányzatok sokszor igen nagy terheket voltak kénytelenek vállalni. 63 64 Kapitány, 2006. 203, 204 o Csanádi–Ladányi, 1985. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 37 Ugyanakkor újfajta infrastrukturális szakadék keletkezhet a városi és a falusi életforma között, például a szélessávúinternet-elérés szűkös technikai lehetőségei, a mobiltelefonok egyes szolgáltatásainak korlátozott igénybevehetősége, a kábeltévéhálózat egyenetlen kiépítése miatt. Vannak olyan szolgáltatások, amelyekben abszolút mértékben javult a kistelepülések ellátottsága, összességében mégis nőtt a távolság a város és a falu között. Például a városi nagyáruházak által felkínált árubőséggel nem tudott lépést tartani a kis falusi boltok

egyébként szintén növekvő árukínálata. A rendszerváltás utáni másfél évtizedben a kistelepülések helyzete relatíve és abszolúte romlott egyes területeken, így főleg a kistelepülési iskolák, posták felszámolásával, a kulturális intézmények leépülésével.65 1.29 Összegzés A Társadalmi folyamatok (Felsőfok) alapvető szociológiai témákat társadalmi rétegződés, társadalmi mobilitás, migráció, társadalmi egyenlőtlenség, népességszám, demográfiai robbanás és településszerkezet – tárgyalt. Az egyes témákon belül megkísérelte összefoglalni a legfontosabb fogalmakat. Így például bemutatta a társadalmi osztály, a társadalmi réteg és a társadalmi szerkezet fogalmát, a társadalmi mobilitás legfontosabb megjelenési formáit, a népességszám alapvető részelemeit (pl. termékenység, halandóság, reprodukció) és a településszerkezet lényegi összetevőit (pl. urbanizáció, szuburbanizáció, slum) Célja

nemcsak a szükséges lexikális ismeretek átadása volt, hanem az egyes fogalmakhoz tartozó összefüggések tömör vázolása is példák segítségével. 65 Kapitány, 228, 229. o FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 38 IRODALOMJEGYZÉK Balogh László: Társadalmi folyamatok (Középfok). E-learning tananyag Budapest, 2008. Csanádi Gábor–Ladányi János: Budapest – a városszerkezet történetének és a különböző társadalmi csoportok városszerkezeti elhelyezkedésének nem-ökológiai vizsgálata. Budapest, Népművelési Intézet, 1985 Dr. Hárs Ágnes: Népességmozgások Magyarországon a XXI század küszöbén In: Dr. Lukács Éva–Dr Király Miklós (Szerkesztő): Migráció és Európai Unió Budapest, Szociális és Családügyi Minisztérium, 2001, 59. oldal Ferge Zsuzsa: Szociálpolitika és társadalom. Válogatás Ferge Zsuzsa tanulmányaiból Válogatta és szerkesztette: Várnai Györgyi. Az ELTE

Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a T-Twins Kiadói és Tipográfiai Kft. Kiadványa, 1991 216. oldal Giddens, Anthony: Szociológia. Budapest, Osiris Kiadó, 2002 222, 223, 224, 225, 250, 556, 559. oldal Kapitány Balázs: Város és falu. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába Második, javított és bővített kiadás. Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó, 2006 202, 203, 204. oldal Kapitány Balázs: Változások az ezredfordulón. In: Kapitány Balázs: Város és falu In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt. Budapest, Osiris Kiadó, 2006 228, 229 oldal Massey, Douglas S.–Arango, Joaquin–Hugo, Graeme–Kouaouci, Ali–Pellegrino, Adela–Taylor, J. Edward: A nemzetközi migráció elméletei: áttekintés és értékelés (Részletek). In: Sík Endre (Válogatta és szerkesztette): A migráció szociológiája Budapest, ELTE TáTK, 2007. 7 oldal

Spéder Zsolt: Egyenlőtlenség, szegénység. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába Második, javított és bővített kiadás. Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó 2006 117, 124, 125, 126. oldal Spéder Zsolt: Társadalmi mobilitás és vándorlás. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó, 2006. 234, 236, 237 oldal Spéder Zsolt: Változások az ezredfordulón. In: Spéder Zsolt: Társadalmi mobilitás és vándorlás. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt. Budapest, Osiris Kiadó, 2006 274, 275, 276, 278, 284 oldal Spéder Zsolt: Népesség, népesedés, egészségügyi ellátás. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó, 2006. 286, 287, 288, 302, 303, 304, 307 oldal

Spéder Zsolt: Változások az ezredfordulón. In: Spéder Zsolt: Népesség, népesedés, egészségügyi ellátás. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába Második, javított és bővített kiadás. Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó, 2006 319, 320, 322, 323 oldal. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 39 Tóth István György: Társadalmi szerkezet és rétegződés. In: Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt Budapest, Osiris Kiadó, 2006. 156, 157, 158 oldal AJÁNLOTT IRODALOM Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába. Második, javított és bővített kiadás Szerkesztette: Spéder Zsolt. Budapest, Osiris Kiadó, 2006 Dr. Lukács Éva–Dr Király Miklós (Szerkesztő): Migráció és Európai Unió Budapest, Szociális és Családügyi Minisztérium, 2001. Ferge Zsuzsa: Szociálpolitika és társadalom. Válogatás Ferge

Zsuzsa tanulmányaiból Válogatta és szerkesztette: Várnai Györgyi. Az ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a T-Twins Kiadói és Tipográfiai Kft. Kiadványa, 1991 Giddens, Anthony: Szociológia. Budapest, Osiris Kiadó, 2002 Sík Endre (Válogatta és szerkesztette): A migráció szociológiája. Budapest, ELTE TáTK, 2007. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.2 Társadalmi folyamatok 40 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 41 1.3 A politikai intézményrendszer 1.31 Bevezetés A politika a legtöbb ember számára idegen, gyakran taszító világként jelenik meg. Miért kell vele mégis foglalkozni? Ha akarjuk, ha nem, a politika nagyban meghatározza mindennapi életünket egyszerű állampolgárként is, de különösen nagy a szerepe a közigazgatásban. Állampolgárként: A politikai rendszerben tárgyalják meg a közösség egészét érintő legfontosabb kérdéseket, és

hozzák meg a legfontosabb közösségi döntéseket. Itt dől el – hosszabbrövidebb viták után –, hogy milyen típusú és milyen mértékű adókat kell fizetnünk, hogy a településen felújítják-e az iskolát, vagy esetleg megszüntetik azt, hogy a rendőrség működtetésére mennyit költünk, így hány rendőr lesz az utcán, hogy támogatják-e, s ha igen, milyen mértékben a szegényeket, munkanélkülieket stb. A politikai rendszert érintő döntések tehát húsbavágóan érintenek mindannyiunkat. Ezeket a döntéseket az egyszerű állampolgár elsősorban a választásokon tudja befolyásolni, bár a választások között is van lehetőség a politikai aktivitásra. A köztisztviselő számára: A tágabban értelmezett politikai rendszernek része az állam és így a közigazgatás is. Más állami szervek, s azon túl a politikai rendszer további elemei jelentik a közigazgatás „környezetét”. A köztisztviselők részt vesznek a közösségi

döntések előkészítésében és végrehajtásában is. 1.32 A politikai rendszer elmélete A modern politikai rendszer kialakulása A politika mindig is az állam körül szerveződött. Hosszú ideig egy szűk csoport fizikai harcát jelentette az államhatalom megragadásáért. A középkorban az uralkodó személye, háztartása jelentette magát az államot. Az újkor kezdetén jelentek meg azok az alapvető politikai, filozófiai gondolatok, amelyek az állammal kapcsolatos elképzeléseket átalakították, s ezzel hozzájárultak a modern, demokratikus jogállam kialakulásához. A gondolatok egyfelől a politika alapelveire, az állam szerepére, funkciójára, másfelől pedig arra vonatkoztak, hogy hogyan kell berendezni, működtetni ezt a rendszer ahhoz, hogy megfeleljen az alapvető elvárásoknak. Elvek: • Az államnak nem a hatalmon lévők, nem az uralkodó javát kell szolgálnia, hanem a közösség, a társadalom egészét, a közjót. • A hatalom nem egy

uralkodót, nem egy szűk elitet, hanem a társadalom egészét, a népet, az embereket illeti meg. (Lincoln megfogalmazásában a kettő együtt: „government of the people, by the people, for the people” – a nép kormánya, a nép által és a nép érdekében [működtetve]). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 42 • A hatalom elkerülhetetlenül korrumpál, ezért folyamatosan kontrollálni kell a hatalom gyakorlóit. • Az egyén, az egyes személyek akarata, gyakran szeszélye helyett mindenkire nézve kötelező, általános szabályoknak, a törvényeknek kell uralkodnia. • Az embereknek emberekként és állampolgárokként vannak olyan jogaik, amelyeket az uralkodó, az állam nem vehet el tőlük. Ezeket nem lehet megsérteni az állam érdekében, sőt a közjó nevében sem. • Elkülönül a köz- és a magánszféra. Az állam területe a közszféra, de távol kell magát tartania a magánszférától,

nem szólhat bele annak viszonyaiba. Módszerek: • Rendszeresen ismétlődő, tisztességes választások, amelyek során az állampolgárok eldönthetik, hogy a következő, néhány éves időszakban kik gyakorolhatják az államhatalmat. • Az emberi és állampolgári jogok megnevezése. A jogok a hatalom korlátját képezik, akkor is, ha ez a többség hatalma, mivel mindenkor tiszteletben kell tartania azokat. E jogok sérthetetlenek • A hatalomban lévők csak azt tehetik meg, amire a törvények felhatalmazzák őket. A törvények a hatalmon lévők önkényét is korlátozzák • A hatalmi ágak megosztásának elve szerint a hatalmi ágak (Montesquieu szerint három ilyen van: törvényhozó, végrehajtó, bírói) elkülönülnek, és egymást kontrollálják. Mindhárom hatalmi ág kezében vannak olyan eszközök, amelyekkel a másikat korlátozhatják, hogy ne alakulhasson ki egy hatalmi központ, a diktatúra csírája. Ezt nevezhetjük a fékek és egyensúlyok

elvének is. Ezen elvek és módszerek alkalmazása egyenesen vezetett a modern értelemben vett demokratikus jogállam létrejöttéhez. A demokratikus jogállamban szükség van egy olyan szférára, amely a társadalom igényeit közvetíti az államhatalom felé, illetve amely közvetítőként működik állam és társadalom között. Némiképp leegyszerűsítve ez a szféra a politikai rendszer. A történeti fejlődés folyamán fokozatosan kialakult egy, az államtól részben elkülönülő és egyre komplexebbé váló politikai rendszer, sajátos szervezetekkel (pl. pártok), működésmóddal stb. A közigazgatás súlya, létszáma eközben folyamatosan nőtt. A modern állam történetét a közigazgatás aspektusából vizsgálva három szakaszra oszthatjuk, amint azt az 1. táblázat bemutatja FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 1. táblázat Éjjeliőr állam ~1650– 1850 43 A modern állam fő fejlődési

szakaszai – a közigazgatás szempontjából Tevékenysége a közrendre (belügy, igazságügy) és a külső biztonságra (külügy, hadügy), valamint az ezek fedezetét biztosító adóztatásra (pénzügy) korlátozódik. A gazdaságba nem avatkozik be Hatósági ~1850– állam 1945 Tevékenysége jelentősen kiterjed, megjelenik a gazdaságban is (munkavédelmi előírások, építési szabályok stb.) Tipikus működési forma a hatósági tevékenység: ellenőrzés, bírságolás, tevékenység engedélyezése, tiltása stb. Jóléti állam Intenzíven gazdasági szerepet vállal, a piaci folyamatok egyenetlenségeinek kiküszöbölésére törekszik. Rendkívüli mértékben kiterjednek a közszolgáltatások: állami nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer, az oktatás állami finanszírozása stb. 1945– A politikai rendszer értelmezése A politikai rendszert a modern tudományban leggyakrabban mint társadalmi alrendszert szokták leírni. A

„társadalmi alrendszer” a modern társadalomtudományokban általánosan használt fogalom. Eszerint a társadalom alrendszerekre tagozódik. Ezek sajátos funkcióval, működésmóddal, „logikával”’ jellemezhetők. Bár jelentős eltérések vannak abban, hogy ki mit tekint alrendszernek, általában elfogadott, hogy a gazdaság és a politika a társadalom meghatározó alrendszerei, sokan a jogi alrendszert is ilyennek tekintik. Vannak azonban, akik kerülik a rendszer fogalmat, és inkább a politikai szféráról, a politika világáról vagy egyszerűen csak a politikáról beszélnek. Az alábbiakban a politikai rendszer fogalmat használjuk, és ezt értelmezzük. A politikai rendszer funkciója Ezzel kapcsolatban legalább kétféle felfogás él egymás mellett. 1. Az egyik felfogás szerint a politikai rendszer a hatalomért folytatott harc színtere. A modern társadalmakban az állam képviseli a koncentrált politikai hatalmat. Az állami hatalom megszerzése

és megtartása a politikai rendszer szereplőinek elsődleges célja. E felfogás központi eleme tehát a hatalom, tipikus működésmódja pedig a küzdelem, a verseny. 2. A másik felfogás a politikai szférát egy olyan – alapvetően nyilvános – térként fogja fel, amelyben a közügyek megvitathatóak, az ezekkel kapcsolatos különféle álláspontok megjelenhetnek, az érdekek és értékrendek ütközhetnek, s ahol a közügyekben döntés születhet. Az állam elsődleges feladata a közérdek képviselete, a közösségi döntések meghozatala, majd végrehajtása. A felfogás központi eleme tehát a közérdek, tipikus működésmódja pedig a szempontok ütköztetése, a kooperáció és kompromisszumkeresés. A két szemlélet részletes összevetését a 2. táblázat összegzi FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 2. táblázat 44 A politikai rendszer kétféle felfogása A politika mint a „hatalom”

világa mint a „közügyek” világa Erkölcsi megítélés Viszonya a valósághoz Inkább negatív. Inkább pozitív. Pesszimista-realista. Jól leírja a politikai rendszer konkrét folyamatait, az egyes eseményeket magyarázni tudja. Mozgatórugó Egyéni érdek / Hatalom. A politikai hatalom megragadása, „használata”. Az elkerülhetetlen hatalmi harc „szabályok”, jogi, alkotmányos keretek között – „kulturáltan”, a társadalmat nem fenyegetve zajlik. Optimista-idealista. Egy ideált fogalmaz meg. Végső értékmérőként működik. Ha a politikai szféra és a politikusok hosszú távon nagyon eltérnek ettől az ideáltól, akkor „elzavarják” őket. Közérdek / Közjó. A közösségi érdek keresése, meghatározása és megvalósítása. Van egy „tér”, ahol az egyes társadalmi csoportok érdekei, az általuk képviselt értékek meghatározhatóak, ütköztethetőek. Kompromisszumkeresés a „harc” helyett. A közösségi optimum

megtalálása. Érdekek és értékek megjelenítése, ezek ütköztetése, megvitatása. A közérdek keresése, fellelése, erre alapozott döntés és ennek megvalósítása. A közérdek érvényesítése. Részben a közösségi döntések megvitatásának színtere (elsősorban a parlament). Mindenekelőtt azonban a közösségi döntések végrehajtója (elsősorban a közigazgatás). Mégis miért jó? A politikai folyamat „Harc” (de nem fizikai!) a hatalom megragadásáért. A hatalom birtokában döntés és annak végrehajtásakikényszerítése. Az állam szerepe A politikai hatalom hordozója. A politikai vetélkedés célja az államhatalom megragadása, megtartása. Így a politikai rendszer középpontja. A két felfogás a politika világának eltérő, ám együtt élő aspektusait mutatja be. A politikai hatalom motiválja a politika szereplőit, ugyanakkor ez a hatalom szükséges a közösségi célok megvalósításához is, hiszen enélkül bárki

megakadályozhatná a döntések végrehajtását. A politikai hatalom azonban fenyegető is; az elnyomás veszélyét is magában hordozza. Ezt a veszélyt a demokratikus berendezkedés csökkenti. A politikai rendszer fogalmát lehet szűkebb és tágabb értelemben is használni. 1. Szűkebb értelemben a politikai rendszer azt a szférát jelöli ki, amelyen keresztül a társadalom elvárásai, igényei megjelennek az állam felé. E szűk értelemben felfogott politikai rendszer meghatározó szervezetei a pártok. Az állami szervek többsége értelemszerűen nem tartozik e közvetítőként felfogott szférába. Kivétel talán a Parlament, amelyet tulajdonképpen a pártok, azok frakciói alkotnak, s amely – elsősorban a jogalkotáson keresztül – transzformálja a politikai akaratot az állam más szervei, főleg a közigazgatás és a bíróságok felé. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 45 2. Tágabb

értelemben a politikai rendszernek része az állam egésze Ebben a felfogásban a politikai szféra magában foglalja a közösségi döntések minden szereplőjét, illetve a közösségi döntési folyamat egészét: nemcsak a döntéshozatalt, hanem a döntések megvalósítását is. Az így felfogott politikai szféra része a közigazgatás, sőt még a bíróságok is. A szűkebb és a tágabb értelemben vett politikai rendszer elemeit mutatja be az 1. ábra 1. ábra A politikai rendszer 1.33 A politikai folyamat A politikai rendszer több aspektusból is megközelíthető. Megközelíthető: • A folyamatok, • a szervezetek és • a „szellemi” elemek (ideológia, politikai kultúra, politikai nyelvhasználat, attitűdök stb.) oldaláról is A politikai folyamatoknak is többféle leírása lehetséges. A politikatudomány, a politológia szempontja szerint a folyamat fő elemei: 1. az érdekek és értékek artikulációja – megnevezése, felmutatása a politikai

szférában 2. az érdekek és értékek érvényre juttatására való törekvés (tipikusan más érdekekkel, értékekkel versengve) 3. az érdekek és értékek ütköztetése 4. a közös nevező, a kompromisszum keresése FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 46 5. a közösségi-kormányzati stratégiai (másként: közpolitikai) döntések meghozatala 6. a közpolitikai döntések megvalósítása, ami egyébként már állami feladat, így nem része a szűk értelemben vett politikai szférának. Közpolitikai ciklus – a politikai folyamat leírása az állam, a közigazgatás oldaláról Ugyanezt a közösségi döntéshozatali folyamatot az állam, a közigazgatás oldaláról a közpolitikai ciklus részletesebben mutatja be. A közpolitikai (szakpolitikai) szemlélet az állami döntéshozatali folyamat egészének egy sajátos felfogása. A Magyarországon dominánsnak mondható jogi felfogástól, ami ezt a

folyamatot a jogalkotás-jogalkalmazás fogalompárban értelmezi, a közpolitikai szemlélet legalább két lényeges pontban eltér: 1. A társadalmi célokból és társadalmi hatásokból indul ki Az állam, közigazgatás tevékenységének értékét annak társadalmi hatása, eredménye adja. Így az eredményesség, hatékonyság a meghatározó szempont (a jogszerűség helyett/mellett). 2. Míg a jogi szemlélet az intézményekre, struktúrákra helyezi a hangsúlyt, addig a közpolitikai szemlélet a funkcióra és a működésre. Meghatározó benne a cél – eszköz logika, ami a jogi szemlélettől idegen. A közpolitikai folyamatot olyan ciklusként szokták ábrázolni, amely a társadalmi problémától indul és ahhoz tér vissza, amint azt a 2. ábra jól mutatja 2. ábra A közpolitikai folyamat, a közpolitikai ciklus FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 47 A körkörös folyamatként ábrázolt

közpolitikai ciklus főbb elemei a következők: 1. Társadalmi probléma (feszültség): Szakpolitika olyan területen jön létre, ahol (a) valamiféle társadalmi probléma, feszültség keletkezik; (b) ez megjelenik (artikulálódik) a szűk értelemben vett politikában; és (c) a probléma állami beavatkozással csökkenthetőnek, megoldhatónak tűnik. Az, hogy a számtalan társadalmi probléma közül melyik jelenik meg (artikulálódik) a politikai rendszerben, nagyban függ az érdekcsoportok erejétől, amelyek a problémát meg kívánják jeleníteni, de számos, gyakran esetleges, véletlenszerű tényezőtől is, amilyen pl. egy botrány kirobbanása, természeti esemény, illetve a médiafigyelem. 2. Elemzés: A probléma elemzése elsősorban annak vizsgálatára irányul, hogy mi okozza a problémát, milyen tényezők befolyásolják azt. Emellett az elemzés vizsgálja a probléma következményeit, összefüggéseit más társadalmi jelenségekkel. Az

elemzéshez gyakran a társadalomtudományok által már feltárt törvényszerűségek felhasználása jelenti a kulcsot. 3. Célmeghatározás: A célmeghatározás azt tisztázza, hogy mit akarunk kezdeni a problémával. Milyen célt tűzünk magunk elé Fontos, hogy a cél vagy célok legyenek világosak, egyértelműek. Általában több célt kell együttesen szem előtt tartani. 4. Alternatívák felkutatása: Minden probléma megoldására számos alternatíva létezik, ám ezeket gyakran nem vesszük észre, mert a már meglévő helyzet korlátozza gondolkodásunkat. Különféle technikákkal növelni lehet a feltárt alternatívák számát. 5. Egyeztetés, konzultáció: A közpolitikai folyamat meghatározó eleme egyfelől a különféle más állami szervekkel (pl. a többi minisztériummal) való egyeztetés a közpolitikai párhuzamosságok, ellentmondások kiszűrésére. A másik terület a civil szervezetekkel, nyomásgyakorló csoportokkal történő egyeztetés.

6. Alternatívák értékelése: Az alternatívákat egyfelől a meghatározott céloknak való megfelelés, másfelől az egyeztetések során szerzett információk alapján értékeljük. Az értékelésben szinte mindig szerepet kap az alternatíva várható költségvetési kihatása (mennyibe kerül?) és politikai hatása (növeli vagy csökkenti a kormánypártok támogatottságát?) is. 7. Javaslattétel: Általában a közigazgatási szervek fogalmaznak meg javaslatot a politikai döntéshozók számára. Ésszerű – ám korántsem mindig teljesülő – elvárás a politikusok részéről, hogy több alternatívát prezentáljanak nekik, bemutatva ezek előnyeit és hátrányait. 8. DÖNTÉS: A közpolitikai döntés a politikusok feladata 9. Tájékoztatás: Az érintetteket és a társadalom széles körét tájékoztatni kell a döntésről. Ez figyelemfelhívást, informálást jelent, de általában a döntésnek a szélesebb közönséggel való elfogadtatása is

célja. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 48 10. Megvalósítás tervezése: A döntés meghozatala után a döntés végrehajtását részletesen meg kell tervezni. Tervezni szükséges az egyes lépések időbeli és logikai sorrendjét, a szükséges személyi, technikai és egyéb erőforrásokat stb. 11. Megvalósítás: A döntésektől csak akkor várható tényleges hatás, ha azokat végre is hajtják, meg is valósítják. Ezt elsősorban vagy a közigazgatás maga teszi meg, vagy más szervekre támaszkodva szervezi a végrehajtást. A legtöbb esetben a végrehajtás folyamatos munkát igényel. 12. Monitoring: A monitoring során tudatosan gyűjtjük a megvalósítás folyamatára és esetlegesen annak eredményeire vonatkozó információkat. A monitoring célja szerint azt méri, hogy „mit tettünk”. 13. Értékelő elemzés: A „programértékelésnek”, evalvációnak is nevezett technika célja a

közpolitika, illetve a megvalósított közpolitika társadalmi hatásának lehetőleg mért, számszerűsített meghatározása. Az evalváció általában arra is keresi a választ, hogy miként lehetne a közpolitikai folyamat társadalmi hatását javítani, vagyis milyen tanulságokat lehet levonni a jövőre nézve az addig megszerzett tapasztalatokból: mit lehetne jobban csinálni? 14. Társadalmi hatás: Az, amit a közpolitika elér Az ideális közpolitikai ciklussal összevetve Magyarországon ma még szinte mindig hiányzik a közpolitikai célok világos meghatározásra, a közpolitikák végrehajtásának tervezése. Így a végrehajtás gyakran elmarad Szinte soha nem történik meg a társadalmi hatás értékelése. A gyakorlat más országokban is jelentősen eltérhet a közpolitikai ciklus modelljétől, mégis egyfajta követendő modellnek tekintik. A demokratikus politikai rendszer legfontosabb elemei A demokratikus politikai rendszer talán legfontosabb

jellemzője, hogy megszünteti az állampolgárok teljes kiszolgáltatottságát az államnak. A modern korban a diktatúrák és totalitárius rendszerek (fasizmus, kommunizmus) figyelmeztetnek a veszélyre, ami abból következik, ha az állam tevékenysége kontrollálatlan marad, illetve egy szűk elit korlátlanul gyakorolhatja hatalmát. Mint arra már utaltunk, a demokratikus berendezkedés egyik meghatározó eleme, hogy az állampolgárok kontrollja alá helyezi az államot, illetve olyan megoldásokat alakít ki, amelyek gátat szabnak a hatalom koncentrációjának, „féktelenné” válásának. Választás A politikai folyamatok között a demokratikus politikai rendszerben a legmeghatározóbb a választás. A rendszeresen, általában négyévente ismétlődő választások során az állampolgárok meghatározzák, hogy mely párt vagy pártok kerülnek hatalomba, vagyis szerzik meg az állami irányítás csúcspozícióit. A választások során azokat a

képviselőket választjuk meg, akik aztán a politikai döntési folyamatban – mintegy helyettünk, minket képviselve – részt vesznek. Ily módon az államhatalom csúcsán állókat az állam irányítói, az állampolgárok választhatják meg és cserélhetik le a következő választáson, ha elégedetlenek teljesítményükkel. A rendszeres választások egyben akadályozzák azt is, hogy egyes személyek túlzott hatalomkoncentrációt hajthassanak végre. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 49 Az állampolgári részvétel egyéb lehetőségei A választások mellett az ún. közvetlen demokrácia fórumai közül legismertebb a népszavazás, amikor az állampolgárok közvetlenül eldöntenek bizonyos, egyértelműen definiált kérdéseket. A választások között az állampolgárok még az ún. nyomásgyakorló csoportokon keresztül is befolyásolhatják a közpolitikai döntéseket; megkereshetik

országgyűlési és helyi önkormányzati képviselőiket is stb. A demokratikus berendezkedés egyéb garanciái Bár a demokrácia legfontosabb garanciája, hogy végső soron az állampolgárok kezében van a hatalom, a modern demokráciák további strukturális garanciákat is tartalmaznak. Ezek közül a legfontosabbak a már említett emberi és állampolgári jogok sérthetetlenségének garantálása és az államhatalmi ágak megosztása elvének érvényesítése. A demokratikus politikai rendszer mára általánosnak mondható a fejlett világban. A demokratikus berendezkedés általában a politikai rendszer legitimitását is biztosítani tudja. A „legitimitás” kifejezés a hatalomgyakorlás, az uralom társadalmi elfogadottságára utal. Ez nem jelent teljes, minden részletre kiterjedő egyetértést, de a legitimnek elfogadott hatalommal szemben az állampolgárok csak legitim eszközökkel (pl. civil szervezet alapításával) fejezhetik ki egyet nem

értésüket bizonyos kérdésekben. Legitimitás hiányában az uralmon lévők csak erőszakkal vagy azzal való fenyegetéssel tudják fenntartani hatalmukat. A demokratikus politikai rendszer azzal, hogy a lényegi döntéseket a társadalom által megválasztott képviselők hozzák, illetve hogy e képviselők leválthatók, alkalmas arra, hogy a társadalom előtt elfogadottá tegye a hatalomgyakorlás módját, illetve biztosítja, hogy az elégedetlenség törvényes eszközökkel, a szavazással jusson kifejezésre. 1.34 Politikai szervezetek A politikai szervezetek a politikai rendszer talán leginkább megragadható szereplői, létük a politikával nem foglalkozó ember számára is ismert. A pártok A pártok a politikai alrendszer legtipikusabb szervezetei, a szűk értelemben vett politikai rendszer legfontosabb szereplői. A pártok hosszabb történeti folyamat során jöttek létre. Ezt a fejlődési folyamatot mutatja be a 3 ábra FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 50 3. ábra A politikai pártok történeti fejlődése A párt szó a latin „pars”, rész kifejezésből származó fogalom, ami arra utal, hogy az egésznek csak részét jeleníti meg. A pártok tehát a társadalomban meglévő érdek- és értéktagoltságot tükrözik, illetve jelenítik meg a politikai rendszerben. Ezért tekinthető értelmetlennek az olyan berendezkedés, amelyben egyetlen párt működik (állampárt). A pártok legfontosabb jellemzői a következők: • Kifejezetten a politikai hatalom megragadása törekszenek. • A közösségi kérdések többségével kapcsolatban van nyilvános álláspontjuk. • A választásokon a pártok egymással versenyeznek a szavazatokért. A választók többségének szavazatát elnyert párt vagy pártok koalíciója szerzi meg az államhatalmat a következő választásig, így elsősorban e pártok akarata határozza meg az állami döntések

tartalmát. Más szervezetek Míg a pártok kifejezetten a politikai hatalom megragadására törekszenek, addig más szervezetek csak befolyásolják a hatalomban lévők döntéseit. E szervezetek nem birtokosai a politikai-állami hatalomnak (hiszen ezek a kormánypártok), de az egyes állami döntéseket saját érdekeik és/vagy értékrendjük szerint kívánják alakítani akkor is, ha általában a közérdekre hivatkoznak. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 51 Ezek nem a választásokon méretik meg magukat, hanem a politikai folyamat résztvevőiként az állami döntéshozatali folyamat különféle állomásain kísérlik meg a döntések tartalmát alakítani, a közösségi döntéseket befolyásolni. Éppen ezért e szervezeteket gyűjtőfogalomként nyomásgyakorló csoportoknak, olykor egyszerűen csak „nyomáscsoportoknak” is szokták nevezni. Az alábbiakban a nyomásgyakorló csoportok talán

legfontosabb típusait tekintjük át: • Érdekképviseletek: Valamely társadalmi csoport érdekeinek a politikai folyamatban történő megjelenítésére és érvényesítésére létrejött szervezet. Ilyen társadalmi csoportok lehetnek a foglalkozási csoportok, amelyek gyakran kamarákba tömörülnek. Szélesebb dolgozói csoportokat képviselnek a szakszervezetek, amelyek szerepe igen jelentős lehet, nagyban meghatározhatják a politikai döntéshozatalt. Eszköztáruk jellegzetes elemei a sztrájkok, a munkabeszüntetések és a nagyméretű utcai megmozdulások. Más társadalmi csoportok, tipikusan a valamilyen hátrányt szenvedő kisebbségek is gyakorta hoznak létre érdekvédelmi szervezeteket. • Mozgalmak: Valamilyen cél elérésére törekvő magánemberek egy csoportja. Gyakori, hogy semmiféle formális szervezeti keret nem áll mögöttük. • Civil szervezetek: Összefoglaló, meglehetősen pontatlan fogalom. E szervek elsődlegesen nem politikai célra

jöttek létre. A környezetvédők célja pl a környezet védelme, amit szolgálhat a hulladékok szelektív gyűjtése, az utcai szemét összegyűjtése, fák, növények ültetése. A szociális mozgalmak célja az elesettek, szegények támogatása, életkörülményeik javítása, amit önkéntes munkával érhetnek el. A civil szerveződések törekvése az állami-politikai döntések befolyásolására fő célkitűzésükhöz kapcsolódik, bizonyos értelemben melléktermék. (Más kérdés, hogy gyakran ez válik a civil szervezet legfontosabb vagy egyetlen céljává.) A civil szerveződések gyakran egyesületi formában vagy klubként működnek, olykor a mozgalmakhoz hasonlóan minden formális szerveződést nélkülöznek. A civil szervezetek és a mozgalmak gyakran abban is hasonlítanak, hogy csak egyetlen cél elérésére (fellépés az állatok kényszertáplálása ellen, egy beruházás megakadályozása stb.), egyetlen szempont felmutatására törekszenek.

• Lobbik: A lobbik, lobbicsoportok – akárcsak más nyomásgyakorló csoportok – az állami döntések befolyásolására törekszenek. Elsősorban abban térnek el más szervezetektől (mozgalmaktól, civil szervezetektől stb.), hogy míg azok elsősorban a nyilvánosságot felhasználva törekszenek befolyásra, addig a lobbik általában zárt ajtók mögött kísérlik meg meggyőzni a döntéshozókat. A munkáltatói, illetve különféle tulajdonosi csoportok különösen gyakran támaszkodnak a lobbizás lehetőségére. A nyomásgyakorló csoportok nagymértékben tudják alakítani az államipolitikai döntéseket, olykor a kormánypártok politikai irányvonalával szemben is. Kialakultak azok az intézményesített módszerek is, amelyek a nyomásgyakorló csoportokkal való konzultációt a politikai folyamat rendszerszerű elemévé teszik. Pl döntés-előkészítés során meghallgatják a fontosabb a minisztériumi nyomáscsoportok véleményét.

FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 52 (Lásd a közpolitikai folyamat „egyeztetés, konzultáció” szakaszát.) Az ún neokorporatív politikai berendezkedésű országokban (pl. Ausztria) a fontosabb közpolitikai döntéseket előbb a munkáltatók és munkavállalók közötti érdekegyeztetés előzi meg. A tömegkommunikáció, a média (a tv, rádió, az írott sajtó, a különféle internetes fórumok) ugyan jórészt kívül állnak a politikai rendszeren, mégis döntő szerepük van a politikában. A média egyfajta közvetítőként jelenik meg a társadalom és a politikai rendszer között. E modell szerint a média közvetíti a társadalom elvárásait és véleményét a politikai rendszer felé, mintegy megjeleníti a közvéleményt. Ezzel együtt szerepet játszik a politika, illetve az állam társadalmi kontrolljában, amikor leleplezi a visszaéléseket, korrupciót, pazarlást stb. Ugyanakkor

tájékoztatja is a társadalmat a politikai rendszerben történtekről, így pl. a fontosabb állami döntésekről is. Az utóbbi évtizedekben csökken az írott, és nő az elektronikus média szerepe. Ez kevéssé teszi lehetővé a politikai történések mélyebb elemzését, a bonyolult szakmai álláspontok ütköztetését. Az elektronikus média (televízió, rádió) egyre inkább a puszta szórakoztatásra törekszik, s így komolyabb kérdések megtárgyalása kevéssé lehetséges. Más elemzők azt a kérdést teszik fel, hogy vajon a média megjeleníti a közvéleményt, avagy sokkal inkább maga generálja azt. Az utóbbi időben nő az internet szerepe, aminek következményei egyelőre nem mérhetőek fel pontosan. Összességében megállapítható, hogy a média szerepe meghatározó a politikai folyamatokban. Folyamatok és szervezetek a politikai rendszerben Az eddigieket vázlatosan összegzi, a tárgyalt politikai folyamatokat és a szervezeteket egymáshoz

kapcsolva mutatja be a 4. ábra FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 53 4. ábra A politikai folyamat főbb elemei és szereplői 1.35 Az állami szervek áttekintése Mint láttuk, a szűk értelemben vett politikai rendszernek nem, ám a tágabb értelemben vett politikai rendszernek annál inkább részét képezi az állam, illetve annak szervei. Bár igen bonyolult szervezetrendszerről van szó, némi leegyszerűsítéssel, visszanyúlva Montesquieu hatalommegosztási elméletéhez, három szervezetet, illetve szervezetrendszert tekintünk át vázlatosan. E szervekről – elsősorban az alkotmányjog aspektusából – később részletesen is lesz szó. Itt csak a politikai rendszerben elfoglalt helyük és jelentőségük vázlatos bemutatására szorítkozunk. A direkt (párt)politikai befolyás jelenléte az egyes állami szervekben A parlament A direkt pártpolitika legerősebben a törvényhozó hatalmi ágban van

jelen. A parlamentet pártfrakciók alkotják, és a nyilvános politikai vita meghatározó fóruma. A közigazgatás Politikai irányítás alatt áll. Ennek eszköze egyfelől az, hogy a közigazgatás mint végrehajtó hatalmi ág a törvényhozásnak, vagyis a parlamentnek alávetett, s mint láttuk, a parlamentben kifejezetten erőteljes a politikai befolyás, azt pártok színeiben megválasztott képviselők alkotják. A parlamentnek számos eszköze van a közigazgatás kontrolljára. Ezeket mutatja be a 3 táblázat FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 3. táblázat 54 A parlament legfontosabb eszközei a közigazgatás kontrolljában A kormány elfogadása Az újonnan alakult kormány kormányprogramjáról a parlamentben szavaznak. Csak ha megvan a többség, akkor kezdheti meg működését a kormány. Törvényalkotás A – végrehajtó hatalommal azonosítható – közigazgatás meghatározó feladata a

törvények végrehajtásáról való gondoskodás. Így a parlament a törvényalkotással feladatokat határoz meg a közigazgatásnak. A törvények másik funkciója, hogy korlátozzák a közigazgatás mozgásterét: meghatározzák, mit, hogyan tehet meg, mit nem tehet stb. (Ilyenek pl. közigazgatási eljárási törvény, vagy a személyes adatok védelmét szolgáló jogi rendelkezések.) Költségvetés meghatározása A költségvetéssel a parlament meghatározza, hogy az adott évben mire és mennyit költhet a közigazgatás. Kérdések, interpellációk a parlamentben A parlamenti képviselők kérdést és interpellációt intézhetnek a közigazgatás „csúcsvezetőihez”, a miniszterekhez és a miniszterelnökhöz. Bizalmatlansági indítvány A parlament a bizalmatlansági indítvány során akár menesztheti is az egész kormányt. Magyarországon konstruktív bizalmatlansági indítvány van, ami megnehezíti a kormány menesztését. A parlament

ellenőrző szervei (számvevőszék, ombudsman) Az Állami Számvevőszék elsősorban a közigazgatás gazdálkodását vizsgálja, az ombudsmanok pedig szinte kizárólag a közigazgatást ellenőrzik. A közigazgatás politikai kontrolljának másik eleme az a tény, hogy a közigazgatás csúcspozícióiban politikusokat találunk. A magyar közigazgatás élén a kormány áll, amelynek tagjai általában pártpolitikusok. A kormány tagjai egyben miniszterek is, akik a közigazgatás legmagasabb szintű hivatalait, a minisztériumokat vezetik. A minisztériumokban az államtitkár és az ún politikai tanácsadók is politikai posztot töltenek be. A helyi igazgatásban az önkormányzatok élén az állampolgárok által választott képviselőtestület és polgármester áll. Őket szintén „politikai elemnek” tekinthetjük, nagyobb településeken általában pártpolitikusokról van szó. A bíróságok Teljességgel függetlenek a direkt pártpolitikai befolyástól.

A politikai akarat irányukba csak a jogalkotáson keresztül jelenhet meg. Összességében azt mondhatjuk tehát, hogy a parlamentben határozottan érvényesül a közvetlen pártpolitikai befolyás, míg a bíróságok mentesek attól. A közigazgatás e két véglet között helyezkedik el. A közigazgatás sajátos helyzetét vizsgáljuk a következő pontban, különösen a szakmai és a politikai szempontok együttélésére. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 55 Közigazgatás A politikai irányítás nem jelenti, hogy a közigazgatás kizárólag politikusokból állna. Épp ellenkezőleg A közigazgatásban dolgozók túlnyomó része szakhivatalnok, köztisztviselő, akiket szakmai alkalmasságuk alapján választanak ki, és akik élethivatásszerűen végzik munkájukat. A szakmai szempontú kiválasztást szolgálja a versenyvizsga is. A magyar közigazgatásban ma mintegy százezer főállású szakhivatalnok

dolgozik, és csak egy-kétezer politikus. A köztisztviselő helyzete, feladatai, a tőle elvárt képességek eltérnek a politikusétól, amint azt a 4. táblázat bemutatja 4. táblázat A politikus és a köztisztviselő összevetése Politikus Szakhivatalnok – köztisztviselő Pozícióba kerülés módja választás (pártmegbízatás) kiválasztási eljárás (pl. versenyvizsga) Kiválasztás alapja személyes szimpátia igazolt szakismeret, képességek Megbízatás tartama választási ciklusra (4 év) élethivatásszerűen, akár a nyugdíjba vonulásig Foglalkoztatás biztonsága választói akarat, párttársak, politikai felettese szimpátiájától függ viszonylagos garanciák a foglalkoztatás biztonságára: nem függ a politikai változásoktól és a piaci viszonyok alakulásától sem (vs. vállalati dolgozók) Feladata választói igények „érzékelése”, megjelenítése az állami döntések végrehajtása. társadalmi támogatás

biztosítása Legfontosabb képességek kommunikációs és meggyőző képesség, képes szimpátiát kelteni maga iránt, gyakran érzelmek kifejezésével, érzékeli a közhangulatot és annak változásait képes a gyors reakcióra, váltásra a döntés-előkészítési folyamatban a szakmai szempontok megjelenítése elemző készség, világos kommunikáció képes egyéni érzelmeitől és értékrendjétől elvonatkoztatva, csak a szakmai és jogi szempontok alapján cselekedni kitartó, megbízható, pontos, precíz A szakszerűségnek meghatározó szerepe van a közpolitikai folyamatban, részben a döntések előkészítésében, részben azok végrehajtásában. A közpolitikai ciklus döntés-előkészítő szakaszában a köztisztviselők a szakmai feladatokat (információgyűjtés, elemzések stb.) látják el A közigazgatásnak meghatározó szerepe van a probléma értelmezésében, a kritériumok meghatározásában, az alternatívák feltárásában, de az

egyeztetési folyamatban is. Lényegében a közpolitikai döntéseket a közigazgatás szervei készítik elő. A közigazgatás szerepe meghatározó az egyes döntési alternatívák várható hatásának előrejelzésében és a megvalósíthatóság értékelésében. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 56 A közpolitikai döntések végrehajtása szinte kizárólagosan köztisztviselői feladat. Itt szintén a szakértelem dominál Ez biztosíthatja a hatékonyságot és a jogbiztonságot is, hiszen a végrehajtás gyakorta jogalkalmazást jelent. (Szintén a jogbiztonság, jogegyenlőség védelme indokolja, hogy a bírósági döntéseket a politika ne befolyásolhassa.) Máskor kifejezetten szakmai-technikai kérdések megválaszolására van szükség, ami sokszor magas fokú mérnöki, egészségügyi stb. ismereteket igényel, amivel a politikusok a legritkább esetben rendelkeznek. A szakszerűség védelme Számos

garanciális elem szolgálja, hogy a közigazgatást ne uralja el a politika, a személyzet nagy része esetében a szakmai szempontok legyenek meghatározóak. Ebben különösen fontos szerep jut a közszolgálat jogi szabályozásának, de főleg gyakorlatának. Ideális esetben a köztisztviselő kiválasztása, bérezése, előmenetele szakmai ismereteitől, képességeitől, a közigazgatásban szerzett gyakorlatától, összességében szakmai-munkahelyi teljesítményétől függ – és semmiképpen sem politikai szempontoktól. 1.36 A magyar politikai rendszer Történeti vázlat A magyar királyság a létrejötte utáni évszázadokban az egész akkori világ egyik legjelentősebb állami alakulatává vált. A török hódoltság alatt Magyarország önálló államisága elveszett, s azt lényegében csak az I. világháború után egy, az egész nemzetet megrázó kataklizma során nyertük vissza. A 20. század, némi leegyszerűsítéssel, egymást követő, ám

egymással – deklarált céljukban és ideológiáikban is – gyökeresen szembenálló, rövidebbhosszabb ideig fennálló autoritárius, illetve totalitárius rendszerek soraként jellemezhető. A két hosszabb ideig fennálló periódust a két világháború közötti ún Horthy-rendszer, majd az 1956 után létrejövő ún. Kádár-rendszer jelenti Az 1989–90-ben bekövetkezett rendszerváltás során a jelentős politikai erők mindegyike a korábbi, Kádár-rendszerrel szemben definiálta magát. Ez jórészt meghatározta az új politikai berendezkedés alkotmányos, intézményes kereteit. Mindenekelőtt a demokratikus intézmények, valamint a diktatúrákkal szemben garanciaként működő alkotmányos alapjogok maximális – gyakran az évszázados demokráciákat is jóval meghaladó – alkotmányos-jogi kiépítettsége és védelme jellemző. Ugyanebből következik az – elnyomás gépezeteként is értelmezett – közigazgatás maximális, olykor a működést

is veszélyeztető jogi korlátozására való törekvés. A politikai rendszer fontosabb elemei Választás Magyarországon ún. vegyes választási rendszer van Ez lehetővé teszi, hogy számos párt kerülhessen a parlamentbe. Ám a választási rendszer a nagyobb pártokat preferálja, így a rendszerváltás óta a parlamentbe kerülő pártok száma folyamatosan csökken. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 57 Parlament A pártok a parlamentben pártfrakciókra tagozódnak. A média által is közvetített plenáris ülések helyett az érdemi munka színterét inkább a parlamenti bizottságok jelentik. Mindebben Magyarország nem tér el más demokratikus államoktól. A parlamentet számos szervezet segíti munkájában. Különösen fontos szerepe van az Állami Számvevőszéknek és az ombudsmanoknak. Kormány A kormányt – a kisebbségi kormányzás ritka esetétől eltekintve – a parlamentben többségben

lévő pártok koalíciója (kormánykoalíció) alkotja. Ez ugyan áttöri a hatalommegosztás elvét, de szintén általános a parlamentáris demokráciákban. Bíróságok Az Alkotmánybíróság a világ talán legnagyobb hatalommal rendelkező ilyen szerve. A bíróságok mindenféle külső politikai és egyéb hatástól védettek A demokratikus intézményrendszer elfogadottsága Az alkotmányvédelem intézményi garanciái Magyarországon rendkívül erősek, ám ez az emberek gondolkodásába, a politikai kultúrába még nem épült be szervesen. A demokratikus intézményrendszer támogatottsága nem általános, a politikai elit elfogadottsága csekély. A végrehajtó hatalom Az államfő (avagy: köztársasági elnök) Az államfőt a parlament választja. Szerepe, súlya a magyar állami, politikai életben viszonylag csekély. A kormány A közigazgatás élén a kormány áll, amelyet a kormányfő (miniszterelnök) vezet. Lényegében a miniszterelnököt

tekinthetjük a Magyar Köztársaságban a végrehajtó hatalom fejének. A közigazgatás A közpolitikai döntések előkészítésében országos szinten elsődlegesen a minisztériumok, helyi szinten az önkormányzatok hivatalai vesznek rész. A döntések megvalósításában valamennyi közigazgatási szerv részt vesz, közvetlenül, más szervezetekkel együttműködve. Így a közigazgatás támaszkodik közfeladatainak ellátása során közintézményekre (iskolák, rendelőintézetek, kórházak, művelődési házak), közüzemekre (pl. tömegközlekedési vállalatok) és magánvállalkozásokra, valamint különféle civil szerveződésekre is. Sajátos szerepe van a végrehajtó hatalmi ágban a fegyveres szerveknek, amelyek közül a rendőrséggel találkozhatunk leggyakrabban. A segédanyag későbbi fejezeteiben részletesen bemutatjuk az államigazgatásra és az önkormányzati igazgatásra vonatkozó fontosabb ismereteket. FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 58 1.37 Összegzés A közigazgatás oldaláról szemlélve úgy tekinthetünk a politikára, mint amely a társadalom felől érkező véleményeket, elvárásokat jeleníti meg az állami döntéshozatalban, illetve közvetíti az államigazgatás felé. Ez a demokratikus működés egyik meghatározó garanciája. A közigazgatás maga is része a széles értelemben vett politikai rendszernek. A közigazgatás részt vesz az állami döntések előkészítésében. E folyamatban a szakmai szempontokat elsősorban a közigazgatás biztosítja. Másfelől a közigazgatásnak döntő szerepe van az állami döntések végrehajtásában. Bár a közigazgatás része a politikai rendszernek, s élén politikusok állnak, a pártpolitika nem érvényesülhet korlátlanul a közigazgatásban, éppen mert a közigazgatást elsősorban a szakszerűségnek, tényszerűségnek és jogszerűségnek kell jellemeznie. Ha Ön – a

versenyvizsga sikeres letétele után – belép a közigazgatásba, akkor ezt szaktudása, megfelelő képességei miatt teheti meg. Erre lesz szüksége a köz szolgálatában végzett munkájához. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.3 A politikai intézményrendszer 59 AJÁNLOTT IRODALOM A politikai rendszerrel, illetve a magyar politikai rendszerrel kapcsolatban részletesebb, mélyebb ismereteket szerezhet a következő könyvekből: Domenico Fisichella: A politikatudomány alapvonalai. (Századvég kiadó) – Egy általános bevezetést ad a politikatudomány fő kérdéseibe. Bihari Mihály–Pokol Béla: Politológia. (Nemzeti Tankönyvkiadó) – Szintén politikatudományi bevezetés, értelemszerűen több utalással a hazai viszonyokra. Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor: A magyar politikai rendszer. (Osiris Kiadó) – Jó áttekintést ad a magyar politikai rendszerről. Számos adatot, hasznos információt mutat be. A magyar

politikai rendszer jellemzőit más országokkal való összevetésben mutatja be. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 61 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 1.41 Bevezetés A ’Nemzetközi kapcsolatok’ modul célja, hogy a vizsgázó képet kapjon az Európai Unió szerepéről, ezen belül pedig a Magyarországot érintő, az uniós szervezetrendszer jellegéből következő jogokról és kötelezettségekről, amelyek Magyarországot mint az Európai Unió tagállamát eleve kötelezik. A vizsgázó végig tudja követni az európai kontinens államainak egységesedési, integrációs folyamatát, a bővítési folyamat állomásait, a csatlakozó államok, valamint a csatlakozási dátumok szerint. Az integrációs folyamat megismerése után a vizsgázó az Európai Unió intézményrendszeréről tájékozódhat. E modulban világosan elkülönülnek az intézményi formák, ezek egymáshoz fűződő viszonya pedig egyértelművé

válik a segédanyagból. Az intézményrendszer elsajátítása után a vizsgázó az Európai Unió működési mechanizmusának, illetve a világgazdaságban betöltött szerepének egyes releváns kérdéseiről (uniós döntéshozatal, költségvetés elfogadása, az Európai Unió és az Egyesült Államok, valamint az Európai Unió és Oroszország közötti kapcsolat) szerezhet információt. A modul azon elv mentén épül fel, hogy az általánosabb, alapvető információkat tartalmazó anyagok megelőzzék a konkrét, gyakorlati tudást, ismereteket igénylő kérdéseket, ezáltal segítve a vizsgázót a megismert általános elvek gyakorlati jelentőségének felismerésében. 1.42 Európai integráció Európai integrációtörténet Az európai kontinens tényleges egységesülési folyamata csak 1945 után következett be, noha már a 14–15. században megjelent az európai egységgondolat eszméje. 1945-ig azonban az európai kontinenst a folyamatos háborúk, az

állandó viszálykodás, az uralkodódinasztiák közötti küzdelmek és az európai erőegyensúly mindenáron való fenntartása jellemezte. A világháborúk is az európai kontinensről indultak, és alapvetően az európai államok érdekei közötti ellentétek miatt folytak. A második világháború után, az európai erőegyensúly-politikának a világháborúkban játszott szerepét felismerve, elsősorban a győztes hatalmak vezetői egy egységesebb Európa mellett kötelezték el magukat. Winston Churchill, brit miniszterelnök 1946-ban a Zürichi Egyetemen tartott beszédében az Egyesült Államok szövetségi államberendezkedését alapul véve, az ún. Európai Egyesült Államok létrehozásának szükségessége mellett érvelt. Ugyan a későbbi egységesedési törekvések végül elmaradtak a szövetségi típusú államberendezkedés eszméjétől, de az 1940-es évek végére, az 1950-es évek elejére létrejöttek az európai kontinens integrációjának

kezdeti formái. Európa egységesítését kétféle módon képzelték el. A föderalizmus elvét hirdető álláspont szerint a tagállamok szuverenitásuk jelentős részéről a szervezet javára lemondanak, amely központi, kizárólag a szervezet közös céljait szem előtt tartó intézményei útján igazgatná a tagállamok szövetségét. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 62 Az elv végső soron a nemzetek abszolút szuverenitásának csorbulását vetíti előre, ezért az európai államok a kezdetektől fogva elvetették a föderalizmus elvének teljes érvényre juttatását. A második elmélet, a horizontális együttműködés elmélete szerint az államok politikai és funkcionális kooperációja kap hangsúlyt, amelyben az államok megőrzik teljes szuverenitásukat. A szervezet központi intézményei ugyan ebben az elméletben is megjelennek, illetve szerepet kapnak, de a szervezet általános célkitűzéseinek

végrehajtása mellett elsősorban a tagállami érdekek összeegyeztetése és érvényesítése folyik ezen intézményekben. Az integráció kezdeti szakaszában egyértelműen győzedelmeskedő elmélet valójában a „nemzetek Európájának” koncepcióját hangsúlyozza, amely az integráció ténye és a közös intézmények tevékenysége következtében szorosabb együttműködésre készteti a tagállamokat. Az integráció kezdeti formájaként 1951. április 18-án írták alá az Európai Szénés Acélközösséget létrehozó szerződést, amely az Európai Gazdasági Közösség, az Európai Közösség, ezáltal az Európai Unió előfutárának is tekinthető. Hat alapítója (Belgium, Hollandia, Luxemburg, Franciaország, Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország) az 1957. március 25-i Római Szerződéssel létrejött Európai Gazdasági Közösség alapítója is egyben. Az Európai Gazdasági Közösség hat alapító tagállama (Belgium, Hollandia,

Luxemburg, Franciaország, Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország) mindvégig a bővítés mellett kötelezte el magát, ezért rövid időn belül újabb tagokkal bővült a szervezet. 1973-ban Dánia, Írország és az Egyesült Királyság, 1981-ben Görögország, míg 1986-ban Portugália és Spanyolország csatlakozott a Közösséghez. A Közösség jogutódjaként, 1993-ban a Maastrichti Szerződés értelmében létrejött az Európai Unió, amelyhez 1994-ben Ausztria, Finnország és Svédország, 2004-ben Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia, 2007-ben pedig Bulgária és Románia csatlakozott. Fejlettségbeli különbségek az Európai Unióban Az Európai Unió 27 tagállamában jelentős különbségek mutatkoznak, elsősorban az államterület, a lakosságszám, valamint a gazdasági fejlettség terén (ez utóbbit a vásárlóerő-paritást alapul vevő, egy főre jutó

bruttó hazai össztermék, a GDP alapján mérik). A több évtizedes megosztottságból, a két világrend szerinti elkülönülésből eredő fejlettségi mutatók, az államszervezeti és infrastrukturális differenciálódás a mai napig megfigyelhetőek az európai kontinensen. Ezért is tekinthető az európai integrációs folyamat lényeges vetületének az egyes államok és régiók között fennálló fejlettségbeli különbségek mérséklése, valamint az elmaradott országok és régiók – pályázati pénzekkel, költségvetési támogatással, egyéb forrásokkal történő – felzárkóztatása. A tagállamokon belüli regionális különbségek leginkább az infrastruktúra, az emberi erőforrások és oktatás, a kutatás-fejlesztés, valamint a működő tőke jelenlétének egyenlőtlen és eltérő megoszlásából erednek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 63 Nagy-Britannia (London egyes kerületei),

Luxemburg és Belgium (Brüsszel egyes kerületei) egyes régióiban az egy főre eső GDP meghaladja az Európai Unió átlagának két és félszeresét, háromszorosát is. Az Európai Unió átlagának 125%-át minden hatodik régió érte el. Közülük 8 német, 5-5 holland és brit, 4-4 olasz és osztrák régió. Az Európai Unió legfejletlenebb régiója egy román régió, ahol az uniós átlag negyedét sem érte el az egy főre eső GDP. A 15 legfejletlenebb régió mindegyike Bulgáriában, Lengyelországban és Romániában van. Magyarország régióinak (7 régió) többsége (a fővárost és Pest megyét magában foglaló régiót kivéve) 2005-ben elmaradt az Európai Unió átlagának kétharmadától. A szóródás azonban az államokon belül, sőt szomszédos régiók vonatkozásában is jelentős. Az integrációs törekvések, a bővítés, a konvergencia-kritériumok és elvárások ellenére, a fejlettségbeli, regionális különbségek miatt sem alkothat

még egységes közösséget az Európai Unió. Magyarország helye az Európai Unióban Az 1989-ben megkezdődő – a Szovjetunióból kiinduló – alapvető változások következtében 1990-re Magyarország független, demokratikus köztársasággá alakult, amelyben 1990 tavaszán megtartották az első szabad és demokratikus választásokat is. Az európai integrációs célkitűzés már ekkor a külpolitika prioritása volt, és maradt is, egészen a csatlakozási folyamat befejezéséig, a taggá válásig. 1991 decemberében Magyarország Társulási Megállapodást köt az Európai Gazdasági Közösséggel, 1994-ben pedig benyújtja csatlakozási kérelmét. Az 1990-es években az európai partnerekhez való közeledés, a fokozatos politikai, jogi és gazdasági felzárkózás zajlott. 1998-tól 2002-ig folytak a csatlakozási tárgyalások Magyarország és az Európai Unió között. Magyarország 2002 és 2003 között részt vett az – azóta elvetett – Európai

Unió Alkotmányszerződésének kidolgozásáért felelős Európai Konvent munkájában. 2003 áprilisában a magyar választópolgárok ügydöntő népszavazással erősítik meg az Európai Unióhoz való csatlakozási szándékukat, a választáson megjelentek elsöprő többsége szavazott a csatlakozás mellett. A parlamenti pártok mindegyike egyértelműen a csatlakozásra biztatott, két – országgyűlési frakcióval nem rendelkező – párt folytatott erőteljes kampányt az Európai Unióhoz történő csatlakozás elutasítása érdekében. 2004. május 1-jén, kilenc másik tagállammal egyetemben az Európai Unió felveszi Magyarországot tagjai közé. Magyarországnak az Európai Parlamentben jelenleg 24 képviselője van (2009-től 22 képviselő), akik közül 13-an az Európai Néppárt frakciójában, 9-en az Európai Szocialisták Pártjának frakciójában, 2-en pedig a Liberálisok frakciójában foglalnak helyet. Magyarország két biztost delegált az

Európai Bizottság testületébe, Balázs Péter a regionális ügyekért felelt, míg Kovács László jelenleg is az adó- és vámügyek biztosi posztját tölti be. Magyarország 2011. január 1 és június 30 között tölti be az Európai Unió Tanácsának elnökségét (az Európai Unió soros elnöke), míg 2009-től Budapesten működik az Európai Innovációs és Technológiai Intézet. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 64 Az Európai Unióhoz való csatlakozással, az európai integrációba való közvetlen bekapcsolódással Magyarország sokéves erőfeszítését koronázta siker, amelyért az 1990 utáni kormányok rendkívül sokat tettek. Az Európai Gazdasági Közösség, majd az Európai Unió az 1990-es évek elejétől nyilvánvalóvá tette, hogy Magyarországnak helye van az egységesülő Európában, a másfél évtized alatt megtett lépések pedig feljogosították arra, hogy 2004. május 1-jén

csatlakozzon a szervezethez. 1.43 Európai Unió intézményrendszere Európai Parlament Az Európai Parlament feladatai: Az uniós döntéshozatal, jogalkotás során elsődleges feladata az állampolgárok érdekeinek képviselete. Az Európai Unió Tanácsa az egyes döntéshozatali eljárások során véleményét, jóváhagyását, hozzájárulását köteles kérni, melyekhez olykor kötve van, az együttdöntési eljárás során pedig az Európai Parlament, valamint az Európai Unió Tanácsának külön-külön meghozott döntése szükséges a javaslat végleges elfogadásához. Az Európai Parlament fontos feladatköre továbbá az Európai Bizottság kinevezésének jóváhagyása, tevékenységének ellenőrzése, amelyet akár fel is oszlathat kétharmados többséggel. Emellett fontos szerepet játszik az Európai Parlament a költségvetés meghatározásában. Az Európai Parlament szervezete: Az Európai Parlament 785 nemzeti képviselőből áll (2009-től 736),

akiket a tagállamok választópolgárai választanak 5 évre. Meghatározott, hogy az Európai Parlament képviselőtestületébe mely tagállam hány képviselőt delegálhat. Magyarország jelenleg 24, a 2009-es európai parlamenti választásokat követően 22 képviselői hellyel rendelkezik. Az Európai Parlament képviselői képviselőcsoportokba rendeződnek, melyek a képviselők politikai hovatartozás mentén szerveződő, a többi tagállam hasonló színezetű, hasonló értékeket valló képviselőivel kialakított európai szintű politikai csoportok. Az Európai Parlament elnöksége az Európai Parlament elnökéből, 14 alelnökből és 6 questorból (az Európai Parlament tanácsnokai gazdasági, pénzügyi és egyéb adminisztratív kérdésekben) áll, emellett munkáját 3–4000 tisztviselő segíti. Az Európai Parlament bizottságainak feladata az Európai Parlament elé kerülő jogalkotási javaslatok megvitatása, véleményezése. Az Európai Parlament

plenáris üléseit havonta egy hétig Strasbourgban – kivételesen olykor Brüsszelben – tartják, emellett az Európai Parlament igazgatási irodái Luxemburgban találhatók. Európai Bizottság Az Európai Unió tagállamok feletti, azoktól független szerve, amely az Unió egészének érdekeit tartja szem előtt működése során. A Bizottság kollektíven felel az Európai Parlamentnek, melynek beszámolási kötelezettséggel tartozik, és amely akár fel is oszlathatja a Bizottságot. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 65 Az Európai Bizottság feladatai: A döntéshozatali, jogalkotási eljárásokban a Bizottságnak javaslattevő, kezdeményező szerepe van. A Bizottság fontos feladata emellett az Unió politikájának és költségvetésének kezelése, irányítása és végrehajtása, továbbá bizonyos esetekben döntéshozói, jogalkotói feladatokat ellátása, valamint képviseli az Európai Uniót a nemzetközi

színtéren. Az Európai Bizottság szervezete: Az Európai Bizottság 27 biztosból áll, kinevezésük 5 évre szól. A biztosok miniszterekhez hasonló tárcákkal rendelkeznek. A Bizottság elnöke 2009. október 10-ig José Manuel Durao Barroso, akinek munkáját 6 főből álló kabinet segíti. Az Európai Bizottság további szervezeti egységei a főigazgatóságok, valamint a jogi szolgálatok. Az Európai Bizottság székhelye Brüsszelben van, ahol hetente egyszer ülésezik. Emellett Luxemburgban irodákkal, a tagállamokban képviseletekkel rendelkezik. Európai Unió Tanácsa Az Európai Unió Tanácsának feladatai: A Tanács legfontosabb feladata a döntéshozás, jogalkotás, mely során többnyire egymaga hozza meg a végső döntést, amelyhez egyes döntéshozatali eljárásokban az Európai Parlament véleménye, jóváhagyása, hozzájárulása, illetve az együttdöntési eljárásban külön döntése szükséges. A Tanács emellett fontos szerepet játszik a

tagállamok érdekegyeztető intézményeként. A Tanács részt vesz a költségvetés meghatározásának eljárásában, a közös külés biztonságpolitika kidolgozásában, valamint nemzetközi megállapodások megkötésében. Az Európai Unió Tanácsának szervezete: A Tanács a tagállamok egy-egy miniszteréből áll (ülésenként változó, hogy mely miniszter a Tanács tagja). Az Európai Unió Tanácsa tanácsi formációkban működik, azaz a Tanács aktuális tanácsüléseit megkülönböztetik aszerint, hogy mely téma szerepel a napirenden, így mely tagállami szakminiszterek találkozójáról van szó (a tagállamok hatáskörébe tartozik, hogy mikor kit delegálnak az ülésekre). Jelenleg 9 tanácsi formáció működik: Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa; Gazdasági és Pénzügyek Tanácsa; Bel- és Igazságügyek Tanácsa; Foglalkoztatás, Szociálpolitika, Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Ügyek Tanácsa; Versenyképességi Tanács;

Közlekedés, Távközlés és Energia Tanács; Mezőgazdasági és Halászati Tanács; Környezeti Tanács; Oktatási, Ifjúsági és Kulturális Tanács. Az Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) a tagállamoknak az Európai Unió mellé rendelt brüsszeli képviseletei vezetőinek testülete, amely segíti a Tanács munkáját, valamint előkészítő feladatokat lát el. Az Európai Unió Tanácsának elnöki tisztségét félévenként felváltva tölti be egy-egy tagállam. Magyarország 2011 januárjától júniusáig kapja meg a soros elnökséget. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 66 A soros elnök tagállam feladata a Tanács összehívása, valamint a Tanácsban való elnökölés mellett az Európai Tanács, a COREPER, valamint a munkacsoportok elnöki tisztségének ellátása. Európai Tanács Az Európai Unió politikai szerve, amely meghatározza az Európai Unió működését és általános célkitűzéseit. Az

Európai Tanács feladatai: Az Európai Tanács legfontosabb feladatai az Európai Unió politikáinak koordinálása, a közös kül- és biztonságpolitika alapvonalainak meghatározása, a közös stratégia megalkotása, valamint a közös védelmi politika meghatározása. Emellett a bel- és igazságügyi együttműködés területén vitafeloldó feladatokat lát el. Az Európai Tanács szervezete: Tagjai az Európai Unió állam- és kormányfői és az Európai Bizottság elnöke, továbbá közreműködők a tagállamok külügyminiszterei, valamint az Európai Bizottság egy tagja. Az Európai Unió bírósági szervezete Európai Közösségek Bírósága Az Európai Közösségek Bíróságának feladatai: A Bíróság elsődleges feladata az uniós jog egységes értelmezésének meghatározása, emellett ítélkezésével biztosítja, hogy az Európai Unió intézményei megfelelően járjanak el, és a tagállamok betartsák az uniós jogot, elbírálja továbbá az

Elsőfokú Bíróság ítéletei elleni fellebbezéseket (jogkérdésben), valamint felülvizsgálja az Elsőfokú Bíróság döntéseit a Közszolgálati Törvényszék határozatával szemben benyújtott fellebbezésről. Az Európai Közösségek Bíróságának szervezete: A tagállamok neveznek ki 6 évre 27 bírót és a bíróság munkáját segítő 8 főtanácsnokot, akiknek feladata, hogy az egyes ügyekben az adott jogesetet összefoglalják, és véleményüket előterjesszék a bíróságnak. Európai Elsőfokú Bíróság 1989-ben hozták létre az ügyek számának folyamatos növekedése következtében, hogy tehermentesítsék az Európai Közösségek Bíróságát. Az Európai Közösségek Bíróságától átvett feladatokon kívül elbírálja a fellebbezéseket a Közszolgálati Törvényszék határozataival szemben. Az Európai Elsőfokú Bíróságba az Európai Közösségek Bíróságához hasonlóan a tagállamok neveznek ki 6 évre 27 bírót. Európai

Unió Közszolgálati Törvényszéke Az Európai Közösségek Bírósága és az Európai Elsőfokú Bíróság tehermentesítése céljából lehetőség nyílt speciális szakfeladatokat ellátó különtanács létrehozására, amely meghatározott területen ítélkezhet első fokon. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 67 Így került sor az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének felállítására, amely az Európai Unió intézményei és alkalmazottai közötti jogvitákban jár el. A Közszolgálati Törvényszék 7 bíróját az Európai Unió Tanácsa nevezi ki 6 évre. Európai Számvevőszék Az Európai Számvevőszék feladata az uniós pénzügyek felügyelete, ellenőrzése, a pénzgazdálkodás jogszerűségének vizsgálata. A Számvevőszék ellenőrzi az Európai Unió költségvetésének végrehajtását, a bevételek, valamint a kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét, emellett vizsgálja

az uniós alapok beszedését, és jogszerű, gazdaságos, megfelelő célra fordítását. A tagállamok egy-egy tagot delegálhatnak a Számvevőszékbe, az így 27 tagú Számvevőszéket az Európai Unió Tanácsa 6 évre nevezi ki. Európai Ombudsman Az Európai Ombudsman az Európai Unió intézményeinek és szerveinek hivatali visszaélései miatt benyújtott panaszokat vizsgálja ki. Uniós szervekben, intézményekben előforduló visszásságok esetén az Európai Unió állampolgárai, társadalmi szervezetei, vállalkozásai fordulhatnak az Európai Ombudsmanhoz abban az esetben, ha korábban jelezték az adott intézménynél a kifogásolt visszásságot. Amennyiben az Ombudsman a panaszt helytállónak tartja, megegyezést keres a megoldás érdekében a panaszos és az intézmény között, ennek sikertelensége esetén ajánlásokat fogalmaz meg az intézmény számára, végső esetben pedig az Európai Parlamentnek jelentést készít az ügyről. Az Európai

Ombudsmant az Európai Parlament választja 5 évre. 1.44 Az Európai Unió alapjai Az Európai Unió jogrendszere és jogalkotása Elsődleges jogforrások Alapszerződések (a tagállamok nemzetközi szerződésként kötik): Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó Párizsi Szerződés (1951 – hatályát vesztette 2002ben), Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957), Európai Atomenergia Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957), Maastrichti Szerződés (1992). Alapszerződések módosításai (a tagállamok kormányközi konferenciákon konszenzussal fogadják el): Egyesülési Szerződés (1965), Egységes Európai Okmány (1986), Amszterdami Szerződés (1997), Nizzai Szerződés (2001). Csatlakozási szerződések (csatlakozási eljárás során kötik meg a csatlakozni kívánó állammal). Másodlagos jogforrások Az Unió intézményei által alkotott jogforrások, megalkotásukra általában valamely döntéshozatali

eljárás útján kerül sor. Rendelet: a címzettekre általánosan kötelező és valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó jogszabály. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 68 Irányelv: az elérendő célt tekintve kötelezi a címzett tagállamokat, de a megvalósítás eszközét a tagállamok választhatják meg. Határozat: a benne megjelölt konkrét, beazonosítható címzettekre (lehetnek uniós intézmények, tagállamok, magánszemélyek, jogi személyek) nézve minden elemében kötelező. Ajánlás: nem kötelező, az intézmények általános elvárásokat fogalmazhatnak meg széles címzetti kör tekintetében. Vélemény: nem kötelező, az uniós intézmény adott kérdésben álláspontját ismerteti. 5. ábra Az Európai Unió döntéshozatala Az első pillér döntéshozatala Az első pillérben a döntéshozatali eljárást 3 szerv végzi, melyek különböző érdekeket képviselnek: A döntéshozatal

során az Európai Parlament az uniós polgárok érdekeit, az Európai Unió Tanácsa a tagállamok nemzeti érdekeit, az Európai Bizottság pedig az Unió egészének érdekeit képviseli. Többféle döntéshozatali eljárás létezik, amelyekben azonban a 3 szerv szerepe általában a következő: 1) döntés kezdeményezése, javaslattétel Az Európai Bizottság kezdeményezi a döntéshozatalt, elkészíti a döntés javaslatát. 2) javaslat megvitatása, módosítása, véleményezése Az Európai Unió Tanácsa a tagállamok közötti érdekegyeztetések színtere, melyek célja a javaslat megvitatásával, esetleges módosításával a tagállamok megegyezése. Az Európai Parlament véleményét köteles kikérni az Európai Unió Tanácsa, amelytől bizonyos döntéshozatali eljárásokban csak egyhangú döntéssel térhet el. Az Európai Parlament egyes döntéshozatali eljárásokban a döntési javaslathoz tehet módosítási javaslatot. FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 69 3) döntéshozás Az Európai Unió Tanácsa a döntéshozatali eljárások nagy részében egyedül hozza meg a döntést, de a hozzájárulási eljárásban csak akkor dönthet, ha az Európai Parlament hozzájárult a javaslathoz. Az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament az együttdöntési eljárásban külön-külön dönt a javaslatról. Ha az érdekek ütközése miatt zátonyra fut egy döntési javaslat, az Európai Tanács keretében politikai kompromisszum létrejöttével, stratégiai iránymutatásaival, döntéseivel folytatható le a formális döntéshozatali eljárás. Az első pillérben az egyes döntéshozatali eljárások sajátosságai: Konzultációs eljárás Az Európai Bizottság kezdeményezését követően az Európai Unió Tanácsa csak azután dönthet, miután beszerezte az Európai Parlament állásfoglalását, amely azonban nem kötelező a Tanácsra nézve döntése során. Az

Európai Parlament késleltetheti az állásfoglalás megadását, így olykor az Európai Bizottság átdolgozza az eredeti javaslatot a Parlament véleményének figyelembevételével. Együttműködési eljárás Az Európai Bizottság javaslatát követően az Európai Parlament véleményét követően az Európai Unió Tanácsa szövegjavaslatát köteles újból megküldeni a Parlamentnek, amely vagy elfogadja azt, vagy elutasítja (amely esetben a Tanácsban egyhangú szavazás szükséges a döntés meghozatalához), vagy módosításokat javasolhat a Bizottságnak, amely azonban nem köteles azokat megtenni. Hozzájárulási eljárás Az Európai Bizottság kezdeményezését követően az Európai Unió Tanácsa köteles megküldeni a döntési javaslatot az Európai Parlamentnek, amelynek egyetértése szükséges a Tanács döntéshozatalához. Ha az Európai Parlament nem járul hozzá a döntési javaslat elfogadásához, az arról való döntést nem hozhatja meg az

Európai Unió Tanácsa. Együttdöntési eljárás Az Európai Bizottság által készített döntési javaslatról mind az Európai Parlament, mind pedig az Európai Unió Tanácsa dönt, és csak akkor tekinthető véglegesnek a döntés, ha a döntési javaslatot mindkét szerv támogatja. A második pillér döntéshozatala A második pillérben a döntéshozatal során kormányközi együttműködés szükséges, így az Európai Tanács fontosabb szerephez jut azzal, hogy a közös kül- és biztonságpolitika stratégiai meghatározása, irányvonalainak kijelölése itt történik. Az Európai Bizottság mellett javaslatkezdeményező joga van a tagállamoknak is. A döntéshozatal előtt az Európai Unió Tanácsa konzultál az Európai Parlamenttel, amely azonban nem köti a Tanácsot, amelynek a döntést végül általában egyhangúlag kell meghoznia. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 70 A harmadik pillér

döntéshozatala A második pillérhez hasonlóan az Európai Bizottság mellett a tagállamok is kezdeményezhetik a döntéshozatalt. Az Európai Unió Tanácsának konzultálnia kell az Európai Parlamenttel, amely azonban nem köti a Tanácsot, emellett a Parlament a Tanács által meghatározott, azonban három hónapnál nem rövidebb határidőre köteles véleményét megadni. A döntéseket az Európai Unió Tanácsának általában egyhangúlag kell meghoznia. Az Európai Unió politikái, a regionális politika Az Európai Unió politikái Az Európai Unió politikáit jelenleg hárompilléres rendszer jellemez, amelyet az 1992-es Maastrichti Szerződés alakított ki. 1. pillér: Az Európai Közösség Közös politikák – közösségi hatáskör A közös politikákhoz tartozik a vámunió, a kereskedelempolitika, a monetáris politika, valamint a közösségi versenypolitika. Közösségi politikák – megosztott hatáskör a Közösség és a tagállamok között A

közösségi politikákhoz tartozik a szociálpolitika, a regionális politika, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a közös agrárpolitika, a közlekedéspolitika, valamint az energia. Tagállami hatáskörök – tagállamok hatásköre EU koordinációval A tagállami hatáskörök közé tartozik a gazdaságpolitika, a foglalkoztatás, a kutatás-fejlesztés, az oktatás, valamint a kultúra. 2. pillér: Közös kül- és biztonságpolitika 3. pillér: Bel- és igazságügyi együttműködés Regionális politika A regionális politika története: 1957-ben az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződésben megfogalmazódott, hogy az integráció nem képzelhető el a regionális különbségek mérséklése nélkül, konkrét nevesítésére azonban csak 1987-ben, az Egységes Európai Okmányban került sor. A regionális politika célja a gazdasági és szociális kohézió erősítése a különböző régiók közötti különbségek és a

kedvezőtlen adottságú területek elmaradottságának csökkentésével, a Közösség egészének fejlődése érdekében. A regionális politika pénzügyi forrásai: A regionális politika forrásai átfogó programokat támogatnak. 2007-től az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap, valamint a Kohéziós Alap a regionális politika pénzügyi forrása. 1988 óta az Európai Unió mintegy 480 milliárd eurót költött a kedvezőtlen helyzetű régiókra. A 2007 és 2013 közötti időszakban a három pénzügyi forrásból 308,041 milliárd euró áll rendelkezésre. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 71 Az Európai Unió költségvetése A költségvetés létrehozásának célja a közös politikák, tevékenységek, célok és a Közösség működtetésének finanszírozása volt. 1958-tól 1970-ig a költségvetést tagállami hozzájárulásokból fedezték, majd kizárólag saját

forrásokat vezettek be (tagállamok vámokból, agrárlefölözésekből, és ÁFA-alapú befizetésekből származó bevételei). 1988-ban bevezették forrásként a tagállamok GNI-alapú hozzájárulását. 1995-től az agrárlefölözéseket mezőgazdasági vám formájában szedik be. A költségvetés szerkezete ma: A költségvetés bevételi oldalán a vámok, az ÁFA-alapú befizetések (más néven hozzáadottérték-adó-alapú befizetések, HÉA-alapú befizetések), valamint a GNI-alapú hozzájárulások (melynek célja, hogy mindenképp fedezni lehessen az Európai Unió költségvetésének kiadásait, még akkor is, ha a többi forrás nem elegendő azok finanszírozására, így a kulcs meghatározása mindig az éves költségvetési eljárás alatt történik, a szükségleteknek megfelelően) szerepelnek. A költségvetés kiadási oldalán pedig a finanszírozandó célok, tevékenységek köré csoportosuló fejezetcímek szerepelnek. 5. táblázat BEVÉTELI

OLDAL költségvetés kb. 15%-a 17,5 milliárd € (2007-ben) Vámok: tagállamok által a közösségi vámtarifák alapján beszedett vámok (tagállam megtarthatja a 25%-át a beszedés költségeire) költségvetés kb. 15%-a 17,5 milliárd € (2007-ben) ÁFA-alapú befizetések: a tagállamoknak az egységes uniós szabályok alapján kiszámított ÁFA-alapjuk 0,5%át be kell fizetniük költségvetés kb. 69%-a 80 milliárd € (2007-ben) GNI-alapú hozzájárulások: az összes tagállam nemzeti jövedelmének összegére vonatkoztatott egységes kulcs alkalmazásával számolják ki költségvetés kb. 1%-a 1,3 milliárd € (2007-ben) Egyéb: pl. EU személyzete által fizetett jövedelemadó, versenyjog megsértéséért kirótt büntetések KIADÁSI OLDAL Fenntartható növekedés: - versenyképességi alfejezet és kohéziós alfejezet (Strukturális Alapok, Kohéziós Alap) Természeti erőforrások megőrzése és kezelése: - mezőgazdaság, vidékfejlesztés,

környezetvédelem Uniós állampolgárság, szabadság, biztonság és jog érvényesülése: - bel- és igazságügyi együttműködés, oktatási, kulturális, fogyasztóvédelmi, egészségügyi együttműködés EU mint globális partner: - EU-n kívüli államokkal kapcsolatos programok tételei Igazgatás, adminisztráció: - EU működtetéséhez szükséges összegek Kompenzáció: - Románia és Bulgária számára, hogy tagságuk első éveiben nettó pozíciójuk kedvező legyen A pénzügyi perspektívák: Az éves költségvetés elfogadásáért az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa felelős, melyek között állandósultak a viták a költségvetés elfogadása miatt. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 72 A pénzügyi perspektívák az Európai Unió több évre szóló költségvetési csomagja, a tagállamok, az Európai Parlament és az Európai Bizottság megállapodásával létrejövő politikai

keret, amely fejezetekre bontva tartalmazza a költségvetési kötelezettségvállalási előirányzatok számszerű nagyságának felső határát. A fejezetenként meghatározott kötelezettségvállalási maximumok nem léphetők át a költségvetés éves tervezési eljárása során. 1988-ban fogadtak el a tagállamok először hosszabb időszakra (5 évre) vonatkozó pénzügyi perspektívát, majd ez gyakorlattá vált. Eszerint a tagállamok állam- és kormányfői átfogóbb időszakra (jelenleg 7 évre) tervezett bevételi források alapján előre elfogadják a költségvetés egészére és a kiadási oldal fejezeteire vonatkozó felső kiadási határszámokat. Az így meghatározott költségvetési keretszámok megkönnyítik az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsának megegyezését az éves költségvetésről. 1.45 Európai Unió külkapcsolatai Az Európai Unió helyzete a világgazdaságban 1973 óta az Európai Unió világkereskedelmi pozíciói

romlottak, noha lélekszáma, GDP-je, ipari termelése, valamint a nemzetközi kereskedelemben, politikában való részvétele alapján rendkívül kedvező helyzetben van a világgazdaság fő hatásközpontjaival való összevetésben. Az 1990-es években az Európai Unió tagállamaiban az Egyesült Államokhoz képest a gazdasági fejlődés lelassult. Míg a 1996 és 2000 közötti időszakban az Egyesült Államok gazdasági fejlődése elérte a 3,9%-ot, addig az Európai Unió 2,6%-os gazdasági növekedésével ettől lényegesen elmaradt. Az Európai Unió Tanácsa 2000-ben, Lisszabonban fogalmazta meg célkitűzését, miszerint az Európai Uniónak 2010-re versenyképesség tekintetében világelsőnek kell lennie, ehhez pedig szükséges a tudás-alapú társadalom ösztönzése, a foglalkoztatás növelése, a kutatói mobilitás élénkítése, a nagyobb társadalmi kohézió, valamint a régiók és a tagállamok közötti fejlettségi különbségek közelítése.

Annak tudatában, hogy a 2008 őszén kialakult gazdasági világválság számos tagállamot rendkívül érzékenyen és váratlanul súlyosan érint, kétségesnek tűnik a célkitűzés megvalósulása. Az Európai Unió égisze alatt háromféle megállapodást kötnek a gazdasági szektorban. • A társulási megállapodás keretében az Európai Unió harmadik – nem uniós tag – államokkal épít ki kapcsolatokat, elsősorban a gazdasági együttműködés terén. • Az együttműködési megállapodás intézményét szintén harmadik államokkal szemben alkalmazza az Unió, de már konkrétabb gazdasági célokra, célirányosan fogalmazza meg. • Az egyéb kereskedelmi megállapodások elsősorban a vámok, vámkedvezmények kérdését érintik. Tekintve, hogy az Európai Unió (illetve jogelődje) vámunióként indult, az ilyen jellegű megállapodások is a vámok eltörlését, egyszerűsítését és különböző kedvezmények biztosítását tartalmazzák.

FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 73 A 21. században az Európai Unió gazdasági szerepét alapvetően befolyásolja a globalizáció, az integráció foka, a regionalizmus, valamint a nemzetállam gazdasági szerepének átalakulása. Az e tényezők terén bekövetkező változások, módosulások egyébként a recesszióra adott uniós és tagállami válaszokat is nagymértékben meghatározzák. Az Európai Unió kapcsolata az Egyesült Államokkal és Oroszországgal Az Európai Uniót – alapítása óta – a partnerségi kapcsolatok kialakítása vezérli, ugyanakkor versenyképesség tekintetében 2010-re – deklaráltan – világelső kíván lenni, amellyel elsősorban az Egyesült Államoknak a világgazdaságban betöltött vezető szerepét venné át. Míg az Európai Unió és Oroszország kapcsolata elsősorban a geopolitikai, kereskedelmi és energiaügyi kérdésekben hangsúlyos, addig az Európai Unió és az

Egyesült Államok kapcsolata hosszú ideig védelmi, biztonságpolitikai és stratégiai célokra korlátozódott. Azonban 1998-ban, a Transzatlanti Gazdasági Partnerség akcióterve keretében az Egyesült Államok és az Európai Unió megjelölte azokat a területeket, ahol együtt kíván működni a kereskedelem fejlesztése, a viták rendezése és a korlátok lebontása terén. Ezek közé tartoznak a vámon kívüli akadályok, a mezőgazdaság, a szellemi termékek tulajdonvédelme, a szolgáltatások, az elektronikus kereskedelem, a környezetvédelem. 2006-ban az Európai Parlament állásfoglalásában hitet tesz a kapcsolatok további mélyítése mellett, az ún. „cselekvő közösség” létrehozására, amely szerint „a transzatlanti partnerségi megállapodásnak ki kell bővítenie a politikai, gazdasági és biztonsági téren jelenleg érvényes menetrendet, a globális és regionális együttműködéshez cselekvő közösséget keresve minden olyan

területen, ahol mindkét partner közös érdekei és értékei veszélyben forognak.” Az Európai Parlament emellett „javasolja a többi fő geopolitikai szereplővel – beleértve Kínát, Indiát, Japánt, Latin-Amerikát és Oroszországot – fenntartott kapcsolatok közös megközelítésének előmozdítását, a fegyverzet-ellenőrzési és leszerelési megállapodások multilaterális és bilaterális szintű felújítását, valamint az ENSZ és a Biztonsági Tanács reformja iránti aktívabb közös elkötelezettséget.” Az állásfoglalás külön kitér a biztonsági-védelmi kérdésekre, amelyek az Európai Unió és az Egyesült Államok kapcsolatában és együttműködésében kiemelt szerepet kapnak. Az Európai Unió és a Szovjetunió, majd Oroszország közötti stratégiai partnerségi és politikai partnerségi viszonyrendszer gyakran változik, 2003 után például jelentős konfliktusokkal terhelt (pl. Ukrajna, Szerbia és Koszovó, Grúzia, gázés

kőolajvezetékek kérdése) Az Európai Parlament egy 2006-os állásfoglalása szerint az Európai Unió és az Egyesült Államok együttműködéssel és koordinációval kapcsolatos fellépéseinek tekintetében biztosítani kellene, hogy Kína, Oroszország és Ukrajna elsőbbséget élvezzen a technikai támogatások és a jogérvényesítésre irányuló képzés terén. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 74 Az Európai Unió és Oroszország kapcsolatát alapvetően jellemzi az Unió keleti bővítése körül kialakult helyzet, amikor is az egykor a Szovjetunió gazdasági és politikai érdekszférájába tartozó államok nyilvánítják ki csatlakozási szándékukat az Európai Unióhoz, amit általában sikeres csatlakozás követ. Az Európai Unió rendkívül aktív Koszovó és Grúzia kérdésében. Noha Koszovó önálló államként való elismerésében nincsen egységes, hivatalos álláspontja az Európai

Uniónak (mivel két tömbre szakadt e tekintetben a tagállamok köre), Oroszország aggodalommal figyeli az Unió (és a tagállamok többségének) erőfeszítését a konfliktus minősítése kapcsán. Grúzia tekintetében az Európai Unió markánsabb véleményt fogalmaz meg. Az Oroszországgal szomszédos állam jelenlegi vezetése egyértelműen az Európai Unióhoz való közeledés mellett foglal állást az Oroszországgal való hagyományos együttműködés ellenében. Az egykori szocialista tagköztársaságok állandó dilemmája, hogy az Unióhoz vezető utat válasszák, vagy maradjanak az Oroszországgal való szorosabb szövetségben, állandó konfliktusforrás az Európai Unió és Oroszország között. Az Unió az Oroszországtól való energiafüggőség csökkentése reményében kidolgozta az ún. Nabucco-vezeték megvalósítási tervét, amely Oroszország megkerülésével és kiiktatásával juttatna gázt Európába. Ellenlépésként Oroszország a

Déli Áramlat nevű gázvezeték építése mellett döntött. A gázellátás körüli viták szintén állandó tényezőjévé váltak az Európai Unió és Oroszország kapcsolatának. Jól látható tehát, hogy a partnerségi kényszer Oroszország tekintetében az energiafüggőség és a geopolitikai érdekek miatt, míg az Egyesült Államok tekintetében a gazdasági együttműködés érdekében áll fenn. Az Európai Unió kapcsolata egyes csatlakozni kívánó államokkal Az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés alapján bármely európai állam, amely tiszteletben tartja az Európai Unió értékeit, annak tagjává válhat. A csatlakozni kívánó állam kérelmét az Európai Tanácshoz nyújtja be, amely egyhangúlag dönt az Európai Bizottsággal való konzultáció és az Európai Parlament hozzájárulása után. Amennyiben a szükséges konzultáció és hozzájárulás után a kérelemről egyhangú döntés születik, a kérelmet benyújtó állam

a csatlakozási szerződés aláírásával az Európai Unió teljes jogú tagjává válik. Jelenleg is több állammal folynak csatlakozási tárgyalások. • Törökország 1987-ben nyújtotta be csatlakozási kérelmét, a tárgyalások hivatalosan 2005-ben indultak meg. Törökország 1952 óta az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének (NATO) tagja, ugyanakkor az Európai Unióba való felvétele kérdéses, mivel egy kevésbé fejlett, túlnyomórészt muzulmánok lakta állam, ezért számos tagállam eleve fenntartásokkal fogadja. • Horvátország 2003-ban nyújtotta be csatlakozási kérelmét, a tárgyalások hivatalosan 2005-ben indultak meg. Az Európai Unió a csatlakozáshoz feltételül szabja, hogy szorosabban kell együttműködnie a hágai Nemzetközi Törvényszékkel, főként a háborús bűnösök felkutatása és kiadása tekintetében. Mindazonáltal elmondható, hogy a következő bővítési fordulóban Horvátországnak van a legnagyobb esélye a

tagsági státus elnyerésére. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 75 Számos állam már benyújtotta csatlakozási kérelmét, de még nem kezdődtek meg a hivatalos csatlakozási tárgyalások. A szintén volt jugoszláv tagköztársaság, Macedónia 2004-ben nyújtotta be csatlakozási kérelmét, és 2005-től hivatalos tagjelölt ugyan, de a hivatalos csatlakozási tárgyalások kezdetének időpontja még nem ismert. Albánia 2009. április 28-án nyújtotta be csatlakozási kérelmét, ezáltal a balkáni állam a legújabb csatlakozni kívánó állam. Albánia gazdasági helyzete és a koszovói albánok kérdésében képviselt álláspontja miatt számos vita vetíthető előre Albánia uniós tagságát illetően. Nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy az európai kontinens legszegényebb államának tartják Albániát. 2009-ben elnyerheti tagjelölti státusát Szerbia, ugyanakkor vele szemben rendkívül

szigorú feltételeket támaszt az Európai Unió. Jóval több háborús bűnöst kell felkutatnia és kiadnia a hágai Nemzetközi Törvényszéknek, mint pl. Horvátország esetében, a Törvényszékkel pedig szorosabb együttműködést kell kialakítania. Számos ponton konfliktusforrás lehet, hogy Koszovó függetlenségét Szerbia nem ismeri el, Koszovó területét Szerbia részének tekinti. Problémás, hogy jelentős szerb politikai erők kifejezetten Unió-ellenes véleményeket és álláspontokat fogalmaznak meg, és az Oroszországhoz való közeledést preferálják. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül hagyni a bővítés előnyeit. Az integráció folytatása hozzájárulhat az Európai Unió gazdasági fejlődéséhez (nagyobb piac, több fogyasztó); minél több állam tagja az Európai Uniónak, annál nagyobb politikai súlya van, ezáltal jóval nagyobb az érdekérvényesítő képessége; a fokozatos bővítéssel új és olcsó munkaerő jelenik meg a

piacon, ez pedig hosszabb távon (a népesség számának növekedésével) jelentős mértékű piacbővülést eredményez. Nem kétséges tehát, hogy a csatlakozási folyamat folytatása, ha mindinkább szigorúbb feltételekkel is, de szükséges, amely végső soron elvezethet az európai kontinens egységesedéséhez, integrációjához, amelyet az alapítók évtizedekkel ezelőtt célul tűztek ki. 1.46 Összegzés A ’Nemzetközi kapcsolatok’ modul felsőfokú segédanyagának elsajátítása révén a vizsgázó képet kap az Európai Unió szerepéről általában. A segédanyag ismeretet nyújt Magyarországot érintő, az uniós szervezetrendszer jellegéből következő azon jogokról és kötelezettségekről, amelyek Magyarországot - az Európai Unió tagjaként - eleve kötelezik. A segédanyag az európai kontinens államainak integrációjának mélyülési folyamatáról áttekinthető ismeretet nyújt. A vizsgázó végig tudja követni az európai államok

egységesedését, a bővítési folyamat egyes állomásait. Az európai intézményrendszer tárgyalásánál a segédanyagban világosan elkülönülnek az intézményi formák, ezek egymáshoz fűződő viszonya pedig egyértelművé válik a vizsgázó számára. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 76 Ennek elsajátítása után a vizsgázó képet kap az Európai Unió elsődleges, valamint másodlagos jogforrási rendszeréről. Az Európai Unió működését bemutató rész elsődlegesen az uniós döntéshozatal folyamatát, formáit továbbá az Unió költségvetésével összefüggő kérdéseket, annak elfogadását vázolja fel. Az Európai Unió világgazdaságban betöltött szerepének egyes releváns kérdéseiről, valamint két releváns stratégiai partnerével (Egyesült Államok és Oroszország) fennálló külkapcsolatairól szerezhet információt a vizsgázó. A modulban az általános, alapvető

információkat tartalmazó anyagok megelőzik a konkrét, gyakorlati tudást igénylő kérdéseket, ezáltal segítve a vizsgázót a megismert általános elvek gyakorlati jelentőségének felismerésében. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 77 AJÁNLOTT IRODALOM Bíró Gáspár: Bevezetés a nemzetközi politikai viszonyok tanulmányozásába. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Blahó András–Prandler Árpád: Nemzetközi szervezetek és intézmények. 2 átdolgozott kiadás. Aula Kiadó, Budapest, 2005 Egedy Gergely: Bevezetés a nemzetközi kapcsolatok elméletébe. HVG–ORAC Lapés Könyvkiadó Kft, Budapest, 2007 Kende Tamás–Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika CompLex Kiadó, Budapest, 2006. Kovács Péter: Nemzetközi közjog. Osiris Kiadó, Budapest, 2006 Majtényi Balázs: Nemzetközi jog. 2 bővített, átdolgozott kiadás L’Harmattan Kiadó– Zsigmond Király Főiskola, Budapest, 2008. AJÁNLOTT

INTERNETES FORRÁSOK http://europa.eu/abc/treaties/index huhtm http://rs1.szifhu/~pmark/publikacio/Netware/csizmadiaszdoc http://www.europarleuropaeu/news/public/default huhtm http://ec.europaeu/index huhtm http://www.consiliumeuropaeu/cms3 fo/showPageasp?lang=HU http://www.euvonalhu/indexphp?op=tenyek intezmenyrendszer&id=3 http://curia.europaeu/hu/transitpagehtm http://europa.eu/institutions/inst/auditors/index huhtm http://www.ombudsmaneuropaeu/home/hu/defaulthtm http://ec.europaeu/regional policy/index enhtm http://europa.eu/abc/budget/index huhtm http://www.vkihu/korosi - vita2shtml http://www.fakprojekthu/docs/MLE2008-Ludvigppt FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 1.4 Nemzetközi kapcsolatok 78 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 79 2 Alkotmány- és jogi ismeretek 2.1 Alkotmányos ismeretek 2.11 Bevezetés Köztisztviselőnek lenni, közhivatalt viselni ma rangot, egyben biztonságot, biztonságos

megélhetést is jelent. Az állam, illetve egy önkormányzat képviseletében eljárni, közhatalmat gyakorolni azonban óriási felelősség. A köztisztviselők kezében rendkívüli lehetőségek rejlenek; kötelező döntéseket hozhatnak, megengedhetnek vagy tilthatnak valamit, az előírások megszegőivel szemben szankciót, kényszert (büntetést) is alkalmazhatnak. Munkavégzésük színvonala egyben az állam, a közigazgatás működésének színvonalát is jelzi. Éppen ezért különös gondot kell fordítani arra, hogy kiket foglalkoztatunk közszolgálati jogviszonyban. Az Alkotmány a közhivatal viselését az alapjog szintjére emelte. A 70 §-ának (6) bekezdése kimondja, hogy minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Ez a jog tehát nem korlátlan Csak azok állhatnak a köz szolgálatába, akik megfelelő képzettséggel, szakmai tudással rendelkeznek,

emellett kellően rátermettek arra, hogy a rájuk bízott közhatalmi jogosítványokat a jogállammal szemben támasztott követelményeknek megfelelően gyakorolják. Mindehhez elengedhetetlenül szükséges az, hogy a köztisztviselő tisztában legyen az alapvető alkotmányos ismeretekkel. Tudja azt, hogy mi annak az államnak a szerepe, jelentősége, amelyet képvisel. Ehhez nyújt segítséget a következő segédanyag Az alkotmányos ismeretek keretében meghatározzuk az alapvető jogok körét, különbséget teszünk közöttük aszerint, hogy kiket illetnek meg. Megnézzük azt is, hogy mennyiben térnek el ezek az alapjogok az államcéloktól. Ezt követően részletesen bemutatjuk a hatalomgyakorlás lehetséges módjait és legfontosabb szabályait. 2.12 Az alapvető jogok tartalma Az alapvető jogok alanyai Az alapvető jogok a polgárságnak az abszolutizmus ellen folytatott harca során alakultak ki. Eredetileg olyan erkölcsi szabályokat, morális parancsokat

jelentettek, amelyek elengedhetetlenek az emberi együttéléshez. Az európai alkotmányfejlődés során ezek az erkölcsi, morális normák joggá váltak, bekerültek az alkotmányokba, és mint alkotmányi szabályok áthatották az egész jogrendszert. Az alapvető jogok a modern demokratikus jogállamban kiemelkedő jelentőségűek. Olyan meghatározó tényezők, amelyek hiányában nem is beszélhetünk demokratikus jogállamról. Az alapvető jogok középpontjában a személyek, az egyének állnak, és azt fejezik ki, hogy az államnak kell az emberért lennie, nem pedig fordítva. Az állam nem gyakorolhat abszolút hatalmat az egyes emberek felett Cselekvését a személyeket megillető szabadság korlátozza. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 80 Azt is mondhatjuk, hogy az alapvető jogok védelmet biztosítanak a korlátlan állami beavatkozással, az önkénnyel szemben. Az alapvető jogokat többféle szempont szerint

lehet csoportosítani. Az egyik legismertebb rendszerezés a jogok kialakulása szerinti osztályozás. E szerint az emberi jogoknak három generációját különböztetjük meg azzal, hogy nem zárt rendszerről van szó. Napjainkban már jelen van a jogok legújabb generációja Az alapvető jogokat megkülönböztethetjük a jellegük szerint is. Eszerint vannak a gazdasági rendszerhez közvetlenül kötődő jogok (ilyen például a magántulajdon sérthetetlensége, a szerződés szabadsága, a vállalkozás joga), és a politikai rendszerhez közvetlenül kötődő jogok (mint például a választójog, a gyülekezési jog, a közügyekben való részvétel joga). Az alapvető jogokat gyakorolhatóság szerint is csoportosíthatjuk. Az egyéni jogok az egyént megillető jogok, mint például az élethez és emberi méltósághoz való jog, a közhivatal viseléséhez való jog. A kollektív jogokat több ember együttesen, az emberek csoportja gyakorolhatja, ide sorolható az

egyesülési jog, a gyülekezési jog vagy a sztrájkjog. Tárgyuk szerint az alapvető jogok többfélék lehetnek. Az egyik csoportba a szabadságjogok sorolhatók; azok a jogok tartoznak ide, amelyek az egyén államhatalommal szembeni szabadságát biztosítják. Ilyen, a közhatalom korlátjaként megjelenő jog, például az élethez és emberi méltósághoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog, az egyesülési jog, a gyülekezési jog, a vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadsága, de ide tartozik a jogorvoslathoz való jog is. A politikai jogok azokat az alapjogokat jelentik, amelyek a demokrácia elvének megvalósítását, a népnek az államhatalomban való részvételét biztosítják. Tipikusan ilyen az aktív és a passzív választójog, a népszavazás kezdeményezésére irányuló jog, a helyi önkormányzás joga, vagy a közhivatal viseléséhez való jog, illetve az állampolgársághoz való jog is. Újabb csoportot

alkotnak az egyenlőségi (egyenjogúsági) jogok. Ezek egyrészt a jogegyenlőséget biztosítják, vagyis azt, hogy a jogszabályok mindenkire egyaránt, azonos tartalommal vonatkoznak. A bíróságok és a hatóságok előtt tehát minden ember egyenlő, ügyüket minden megkülönböztetéstől mentesen kell intézni. Az egyenlőségi jogok másrészt az esélyegyenlőség biztosítását szolgálják. Ez a hátrányos megkülönböztetés tilalmát jelenti, azt, hogy az emberek között faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, meggyőződés, származás, vagyoni vagy egyéb helyzet stb. szerint különbséget nem lehet tenni Hangsúlyozni kell, hogy e jogok a hátrányos megkülönböztetéssel szemben nyújtanak védelmet. Az előnyös megkülönböztetés nem tilos. Esetenként ugyanis a jogegyenlőség éppen azáltal biztosítható, hogy a valamilyen szempontból hátrányos helyzetű személyek többlet jogokat kapnak. Gondoljunk a mozgáskorlátozottakat

megillető akadálymentesítési jogra, a süketnémák részére biztosított jeltolmácsra stb. A szociális és kulturális jogok az egyénnek az állammal szembeni szolgáltatási, juttatási igényeit jelenítik meg. Ilyen az egészséghez való jog, a pihenéshez való jog, a szociális biztonsághoz való jog vagy a művelődéshez való jog. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 81 Az alapvető jogokat a jogalanyok szerint is csoportosíthatjuk. Ilyenkor a megkülönböztetés azon alapul, hogy az alapvető jog kire vonatkozik, az kit illet meg. A szocialista államjog az alapvető jogokat alanyai szerint kétfelé bontotta, és különbséget tett emberi és állampolgári jogok között. Az emberi jogok azok, amelyek minden embert megilletnek, függetlenül állampolgársági státuszától, valamint tartózkodási helyétől, és tekintet nélkül nemre, korra, vallásra stb. Ide sorolható például az élethez és emberi

méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog vagy a különféle személyiségi jogok. Itt említhetjük továbbá a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadságot, de a lakóhely szabad megválasztásának jogát is. Ezzel szemben az állampolgári jogok szűkebb kategóriát jelentenek, csak az állam és polgára viszonylatában értelmezhető olyan jogok, amelyek kizárólag az adott állam polgárát illetik meg. Tipikusan ilyen alapjog a választójog, a népszavazás és a népi kezdeményezés joga vagy a közhivatal viselésének joga. Az alapvető jogokat az egyes alkotmányok általában nem csoportosítva tartalmazzák, azokat rendszertelenül, az alaptörvény különböző helyein fogalmazzák meg. A hatályos Alkotmányunk XII fejezete az alapvető jogokról és kötelességekről szól, ám bizonyos alapvető jogokról az alaptörvény több más fejezete is rendelkezik. Az Alkotmányban foglalt

alapjogokat rendszerezve három csoportba sorolhatjuk. Az elsőbe a mindenkit megillető alapvető jogok tartoznak Ilyen az élethez és emberi méltósághoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog, az egyes személyiségi jogok, a gondolat-, lelkiismereti és a vallásszabadság, a lakóhely szabad megválasztásának joga stb. Az alapvető jogok második csoportját azok képezik, amelyek csak magyar állampolgárokat illetnek meg. Idetartoznak azok az alapjogok, amelyek a közügyek gyakorlásában való részvételt biztosítják. Ilyen a törvényhozó hatalom létrehozására irányuló aktív és passzív választójog, a közhivatal viselésének a joga, illetve a közvetlen demokrácia megvalósulási formái; amelyek egyrészt a képviselethez kapcsolódnak (népszavazás), másrészt az igazságszolgáltatáshoz (népi ülnökök megválasztása). Szintén csak a magyar állampolgárokat megillető jog a szociális ellátáshoz és a művelődéshez

való jog is. Az alanyok szerinti megkülönböztetés harmadik csoportjába az állampolgárságon alapuló alapvető jogok tartoznak, amelyeket más néven státuszjogoknak is nevezünk. Ilyen jog például a személyi azonosító igazolványhoz, mint a magyar állampolgárság fennállásának tényét közhitelesen igazoló okirathoz való jog. Ebbe a körbe tartozik a magyar állam felségterületén való háborítás-mentes tartózkodás joga, a kiutasítás és a kiadatás tilalmának feltétlen garantálása mellett. Státuszjog a külföldre utazáshoz való jog, illetve a magyar államterület szabad elhagyásának a joga is. A kivándorlás joga alapján a magyar állampolgár a magyar állam területét véglegesen elhagyhatja. Ebbe a csoportba tartozik még a hazatérés joga is Ez feltétlenül, mindenfajta korlátozástól mentesen érvényesül. A magyar állam felségterületére a magyar állampolgár bármikor visszatérhet. Míg azonban a külföldre utazás

érvényes útlevélhez, illetve személyazonosító igazolványhoz kötött, addig az állampolgár akár érvénytelen útlevéllel, sőt még útlevél nélkül is visszatérhet a magyar állam területére. Végül szólni kell még a diplomáciai (konzuli) védelemről is, amely a magyar állampolgárt a külföldi tartózkodásának ideje alatt illeti meg. Ezt a jogot a külképviseleti szervek biztosítják FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 82 Az alapvető jogok védelme Az Alkotmány kimondja, hogy az állam elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait. Ez alapján az állam köteles az alapvető jogokat tiszteletben tartani. Az Alkotmány alapján azonban az államnak nemcsak passzív kötelezettsége van, azaz nem elegendő az alapvető jogok megsértésétől tartózkodnia. Emellett még gondoskodnia is kell a jogok védelméről, és meg kell teremtenie a jogok érvényesüléséhez szükséges

feltételeket. Az államnak olyan jogszabályi és szervezeti rendszert kell kiépítenie, amely egyidejűleg biztosítja az alapvető jogok érvényesülését és az állam egyéb alkotmányos feladatainak teljesítését. Ennek keretében olyan jogvédő szerveket is létre kell hoznia, amelyek hathatósan fellépnek az alapjogok megsértése esetén. Az Alkotmány maga rendelkezik azokról az állami szervekről, amelyeknek a jogvédő szerepe kiemelkedő jelentőségű. Az Alkotmánybíróság elsősorban a jogalkotás során biztosítja az alaptörvény érvényesülését. Az országgyűlési biztosok az alkotmányos visszásságokat vizsgálják A rendes bírói védelem pedig az egyén számára teszi lehetővé, hogy alapvető jogának érvényt szerezzen. Az Alkotmány az alapjogok lényegét, értékét deklarálja. Az egyes alapvető jogok érvényesülésének részletszabályait az Alkotmány nem határozza meg. Képtelenség ugyanis egyetlen törvénybe foglalni

valamennyi alapjogra vonatkozó valamennyi rendelkezést. Az Alkotmány például rögzíti a szociális biztonsághoz való jogot. Azt azonban, hogy ki minősül rászorultnak, illetve hogy milyen támogatási formák vannak, továbbá hogy a feltételek fennállását milyen módon (okiratokkal) kell igazolni, a kérelmet milyen formanyomtatványon lehet előerjeszteni, melyik állami szerv, milyen eljárásban dönt a kérelemről, miként történik a támogatás nyújtása (például segély kifizetése készpénzben vagy lakbértámogatásnál beszámítással stb.), már nem maga az Alkotmány részletezi Ennek nemcsak az az oka, hogy az alaptörvénynek ésszerű terjedelmi korlátai vannak, hanem az is, hogy az egyes részletszabályok az életviszonyok változásával módosulhatnak. Az Alkotmánnyal szemben támasztott alapvető igény a stabilitás Ezt nem tudná teljesíteni, ha az alapjog minden mozzanatát maga szabályozná, vagy a részletszabályok az

Alkotmánymódosítást nehezítő eljárásjogi garanciák miatt változatlanul maradnának. Mindez egyértelműen gátolná az alapjog érvényesítését Ezért szükséges az, hogy az Alkotmányban meghatározott alapvető jogokra (és kötelességekre) vonatkozó előírásokról más, alacsonyabb szintű jogszabály is rendelkezzen. Annak érdekében azonban, hogy az alapvető jog lényegét, értékét az ilyen jogszabály az éppen aktuális politikai érdekek függvényében az Alkotmány céljától, szellemétől eltérően ne szabályozhassa, az Alkotmány úgy rendelkezik, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani, méghozzá úgy, hogy az alapvető jog lényeges tartalmát az nem korlátozhatja. Az alapjogokat részletező törvények tehát nem térhetnek el az alapjog alkotmányos céljától. Előfordulhat, hogy két vagy több alapvető jog egyszerre, egyidejűleg nem tud érvényesülni. Ilyenkor az egyik

jog megvalósulásához szükséges lehet egy másik alapjog korlátozása. A legtöbb alapvető jog nem abszolút érvényű FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 83 Az Alkotmány nem hatalmazza fel az államot arra, hogy bármely jogot, megfelelő indok nélkül korlátozzon. Amint arra az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott, az alapjog csak a „szükségesség-arányosság” teszt alapján korlátozható. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő indok, nyomós közérdek nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Nem elegendő tehát önmagában az alapjog korlátozásához az, hogy egy másik alapjog vagy valamely alkotmányos érték érvényesülése vagy védelme érdekében történjen, hanem az is szükséges, hogy a korlátozással elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya

megfelelő arányban legyenek egymással. Először tehát azt kell vizsgálni, hogy valóban szükséges-e az alapjog korlátozása, majd pedig azt kell szem előtt tartani, hogy a korlátozásra csak a ténylegesen indokolt mértékben kerüljön sor, az ne legyen eltúlzott. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. A szabadsághoz való jog mindenkit megillető alapjog, ám a gyilkos vagy a tolvaj e joga mások személyi biztonságához, tulajdonához való jogának biztosítása érdekében korlátozható. A jogorvoslathoz való jog alapvető jog, ám az a jogbiztonsághoz fűződő közérdek megvalósulása céljából időben korlátozható, és nem lehet egy határozattal szemben például évekkel később fellebbezést benyújtani. A magánlakás sérthetetlensége bár alkotmányos alapjog, de a nyomozó hatóság ezt olykor korlátozhatja, és akár a tulajdonos akarata ellenére is bemehet oda

házkutatás céljából. A véleménynyilvánítás szabadságát is deklarálja az Alkotmány, de ez nem jelenti azt, hogy más személyt szabadon lehetne rágalmazni vagy becsmérelni. Járvány idején a fertőző betegeket azért lehet jogszerűen elkülöníteni, hogy a többiek számára biztosítható legyen az egészséges élethez való jog. A sztrájkjog sem korlátozhatatlan, hiszen a minimális életfeltételeket a munkavállalók érdeksérelme mellett is biztosítani kell (minimális szolgáltatás). Egyes jogok még kivételes helyzetben (rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet) sem korlátozhatók. Ilyen például az élethez és emberi méltósághoz való jog, a nemek közötti egyenjogúság, az ártatlanság vélelméhez és a védelemhez való jog. Az államcél Amikor az Alkotmány az alapjogokról illetve azok biztosításáról rendelkezik, különböző módokon fogalmaz. Az eltérő szóhasználatnak a jogok érvényesítése és

érvényesülése szempontjából van jelentősége. Ennek felismeréséhez kell az alapvető jogot az államcéltól megkülönböztetni, e két kategória között ugyanis alapvető differencia van. Az alapvető jog kiemelkedően fontos alanyi jog. Az ilyen jog minden további döntés, intézkedés nélkül megilleti a jogosultat, azaz az Alkotmány alapján „jár” neki. Fontos eleme a kikényszeríthetőség, vagyis a rendes bíróságok illetve meghatározott esetben az Alkotmánybíróság előtt érvényre juttatható. Az alapvető jog rendszerint nevesített formában jelenik meg az Alkotmányban, gyakran a „mindenkinek joga van” vagy a „mindenkit megillet” fordulattal együtt szerepel. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 84 Az Alkotmány szerint minden embernek vele született joga van az élethez és az emberi méltósághoz [54. § (1) bekezdés] A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a

személyi biztonságra [55. § (1) bekezdés] Mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallásszabadságára [60. § (1) bekezdés] Mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze [61. § (1) bekezdés] Minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és a gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges [67. § (1) bekezdés] Mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. [70/B § (1) bekezdés] Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is [58. § (1) bekezdés] Mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes

adatok védelméhez való jog [59. § (1) bekezdés] A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. [70 § (1) bekezdés]. Az alapvető jogok mellett az alaptörvény különféle államcélokról is rendelkezik. Ezek olyan pártpolitikák fölött álló állami programok, célkitűzések, amelyek arra kötelezik a mindenkori hatalmat, hogy az adott körülmények között elvárható mértékben, minden tőle telhetőt tegyen meg annak megvalósítása, a kitűzött program teljesítése érdekében. Ez esetben nincs szó alanyi jogról, vagyis az államcél megvalósítása a bíróságok vagy az Alkotmánybíróság útján nem kényszeríthető ki. Az állampolgár tehát hivatalos úton nem kérheti számon az államcél megvalósítását. A

számonkérésnek politikai és nem jogi eszközei vannak Az államcél megfogalmazásában is eltér az alapvető jogtól. Általában az Alkotmányban a „különös gondot fordít”, „támogatja”, „oltalomban részesíti” megfogalmazásban szerepel. Az Alkotmányunk szerint a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére (16. §) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát [70/G. § (1) bekezdés] Vannak olyan alapjogok, amelyek nem jelentenek alanyi jogot is egyben, és nem is államcélként nyertek megfogalmazást. Ezek a jellemzően szociális jogok az állam számára kötelezettséget jelentenek; az államnak az adott jog érvényesüléséhez szükséges intézményrendszert fenn kell tartania. Például a munkához való jog nem jelent az egyén számára jogot egy konkrét állás

betöltésére, viszont az állam köteles megfelelő munkaügyi szervezetrendszert működtetni. Ezzel szemben a foglalkozás szabad megválasztása alanyi jog. Így például a taxis foglalkozás is szabadon választható, ezért a jogalkotó a taxi engedélyek kiadásával kapcsolatos jogszabályi feltételeket nem határozhatja meg úgy, hogy azzal a taxis foglalkozás tényleges választását ellehetetleníti. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 85 Azt, hogy a Magyar Köztársaságban melyek az alapvető alanyi jogok, az Alkotmányunk hatályos szövege alapján nem lehet minden esetben kétséget kizáróan megállapítani. Az Alkotmány XII fejezete az alapvető jogokról és kötelezettségekről rendelkezik ugyan, ám ezek mellett ebben a fejezetben számos államcél is szerepel. Az is rögzíthető, hogy alapvető jog (és kötelesség) nem csak ebben a fejezetben található. A tulajdonhoz való jogról pl az I fejezet szól,

míg az Alkotmány és a jogszabályok betartásának kötelezettségét az Alkotmány XV. fejezete, a záró rendelkezések között írja elő. Az alapvető jog és az államcél elhatárolására az Alkotmány megfogalmazása sem ad biztos eligazítást. Az Alkotmány 70/D. §-ának (1) bekezdése szerint például a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. A megszövegezés alapján alanyi jogként járó alapvető jogra gondolhatnánk. Erről azonban szó sincs. A kettő közötti megkülönböztetésben segítséget nyújthat ugyan az a jellemző rendezőelv, miszerint ami az államnak nem kerül pénzébe, az alapvető jog, ami pedig erős finanszírozást igényel, az inkább államcélként jelentkezik, ám biztos fogódzót ez a megközelítés sem ad. Ezért azt mondhatjuk, hogy az alapvető alanyi jogoknak az államcéltól való elhatárolásához egyetlen támpont van: alapvető, alanyi jogként

járó jog az, amit az Alkotmánybíróság ilyen jognak minősít. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben Az alkotmányjog egy adott állam jogrendszerének része, definíciója, meghatározása mindig egy konkrét államhoz kötődik. A magyar alkotmányjog a Magyar Köztársaság állami és társadalmi rendjére, kormányzati szerveire és államszervezetére, valamint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó legfontosabb jogszabályok összessége. Az Alkotmány a legmagasabb szintű jogszabály, ám ebből még nem következik az, hogy a jogágak élén elhelyezkedő alkotmányjoghoz képest a különböző szak-jogágak (büntetőjog, polgári jog, munkajog stb.) alárendeltségben lennének. Az alkotmányjog a jogrendszer egyik ágazata Az alkotmányjognak mint jogágnak kettős szerepe van. Egyrészt alap-jogág, mert a különféle jogágakhoz tartozó jogszabályoknak (büntető törvénykönyv, polgári törvénykönyv, a munka törvénykönyve stb.) az

Alkotmány előírásainak meg kell felelniük, azzal összhangban kell állniuk. Egyetlen szak-jogági rendelkezés sem lehet az alaptörvény előírásával ellentétes. Másrészt az Alkotmány maga is szak-jogág, mert minden, az államhatalom gyakorlásával kapcsolatos szabály (választójog, a népszavazásra, az állampolgárságra vonatkozó jogszabályok stb.) az alkotmányjog részét képezi. 2.13 A közvetett hatalomgyakorlás A képviseleti demokrácia jellemzői Az alkotmányos demokráciák legjelentősebb alapkérdései közé tartozik az, hogy honnan, kitől ered a hatalom, miként működik, hogyan lehet azt korlátozni, illetve ellenőrizni. Az erre vonatkozó legfontosabb szabályokat az adott ország alkotmánya rögzíti. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 86 Ennek megfelelően az alkotmányok általában megjelölik a hatalom forrását, és meghatározzák a hatalom gyakorlásának legfontosabb jogi kereteit.

A központi kérdés az, hogy ki rendelkezik a legfőbb hatalommal, azaz ki gyakorolja a szuverenitást. Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás lényegéből fakad, hogy a főhatalmat az egész nép gyakorolja. A nép joga és tényleges lehetősége az, hogy szabadon döntsön az alkotmányos berendezkedésről, és ennek keretében rendelkezzen az állam hatalmának gyakorlásáról, meghatározza ennek korlátait, rögzítse az állam felépítésének és működésének alapvető szabályait. Az állami szuverenitás tartalma két alapelemből tevődik össze. A belső szuverenitás az államon belüli hatalmat jelenti. Az állam a területén emberek és szervek felett gyakorolja a főhatalmat; mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat, és azok végrehajtását – végső soron akár erőszak alkalmazásával is –

kikényszerítheti. Az állam hatalma alatt állók kötelesek engedelmeskedni. A külső szuverenitás azt jelenti, hogy az állam a hatalmát mindenféle külső befolyástól, ellenőrzéstől mentesen, önállóan gyakorolja. A többi államtól független, jogi értelemben az államok között semmilyen aláfölérendeltségi viszony nincs. A Magyar Köztársaság a népszuverenitás elvén áll. A külső szuverenitás azt jelenti, hogy az állam védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét, területét, továbbá a nemzetközi szerződésekben rögzített határait. A belső szuverenitás pedig abban fejeződik ki, hogy minden hatalom a népé, amely a szuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. A képviseleti demokrácia esetén a nép az általa választott képviselők útján, közvetett módon vesz részt a hatalom gyakorlásában. A képviselők a választók felhatalmazása alapján alkotják a

törvényeket az Országgyűlésben, illetve intézik a helyi közügyeket. Ezzel szemben a közvetlen demokrácia lényege az, hogy az állampolgárok képviselők közbeiktatása nélkül, maguk, személyesen gyakorolják a hatalmat. A mai viszonyok között elképzelhetetlen, hogy a közügyeket a nép teljes egészében maga intézze, képtelenség minden törvényt a nép egészének szavazatára bízni. Ezért napjainkban rendszerint a képviseleti demokrácia érvényesül A választási rendszer A választójogi és a választási eljárási szabályok együttesen alkotják a választási rendszert. Hazánkban négy, az alkotmányban meghatározott kivétellel minden olyan nagykorú magyar állampolgárnak van választójoga, aki rendelkezik magyarországi lakóhellyel. Nincs választójoga annak, • aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll. Ez esetben a nagykorú személynek az ügyei viteléhez szükséges

belátási képessége elmebeli állapota vagy szellemi fogyatékossága miatt nagymértékben csökkent vagy teljesen hiányzik. • aki jogerős ítélet alapján a szabadságvesztés büntetését tölti, FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 87 • aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, • aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll. Az ilyen nagykorú magyar állampolgárok bűncselekményt követtek el, ám elmeműködésük kóros állapota miatt nem büntethetők. Látható, hogy az Alkotmány a választójogot nem korlátozza az indokolt és szükséges mértéken túl. Fontos még hangsúlyozni, hogy a választójogból való kizárás nem az államigazgatási szervek eljárásához kapcsolódik, mindig jogerős bírói döntésen kell alapulnia. A választási rendszernek két alaptípusa van: a többségi és az arányos választás.

Magyarországon e két típus kombinációját (vegyes választási rendszert) alkalmazzák. A többségi választási rendszer a régebbi választási forma. Ennek célja, hogy az országgyűlésben az egyértelmű többség kialakítását segítse elő, ezáltal megkönnyítse a kormányalakítást. Ez a típus szorosan összefügg a kétpártrendszerrel. Többségi választás esetén az országot annyi választókerületre osztják, ahány parlamenti képviselőt kell választani. Minden választókerületben csak egy képviselő kerülhet megválasztásra. Relatív többségi választás esetén az a jelölt kap mandátumot, akire az érvényes választási forduló során a legtöbb szavazatot adták le. Abszolút többségi választás esetén az a jelölt győz, aki az érvényes választási forduló során a leadott szavazatok több mint felét megkapta. A többségi választás előnye, hogy a parlamenti többség egyértelmű, nyilvánvaló a kormány és az ellenzék

felelőssége, erősíti a választás személyességét, a pártokat visszafogottságra készteti, mivel a lehető legtöbb választópolgár tetszését kell megnyerniük. Hátránya, hogy csak kétpártrendszer esetén alkalmazható eredményesen, továbbá, hogy a választókerületek kialakításával manipulálható a választás kimenetele. Hátránya az is, hogy a vesztes jelöltekre leadott összes szavazat elveszik, az olyan jelölt esetében pedig, aki biztos befutó, a választókerületben valódi versengés helyett a választás érdektelen lesz. Az arányos választási rendszer esetében az elsődleges cél az, hogy az országgyűlésben a választók politikai irányultságát a lehető legpontosabban jelenítsék meg a képviselőkkel. A párt a választókerületben leadott szavazatok arányában részesül a képviselői helyekből. Itt tehát minden leadott érvényes szavazat számít. Az arányos választási rendszer előnye, hogy a parlamenti erőviszonyok a

választók tényleges politikai meggyőződését tükrözik. A listák alkalmazásával a pártok jó eséllyel jelölhetnek olyan különleges szakértelemmel rendelkező személyeket is, akik a választók számára ismeretlenek, ezért egyébként kevés esélyük lenne a nyerésre. Az arányos választás hátránya, hogy az országgyűlésbe sok kis párt is bekerülhet, ez pedig az országgyűlés szétforgácsolódását eredményezheti, nehezítve a törvényhozó munkát. Ennek kiküszöbölésére alkalmazható a választási küszöb. Eszerint az a párt, amelynek a listája a választások során leadott érvényes szavazatok minimumát (pl. 5%-át) nem kapja meg, nem juthat mandátumhoz. Az arányos választási rendszerben megnehezülhet a kormányalakítás, hiszen jelentős hangsúlyt kaphatnak a kis pártok, illetve a pártok koalíciós tárgyalásokra kényszerülnek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 88 Ezáltal

elmosódhat a felelősség a koalíciós pártok között, a listakapcsolással pedig a pártok eltérhetnek a valós választói akarattól. A magyar választási rendszer vegyes rendszer, amelyben mind a többségi, mind az arányos elemek szerepet kapnak. Az Országgyűlésbe egyéni választókerületben (176), területi listán (152) és országos listán (58) is szerezhető mandátum. Az egyéni választókerületben az indulhat képviselőjelöltként, aki megszerezte 750, a választókerületben élő választópolgár ajánlását. Az lesz a képviselő, aki a legtöbb szavazatot kapta. További feltétel még, hogy a választás érvényes és eredményes legyen. Érvényes a választás első fordulója, ha azon a választópolgárok legalább fele részt vett, és akkor eredményes, ha valamelyik jelölt megszerezte az érvényesen leadott szavazatok több mint felét (abszolút többség). Amennyiben a választás érvényes és eredményes, úgy második fordulóra nem

kerül sor. Ha azonban a választás érvénytelen, vagy érvényes ugyan, de eredménytelen, úgy második fordulót kell tartani. Ezen érvényes első forduló esetén a három legtöbb szavazatot kapott jelölt indulhat, valamint minden olyan jelölt, aki az első fordulóban megszerezte a leadott szavazatok legalább 15%-át. A második forduló akkor érvényes, ha azon a választópolgárok több mint 25%-a részt vett. Az szerez mandátumot, aki a legtöbb szavazatot kapta (relatív többség). Ezek hiányában a mandátum betöltetlen marad, és időközi választást kell tartani. Magyarországon a megyék és a főváros alkotnak területi választókerületet. Területi listát csak pártok állíthatnak. Az a párt jogosult területi listát állítani, amelyik az adott területen lévő választókerületek egynegyedében, de legalább kettőben tudott jelöltet állítani. A lista kötött, a választópolgárok nem módosíthatják a párt által állított lista

sorrendjét. A területi listán a pártok a listára leadott szavazatok arányában szereznek mandátumot. Országos lista állítására az a párt jogosult, amelyik legalább 7 területi listát tudott állítani. Az országos listára a választópolgárok nem adnak le szavazatot, hanem úgynevezett töredékszavazatok kerülnek elszámolásra. Töredékszavazatnak minősülnek az egyéni választókerület első érvényes fordulójában leadott olyan szavazatok, amelyek nem eredményeztek mandátumot, valamint a területi listán a mandátumkiosztást követően megmaradt szavazatok. A törvényhozásban csak tényleges társadalmi támogatottsággal rendelkező politikai erők vehetnek részt. Ezért az a párt, amelyik nem éri el a választási küszöböt, vagyis a megszerezhető képviselői helyek legalább 5%-át, elveszíti a töredékszavazatait, és semmilyen listán nem szerezhet mandátumot. A választás nemcsak a törvényhozásra való feljogosítást jelent, hanem

egyben legitimálja (törvényesíti) a közhatalom állami szervek általi gyakorlását is. Igazolja, hogy a nép valóban átruházta az őt megillető főhatalmat a választott képviselőkre, ezért a képviselők, illetve az általuk létrehozott és működtetett szervek jogszerűen élhetnek a hatalom eszközeivel, jogszerűen hozhatnak mindenkire nézve kötelező döntéseket, akaratukat kényszer útján is jogosultak érvényesíteni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 89 A választási eljárás alapelvei A választási eljárás részletes szabályairól külön törvény rendelkezik. A választójog gyakorlása és a választások demokratikus lebonyolítása érdekében e törvény meghatározza a választási eljárás alapelveit. Az alapelvi rendelkezéseknek a választási eljárás teljes időszakában érvényesülniük kell; a kampány kezdetétől az eredmény – az esetleges jogorvoslati eljárást követő –

megállapításáig, illetve nyilvánosságra hozataláig. Az alapelvek mindenkire vonatkoznak, akik a választásban részt vesznek: az aktivistáktól a jelölteken át a választási szerveken keresztül a választópolgárokig. A választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása a választásban érintett minden résztvevő feladata. Fontos alapelv az is, hogy a részvétel önkéntes, senkit nem lehet akaratával szemben arra kényszeríteni, hogy akár a jelölésben, akár a kampányban vagy a szavazáson részt vegyen. A választási eljárási törvény deklarálja az esélyegyenlőség elvét is. Minden jelöltnek és valamennyi jelölő szervezetnek azonos jogai és ugyanolyan kötelességei vannak. A választási eljárásban is érvényesülnie kell a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvének. Fontos garancia a jogorvoslat lehetősége és a jogviták pártatlan elbírálása. A választás eredményének gyors és hiteles

megállapításához fontos közérdek fűződik, ezért a törvény ezt is alapelvi szinten szabályozza. A választások lebonyolítása a választási szervek feladata. Választási szervek egyrészt a társadalmi munkát végző választási bizottságok, másrészt pedig a közszolgálati tevékenységet végző választási irodák. A választási bizottság tagjainak egy részét választják, e tagok megbízatása a következő általános választásra létrehozott választási bizottság alakuló üléséig tart. A bizottság többi tagja a választásban érdekelt jelöltek, jelölő szervezetek képviseletét ellátó megbízott tag. Az ő feladatuk a választás végleges eredményének közzétételével megszűnik. A választási irodák a technikai feltételekért felelősek. A választások előkészítésével, szervezésével és lebonyolításával kapcsolatos feladatokat látják el. Tájékoztatják a választópolgárokat, a jelölteket és a jelölő

szervezeteket, végzik a választási adatkezeléssel járó feladatokat, gondoskodnak arról, hogy megfelelő szavazóhelyiség álljon rendelkezésre, legyen szavazófülke, urna stb. A választási kampány a jelöltek, a jelölő szervezetek programjainak, ígéreteinek, politikai nézeteinek megismertetését, népszerűsítését szolgálja. A választási kampány a választás kitűzésétől a szavazást megelőző nap 0 óráig tart. Ezt követően kampánycsend lép életbe, amely időszak alatt választási kampányt tilos folytatni. A kampánycsend megsértésének minősül a választópolgárok akaratának befolyásolása. Szavazni a szavazás napján 6 órától 19 óráig kizárólag személyesen lehet. A szavazatszámláló bizottság elnöke felelős azért, hogy a szavazás napján a szavazóhelyiségben és környékén rend legyen. Érvényesen szavazni csak a hivatalos szavazólapon, az ott szereplő jelöltre és listára lehet. A szavazatszámláló bizottság

elnöke 19 órakor lezárja a szavazást. A szavazatszámláló bizottság tagjai együttesen kötelesek összeszámlálni valamennyi szavazólapot. Ezt követően megállapítják a választás szavazóköri eredményét. Minderről jegyzőkönyvet kell készíteni FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 90 A szavazóköri jegyzőkönyvek alapján összesítik az eredményeket. A szavazatszámláló bizottság hatáskörébe tartozik még a szavazás napján a szavazókörben felmerült valamennyi szavazással kapcsolatos vitás kérdésben való döntés (például, ha valakit nem engednek szavazni, elrontották a szavazólapot, a választás törvényes lebonyolítását, rendjét zavarják stb.) 2.14 A közvetlen hatalomgyakorlás Az országos népszavazás A népszuverenitás érvényre juttatásának tipikus és gyakoriságát tekintve elsődleges formája a képviseleti szervek útján történő hatalomgyakorlás. Az Alkotmány

azonban emellett biztosítja a nép közvetlen részvételét is a hatalomban. Ennek egyik formája a népszavazás, amelynek során a képviseleti szervek végrehajtói szerepkörbe kerülnek. Az adott ügyben a választópolgárok közössége dönt, és a népképviseleti szervek a népszavazás eredményének megfelelő döntést kötelesek hozni. Az országos népszavazásra vonatkozó leglényegesebb szabályokat maga az Alkotmány határozza meg. Az Országgyűlés köteles elrendelni az ügydöntő népszavazást, ha azt legalább 200 000 választópolgár kezdeményezi. 100 000 érvényes választópolgári aláírás, valamint a Köztársasági elnök, a Kormány és az országgyűlési képviselők egyharmadának kezdeményezése esetén az országgyűlés mérlegelési jogkörben dönt arról, hogy elrendeli-e a népszavazást. A választásoknál a törvény külön rendelkezik az érvényességről és eredményességről. Az eredményesség előfeltétele az

érvényesség. Ha a választás érvénytelen, az eredményesség nem vizsgálható. A népszavazásnál az Alkotmány nem szabályozza külön az érvényességet és az eredményességet, hanem a két szempontot egységesen érvényesíti. A népszavazás akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó polgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A két feltételnek együttesen kell teljesülnie: valamelyik válasz többségbe került (valamelyik kérdésre több „igen” szavazatot adtak le), és e többségi választ adók kiteszik az összes választópolgárok egynegyedét. Az országos népszavazás az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kezdődik. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát az Országos Választási Bizottsághoz (OVB) kell benyújtani hitelesítés céljából. Ha a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, vagy a feltenni szándékozott kérdésben nem

lehet népszavazást tartani, továbbá ha a kérdés nem felel meg a törvényi feltételeknek (mert pl. sugallja a választ, vagy nem adható rá egyértelmű válasz, a kérdés nem világos, többféleképpen értelmezhető), úgy az OVB a hitelesítést megtagadja. Ez esetben kifogással lehet élni az Alkotmánybíróságnál. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítésének esetén 4 hónap áll rendelkezésre az aláírások összegyűjtésére. Ezt követően az OVB ellenőrzi az aláírásokat, 45 napon belül kell az aláírásokat hitelesítenie. Az aláírások hitelesítése esetén az Országgyűlésnek határozatot kell hoznia a népszavazás elrendeléséről. Ezt követően a Köztársasági elnök kitűzi a népszavazást. A népszavazás megtartásában szintén közreműködnek a választási szervek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 91 A helyi népszavazás A helyi önkormányzás joga az adott

települések, illetve a megyék választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok e jogukat rendszerint közvetve, a helyi önkormányzatok képviselő-testületei útján gyakorolják. A helyi közügyek intézése folyamatos tevékenységet igényel, így az önkormányzás gyakorlásának közvetlen formájára viszonylag ritkán kerül sor. A település egészét érintő, nagy jelentőségű ügyben indokolt a helyi népszavazás (például önálló község alakítása, valamely nagyberuházás (szemétégető) telepítése). Mivel a helyi népszavazás a helyi önkormányzás egyik formája, azon csak az adott település választójoggal rendelkező polgárai vehetnek részt. A helyi népszavazás vonatkozásában az önkormányzatokról szóló törvény keretrendelkezést ad, és a részletszabályok megalkotására az önkormányzatokat hatalmazza fel. A helyi önkormányzatok rendeletben szabályozzák a helyi népszavazás legfontosabb kérdéseit.

A saját jogszabályukban határozzák meg tehát azt, hogy hány helyi választópolgár kezdeményezése alapján köteles a képviselő-testület elrendelni a népszavazást. Ez a szám a választásra jogosultak 10%-a és 25%-a között lehet A helyi népszavazás akkor érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és akkor eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A helyi népszavazás is az aláírásgyűjtő ívek hitelesítésével kezdődik. A helyi illetve a területi választási iroda vezetője az íveket és az azokon szereplő kérdés(eke)t tartalmi és formai szempontból is ellenőrzi. A helyi népszavazást a képviselő-testület tűzi ki. Az erről szóló határozatot az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon közzé kell tenni. A helyi népszavazás lebonyolítására az országos népszavazásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. A

helyi népszavazáson a választási szervek: választási bizottságok és választási irodák működnek közre. A helyi népszavazás eredményét a szavazatszámláló bizottságok jegyzőkönyvei alapján összesítik. A helyi népszavazás eredménye a képviselő-testületre kötelező. Ha a helyi népszavazás nem érvényes vagy nem eredményes, úgy a döntés visszaszáll a képviselő-testületre. A szavazatok ez esetben a képviselő-testületet nem kötik Ilyenkor a testület mérlegeli a részvételt, a szavazati arányt, de önállóan dönt a hatáskörébe tartozó ügyben. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni. A helyi népszavazás speciális esete a falugyűlés. Az 500 lakos alatti községekben lehetőség van helyi népszavazás helyett falugyűlést tartani. Az itt hozott döntést úgy kell tekinteni, mintha azt népszavazáson hozták volna, feltéve, hogy a gyűlésen a választópolgárok több mint fele részt

vett. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.1 Alkotmányos ismeretek 92 A népi kezdeményezés A népi kezdeményezés a közvetlen hatalomgyakorlás másik módja. Lényege, hogy a választópolgárok a népképviseleti szerv elé vihetik valamely olyan ügy megtárgyalását, amelynek eldöntése egyébként is az adott testület hatáskörébe tartozik, csak az valamilyen oknál fogva nem tűzte a kérdést napirendjére. Attól függően, hogy a lakosság melyik választott szervtől várja az ügy megtárgyalását, országos és helyi népi kezdeményezést különböztetünk meg. Az országos népi kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés tűzze napirendjére a kezdeményezésben megfogalmazott kérdést. Ehhez legalább 50 000 választópolgár aláírása szükséges. Ha ez megvan, az Országgyűlés köteles a kezdeményezést napirendre tűzni és megtárgyalni. A helyi népi kezdeményezés célja annak kikényszerítése, hogy a

képviselőtestület tárgyaljon meg valamely kérdést. Az önkormányzat helyi rendeletben szabályozza azt, hogy hány választópolgár kezdeményezése alapján köteles az ügyet napirendjére tűzni és megtárgyalni. Népi kezdeményezéssel a választópolgárok nemcsak azt akarják elérni, hogy az ügyet a képviseleti szerv tárgyalja meg, hanem titkoltan azt is célul tűzik ki, hogy a testület valamilyen döntést hozzon. Erre azonban a népi kezdeményezés alapján sem az Országgyűlés, sem a képviselő-testület nem köteles. A döntés kikényszerítése csak népszavazás útján érhető el. A népi kezdeményezésre vonatkozó részletszabályok (aláírásgyűjtő ív, hitelesítések stb.) a választásra vonatkozó szabályokhoz hasonlóak, a népi kezdeményezés lebonyolításában is a választási szervek vesznek részt. 2.15 Összegzés Ebben a fejezetben tovább mélyítettük alkotmányos ismereteinket. Az Alkotmány számos alapvető jogról

rendelkezik, mi pedig többféle szempont szerint rendszereztük azokat. Külön foglalkoztunk a jogalanyok szerinti csoportosítással, bemutattuk, miként változott a jogelmélet a szocialista felosztáshoz képest. Ezt követően megnéztük, hogyan védi az állam az alkotmányos jogokat, hogyan kell az alapjogok részletszabályait meghatározni, milyen feltételekkel kerülhet sor valamely alapvető jog korlátozására. Különbséget tettünk az alapvető jog és az államcél között, majd elhelyeztük az alkotmányjogot a jogrendszerben. A segédanyag következő részében a közvetlen hatalomgyakorlással foglalkoztunk, meghatároztuk a képviseleti demokrácia lényegét, bemutattuk a választási rendszert és a választási eljárás alapelveit. Végül a közvetlen hatalomgyakorlás formáiról volt szó, részleteztük az országos-, majd a helyi népszavazás sajátosságait, illetve a népi kezdeményezés jellemzőit vettük át. Reményeink szerint a bemutatott

ismeretek hozzájárulnak ahhoz, hogy a köztisztviselő teljesíteni tudja alkotmányos hivatását. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 93 2.2 Államszervezet 2.21 Bevezetés Most, hogy sikeresen elsajátította a 2.2 Államszervezet modul középfokú segédanyagát, tovább bővítheti ott szerzett közigazgatási alapismereteit. A 22 Államszervezet modul felsőfokú segédanyagában elmélyültebb ismereteket szerezhet a központi állami szervekről. Részletesebben megismeri az Országgyűlés jogalkotó tevékenységét és a Kormány tevékenységét ellenőrző funkcióinak működését, valamint az országgyűlési képviselők jogállását rendező jogi előírásokat. Ezt követően a Kormány döntéshozatalával kapcsolatos ismeretei bővülnek. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom után a hatalmi ágak felett elhelyezkedő államfő jogállásával, államszervezeten belüli helyével, illetve feladat- és

hatáskörével kapcsolatos szabályok következnek. Végezetül az államszervezet szerves részét képező jogvédelmi intézményrendszer alkotó szervezetekről lesz szó. Így az Alkotmánybíróság működéséről, az országgyűlési biztosok feladatköréről. Ugyanezen részben lesz szó a bíróságokról és az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsról, valamint az ügyészség feladatairól. 2.22 Az Országgyűlés A törvényalkotás Az Országgyűlés alapvető feladata a törvényalkotás. A törvénykezdeményezés joga • a Köztársasági elnököt, • a Kormányt, • bármely országgyűlési bizottságot és • az országgyűlési képviselőket illeti meg. Ennek keretében törvényjavaslatot nyújthatnak be az Országgyűlés elnökéhez. A törvényjavaslat az Országgyűlés hatáskörébe tartozó jogszabály megalkotása iránti javaslat, amely tartalmazza a törvény javasolt szövegét és címét. Az előterjesztő kérheti a törvényjavaslat

sürgős, illetőleg kivételes eljárásban történő tárgyalását. Sürgősség elrendelése esetén a törvényjavaslatot legkorábban az elrendelést követő legközelebbi ülésen lehet, legkésőbb pedig az elrendeléstől számított harminc napon belül kell napirendre tűzni. A kivételes eljárás azt jelenti, hogy a törvényjavaslat vitája – a Házszabályban meghatározott feltételek és korlátok szerint – a kijelölt bizottságban, a döntéshozatal pedig az Országgyűlés plenáris ülésén történik. A kivételes eljárásban való tárgyalásra irányuló kérelem sürgősségi kérelemmel is összekapcsolható. A törvényalkotási folyamat az országgyűlési bizottságokban és a plenáris ülésen zajlik.A benyújtott törvényjavaslatról bármely bizottság véleményt nyilváníthat, azokhoz módosító javaslatokat fűzhet, továbbá a bizottságok véleményezik a képviselők módosító javaslatait. A plenáris ülésen a törvényjavaslatokat

két fordulóban tárgyalják: a törvényjavaslat általános és részletes vitáján. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 94 Az általános vita célja a törvényjavaslat szükségességének, szabályozási elveinek tisztázása. A részletes vita célja pedig a módosítással érintett szakaszok körüli álláspontok tisztázása. A részletes vita lezárását követően először a módosító javaslatokról, a módosításokkal érintett rendelkezésekről kell szavazni, ezt követően – legkorábban a szavazást követő öt nap elteltével – zárószavazást kell tartani a törvényjavaslat egészéről. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke írja alá, majd megküldi a Köztársasági elnöknek. Ha a Köztársasági elnök nem él az egyszeri halasztó hatályú vétójogával, vagy alkotmányossági vétójogával, a törvényt köteles aláírni és gondoskodni kihirdetéséről. Ha a

Köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet, azt megfontolás végett észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. Ezt nevezik egyszeri halasztó hatályú vétójognak. Az Országgyűlés köteles a visszaküldött törvényt újratárgyalni, majd az Országgyűlés által újratárgyalt törvényt a Köztársasági elnök köteles aláírni és gondoskodni kihirdetéséről, még akkor is, ha az újratárgyalás eredményeképpen elfogadott – változatlan tartalmú vagy új szövegű – törvény rendelkezéseivel nem ért egyet. Ha az Országgyűlés által elfogadott törvényt a Köztársasági elnök alkotmányellenesnek tartja, az Alkotmánybíróságnak küldi meg véleményezésre (alkotmányossági vétó). Az Alkotmánybíróság által megvizsgált és hozzá újra visszaérkező törvényt azonban már köteles aláírni és gondoskodni kihirdetéséről. 6. ábra A törvényalkotás vázlatos

folyamata FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 95 Az Országgyűlés ellenőrzési funkciója Az Országgyűlés két legfontosabb funkciója: a törvényhozó hatalom gyakorlása és a végrehajtó hatalom ellenőrzése. A Kormány ellenőrzése az Országgyűlés önálló funkciója. A végrehajtó hatalom erősödése mellett az országgyűlés ellenőrzési eszköztára is szélesedett, amelynek többféle szintje létezik: • Plenáris ülés keretében: beszámolás, jelentéstétel és politikai vita
beszámolásra kötelezettek köre: a Kormány, a Kormány tagjai, az országgyűlési biztosok, az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke, a legfőbb ügyész, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke, az Országos Választási Bizottság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke (a Házszabály értelmében a beszámolásra kötelezettek beszámolóját

jelentésnek kell tekinteni). Minden beszámolóról dönt az Országgyűlés
politikai vita: a Kormány vagy a képviselők egyötöde kezdeményezheti írásban, de el is rendelhető átfogó, politikai témakörben.
kérdés: az országgyűlési képviselő valamilyen közérdekű ügyben kér felvilágosítást.
interpelláció: az országgyűlési képviselő magyarázat kérése céljából a Kormányhoz, annak bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez intézhet interpellációt a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. • Bizottsági ülés keretében: a bizottságok közreműködése az ellenőrzésben folyamatossá, szakszerűbbé teheti az országgyűlési ellenőrzést, ennek keretében különösen
a Kormány tagja a bizottság hívására köteles megjelenni és felvilágosítást adni a bizottság ülésén;
meghallgatja és véleményezi a vezető közjogi tisztségek várományosait;
évente köteles meghallgatni azt a minisztert, akit kinevezése

előtt meghallgatott. • Ellenőrzésre szakosodott Számvevőszék) szervek (országgyűlési biztosok, Állami FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 96 Az interpelláció és a kérdés összehasonlítása 6. táblázat Interpelláció Kérdés országgyűlési képviselő országgyűlési képviselő Kormány, Kormány bármely tagja, legfőbb ügyész Kormány, Kormány bármely tagja, legfőbb ügyész, Állami Számvevőszék elnöke, Magyar Nemzeti Bank elnöke, állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosa Kezdeményező k köre Címzettek köre Eljárás rendje Időkeret A választ követően a képviselőnek viszontválaszra van lehetősége, amelyben nyilatkozik a válasz elfogadásáról vagy elutasításáról is. Ha a választ nem fogadja el, a plenáris ülés szavazással dönt a válasz elfogadásáról. Amennyiben az Országgyűlés sem fogadja el a választ, az ügy először az

illetékes állandó bizottsághoz, majd döntés végett a plenáris ülés elé kerül. interpellálónak 3 perc, az interpelláltnak válaszadásra 4 perc, az interpellálónak viszonválaszra 1 perc A kérdés esetén a képviselőnek nincsen lehetősége viszontválaszra, és a válasz elfogadásáról az Országgyűlés nem hoz határozatot. kérdezőnek 2 perc, válaszadónak 2 perc, viszontválasz nincs Az országgyűlési képviselő mandátuma Az Országgyűlés tagjait a választójoggal rendelkező magyar állampolgárok választják négyéves időtartamra. Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. A megválasztott országgyűlési képviselő keletkezésének közjogi feltételei vannak, amelyek: esetében a képviselői mandátum • a

megválasztás ténye, • a megbízólevél átadása, • a mandátumhitelesítés, • az eskü. Az országgyűlési képviselő mandátuma megszűnik: • az Országgyűlés működésének befejezésével, • a képviselő halálával, • összeférhetetlenség kimondásával, • lemondással, • választójog elvesztésével. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet Az országgyűlési mandátum elve): 97 képviselők mandátumuk tekintetében szabadok (szabad • megválasztás után jogilag függetlenné válik választóitól, állásfoglalását lelkiismerete és meggyőződése alapján alakítja; • párt jogi eszközökkel nem kényszerítheti a párt véleményének képviseletére (a képviselők párthoz való tartozása mandátumuk politikai kötöttségét jelenti, amelynek nincsen jogi relevanciája). Az országgyűlési képviselő mandátumát nem érinti, ha kilép a pártból vagy a parlamenti képviselőcsoportból.

Az országgyűlési képviselő mentelmi joga, összeférhetetlensége Az országgyűlési képviselőt mentelmi jog illeti meg, amely magában foglalja a felelőtlenséget és a sérthetetlenséget. A mentelmi jog rendeltetése az, hogy az országgyűlési képviselő félelem nélkül és a végrehajtó hatalom esetleges zaklatásaitól mentesen tudja ellátni országgyűlési képviselői feladatait. A felelőtlenség azt jelenti, hogy az országgyűlési képviselő (megbízatása alatt és annak lejárta után) bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre az Országgyűlésben leadott szavazata, illetve a megbízatásának gyakorlása idején általa közölt tény vagy vélemény miatt. A sérthetetlenség alapján az országgyűlési képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával indítható és folytatható büntető-, valamint szabálysértési eljárás vagy alkalmazható ellene

büntetőeljárás-jogi kényszerintézkedés. Az országgyűlési képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – mentelmi jogáról nem mondhat le, s mentelmi joga megsértését köteles haladéktalanul bejelenteni a Házelnöknek. Az összeférhetetlenségre vonatkozó jogi normák biztosítják az országgyűlési képviselő függetlenségét, a nem kívánatos befolyásoktól való mentességét, így tilos meghatározott tisztségek, foglalkozások és a képviselői megbízatás egyidejű betöltése, illetőleg meghatározott tevékenységek végzése a képviselői megbízatás idején. Az országgyűlési képviselői összeférhetetlenség fajtái: • hivatali-politikai összeférhetetlenség; • érdekeltségi összeférhetetlenség; • közbenjárói-érdekkijárói összeférhetetlenség; • méltatlansági összeférhetetlenség. Az összeférhetetlenség esetei más megközelítésben a közhivatali és a gazdasági összeférhetetlenség szerint

is csoportosíthatóak. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 98 Példák az országgyűlési képviselői összeférhetetlenségre 7. táblázat Közhivatali összeférhetetlenség országgyűlési képviselő nem lehet: (példálózó felsorolás) országgyűlési képviselő lehet: (példálózó felsorolás) Gazdasági összeférhetetlenség köztársasági elnök, alkotmánybíró, állampolgári jogok országgyűlési biztosa, Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, bíró, ügyész, államigazgatási szerv dolgozója – kivéve kormány tagja, államtitkár –, fegyveres erők, rendőrség és a rendészeti szervek hivatásos állományú tagja, Magyar Nemzeti Bank elnöke, elnökhelyettese állami vállalat vezetője, helyi önkormányzat által alapított önkormányzati vállalat vezetője, privatizált gazdálkodó szervezet vezetője, hitelintézet, gazdálkodó társaság vezetője miniszter,

államtitkár, szakállamtitkár, polgármester alapítvány vezetője tisztségviselője, köztestület tagja Alkotmányban és egyéb törvényben előírt összeférhetetlenségi esetekben az országgyűlési képviselő megbízatásának időtartama alatt munkaviszonyban, valamint munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állhat, kereső foglalkozást folytathat 2.23 A Kormány A miniszterek feladata, felelőssége A miniszter a minisztériumot egyszemélyi felelős vezetőként vezeti. A minisztérium mint szervezet pedig a miniszter számára jogszabályban, illetve kormányhatározatban meghatározott feladatokat valósítja meg. A miniszter feladatai: • kormány-előterjesztések készítése, • jogszabály-előkészítés, • ágazati stratégia kidolgozása, • jogalkalmazó feladatok ellátása, • irányító feladatok ellátása, • felügyeleti feladatok ellátása, • ellenőrzési feladatok ellátása, • nemzetközi kapcsolatok kialakítása,

fenntartása, • kapcsolattartás a civil szervezetekkel. A miniszteri felelősség az újkori alkotmányozás klasszikus intézménye. A miniszter jogi és politikai felelőssége elkülönül. A jogi felelősség lényegében a különböző jogágakra jellemző felelősségi formák ötvözetét jelenti, elsősorban polgári és büntetőjogi elemeket tartalmaz. Ez a felelősségi forma a törvények, jogszabályok megsértéséhez kapcsolódik (például a miniszter visszaél hatalmával, kárt okoz), a felelősségre vonás büntető- vagy polgári jogi (kártérítési) szankciókból áll. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 99 A miniszter politikai felelőssége a hatalommegosztás elvéhez kapcsolódik, az államszervezet működésének legfontosabb biztosítéka. A hatályos Alkotmány szerint a Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek tartoznak felelősséggel. Ez abban a követelményben fejeződik ki, hogy a

miniszter vagy az Országgyűlés, vagy a kormányfő, vagy mindkettő akarata, szándéka szerint vigye az ügyeket, s ekkor élvezheti az Országgyűlés vagy a kormányfő bizalmát. A Kormány döntése Az Alkotmány a Kormányra hagyja saját szervezete és működése részletes szabályainak megállapítását, így ügyrendjét maga állapítja meg. Az ügyrend rendelkezik a Kormány döntési mechanizmusáról is. A Kormány nem folyamatosan működő testület. Szükséges, hogy a Kormány ülése elé megfelelően előkészített, egyeztetett előterjesztések kerüljenek, ezért szükséges olyan eljárásrend kialakítása, mely szakmailag és politikailag egyaránt megvitatja és döntésre előkészíti az előterjesztéseket. A Kormány felé előterjesztést tehet: • a Kormány tagja; • a Kormány döntése vagy a miniszterelnök döntése alapján a Miniszterelnöki Hivatal államtitkára; • feladatkörében a kormánybiztos és a Központi Statisztikai Hivatal

elnöke; • a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök hozzájárulásával más szervek és személyek. A Kormány döntési mechanizmusa: • szakmapolitikai egyeztetés: az államigazgatási apparátus által előkészített előterjesztésnek első szűrője, melynek célja a kormányprogrammal való összhang, jogi, szakmai, pénzügyi feltételek meglétének biztosítása; • közigazgatási egyeztetés: a miniszterek, tárca nélküli miniszterek, kormánybiztosok szakmailag véleményezik az előterjesztést, a felmerülő vitás kérdéseket megkísérlik egyeztetni; • államtitkári értekezlet: az előterjesztések végső szűrője, ahol a kormányülés előkészítése, a fennmaradó vitás kérdések egyeztetése zajlik. A kiemelt fontosságú ügyekben a Kormány az ülései előtti állásfoglalás céljából kabineteket hozhat létre. Főszabály szerint a kabinet ügydöntő hatáskörrel nem rendelkezik. Jelenleg az alábbi kabinetek segítik a

Kormány munkáját: • Kormánykabinet; • Gazdasági Kabinet; • Nemzetbiztonsági Kabinet; • Társadalompolitikai Kabinet. A kormányülésen az előterjesztés elfogadásával a Kormány jogot alkot, vagy más döntést hoz. A Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek minden törvénybe ütköző határozatát vagy intézkedését megsemmisítheti vagy megváltoztathatja. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 100 7. ábra A Kormány döntési folyamatának vázlatos bemutatása A Kormány munkáját segítő szervek A Kormány – bár viszonylag gyakran ülésezik – nem folyamatosan működő testület. Szükséges olyan szervek létrehozása, amelyek az elkülönült ágazati szervek között megteremtik a koordinációt. Jogállásukat tekintve e szervek több típusával találkozhatunk. • Kabinetek: A Kormány a Kormány ülései előtti állásfoglalás céljából kormányhatározattal kabineteket

hozhat létre. A kabinetek tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt további személyek is lehetnek. Főszabály szerint a kabinet ügydöntő hatáskörrel nem rendelkezik. • Kormánybizottságok: A Kormány hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozhat létre kormánybizottságokat. Tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. • Kormánybiztos: A Kormány határozatával egyetlen minisztérium, kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó, vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezi ki, megbízatása maximum két évre szól. • A Miniszterelnöki Hivatal a Kormány hivatali típusú segédszerve. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 101 Jogállása sajátos: • a Miniszterelnök munkaszervezete, • jelentős szerepet lát el a kormányzati koordinációban, • egyes

ágazati funkciókat is gyakorol. A koordinációban játszott kiemelkedő szerepe indokolja, hogy tevékenységét a Miniszterelnök irányítja, de a Miniszterelnöki Hivatalt az élén álló miniszter vezeti. 8. táblázat Létrehozás Feladata Tagjai Példa A Kormány munkáját segítő szervek Testületi szervek Kabinetek Kormánybizottság kormányhatározattal kormányhatározattal kiemelt fontosságú több minisztérium társadalompolitikai, gazdasági, feladatkörét érintő feladatok összehangolt nemzetbiztonsági ügyekben Kormány megoldásának irányítása döntése előtti állásfoglalás feladatkörükben érintett feladatkörükben érintett miniszterek, a miniszterek, állandó Miniszterelnök által meghívottak kijelölt személyek Nemzetközi Fejlesztési Nemzetbiztonsági Együttműködési Kabinet Kormánybizottság Egyedi Kormánybiztos kormányhatározattal egyetlen minisztérium, kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó, vagy kiemelt

fontosságú feladat ellátása --infokommunikációért felelős kormánybiztos 2.24 A Köztársasági elnök A Köztársasági elnök megválasztása, megbízatásának megszűnése A Köztársasági elnököt az Országgyűlés titkos szavazással öt évre választja meg. A Köztársasági elnök választását jelölés előzi meg A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlása szükséges. Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár, aki a választás napjáig a 35. életévét betöltötte A Köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. A Köztársasági elnököt a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább harminc nappal, ha pedig a megbízatása idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított harminc napon belül kell megválasztani. A Köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke

tűzi ki A megválasztott Köztársasági elnök a korábbi elnök megbízatásának lejártakor, illetőleg a megbízás idő előtti megszűnése esetén a kiírt választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalába, hivatalba lépését megelőzően az Országgyűlés előtt esküt tesz. A Köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a Köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új Köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja. A Köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 102 A köztársasági elnöki megbízatás megszűnik: • a megbízatás idejének lejártával,

• a Köztársasági elnök halálával, • az elnöki feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, • az összeférhetetlenség kimondásával, • a köztársasági elnöki tisztségről való lemondással, • a köztársasági elnöki tisztségtől való megfosztással. Ha a Köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok merül fel, bármely képviselő indítványára az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés határoz. A határozat meghozatalához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A Köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – díjazást nem fogadhat el. A Köztársasági elnök az Országgyűléshez

intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges. A Köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja. A Köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő Köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a felelősségre vonást. A felelősségre vonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.

Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a Köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Ha a Köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. Ha az Alkotmánybíróság a Köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja. A Köztársasági elnök államszervezeten belül elfoglalt helye Az államfő és a törvényhozó szerv között minden alkotmányosan működő államban rendkívül sokoldalú, összetett és gazdag

kapcsolatrendszer van. E kapcsolatok kölcsönös függőségként jellemezhetőek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 103 A Köztársasági elnök és az Országgyűlés kapcsolatának jellemzői: • Az Országgyűlés
választja meg a Köztársasági elnököt;
dönt elnöki összeférhetetlenségről, akadályoztatásról, jogi felelősségre vonásról. • A Köztársasági elnök
kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy ülésre kell összehívni;
részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és annak bizottságai ülésén;
tűzi ki az országgyűlési képviselők választásának időpontját;
az Országgyűlés ülésszakát elnapolhatja;
az Országgyűlést feloszlathatja;
javaslattételi joggal;
törvénykezdeményezési joggal és • vétójoggal bír. Az Országgyűlés dönt a Köztársasági elnökkel szembeni összeférhetetlenség megállapításáról, lemondásának

elfogadásáról, a feladatai ellátásában való átmeneti akadályoztatása megállapításáról, valamint az elnökkel szembeni jogi felelősségre vonás kezdeményezéséről. A Köztársasági elnök tűzi ki az országgyűlési képviselők általános választásának időpontját, átveszi a képviselők megbízóleveleit, összehívja és megnyitja az Országgyűlés alakuló ülését, továbbá összehívja a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a rendkívüli jogrend időtartama alatt, megbízatása meghosszabbítása végett. A Köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal legfeljebb harminc napra elnapolhatja; az elnapolás – bár szintén nem ellenjegyzéshez kötött – korlátozott hatáskör, mert az elnapolás ideje alatt a képviselők egyötödének kezdeményezésére az Országgyűlést össze kell hívni. A Köztársasági elnök behatárolt döntési hatásköre az Országgyűlés feloszlatásának joga.

Erre a Köztársasági elnök csak akkor jogosult, ha • az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbízatása idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, valamint • a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a Köztársasági elnök által Miniszterelnöknek javasolt személyt (aki nem szükségképpen egyetlen személy, több javaslat is követheti egymást) az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg az Országgyűlés (e mérlegelés alapján meghozható döntést az Alkotmány olyan előfeltételekhez köti, amelyek előfordulása szinte kizárt). A Köztársasági elnök javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére (például parlamenti vitanap tartására, parlamenti vizsgálóbizottság létrehozására stb.), népszavazást kezdeményezhet, zárt ülés tartását javasolhatja FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 104 A Köztársasági elnök törvényt kezdeményezhet és köteles gondoskodni a törvények kihirdetéséről; ez utóbbi úgy valósul meg, hogy a kihirdetésre megküldött törvényt aláírja, és a Magyar Közlöny szerkesztőségének kihirdetés céljából megküldi. A kihirdetési hatáskörhöz csatlakozhat a Köztársasági elnök egyszeri halasztó hatályú (relatív) vétójoga, valamint – alkotmányellenesség esetén – előzetes normakontroll kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál („alkotmányossági vétó”). Ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – megállapítja az alkotmányellenességet, nem kerülhet sor a kihirdetésre, hanem a törvényt a Köztársasági elnök az alkotmányellenesség megszüntetése végett visszaküldi az Országgyűlésnek. Ha az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmányellenességet, az elnök köteles a törvényt aláírni és öt napon belül

kihirdetni. A Köztársasági elnök és a Kormány kapcsolatának alapja az Alkotmány azon rendelkezése, miszerint: „a Miniszterelnököt a Köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja”. A Miniszterelnök jelölésére a parlamentáris államok alkotmányos gyakorlatát követve nálunk is az a megoldás alakult ki, hogy a kormányfőre tett javaslatkor az elnök a képviselő-választások során kialakult parlamenti párterőviszonyokat és a koalíciós tárgyalások eredményét veszi figyelembe. A kormányprogram elfogadásával együtt megválasztott Miniszterelnök javaslatára a minisztereket a Köztársasági elnök nevezi ki. A miniszterek felmentésére is csak a Miniszterelnök javaslatára kerülhet sor. A Köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. Az Alkotmánybíróság határozata szerint a főparancsnok a Magyar Honvédségen kívül áll, annak nem vezetője, hanem irányítója. Az

irányításra vonatkozó hatásköre közjogilag nem különbözik egyéb kinevezési, jóváhagyási, megerősítési jogköreitől. Az Alkotmány nem is nevesíti, hogy az elnök hatáskörén belül melyek a „főhadúri” jogosítványok. Az Alkotmányon kívül a honvédelmi törvény is rendelkezik a Magyar Honvédség irányításáról. A Magyar Honvédség irányítására – az Alkotmányban meghatározott keretek között – kizárólag az Országgyűlés, a Köztársasági elnök, a Kormány, továbbá a honvédelmi miniszter, valamint egyes honvédelmi feladatok végrehajtásának irányítására – feladat- és hatáskörének megfelelően – az illetékes miniszter jogosult. A rendkívüli állapot (hadiállapot vagy háborús veszély) esetén az Országgyűlés által létrehozott Honvédelmi Tanács, amelynek a Köztársasági elnök az elnöke, dönt a Magyar Honvédség alkalmazásáról. A Köztársasági elnök feladat- és hatásköre A Köztársasági

elnökre vonatkozó magyar alkotmányos szabályozásból megállapítható, hogy aktusainak döntő többsége a végrehajtó hatalom (Miniszterelnök, miniszter) ellenjegyzéséhez kötött. Az ellenjegyzéshez kötött hatáskörökön túl az államfőnek van néhány olyan hatásköre, amelyeket a Köztársasági elnök a végrehajtó hatalom ellenjegyzése nélkül gyakorol. A Köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött hatáskörei: • nemzetközi szerződések kötése (ratifikálása); • aktív és passzív követségi jog gyakorlása; • egyéni kegyelmezési jog gyakorlása; FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 105 • állampolgársági ügyekben döntés; • kinevezési és felmentési jog gyakorolása; • főparancsnoksággal kapcsolatos jog gyakorlása: kinevezi, előlépteti, elbocsátja, felmenti beosztásából, lefokozza, rendfokozatban visszaveti, nyugállományba helyezi a tábornokokat; • az állami egyetemek

rektorainak megbízása és felmentése; • a Magyar Tudományos Akadémia elnökének tisztségében történő megerősítése; • törvények kihirdetésével kapcsolatos jog gyakorlása; • területszervezéssel kapcsolatos jog gyakorolása; • kitüntetések adományozása. A Köztársasági elnök a Magyar Köztársaság nevében köt nemzetközi szerződést, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, és a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetesen hozzájárult. A Köztársasági elnök egyéni kegyelmezési joga valójában az állam büntetőigényéről, illetőleg a büntetőjogi felelősség jogerős megállapítása után a kiszabott büntetés vagy a helyére lépő intézkedés végrehajtásáról való lemondást, vagy a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítést jelenti. A Köztársasági elnök dönthet honosítás, visszahonosítás, az állampolgárságról való lemondás elfogadása, az

állampolgárság visszavonása kérdésében. A Köztársasági elnök joga az államtitkárok, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, alelnökeinek, az egyetemi tanároknak, valamint a Honvéd Vezérkar főnökének kinevezése, illetve felmentése. A kinevezés kötött jogkör, amelyet nem az elnök kezdeményez, hanem a törvényben meghatározott más szerv. A kinevezés teljesítése a javasolt személy kiválasztásának elfogadását és megerősítését jelenti. (Bár az Alkotmány nem rendelkezik róla, a Köztársasági elnök – önálló jogkörében – nevezi ki a Köztársaság Elnöki Hivatalának vezetőjét és annak helyettesét.) A Köztársasági elnök tartalmi okból akkor utasíthatja el a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ebből a szempontból az elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül, és az államszervezet

demokratikus működésének súlyos zavarát akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a kinevezés (megerősítés) miatt az érintett szerv alapfeladatainak ellátására alkalmatlanná válik. A Köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, ha azt észleli, hogy a teljesítéshez megkívánt jogi előfeltételek nem állnak fenn (például magyar állampolgárság, eljárási követelmények, szakmai kvalifikáció stb.) A kinevezési javaslatot elutasító döntésből ki kell tűnnie, hogy a Köztársasági elnök a javaslatot mely jogszabályi feltételek hiánya miatt utasította el, illetőleg szerepelnie kell benne azoknak a tényeknek, amelyekből a Köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 106 A Köztársasági elnök területszervezéssel kapcsolatos

jogának gyakorlása során az érintett helyi önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, község alakításáról, köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá államigazgatási feladatok ellátásának irányítására, ha az Országgyűlés – az Alkotmánybíróság véleményező határozatának kikérését követően – az alkotmányellenesen működő képviselő-testületet feloszlatta. A Köztársasági elnök ellenjegyzés nélküli hatáskörei: • a magyar állam képviselete; • országos népszavazás időpontjának megállapítása; • javaslattétel egyes személyes kérdésekben; • kormányalakítással kapcsolatos jogok; • Országgyűléssel kapcsolatos jogok; • bírák és a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseinek kinevezése. A Köztársasági elnök egyéb hatásköreiben dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. 2.25 A jogvédelem

intézményrendszere Az Alkotmánybíróság Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Feladata a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata, az alkotmányos rend és az Alkotmányban biztosított alapjogok védelme. Az Alkotmánybíróság tevékenységét függetlenül végzi. Nem része az igazságszolgáltatási szervezetnek, önálló költségvetése van, és az alkotmánybírákat az Országgyűlés választja. A költségvetése tervezetét az Alkotmánybíróság maga dolgozza ki, majd e tervezetet az állami költségvetés részeként jóváhagyás céljából az Országgyűlésnek küldi meg. Az Alkotmánybíróság határozatai mindenkire kötelezőek és megfellebbezhetetlenek. A törvények alkotmányossága kérdésében a valamennyi bírót magában foglaló teljes ülés határoz, kormányrendeletek és annál alacsonyabb szintű jogszabályok alkotmányosságáról pedig fő szabályként, háromtagú tanácsok döntenek. Az

Alkotmánybíróság határozatait szótöbbséggel hozza. Az Alkotmánybíróság tevékenységének középpontjában a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata és alkotmányellenesség esetén azok megsemmisítése áll (ún. utólagos normakontroll). A jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésének korlátozottabb és ritkábban alkalmazott formája az ún. előzetes normakontroll Az eljárást az Alkotmánybíróság • a jogosult indítványára vagy • hivatalból folytatja le. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben eljárhat • háromtagú tanácsban vagy • teljes ülésben. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 107 A bizonyítási eljárást az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján végzi, és az általa kért adatokat mindenki köteles az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátani. Az Alkotmánybíróság indokolással ellátott határozatát – amely

mindenkire kötelező – zárt ülésen, szótöbbséggel hozza meg. Az alkotmánybírák a határozathoz párhuzamos indokolást vagy különvéleményt fűzhetnek. Az országgyűlési biztosok Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az alapjogok maradéktalan érvényesülésének biztosítása, az ezekkel kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása, kivizsgáltatása és orvoslása érdekében jár el. Az adatvédelmi biztos • eljár a jogellenes adatkezeléssel kapcsolatos jogsérelem esetén; • figyelemmel kíséri a személyes, valamint a közérdekű adatkezelést; • javaslatot tesz az adatkezelést érintő jogszabályok megalkotására; • kezdeményezheti az állami (szolgálati) titokkör szűkítését vagy bővítését. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosához a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok megsértése esetén lehet fordulni. Például: • anyanyelvű oktatásban való részvételhez való jog; • politikai és

kulturális esélyegyenlőség joga; • társadalmi szervezetek alapításának joga. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa figyelemmel kíséri, értékeli és ellenőrzi azon jogszabályi rendelkezések érvényesülését, amelyek biztosítják a környezet és a természet állapotának fenntarthatóságát és javítását. Feladata a mindezekkel kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása és orvoslásuk érdekében intézkedések kezdeményezése. Ha az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság áll fenn, annak orvoslására az országgyűlési biztosok kezdeményezhetik: • az eljáró szerv vezetőjének vagy felettes szervének intézkedését; • az Alkotmánybíróság eljárását; • az illetékes ügyésznél ügyészi óvás benyújtását; • szabálysértési vagy fegyelmi eljárás lefolytatását; • jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadását, módosítását, hatályon kívül helyezését. A

bíróságok és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Az igazságszolgáltatás a közhatalom gyakorlásának az államilag szervezett társadalom létrejötte óta gyakorolt formája. Az igazságszolgáltatás jogalkalmazó tevékenység, amelynek során egyedi jogvitás ügyeknek jogszabályok alapján történő eldöntése valósul meg annak érdekében, hogy a jogszerű állapot helyreálljon, illetőleg a jogsérelem által okozott joghátrány kiegyenlítődjön. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 108 A bírósági útra tartozó ügyek körét törvény állapítja meg. Az igazságszolgáltatás a bíróságok monopóliuma, a törvényesség és pártatlanság feltételeit ugyanis a bírósági eljárás sajátos garanciarendszere tudja a leghatékonyabban megteremteni. A bíróságok a Magyar Köztársaságban egységes rendszert alkotnak. Az egységes bírósági rendszeren belül működő ún rendes bíróságok jellemzője,

hogy hatáskörükbe tartozik minden olyan igazságszolgáltatási jellegű ügy, amelyre nézve jogszabály nem írja elő más szervek eljárását. Ezektől eltér a munkaügyi bíróság hatásköre, hiszen ezt speciális igazságszolgáltatási feladat ellátására rendszeresítették, tehát külön bíróságként működik. A bíróságok függetlenek, köztük szervezeti alá-fölérendeltség nincsen, a többi, hatalmi tevékenységet megvalósító közhatalmi szervvel pedig mellérendeltségi kapcsolatban állnak. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a bírósági szervezet igazgatási autonómiáját megtestesítő, központi igazgatási szerv. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács – a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával – ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az ítélőtáblák és a megyei bíróságok elnökének igazgatási tevékenysége felett. Elnöke és tagjainak egy

része egyéb tisztsége alapján, „hivatalból” válik az Országos Igazságszolgáltatási Tanács tagjává, tagjainak többsége azonban választással nyeri el e tisztségét. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 15 tagból álló testület, amely 2/3:1/3 arányban hivatásos bírákból és Országos Igazságszolgáltatási Tanácsba delegált külső tagokból (két országgyűlési képviselő, az igazságügyért felelős miniszter, a legfőbb ügyész, valamint a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke) áll. Elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács határozatait az ülésein, szótöbbséggel hozza meg, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A határozatképességhez tagjai legalább kétharmadának a jelenléte szükséges. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács feladat- és hatásköre közül kiemelkedő jelentőségű az Országos Igazságszolgáltatási Tanács általános feladatköre, hogy a

bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok gazdálkodásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökének igazgatási tevékenysége felett. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács feladat- és hatásköre: • az Országos Igazságszolgáltatási Tanács nevezi ki és menti fel az ítélőtáblák elnökeit és azok helyetteseit, valamint kollégiumvezetőit, a megyei bíróság elnökét és elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatalának vezetőjét és helyetteseit; • munkáltatói és személyügyi jogkört gyakorol, ellátja a központi oktatási feladatokat, valamint az ülnökök választásával kapcsolatos feladatokat; • megállapítja az Országos Igazságszolgáltatási Tanács szervezeti és működési szabályzatát, és meghatározza a bíróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit,

jóváhagyja a hatáskörébe tartozó bíróságok szervezeti és működési szabályzatait; • irányítja az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala tevékenységét, továbbá a bíróságok informatikai fejlesztését; FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 109 • igazgatási feladatainak ellátása érdekében a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz, és ezek megtartását ellenőrzi; • véleményt nyilvánít, illetve kinevezési (felmentési) jogkört gyakorol a hatáskörébe tartozó bírósági vezetői tisztségekkel kapcsolatban. Az ügyészségek Az ügyészség nem önálló hatalmi ág, de az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően önálló szervtípus, amely az Országgyűlésnek felelős, és nem tartozik a végrehajtó hatalom szervezeti rendszerébe. Az ügyészség feladata – a hatályos szabályozás szerint – gondoskodni az állampolgárok jogainak

védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Az ügyész részt vesz a bírósági eljárásban annak érdekében, hogy a bíróságok határozatai megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek. Az ügyész a büntetőügyekben vádat emel, képviseli a vádat, és indítványt tesz. Annak megvizsgálása céljából, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, valamint a végrehajtás megfelel-e a törvényeknek, bármely büntetőügy iratait magához kérheti. A büntetőeljárásban az ügyész a vád ura, a bíróság a vádon túl nem terjeszkedhet. Az ügyész egyrészt módosíthatja a vádat, amely esetben a bíróság csak a módosított vád szerint folytathatja az eljárást és szabhat ki ítéletet. Másrészt az ügyész el is ejtheti a vádat, amely esetben a bíróság megszünteti az eljárást. Ha a jogosult bármely okból

nem képes jogainak védelmére, az ügyész polgári peres vagy nemperes eljárást indíthat, kivéve, ha a jogszabály szerint kizárólag meghatározott személy által érvényesíthető jogról van szó (például házasság felbontása, apaság vagy anyaság bírói megállapítása stb.) Az ügyészi szervezet része a katonai ügyészség, de a szervezeten belül viszonylagos önállósággal rendelkezik. A katonai ügyészség viszonylagos önállósága saját hatásköréből, valamint az élén álló katonai főügyész vezetői és irányítási jogából következik. A katonai ügyész feladat- és hatáskörében a teljes ügyészi funkciót ellátja, a katonai büntetőügyeken túl (nyomozás és büntetőeljárásbeli részvétel) magánjogi és közigazgatási jogi tevékenységet is végez. 2.26 Összegzés Sikeresen átvette a 2.2 Államszervezet modul felsőfokú segédanyagát is Már meg tudja különböztetni az egyes hatalmi ágak területén tevékenykedő

szerveket, megismerve jogállásukat, működésüket, feladataikat és egymáshoz való viszonyukat. S ezzel egyben el is kezdheti a 23 Jogi szabályozás modul anyagának elsajátítását. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.2 Államszervezet 110 IRODALOMJEGYZÉK Általános közigazgatási ismeretek – A központi állami szervek rendszere (Szerk.: dr Kökényesi József–dr. Andriska Szilvia; Harmadik, javított kiadás), Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, Budapest, 2009. Államigazgatás (Szerk.: dr Balázs István; Második, javított kiadás), Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, Budapest, 2007. A közigazgatás alapintézményei (Szerk.: Lőrincz Lajos), HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2005 JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III törvény V

törvény A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIII törvény Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII törvény Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI törvény A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII törvény A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII törvény FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 111 2.3 Jogi szabályozás 2.31 Bevezetés Az emberek viselkedését különféle szabályok befolyásolják. Nem minden szabály jogszabály. A társadalmi normák elsősorban abban különböznek a jogszabályoktól, hogy jogi eszközökkel nem kényszeríthetők ki, állami kényszer (szankció) nem fűződik

az ilyen norma megsértéséhez. Az erkölcsi szabályok, a vallási normák, a szokások és illemszabályok, mint a jogszabályok, szintén parancsokat, tiltásokat határoznak meg, megszabják a helyes, a követendő magatartást. Rendszerint egy társadalmi közösség (lakókörnyezet, munkahelyi kollektíva, egyházi gyülekezet stb.) rosszallása lesz az a hátrány, amely az ilyen szabály megszegőjét éri. Ezeket az előírásokat az emberek a belső tudati meggyőződésük miatt tartják be, nem pedig azért, mert súlyos következményei lennének. Ne felejtsük el, hogy egy sor szabvány, használati utasítás, különféle előírások is irányítják mindennapi életünket, cselekedeteinket. Az ilyen szabályzatok sem jogszabályok, állami kényszer szintén nem fűződik betartásukhoz. A fali melegítőt működéskor nem azért nem takarjuk le, mert különben megbüntetnek, hanem azért, hogy ne veszélyeztessük a biztonságunkat. A tojást felhasználás

előtt nem azért mossuk meg, hogy elkerüljük a szankciót, hanem azért, hogy megóvjuk egészségünket az esetleges szalmonella fertőzéstől. A liftet sem az állami kényszertől való félelmünk, hanem amiatt kezeljük előírásszerűen, hogy ne ragadjunk benn, nyugodtan elérjük a kívánt emeletet. Ezeket az eligazításokat, előírásokat szintén a belső tudati meggyőződésünk miatt tartjuk be. Ezzel szemben a jog által megfogalmazott magatartást általában azért követjük, mert annak kényszerítő ereje van. A jogszabályokat akkor is betartjuk, ha egyébként annak tartalmával nem értünk egyet, hiszen tudjuk azt, hogy aki a jogi normát megsérti, számolhat azzal, hogy a jogi szankció nem fog elmaradni. A következőben áttekintjük, hogy mitől jog a jog, hogyan épül fenn a jogrendszer, milyen a törvényalkotás folyamata, illetve hogy milyen követelményeknek kell megfelelniük a jogállami jogszabályoknak. 2.32 A jog A jogalkotás

szükségessége, alternatívái, dereguláció A jogalkotás igénye Az állam, a társadalom normális működése, a rend és a biztonság fenntartása érdekében az emberek magatartásának, cselekvésének jelentős részét joggal szabályozza. Mindent azonban nem lehet jogszabályokkal rendezni, ez nem is lehet az állam érdeke. Csak az a jogszabály hatásos, amelyik figyelembe veszi a társadalmi realitásokat, az objektív törvényszerűségeket. Nem szabad és nem is lehet jogszabályba foglalni olyan előírásokat, amelyek az emberek belső tudatvilágára hatnak. A jogszabály mindig csak a külvilágban észlelhető, érzékelhető emberi FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 112 magatartásra vonatkozhat. Jó lenne törvénybe foglalni például azt, hogy szeressük a szüleinket, ám miután ez az érzés a külvilág által nem észlelhető, ezért a megtartását vagy megszegését az állami szerv nem tudja ellenőrizni.

Az ilyen szabály jogi eszközökkel nem is kényszeríthető ki. Ha ilyen érzelmi jellegű magatartást a jog szabályozna, az a jogszabály hatástalan maradna. A jog tehát általában nem alkalmas a magánéleti, családi viszonyok szabályozására. Nagyon megfelelő eszköz viszont a konfliktusok kezelésére, a szerződéses viszonyok szabályozására. A jogalkotásnál figyelembe veendő szempontok A jogalkotásnál figyelemmel kell lenni arra, hogy a jogszabály legyen összhangban a társadalmi realitásokkal. Felesleges például nálunk a tengeri hajózásról vagy a bálnavadászatról rendelkezni, hiszen Magyarországon nincs sem tenger, sem bálna. Arra is ügyelni kell, hogy a jog ne szakadjon el az adott társadalmi-politikai környezettől. Hazánk világnézetileg semleges, egyik vallás mellett sem kötelezte el magát. Éppen ezért nem szabad az egyházak autonómiájába beleavatkozni, vagy valamilyen kötelező vallást előírni. A jogot nem elég kihirdetni,

csak akkor lesz hatékony, ha az állam szervei az abban foglaltaknak ténylegesen is érvényt szereznek. Ha az emberek azt tapasztalják, hogy büntetlenül megszeghetik a jogi normákat, akkor hiába alkotnak újabb jogszabályokat, azokat sem fogják betartani. A jog hatékonysága tehát nagyban függ a jogrendszer egészének a hatékonyságától is. A jogalkotásnál meg kell vizsgálni, hogy rendelkezésre állnak-e a végrehajtás feltételei, megvan-e az az állami szerv, amelyik alkalmas és képes a jogi norma kikényszerítésére. Ha a jogszabály végrehajtása hiányzik, nem biztos, hogy maga a jogszabály rossz, ám az ilyen norma nem tölti be a funkcióját. Adófizetési kötelezettségről, új adónemekről azért tud az állam rendelkezni, mert stabil, hatalmas apparátus, az adóhatóság garantálja a kötelezettség teljesítését. A közúti közlekedés szabályai is hiába rendelkeznének sebességhatárokról, ha azok betartását nem ellenőriznék, a

sebességhatár túllépését nem szankcionálnák. Fontos, hogy a jogszabály ne fogalmazzon meg olyan célkitűzéseket, amelyek megvalósításának nincsenek meg, illetve nem is teremthetők meg a feltételei. A végrehajthatatlan jogszabály nem alkalmas a társadalmi hatás elérésére. A közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvény (Ket.) ugyan rendelkezik az elektronikus ügyintézésről, ám a közigazgatás nagy részén ténylegesen nem folyik elektronikus ügyintézés, mert ennek nincsenek meg az anyagi, szakmai, technikai feltételei. A jogalkotásnál azzal is számolni kell, hogy egy olyan élethelyzet szabályozása, amelyet korábban a jog nem rendezett, a társadalom számára gyakran nehezen befogadható. A hagyományok nélküli szabályok ezért – kezdetben legalábbis – nem vagy csak nehezen tudnak érvényesülni. A türelmi zónák kijelölésének kötelezettségét például hiába írta elő törvény, az önkormányzatok ennek nem

tettek eleget. Ez a jogszabály a valóságban teljesen hatástalan maradt FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 113 A szabályozás alternatívái A szabályozásnak különböző megoldási módjai vannak. Lehet(nek) • gazdasági ösztönző szabály, mert felesleges törvénybe foglalni a gazdaság fejlesztésének kötelezettségét, viszont különféle ösztönző szabályokkal végső soron ezt érhetjük el. Például az építőipar fellendítésére hatékony eszköz lehet az építőanyagok általános forgalmi adójának a csökkentése vagy a lakás vásárlásához adható szociálpolitikai támogatás mértéke stb. Gazdasági ösztönző eszköz lehet a kedvezményes hitel nyújtása, a pályázatokon elnyerhető támogatás biztosítása vagy bizonyos adókedvezmények bevezetése is. • nem kötelező jellegű ajánlások kibocsátásával is szabályozni a társadalmi viszonyokat, ha az ilyen szabály megkerülése nem

veszélyezteti a társadalom normális működését. Az influenza elleni védőoltás például nem kötelező, de ha beoltatjuk magunkat, jó eséllyel elkerülhetjük a betegséget. Az oltás elmaradásának viszont semmiféle szankciója nincs. • az érintettek önszabályozását biztosító normák, amelyek lehetőséget nyújtanak arra, hogy meghatározott csoportok saját maguk alakítsák ki a belső szabályaikat, működési rendjüket, ilyenkor a központi szerv által kibocsátott norma csak a kereteket adja meg. Így például a társasházak esetében az alapító okirat, a szervezeti és működési szabályzat, valamint a házirend rögzíti a lakók együttélési szabályait. A különböző sport-, művészeti stb. egyesületek is maguk, az alapszabályukban határozzák meg a működésüket. • diszpozitív szabályozás, amely ad egyfajta magatartásmintát, de lehetőséget biztosít az attól való eltérésre. Az érintetteknek csak akkor kell a szabály

szerint eljárniuk, ha maguk másként nem rendelkeznek. Például a magánszemélyek szerződéses kapcsolataiban – a felek eltérő rendelkezésének hiányában – kamat nem jár. A jogalkotás szükségessége A társadalomban élő emberek együttélését szabályozni kell, de nem kell feltétlenül minden emberi magatartást, cselekvést joggal szabályozni. Akkor kell jogszabályt alkotni, ha • a társadalmi viszony változása vagy változtatása érdekében erre feltétlenül szükség van. Például amikor elhatároztuk, hogy a szocialista tervgazdálkodást a piacgazdaságra váltjuk, akkor meg kellett alkotni a tisztességtelen verseny tilalmáról szóló törvényt, a gazdasági reklámról szóló törvényt stb. Vagy amikor felismertük a parlagfű káros hatásait, a társadalom tagjainak egészsége megóvása érdekében kötelező erővel kellett a parlagfű irtásáról rendelkezni. Amikor pedig az aprópénz már nagyon terhelte a pénzforgalmat, akkor

rendelkezni kellett az 1 és 2 forintosok bevonásáról. • rendelkezésre állnak a végrehajtás feltételei. A jog kibocsátásával egyidejűleg gondoskodni kell arról, hogy biztosított legyen a végrehajtás. Ki kell jelölni azt az állami szervet, amelynek feladata lesz a végrehajtás. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 114 Ha a már működő szervek egyikének a hatáskörébe sem lehet ezt utalni, akkor a végrehajtásra új állami (önkormányzati) szervet kell létrehozni. A közbeszerzésekről szóló törvény megalkotásakor például fel kellett állítani a Közbeszerzési Döntőbizottságot. A kijelölt vagy kialakított szerv részére olyan jogi eszközöket kell adni, amelyekkel biztosítható a hatékony kikényszerítés lehetősége. A Közbeszerzési Döntőbizottság jogosult a közbeszerzések jogszerűségét ellenőrizni, jogsértés esetén szankciót alkalmazhat. • a szabályozásnál nincs

hatékonyabb eszköz. Addig, amíg más eszközökkel (társadalmi normák, meggyőzés) az adott társadalmi viszony szabályozható, nincs szükség a jog eszközére. Ha viszont ez már nem elegendő, mert már nem biztosítja hatékonyan annak érvényesülését, akkor jogszabályt kell alkotni. Sokáig az emberek belső meggyőződésből nem dobálták meg a politikusokat tojással. Ma már erről jogszabályt kellett alkotni, mert az erre vonatkozó társadalmi normák hatástalanok maradtak. Ha az alapvető illemszabályok már nem segítenek, akkor például a gyűlöletbeszédről is jogszabályt kell alkotni. A jogszabály érvényesülésének vizsgálata Minden jog annyit ér, amennyi megvalósul belőle. Ezért folyamatosan vizsgálni kell, hogy a jogszabály beváltotta-e hozzá fűzött reményeket, milyen hatásai mutathatók ki. Módosítani kell a szabályozáson, ha az nem kellően hatékony, nem érte el a kitűzött célt, vagy ha esetleg a szabályozás éppen a

céllal ellentétesen hat. A társadalmi viszony jog útján történő szabályozását addig kell fenntartani, amíg az feltétlenül szükséges. Ha ilyen indok már nem áll fenn, deregulációt kell alkalmazni. A dereguláció Az lenne kívánatos, hogy a hatályos jogrendszerben csak olyan jogszabályok legyenek, amelyek valóban szükségesek, és amelyek ténylegesen is érvényesülnek. Az idejét múlt, felesleges, a mindennapi életben nem hatályosuló jogszabályok feleslegesen terhelik az alkalmazandó jogszabályok rendszerét. A célszerűtlen, haszontalan jogi normák a jogrendszer átláthatatlanságához vezetnek, amely sérti a jogállamiság egyik legfontosabb elemét, a jogbiztonságot. Ezek kiszűrésére szolgál a dereguláció (jogtisztítás, jogszabály-selejtezés). A dereguláció egyik módja a jogszabály hatályon kívül helyezése. Az értelmetlen, szükségtelen jogforrásoktól meg kell tisztítani a jogrendszert, azoknak ki kell kerülniük onnan.

Erre jellemzően akkor kerül sor, ha az adott társadalmi viszonyt már nem kell joggal szabályozni, vagy elegendő az alacsonyabb szintű jogi szabályozás is (például törvény helyett önkormányzati rendelet). A dereguláció másik módja a jogszabály tartalmi megtisztítása. Ilyenkor arról van szó, hogy továbbra is szükséges az adott társadalmi viszonyt a jog eszközével rendezni, ám a jelenlegi rendelkezéseket egyszerűsíteni kell. A túlzottan részletes előírások túlszabályozást okoznak, ami feleslegesen terheli mind a jogalanyokat, mind a jogalkalmazókat. A jogszabály tartalmi megtisztítását jelenti az is, ha a jogszabályt úgy módosítják, hogy a kétséges megfogalmazásokat, pongyola, homályos kitételeket világosan, egyértelműen, közérthetően fogalmazzák meg. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 115 A hatályos jog megismerhetősége A jogszabályok egyik érvényességi feltétele a

kihirdetés. Csak akkor várhatjuk el a jogi előírások megtartását, ha az érintettek, a jogszabályok címzettjei megismerhetik. Az általános érvényű jogszabályok kihirdetése nélkül nem követelhetjük meg a jogszabályoknak megfelelő magatartást. A jogszabályok folyamatos közzététele elsősorban a hivatalos lapokban történik. A jogszabályt – az önkormányzati rendelet kivételével – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A Magyar Közlöny hiteles szövege a http://www.kozlonymagyarorszaghu címről ingyenesen letölthető, kinyomtatható, kimásolható. A Magyar Közlöny papír alapon is megjelenik, azt meg lehet vásárolni, arra elő lehet fizetni. A jogalkotásról szóló törvény lehetőséget ad arra, hogy a miniszteri rendelet mellékletét, ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti, kivételesen a minisztérium hivatalos lapjában hirdessék ki. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére

a jogszabályban utalni kell, és a jogszabály hatályba lépéséig a mellékletet közzé kell tenni. A jogalkotás gyakorlata jó egy évtizede már nem él ezzel a lehetőséggel, de még vannak hatályban olyan miniszteri rendeletek, amelyeket ekként hirdettek ki. A Magyar Közlöny digitális változatát a nyomtatott változat megjelenésének napján közzé kell tenni. Hasonlóképpen kötelesek a minisztériumok és az egyéb központi szervek is a hivatalos lapjuk digitális változatát a honlapjaikon közzé tenni. Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni. Azt, hogy milyen a helyben szokásos mód, az adott önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg. Jellemzően ez a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján való kifüggesztést jelenti. Az önkormányzatok egy része a saját honlapján teszi közzé a rendeleteit. Napjainkban gyakran kerül sor az egyes

jogszabályok módosítására. A jogalkalmazást nehezíti, hogy a jogszabály módosításakor csak a módosított rendelkezéseket teszik közzé azzal, hogy a nem módosított részek továbbra is hatályban maradnak. A jogszabály többszöri módosítása esetén komoly nehézséget okozhat a hatályos szöveg megállapítása. Éppen ezért, a jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni. A jogalkalmazást segíti, hogy az egységes szerkezetű jogszabályi szöveg a http://www.magyarorszaghu/kereses/jogszabalykereso címen is elérhető A hatályos jogszabályok elektronikus gyűjteményét a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügyért felelős miniszter közösen gondozza. A gyűjtemény – az önkormányzati rendeletek kivételével – valamennyi jogszabály hatályos szövegét tartalmazza, de a jövőben hatályos időállapotokat is mutatja. Az egyes magatartások, cselekmények

jogszerűségét az akkor hatályos jogszabályok alapján kell megítélni. Éppen ezért szükség lehet a korábbi időszak hatályos jogszabályainak pontos szövegére is. Ezeket a professzionális jogi adatbázisokból ismerhetjük meg. Az ilyen adatbázisok a piaci forgalomban vásárolhatók meg. További előnyük, hogy e jogszabálygyűjteményeken belül különféle szempontok szerint kereshetünk. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 116 A közigazgatási szervek rendszerint az alkalmazottaik számára biztosítanak hozzáférést az ilyen adatbázishoz, hiszen e nélkül a törvényes jogalkalmazói tevékenység ellátása ma már elképzelhetetlen. Egyes helyeken pedig az ügyfelek számára is rendelkezésre áll a hozzáférés, az ügyfelek ügyintézés vagy várakozás közben a jogszabálygyűjteményben szabadon böngészhetnek. Alapvető jog, hogy a bíróságok előtt mindenki egyenlő, és a vádról vagy a

jogvitáról független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson döntsön. Az alapelv érvényesülésének kiteljesedését jelenti, hogy a Legfelsőbb Bíróság és az ítélőtáblák érdemi döntései bárki számára elérhetőek a www.birosaghu honlapon A magyar jogrendszer részét nem csupán a magyar állami szervek által kibocsátott normák képezik, jogforrásnak tekinthetők a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai, valamint a nemzetközi szerződések is. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai azokat az elveket jelölik, amelyeket a nemzetek többségének jogrendszere elismer, és a gyakorlatban is alkalmazásra kerülnek. Ezek olyan általános szabályok, amelyek minden további eljárás nélkül a magyar jog részét képezik, azaz nem szükséges ezeket külön nemzeti jogszabállyal kihirdetni. Ezzel szemben a nemzetközi szerződések akkor válnak a hazai jog részévé, ha azt egy belső, nemzeti jogszabály

(törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet) kihirdette. Az Európai Unió jogalkotásának sajátossága az, hogy módosítás esetén az egységes szerkezetű szöveget fogadják el, tehát a nem módosított részekről is újra szavaznak. Emiatt csak ilyen esetekben teszik közzé az egységes szerkezetet A közösségi jog minden tagállam hivatalos nyelvén megjelenik, magyarul a http://eurlex.europaeu címen olvasható 2.33 A jogrendszer Eredeti és származékos jogalkotási jogkör, felhatalmazás, szubdelegáció Eredeti és származékos jogalkotási jogkör Jogalkotásra csak az olyan állami szerv jogosult, amelynek jogalkotási jogköre van. A jogalkotói hatáskörrel felruházott szerveket az Alkotmány határozza meg Ez azonban nem jelent feltétlen és korlátlan jogalkotási lehetőséget. A jogszabályok egy részének megalkotásához még az is szükséges, hogy arra az adott állami szervet egy másik jogalkotó felhatalmazza. Eredeti jogalkotói

jogkörről akkor beszélünk, amikor a jogszabály megalkotására az Alkotmány minden további korlátozás nélkül jogosítja fel a jogalkotót. Ilyen, eredeti jogalkotási jogkörben kiadott jogszabály maga az Alkotmány, minden törvény, továbbá a kormányrendelet, ha olyan társadalmi viszonyt szabályoz, amelyet törvény még nem szabályozott, és az önkormányzati rendelet, amikor törvény vagy kormányrendelet a helyi közügyet nem szabályozza. Az eredeti jogalkotói jogkörben tehát elsődlegesen kerül sor a konkrét társadalmi viszony rendezésére. Származékos vagy végrehajtási a jogalkotói jogkör, ha a jogszabály megalkotására csak akkor kerülhet sor, ha arra valamely magasabb szintű jogszabály felhatalmazást ad. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 117 Ilyen a törvény felhatalmazása alapján alkotott kormányrendelet, az MNB elnökének rendelete, a Kormány tagjának törvény vagy kormányrendelet

felhatalmazása alapján hozott rendelete és az önkormányzati rendelet, amelyet törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására lehet megalkotni. A jogalkotásra szóló felhatalmazás tartalma Az, hogy az adott jogrendszerben miként alakul az eredeti és a származékos jogalkotói jogkör gyakorlása, az adott kormányzaton múlik. A törvényben illetve az eredeti jogalkotási jogkörben alkotott kormányrendeletben adott felhatalmazásban meg kell jelölni a felhatalmazás jogosultját, azaz azt, hogy a rendelet kibocsátására mely állami szerv/személy jogosult. A felhatalmazásban rögzíteni kell a jogalkotás kereteit is, a felhatalmazott jogalkotó csak a megjelölt tárgykörben, a körülírt korlátok között szabályozhat. Az egész törvény végrehajtására mintegy általános felhatalmazást nem lehet adni, az csak egyes rendelkezések részletszabályainak megalkotására biztosíthat lehetőséget/kötelezettséget. A szubdelegáció A

szubdelegáció a felhatalmazás továbbadását jelenti. A végrehajtási rendeletek esetében a szubdelegáció tilalma érvényesül, vagyis a rendelet kibocsátására jogosult ezt a jogát másra nem ruházhatja át. A jogalkotásra való felhatalmazással tehát csak a kijelölt állami szerv élhet, azt tovább nem delegálhatja. A normakollízió, a joghézag, a jogalkotói mulasztás A normakollízió A leggondosabb munka mellett is hiba csúszhat a jogalkotási folyamatba. Ez pedig azzal járhat, hogy a kibocsátott jogszabály csak látszólag érvényes, ténylegesen azonban tartalmi vagy formai szempontból érvénytelen. A jogszabály érvénytelenségének kimondására kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult. Formai szempontból lehet például érvénytelen a jogszabály, ha a megalkotásánál figyelmen kívül hagyták a szükséges szavazati arányt (például a „kétharmados” törvényt „feles” törvényként fogadták el). Tartalmi szempontból

érvénytelen a jogszabály, ha az a hierarchiában magasabb szinten álló jogszabály rendelkezésével ellentétes előírást tartalmaz. A hierarchia elv megsértése már önmagában alkotmányellenességet jelent. Az azonos szintű jogszabályok is tartalmazhatnak egymással ellentétes rendelkezéseket. Ezek automatikusan nem jelentenek alkotmányellenességet. Az azonos szintű jogszabályok ellentéte akkor minősül alkotmányellenesnek, ha az ebből fakadó jogbizonytalanság egyben az Alkotmány elveinek vagy az egyes alapjogoknak az érvényesülését is veszélyezteti. Az egymásnak ellentmondó jogszabályok komoly problémát okoznak a jogalkalmazók, illetve a jogalanyok számára. Az ellentét feloldása a jogértelmezés általános elveinek és módszereinek alkalmazásával a jogalkalmazó feladata. Célszerű ilyenkor a jogalkotó kinyilvánított céljából (például a törvény indokolásából) kiindulni. Általában érvényesülő jogelv, hogy a később

alkotott jogszabály megelőzi az azzal ellentétes tartalmú korábban kiadott jogszabályt, és a magasabb szintű jogszabályi rendelkezés megelőzi az alacsonyabb szintű jogi normát. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 118 Ha a hazai jogszabály az európai uniós jog közvetlenül alkalmazandó rendelkezésébe ütközik, a magyar hatóságok és a magyar bíróságok azt nem alkalmazhatják. A joghézag Előfordul, hogy bizonyos élethelyzetet egyetlen jogi norma sem szabályoz annak ellenére, hogy az adott életviszony jogi szabályozást igényel. Ennek hiányában a társadalmi együttélés rendje veszélybe kerül. Ezt nevezzük joghézagnak A jogi helyzetet ilyenkor is meg kell oldani, a jogalkalmazó megint csak a jogértelmezés általános elveit és módszereit hívhatja segítségül. A jogszabályok rendszerint tiltóak, nem megengedők. Ezért iránymutató lehet az, hogy ha valamely szabály egy bizonyos emberi

magatartást, cselekvést nem tilt, akkor az szabad, engedélyezett. Ez a jogértelmezési alapelv a magánjogban azt jelenti, hogy a felek számára kifejezetten nem tiltott magatartások rendszerint megengedettek. A felek mindent megtehetnek, amit jogszabály nem tilalmaz. A közjogban ez úgy érvényesül, hogy az állami szervek csak kifejezett jogszabályi rendelkezés alapján gyakorolhatnak közhatalmi jogkört. Nem minden állami szerv rendelkezik közhatalmi jogosítvánnyal, nem minden állami szerv jogosult mindenkire kötelező döntést (jogi normát vagy egyedi jogi aktust) hozni. A jogalkotói mulasztás A joghézag abból fakad, hogy a jogalkotó elmulasztja teljesíteni azt a feladatát, amelyre őt az Alkotmány kötelezi. Ez a helyzet akkor alkotmányellenes, ha a mulasztás folytán veszélybe kerül valamely alkotmányos alapelv vagy alapjog érvényesülése. Például a szociális biztonsághoz való alapjog, amelynek keretében az árvák megélhetéséhez

szükséges ellátást az állam köteles garantálni. Ezt hiába foglalja az Országgyűlés törvénybe, ha a szociális ügyekért felelős miniszter a végrehajtáshoz szükséges rendeletet nem alkotja meg, és nem rendelkezik az igénylés benyújtásának rendjéről (formanyomtatvány, igazolások csatolása stb.), a kifizetés módjáról stb. Az alkotmányellenes helyzetet előidéző joghézag súlyos problémákat vethet fel, ezért az Alkotmánybíróság külön indítvány nélkül is jogosult megállapítani a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Ilyenkor határidő kitűzésével a mulasztó jogalkotót felhívja a szabályozási feladatának ellátásra, de az Alkotmánybíróság – jogalkotói jogkör hiányában – a szabályozást nem pótolhatja, a jogalkotó helyett jogot nem alkothat. A törvényalkotási eljárás folyamata A törvény – az Alkotmányt követő – legmagasabb szintű jogforrás. Kiemelkedően fontos szerepét igazolja,

hogy a társadalom életében alapvető viszonyokra vonatkozó szabályokat a népszuverenitást megtestesítő legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, az Országgyűlés törvényben állapítja meg. A törvényhozás meghatározott eljárási rendben zajlik. A részletszabályokról az Országgyűlés Házszabálya rendelkezik. A törvényjavaslat tárgyalása általános vitával kezdődik. Az általános vita célja annak megtárgyalása, hogy a javaslat egésze vagy egyes részei szükségesek-e, és hogy a szabályozási elvekkel összeilleszthetők-e. Minden törvényjavaslatot általános vitára kell bocsátani. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 119 A javaslatot az Országgyűlés elnöke kiadja a tárgy szerint illetékes bizottságnak (bizottságoknak) megvitatásra. Ha a javaslathoz módosító javaslat nem érkezik, úgy részletes vita nélkül bocsátható a törvényjavaslat a zárószavazásra. A

törvényjavaslat elfogadásáról az Országgyűlés plenáris ülése (teljes ülés) határoz. A törvényjavaslathoz az általános vita lezárásáig módosító javaslatot lehet benyújtani. A módosító javaslathoz kapcsolódó módosító javaslatokat lehet tenni Ilyenkor részletes vitára kerül sor, amelynek célja a benyújtott módosító, kapcsolódó módosító javaslatok megvitatása. Ezeket a javaslatokat a kijelölt bizottság(ok) értékelik. A bizottság az állásfoglalásáról ajánlásban tájékoztatja az Országgyűlést Ez lehet támogató vagy ellenző. A bizottsági vélemény segíti a frakciók és az előterjesztő álláspontjának kialakítását. A módosító javaslat előterjesztője a javaslatát a részletes vita lezárásáig megváltoztathatja, illetve vissza is vonhatja. Ezt követően a törvényjavaslat már csak az Országgyűlés hozzájárulásával vonható vissza. A zárószavazás megkezdése előtt módosító javaslatot lehet

benyújtani. Erre azonban csak akkor kerülhet sor, ha a korábban megszavazott módosító indítvány az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel ellentétes, vagy ha önellentmondásos. A zárószavazás előtti módosító javaslat célja tehát a módosító indítványok elfogadásával fellépő inkoherencia orvoslása. A záróvita után a törvényjavaslatról az Országgyűlés plenáris ülésén dönt. Az Országgyűlés plenáris ülése a nyilvánosság előtt, szabályozott rendben folyik. A választópolgárok a televízión keresztül is nyomon követhetik az általuk választott szerv, illetve az egyes országgyűlési képviselők által végzett munkát. Az Országgyűlés ülése a Parlamenti Információs Rendszeren keresztül is követhető. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy az igazi szakmai vita színtere az országgyűlési bizottság. A bizottságok munkája viszont már nem nyitott a lakosság számára A törvényalkotási folyamat időigényes, a

Házszabály részletesen meghatározza, hogy az egyes javaslatok (módosító javaslatok stb.) mennyi időn belül nyújthatók be, azokat melyik testületnek (bizottságnak) hány napon belül kell megvitatnia. A törvényalkotási rend azonban egyszerűsíthető, a Házszabálytól négyötödös többségű szavazással el lehet térni. Ez esetben a törvények akár azonnal is elfogadhatók. A törvény hiteles, végleges szövegét az országgyűlési végszavazás után az előterjesztő szerkeszti meg. Ezt követően az Országgyűlés Hivatala ellenőrzi, hogy az Országgyűlés döntésének megfelel-e a végleges szöveg. Ezután előterjeszti azt az Országgyűlés elnökének, aki a törvényt 15 napon belül köteles aláírni, majd megküldeni a Köztársasági elnöknek. A Köztársasági elnök az aláírását követően gondoskodik a törvény Magyar Közlönyben való kihirdetéséről. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás

120 2.34 A jogalkotás A társadalmi egyeztetés, a jogszabály-előkészítés nyilvánossága A jogalkotási feladat az előkészítéssel, ezen belül széles körű anyaggyűjtéssel kezdődik. Elemezni kell a szabályozandó tárgyra vonatkozó adatokat (például a vizsgálati jelentéseket, a jogalkalmazóktól érkezett jelzéseket, javaslatokat stb.), és figyelembe kell venni a kapcsolódó jog- és gazdaságpolitikai célokat is. Emellett nem mellőzhető a korábbi szabályozás gyakorlatának vizsgálata, annak eredményeinek, hatásainak értékelése. Figyelembe kell venni a tárgykörben született bírósági ítéleteket, illetve az esetleges alkotmánybírósági határozatokat. Az előkészítési szakasz központi mozzanata a jogszabálytervezet elkészítése, a paragrafusokba szedett tételes normaszöveg megírása. A tervezeteket célszerű mindazokkal véleményeztetni, akik a jogszabály tárgya szerint hasznosítható elemekkel képesek a jogszabály

hatékonyságát elősegíteni. A véleményezés alapvető célja annak megállapítása, hogy az előterjesztés egyáltalán alkalmas-e a megalapozott döntéshozatalra, azaz tartalmazza-e a döntéshez szükséges valamennyi lényeges információt. Az előterjesztés akkor megfelelő, ha reális szabályozási alternatívákat vázol fel, és elfogadható választ ad az eltérő álláspontokra is. A mások általi véleményezés azért is fontos, mert így könnyebben felismerhetők az esetleges hibák, hiányosságok, ellentmondások, olyan szempontból is értékelésre kerül a tervezet, amelyre esetleg az előkészítő nem gondolt. Előfordulhat, hogy az adott szabály más ágazatok feladatköréhez is kapcsolódik. Érdemes lehetőséget biztosítani számukra is az igényeik és véleményük kifejtésére, hiszen ezáltal motiváltabbak lesznek a végrehajtásban. Fontos érdek fűződik ahhoz, hogy egyes jogszabályok tervezeteiről az állampolgárok is véleményt

formálhassanak. Természetesen nem szükséges valamennyi jogszabálytervezetről a lakosság álláspontját kikérni. Az állampolgárok széles körére vonatkozó jogot megállapító, illetve kötelezettséget előíró tervezeteket azonban célszerű a közvélemény elé tárni. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény szerint a minisztérium köteles a honlapján közzétenni a jogszabálytervezet, és legalább 15 napot kell biztosítani annak társadalmi véleményezésére. A jogszabálytervezet közigazgatási egyeztetésével egyidejűleg tehát a lakosság is véleményt nyilváníthat. A jogalkotásról szóló törvény azt is kimondja, hogy a jogszabálytervezeteket az érdekelt társadalmi szervezetekkel és érdekképviseleti szervekkel is egyeztetni kell. Ezen általános előírás mellett esetenként törvény rendelkezik arról, hogy valamilyen konkrét jogszabálytervezetet mely szervvel kell egyeztetni. Ez adott esetben akár még

alkotmányossági feltétel is lehet. Így például a minimálbér összegét az Országos Érdekegyeztető Tanáccsal kell egyeztetni. Vannak olyan érdekképviseleti szervek, amelyek általános jelleggel vesznek részt a kormányzati döntés-előkészítésben. Ilyen például az Önkormányzatok Érdekegyeztető Fóruma, a Köztisztviselők Érdekegyeztető Fóruma vagy a Rektori Konferencia. Ezek a testületek az általuk képviselt csoportot (önkormányzatot, köztisztviselőket, egyetemeket) érintő szabályozások előkészítésében vesznek részt. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 121 A jogállami jogalkotás követelményei A jogállamiság lényege Az Alkotmány kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállam a jog uralmát jelenti, az állam közhatalmi tevékenysége során az Alkotmány és az alkotmányos törvények alapján köteles eljárni. Jogállamban tehát a jog az államot

is köti, a jog elsőbbségét független bírói jogvédelmi eszközökkel biztosítják. A jogállam érvényes jogszabályokat feltételez. Ez azonban nem jelent pusztán formai érvényességet. Egyik állam jogszabálya sem rendelkezik például nyíltan a diktatúráról, nem nyilvánítja az állam által alkalmazott eszközöket diktatórikusnak stb. A szocialista Magyarországon is formálisan érvényes jogszabály rendelkezett az Elnöki Tanács Országgyűlést helyettesítő jogalkotói jogköréről, ám ettől még ez nem volt demokratikus, jogállami norma. Az érvényes jogszabály nemcsak formailag, hanem tartalmát tekintve is megfelel a jogállami követelményeknek, minden rendelkezésének az Alkotmány célját kell tükröznie. Ha maga az Alkotmány antidemokratikus, akkor a jogrendszer sem lehet más. Az Alkotmánybíróság a jogállam értelmezése kapcsán meghatározta a jogalkotás további legfontosabb tartalmi követelményeit. A jogbiztonság A

jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Enne körében a jogalkotó köteles biztosítani, hogy a jog egésze és az egyes jogszabályok is kiszámíthatóak, előreláthatók legyenek a norma címzettjei számára. Az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályokkal kell szabályozni. Ezáltal biztosítani kell a tényleges lehetőséget arra, hogy a jogalanyok a magatartásaikat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogbiztonság elve azt is megköveteli, hogy az állam magatartása is kiszámítható legyen, azaz gondoskodni kell a törvények érvényre juttatásáról, a jogszabályok és a bíróságok által hozott ítéletek végrehajtásáról. Ha ugyanis a végrehajtási rendszer gyenge és könnyen kijátszható, akkor az óhatatlanul a jogszabályok rendelkezéseinek, valamint a bírósági ítéletek, hatósági határozatok lebecsüléséhez, a jogtudat

romlásához vezet. Mindez jogbizonytalanságot eredményez, ezáltal sérti a jogállamiságot. A visszaható hatály tilalma A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A visszaható hatály tilalma azt jelenti, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre vonatkozóan jogot nem vonhat el és nem korlátozhat, visszamenőlegesen nem állapíthat meg új kötelezettséget, és a korábbi kötelezettséget sem teheti terhesebbé. Az Alkotmánybíróság több határozatában kimondta, hogy valamely jogszabály nemcsak akkor minősül a visszamenőleges hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogalkotó a jogszabályt kifejezetten visszamenőleges időpontra vonatkoztatva léptette hatályba, hanem akkor is, ha a jogszabály így kifejezetten nem rendelkezik, ám a szabályokat a hatálybalépés előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 122 Fontos még hangsúlyozni, hogy a visszaható hatály alkalmazása nem általánosan tiltott, akkor jogszerű, ha az érintettek részére a korábbinál kedvezőbb szabályozást tartalmaz, előnyöket visszamenőlegesen is nyújthat. Kellő idő biztosítása Az Alkotmánybíróság rendelkezett arról is, hogy a jogszabály kihirdetése és hatályba lépése között kellő időnek kell eltelnie. Megfelelő időt kell biztosítani a felkészülésre. Ez alatt kell a jogszabály szövegét az érintetteknek beszerezniük, áttanulmányozniuk, a jogalkalmazáshoz szükséges személyi és tárgyi feltételeket megteremteni. A jogszabályok címzettjeinek is időt kell biztosítani a megváltozott jogi környezethez való alkalmazkodásra. A fizetési kötelezettséget előíró jogszabályok esetében legalább 45 nap felkészülési időt kell adni. A jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam

hiánya a jogbiztonságot súlyosan veszélyezteti. Normavilágosság A jogbiztonság alapján a jogalkotónak világos és egyértelmű jogi normát kell alkotnia. Ha ugyanis egy jogszabály túl elvont, vagy túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Mindez csorbítja a jogbiztonságot. A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni, úgy kell fogalmazni, hogy azt csak egyféleképpen lehessen értelmezni. 2.35 A nemzetközi jog és az uniós jog A nemzetközi jog és a belső jog viszonya, a szerződéskötési eljárás Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja a vállalt nemzetközi jogi

kötelezettségek és a belső jog összhangját. A nemzetközi jog az államok egymás mellett élésének jogi kereteit határozza meg. Vonatkozhat az egyes államokra, de egyes nemzetközi szervezetekre (például ENSZ, UNESCO, Alpok–Adria Munkaközösség, OPEC stb.), kivételesen pedig más személyekre is. A nemzetközi jog keretében jellemzően a jogalanyok szerződést kötnek egymással, vagy különböző jellegű nemzetközi szervezeteket hoznak létre. A szabályok egyediek, esetiek, egymástól eltérőek is lehetnek. A nemzetközi jog messze nem olyan stabil és biztos, mint az egyes nemzeti jogrendszerek. A nemzetközi jog és a belső jog viszonya A Magyar Köztársaság is alanya lehet az egyes nemzetközi szerződéseknek (ENSZ-tagság, EU-tagság, különféle tudományos, kulturális egyezmények részese stb.) E szerződések a nemzetközi jog alapján kötik a magyar államot FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 123

Nem minősül nemzetközi szerződésnek, ha nem az állam, hanem annak egyes szervei (például valamelyik minisztérium, központi hivatal) köt megállapodást más állam szervével (például kölcsönös jogi segítségnyújtásra vagy valamely tudományos kutatás közös elvégzésére vonatkozóan kötnek együttműködési megállapodást stb.) A nemzetközi szerződéskötésnek a magyar jogrendben való leképeződése A nemzetközi szerződéseket belső (nemzeti) jogszabállyal is ki kell hirdetni. A nemzetközi szerződés meghatározott folyamat során kerül a magyar jogrendbe. Első lépésként az Országgyűlés vagy a Kormány ad felhatalmazást meghatározott állami szerv vagy személy részére a szerződés kötelező hatályának elismerésére. A kötelező hatályt a felhatalmazás alapján a Köztársasági elnök vagy a Kormány nevében a külügyminiszter vagy a Miniszterelnök ismeri el. Az erre vonatkozó nemzetközi jogi nyilatkozat fejezi ki azt,

hogy a Magyar Köztársaság a szerződés részesévé kíván válni. Azokat a szerződéseket, amelyeknek a Magyar Köztársaság részesévé vált, törvényben vagy kormányrendeletben kell kihirdetni attól függően, hogy melyik állami szerv adta a felhatalmazást. Az európai uniós jog és a belső jog viszonya Az európai uniós jog helye a jogrendszerben A közösségi jog az Európai Unió működésének az alapja. Az Európai Unióba belépő államok az Európai Unióval szerződést kötnek, amelynek keretében vállalják a közösségi jog tagállamon belüli alkalmazását. Az európai uniós jog a tagállamok belső jogrendszerével sajátos viszonyban van. A közösségi jog elsőbbséget élvez a tagállamok jogszabályaival szemben Ennek lényege az, hogy ha a közösségi jog és a nemzeti jog ellentétes, akkor az uniós jogot kell alkalmazni. A közösségi jog jelentős része közvetlenül hatályos a tagállamokban. A részes tagállamok nemzeti jogában

közvetlenül alkalmazandó jogszabályokat nem kell a nemzeti jogalkotónak külön beépítenie a belső jogba, viszont azokat akkor is érvényesíteni kell, ha a közösségi jog tartalmával megegyező tartalmú törvény vagy rendelet kibocsátására nem kerül sor. Az ilyen norma esetén bárki a tagállami, nemzeti bíróság előtt hivatkozhat az Európai Unió jogára, és kérheti, hogy a nemzeti bíróság a közösségi jog alapján hozzon ítéletet. Az uniós jog önálló, a tagállami jogalkotóktól független jogrendet alkot. A közösségi jog többféle forrásra épül. Az elsődleges jogforrások között alapvető szerepet töltenek be az Európai Uniót, illetve a három közösséget létrehozó alapító szerződések, valamint ezek módosító szerződései. A szerződések mellett döntő szerepet játszanak az Unió saját jogi aktusai, az uniós intézmények (a Tanács, a Parlament, a Bizottság) által alkotott másodlagos jogszabályok, az Unió

másodlagos joga. Ezek célja, hogy a szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítását segítsék elő. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 124 A jogharmonizáció Az Európai Unióba újonnan belépő országoknak vállalniuk kell, hogy a csatlakozás pillanatától, vagy hosszabb-rövidebb átmeneti idő után átveszik és alkalmazzák az Európai Unió teljes joganyagát. A jogharmonizáció az a folyamat, amelynek során az Európai Unió tagállamai a nemzeti jogszabályaikat közelítik egymáshoz, illetve az Európai Unió jogszabályaihoz. Az egységes piac működése érdekében ugyanis a tagállami jogrendek között jelentős különbségek nem lehetnek. Az egységes piac működését a nemzeti jogszabályok nem torzíthatják. A jogharmonizáció folyamatos feladat. A társadalmi viszonyok változásával ugyanis a közösségi jog is változik, új jogforrások kiadására kerülhet sor, a régiek tartalma

megváltozhat. Ezeket is sorra be kell építeni a hazai jogrendbe Vannak olyan területek, amelyeket a közösségi jog teljes egészében lefed, uniós jogforrással az adott társadalmi viszonyt minden részletében szabályozza. Ennek eszköze a rendelet, amely olyan általános hatályú közösségi jogi norma, amely teljes mértékben, minden tagállamban egyaránt kötelező, és közvetlenül alkalmazandó. A tagállamok nem alkothatnak a rendeletek tárgykörében nemzeti jogszabályt. A legtöbb esetben azonban a közösségi jog irányelvben szabályoz. Ebben csak az elérendő célokat határozza meg kötelező jelleggel, de a cél megvalósításának konkrét formáját, az eljárások rendjét már a tagállamok maguk szabályozhatják. Az iránylevek esetében minden tagállamnak kötelező a nemzeti jogalkotás útján az irányelveknek megfelelő jogszabályt kibocsátani. Az irányelv tehát önmagában nem alkalmas a szabályozás céljának megvalósítására, a

tagállamoknak azt a belső jogrendbe át kell ültetniük. Az uniós jogszabályok megalkotásában az Országgyűlés nem vesz részt, azok tartalmának kialakítására azonban – áttételesen – mégis gyakorolhat befolyást. A Magyar Köztársaság Kormánya ugyanis képviselettel és szavazati joggal bír a Tanácsban, az Európai Unió legfontosabb döntéshozó intézményében. Az Országgyűlés ezért a Kormányon keresztül, közvetve, de persze csak korlátozott mértékben befolyásolhatja a végső tanácsi döntés kialakítását. Ezt a célt szolgálja az úgynevezett egyeztetési eljárás, amelynek szabályait törvény határozza meg. Az egyeztetési eljárásról rendelkező törvény alapján a Kormány köteles az Országgyűlés európai ügyekért felelős bizottságának megküldeni minden olyan dokumentumot, tervezetet, amely az Európai Unió intézményeinek napirendjén szerepel. A bizottság ezek közül bármely európai uniós tervezettel

kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kívánt álláspontról, javaslatról. Az egyeztetési eljárást jellemzően ez, az európai ügyekért felelős bizottság kezdeményezi, de kérheti maga a Kormány is. Az egyeztetés során az országgyűlési képviselők tájékoztatást kapnak a tervezett jogszabályról, majd a bizottság a tervezetet megvitatja. Ez alapján alakítja ki a véleményét, amelynek keretében egyben értékeli a Kormány álláspontját is. A bizottság javaslata irányulhat a Kormány szándékának befolyásolására, álláspontjának megváltoztatására. Az egyeztetési eljárás kiterjedhet annak vizsgálatára is, hogy a Kormány megfelelően képviselte-e az egyeztetett álláspontot a Tanácsban. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 125 A tagállamoknak a kötelező közösségi jogi aktusokat be kell tartaniuk, az azzal ellentétes eljárás vagy a jogharmonizációs

kötelezettség elmulasztása a tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárás indítását vonhatja maga után. 2.36 Összegzés Ebben a fejezetben tovább bővítettük jogi ismereteinket. Először is arra kerestük a választ, mikor, miért és hogyan kell jogszabályt alkotni, honnan ismerhető meg a hatályos jog. Megtanultuk, hogy a jogalkotással nem ér véget a folyamat, rendre vizsgálni kell, hogy mennyire hatékony a jogi szabályozás, nincs-e szükség deregulációra. Ezt követően átvettük, hogy mely állami szerv rendelkezik jogalkotói jogkörrel, mit jelent az eredeti és a származékos jogalkotási jogkör. Beláttuk, hogy a jogrendszernek is lehetnek hibái; bemutattuk a normakollízói, a joghézag és a jogalkotói mulasztás eseteit. Emellett megismertük a törvényalkotás folyamatát és meghatároztuk a jogállami jogalkotás követelményeit. A megszerzett ismeretek bizonyára képessé tesznek minden köztisztviselőt a közösségi jognak is

megfelelő jogalkalmazói munkavégzésre. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.3 Jogi szabályozás 126 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 127 2.4 Jogalkalmazás 2.41 Bevezetés Miután sikeresen elsajátította a 2.4 Jogalkalmazás modul középfokú segédanyagát, tovább bővítheti ott szerzett közigazgatási alapismereteit. A 24 Jogalkalmazás modul felsőfokú segédanyagában elmélyültebb ismereteket szerezhet a jogalkalmazó tevékenység fajtáiról, a jogalkalmazás szerveiről és folyamatáról. Majd a bírói és közigazgatási jogalkalmazással kapcsolatos általánosabb ismeretek megszerzése után a hatósági jogalkalmazás szerveiről lesz szó. Ezt követi a közigazgatási hatósági eljárás szakaszainak ismertetése. Végezetül a jogalkalmazó szervek közötti különbségeket ismerheti meg, úgy mint a cél, a szabályozottság, a szabályozás módja, a szervezet és az eljárás

megindítása vonatkozásában. 2.42 Jogalkalmazó tevékenység A jogalkalmazó tevékenység fajtái A jogszabályok, mint minden jogalanyra kötelező jogi normák, két módon érvényesülhetnek: • önkéntes jogkövetés vagy • jogalkalmazás útján. Önkéntes jogkövetés esetében a jogszabály rendelkezéseivel érintettek közvetlenül kötelesek, illetve jogosultak az adott magatartás tanúsítására, a jogalanyok kötelezettségeiket, jogaikat minden külön szerv közreműködése nélkül teljesítik, illetve gyakorolják. Az ilyen normák érvényesülésében az állami szervek feladata az ellenőrzés, a jog nem követése esetén pedig a jogsértés szankcionálása. A hatósági jogalkalmazásra csak akkor kerül sor, ha a jogalkotó akarata önkéntes jogkövetéssel nem érvényesül (jogalkalmazás jogsértés esetén). Ezzel szemben a jogalkalmazás az erre jogszabályban feljogosított szerveknek az olyan egyedi tevékenysége, melynek során a

jogszabályban absztrakt, elvont módon megfogalmazott tényállást az egyedi ügyre alkalmazva döntenek. Ebben az esetben a jogalkotó a rendelkezést úgy fogalmazza meg, hogy a jogalanyok a jogi normában megfogalmazott magatartásra csak akkor kötelezettek, illetve jogosultak, ha valamely jogalkalmazó szerv a kötelezettséget, illetve jogosultságot jogalkalmazási eljárás keretében egyedi döntésben megállapítja. Az ilyen jogi normák csak a jogalkalmazó szervek egyedi jogalkalmazó tevékenysége útján érvényesülhetnek. A jogalkalmazás célja közvetlenül a jogszabály érvényesítése A jogalkalmazás fajtái: • bírói jogalkalmazás, • közigazgatási hatósági jogalkalmazás. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 128 8. ábra Jogalkalmazó tevékenység A közhatalmat megvalósító jogalkalmazó tevékenység – alapvető jellegzetességeit tekintve – két fő csoportja: • a jogalkalmazás közvetlenül

valamely állami vagy önkormányzati közfeladat megvalósítását, valamely közösségi cél elérését szolgálja; • olyan jogalkalmazó tevékenységek, amelyek célja a jogvédelem, a különböző személyek között felmerülő jogvitás kérdések, konfliktusok elbírálása. Mindennek megfelelően a jogalkalmazó tevékenység két alapvető fajtája: • a közfeladat megvalósítását szolgáló jogalkalmazó tevékenység és • a jogvédelmi célú jogalkalmazó tevékenység. A közfeladat megvalósítását szolgáló jogalkalmazó tevékenység esetében az anyagi jogviszonyok (meghatározott jogok, illetve kötelezettségek) a döntés következményeképpen jönnek létre. Ekkor a döntéshozó szerv a fennálló tények, adatok, körülmények stb. mérlegelésével a jövőre nézve állapít meg jogkövetkezményeket; döntése ennek megfelelően új anyagi jogviszonyt keletkeztető (konstitutív jogalkalmazói döntés). Például valamely áru, termék

gyártásának vagy forgalomba hozatalának engedélyezése, illetőleg valamely anyagi jogi bírság kiszabása. A jogvédelmi célú jogalkalmazó tevékenység esetében a jogalkalmazó szerv döntése egy korábbi időszakot vesz alapul, egy már korábban létrejött anyagi jogi jogviszonyt, annak fennállását vagy hiányát bírálja el. Ennek megfelelően e döntés a már létrejött anyagi jogviszony alapulvételével állapítja meg a jogkövetkezményeket; a jogalkalmazó döntése ekkor tehát nem keletkeztet új anyagi jogviszonyt, csupán megállapítja a létező jogviszonyt (deklaratív jogalkalmazói döntés). Például az egyenlő bánásmód követelményének megsértésével, a szerződésszegéssel vagy a kártérítéssel kapcsolatban hozott jogalkalmazói döntés. A jogalkalmazó tevékenység fenti két alapvető körét markánsan elhatárolja egymástól az adott ügyben meghatározó anyagi jogviszonyok és a jogalkalmazás eredményeképpen megszülető

döntés közötti összefüggés jellegében, jellemzőiben fellelhető jelentős különbség. A jogalkalmazás szervei A jogalkalmazó tevékenységet ellátó – főbb – szervek a jogalkalmazó tevékenység fajtája alapján: • bíróságok vagy • közigazgatási hatóságok. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 129 A bíróságokon és a közigazgatási hatóságokon (a közigazgatási döntés – határozat vagy végzés – meghozatalára jogosult szerven, szervezeten vagy személyen) kívül más személyek is elláthatnak jogalkalmazói tevékenységet jogszabályi felhatalmazás alapján. 9. ábra A jogalkalmazás szervei A jogvédelmi célú jogalkalmazói tevékenység körében a főszerep a bíróságoké. Egyes ügytípusokban ugyanakkor közigazgatási hatóságok is szerepet kapnak: így például a birtokvédelmi ügyekben, az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti ügyekben, a kiskorúakkal való

kapcsolattartási ügyekben stb. A közfeladat megvalósítását szolgáló jogalkalmazó tevékenység körében a főszerep a közigazgatási hatóságoké, amelyek vagy államigazgatási, vagy helyi önkormányzati szervek. Kivételesen más szervek vagy személyek (pl köztestületek, köztestületi önkormányzatok, természetes személyek) is ellátnak e körbe tartozó jogalkalmazói tevékenységet. A bíróságok szerepe e jogalkalmazói tevékenységi körben jellemzően jogorvoslati szinten érhető tetten (bírósági felülvizsgálat, közigazgatási per, egyes nemperes eljárások). A közigazgatás alapvető funkciója a törvényhozó szervek által meghatározott feladatok közhatalommal és egyéb szervezési eszközökkel történő végrehajtása, megvalósítása. A közigazgatás a közérdek érvényesítésének funkcióját szervező és jogalkalmazó tevékenység útján látja el. A közigazgatási hatósági jogalkalmazás a közfeladatok

megvalósításának jogi eszköze. A közigazgatási hatósági jogalkalmazás során a közigazgatás közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben – a hatáskörük és illetékességük keretei között – a jogszabályok alapján döntenek, éspedig úgy, hogy jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, eldöntik a jogalanyok közötti vitákat, érvényesítik a jogalanyok jogait és kötelezettségeit, jogszabálysértés esetén, pedig a jogsértővel szemben szankciókat állapítanak meg. Jogállami keretek között azonban a közérdek nem valósítható meg kizárólag jogalkalmazó tevékenység útján. A közigazgatási szerveknek egyre több – elsősorban közszolgáltató jellegű – feladatot kell ellátniuk, amelyek esetében a feladatért felelős közigazgatási szerv tényleges szervező tevékenységet lát el. Ilyenkor vagy saját szervezete útján, vagy az erre szakosított szervezetek létrehozása és működtetése révén gondoskodik

bizonyos közszolgáltatások (közutak, közvilágítás fenntartása, iskola, kórház létesítése és fenntartása stb.) ellátásáról FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 130 A jogalkalmazás folyamata A jogalkalmazás szervei alapján megkülönböztetünk • bírósági jogalkalmazást és • közigazgatási jogalkalmazást. A jogalkalmazás során az eljáró jogalkalmazó szerv mindig • konkrét ügyet vet össze • a jogszabályi általános előírásokkal és • ez alapján hozza meg döntését. Másképpen a jogalkalmazás során a jogalkalmazó szerv mindig egy konkrét egyedi jogesetet bírál el. E jogesetet a jogalkalmazó szerv összeveti a vonatkozó anyagi jogi normákban (jogszabályokban) foglaltakkal, és az eljárásjogi normák által kijelölt keretekben mozogva megállapítja az adott ügyben a tényállást, s ettől függően hozza meg az eljárást lezáró döntését. A jogalkalmazás szakaszai: •

jogalkalmazói eljárás megindítása; • tényállás tisztázása; • döntés meghozatala. A bírósági jogalkalmazás folyamata a konkrét ügy (kereset) kapcsán: • jogszabály értelmezése:
eljárás megindítása;
észlelés:  felek személyes meghallgatása,  tanú kihallgatása,  jegyzőkönyvezés;
ténybeli és jogi következtetés:  szabad bizonyítás elve,  bírói mérlegelés szabadsága;
pervezetés:  rendfenntartás,  tárgyalás menetének és az egyes eljárási cselekmények sorrendjének meghatározása; • döntés meghozatala; • döntés közlése. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 131 A közigazgatási jogalkalmazás folyamata a konkrét ügy (kérelem vagy hivatalból indított eljárás) kapcsán: • jogszabály értelmezése:
eljárás megindítása,
konkrét tényállás tisztázása,
bizonyítási eljárás,
döntés meghozatala; • döntés közlése; • ellenőrzés; •

szankció, végrehajtás. A bírósági jogalkalmazás egy sajátos területe a közigazgatási per, ahol a bírósági jogalkalmazást megelőzi egy közigazgatási jogalkalmazás. Közigazgatási perben a megyei (fővárosi) bíróság polgári peres eljárás keretében a közigazgatási határozatok törvényességét vizsgálja felül, amikor az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozva keresettel kéri a közigazgatási hatósági döntés felülvizsgálatát. Közigazgatási perben közigazgatási határozatnak minősül: • az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben hozott határozata; • a helyi önkormányzat törvényben szabályzata, illetve egyéb döntése; meghatározott határozata, belső • más szervnek az a határozata, amelynek felülvizsgálatára vonatkozóan külön törvény a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III törvény (Pp) XX fejezetének

alkalmazását rendeli. A közigazgatási per a közigazgatási eljárásban az egyik rendkívüli jogorvoslati eljárás, ahol a bíróság a kereseti kérelemhez kötött, csak a keresetben megjelölt jogszabálysértésre alapíthatja a hatályon kívül helyező vagy megváltoztató határozatát. A bíróság: • a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezheti; • a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezheti, és a közigazgatási határozatot hozó szervet új eljárásra kötelezheti; • megváltoztathatja határozatokat; – a Pp.-ben taxatíve felsorolt – közigazgatási • elutasíthatja a keresetet. A közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni. A jogalkalmazás – legyen szó akár közfeladat megvalósítását szolgáló jogalkalmazásról, akár

jogvédelmi célú jogalkalmazásról – egyidejűleg juttat érvényre anyagi jogi és eljárásjogi (alaki jogi) jogszabályokat. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 132 Az anyagi jogi jogszabályok: mindig az adott ügy jellegének, sajátosságainak megfelelően alakulnak, azaz ügyenként különböző normákat kell alkalmazni a jogalkalmazás folyamatában. Az eljárásjogi (alaki jogi) normák – bár e körben is lehetnek eltérések – jellemzően közös mederbe terelik a jogalkalmazás folyamatát. 2.43 Hatósági jogalkalmazás A hatósági jogalkalmazás fajtái A fejlett polgári közigazgatás szervezetrendszere általában duális jellegű, a közérdek érvényesítését két szervezetrendszer szolgálja. E két szervezetrendszer a kormány által irányított felülről lefelé, hierarchikusan felépülő, központi és területi szintre szerveződő, államigazgatási szervek rendszere, valamint a helyben (települési

és területi alapon) szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere. Az államigazgatási és önkormányzati szervek együtt képezik a közigazgatás szervezetrendszerét. A kétféle szervezetrendszer között egyfajta funkcionális munkamegosztás van. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, és emellett jogalkotói jogkörük is van. A közigazgatás egységét mutatja az is, hogy települési szinten – általában – az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezetben, a helyi önkormányzaton belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig a törvényességi ellenőrzést az államigazgatás gyakorolja. A magyar közigazgatás – is – két nagy alrendszerből áll: • az államigazgatásból és • az

önkormányzati igazgatásból. A hatósági jogalkalmazás szervei a közigazgatási szervek és a kvázi államigazgatási szervek. Közigazgatási szervek az államigazgatási és az önkormányzati szervek. 10. ábra A hatósági jogalkalmazás szervei A hatósági jogalkalmazó tevékenységet az államigazgatási alrendszerben az államigazgatási szervek, az önkormányzati igazgatásban az önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése) és a képviselő-testület hivatala (polgármesteri hivatal, körjegyzőség) látja el. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 133 Államigazgatási szervek a költségvetési szervek közül azok a szervek, amelyek hierarchikus viszonyban, a felettes államigazgatási szerv – végső soron a Kormány – irányítása alatt állnak, jogszabályban meghatározott államigazgatási feladat- és hatáskört látnak el, igazgatási jogosítványokkal és önálló döntési jogkörrel rendelkeznek, a

működésükhöz szükséges, az állam tulajdonában álló vagyont kezelik, és a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartoznak. Az államigazgatási szervek többféle szempontból csoportosíthatóak. A legfontosabb szempontok a hatáskör és az illetékesség. A hatáskör terjedelme szerint megkülönböztethetünk általános és különös hatáskörű államigazgatási szerveket. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjed az adott illetékességi területen jelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfeladatokra. Létrehozásuk alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó közigazgatási szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot. Általános hatáskörű államigazgatási szervnek minősül a Kormány és a regionális államigazgatási hivatalok. A különös hatáskörű (szakigazgatási)

szervek jellegzetessége, hogy meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. E szervek létrehozásának magyarázata részben a munkamegosztás, részben pedig az, hogy a közigazgatáson belül is végbemenő szakosodás, specializálódás következtében az adott illetékességi területen a szakfeladatok ellátásához így biztosítható a szakértelem. Különös hatáskörű szervek a minisztériumok, a tárca nélküli miniszterek, a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek és a mindezeknek alárendelt centrális alárendeltségű (területközi, regionális, megyei, városi szintű) szervek. Az illetékesség (földrajzi terület) szerint megkülönböztetünk központi (országos), területi (regionális, megyei), illetve helyi közigazgatási szerveket. A központi közigazgatás területén kizárólag államigazgatási szervek működnek. A központi szervek maguk is több szintre tagolhatók. Ide sorolható a Kormány mint

az államigazgatás legfőbb – általános hatáskörű – koordinációs és irányító szerve. A központi igazgatás végrehajtó, adminisztrációs szervei a minisztériumok és a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek (kormányhivatalok, központi hivatalok és az ún. kvázi államigazgatási szervek) A területi, helyi közigazgatási szerveknek is több fajtájuk van. Ezeken a szinteken találhatók a megyei, regionális illetékességgel működő államigazgatási szervek. Meg kell jegyezni, hogy települési szinten általában csak önkormányzati közigazgatási szerveket találunk, az államigazgatási szerveknek ritkán van helyi szerve, államigazgatási hatósági hatáskörök és jogkörök címzettje és gyakorlója – általában – az önkormányzat jegyzője. A helyi önkormányzás a helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A helyi

(települési és megyei) önkormányzat – illetékességi szempontból települési (község, nagyközség, város, megyei jogú város, főváros kerületei) és területi (fővárosi, megyei) önkormányzatok – a közügyek intézése során kötelező és önként vállalt feladatokat lát el. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 134 A helyi önkormányzatok mellérendeltségi viszonyban állnak egymással. A kötelező feladatok ellátásáról való gondoskodás minden helyi önkormányzat elemi kötelessége, nagyságától, teherbíró képességétől függetlenül. Az önkormányzat képviselő-testülete a hatósági jogalkalmazás szempontjából a települési önkormányzat esetében az önkormányzati hatósági hatáskörök és jogkörök gyakorlója. E szervek mellett más szervek, az ún. kvázi államigazgatási szervek is elláthatnak hatósági jogalkalmazó tevékenységet megfelelő jogszabályi felhatalmazás

alapján. Kvázi államigazgatási szervnek minősül törvény feljogosítása alapján minden olyan más – közigazgatási szervnek nem minősülő – szervezet, köztestület vagy személy, amely vagy aki a feladat- és hatáskörüket megállapító jogszabályban meghatározott államigazgatási hatósági ügyeket intéz. A kvázi államigazgatási szerveket másképpen nem kormányzati, vagy autonóm államigazgatási szerveknek is nevezzük. E szervek államigazgatási jellege vitathatatlan, hiszen államigazgatási feladatot látnak el, közhatalmi jogosítványaik vannak, az állami költségvetés részét képezik, hatósági eljárásuk során a közigazgatási eljárás szabályait alkalmazzák, igaz, nem tartoznak a kormányzati hierarchiába. Ilyen szerv például a Gazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzések Tanácsa, de az Országgyűlés, a Kormány vagy a helyi önkormányzat által létrehozott közalapítvány is. Jelentős közigazgatási szerepet játszanak

még a rendvédelmi szervek is (például rendőrség, határőrség, katasztrófavédelem, vám- és pénzügyőrség). Az államigazgatási szervek csak államigazgatási hatósági ügyeket intéznek, míg a helyi önkormányzatoknál az önkormányzati hatósági ügyek intézése (képviselő-testület, közgyűlés) mellett egyes államigazgatási ügyek helyi szintű intézése (képviselő-testület hivatala) is történik. Az államigazgatási hatósági ügyek címzettje ebben az esetben általában a képviselő-testület hivatalát vezető jegyző (körjegyző), néhány esetben a hivatal nevesített ügyintézője vagy a polgármester. A jegyző (körjegyző) határozatlan időre kinevezett önkormányzati tisztségviselő, a települési önkormányzat képviselő-testülete polgármesteri hivatalának (körjegyzőségének) vezetője, az államigazgatási hatósági hatáskörök és jogkörök címzettje és gyakorlója, aki döntésre előkészíti az önkormányzati

ügyeket, és dönt a hatáskörébe utalt államigazgatási hatósági ügyekben. A jegyző (körjegyző) a képviselő-testület szakmai munkájának előkészítője és végrehajtója, a törvényességért felelős köztisztviselő, aki köteles jelezni a képviselő-testületnek, bizottságnak és polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. A képviselő-testület hivatala: a képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. Az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú

település is lehet. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 135 A körjegyzőséghez tartozó községekben a polgármesteri hivatal feladatkörét – kivéve, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség vagy város, a körjegyzői feladatokat a nagyközségi, városi jegyző a polgármesteri hivatal bevonásával látja el – a körjegyzőség látja el. A képviselő-testület hivatala általános hatáskörű szerv Közigazgatási hatósági ügynek minősül minden olyan ügy, amelyben valamely közigazgatási hatóság jár el, és a hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, az ügyfél számára adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez, valamint a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és az abból való törlés. A hatósági jogalkalmazás szakaszai A közigazgatási hatósági eljárás – mint a

közigazgatási szerv által hozott közigazgatási döntés meghozatalát megelőző eljárás – hatósági jogalkalmazás az eljárás alanyai között, az ún. közigazgatási hatósági ügyben A közigazgatási hatósági eljárásban mindig legalább két résztvevő van: • a közigazgatási szerv és • az ügyfél. Ők az eljárás szükségszerű alanyai. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL törvény (Ket) alapján ügyfélnek minősül az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát, jogos érdekét az ügy érinti, továbbá az, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. Ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba

bejegyezték. Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti. Meghatározott ügyekben törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. A közigazgatási szerv (hatóság) és az ügyfél mellett az eljárás alanyai lehetnek az ún. közreműködők: képviselő, hatósági közvetítő, szakhatóság, tanú és hatósági tanú, szemletárgy birtokosa, szakértő, tolmács stb. A közigazgatási hatósági eljárásnak három szakasza különböztethető meg: • az alapeljárás, • a jogorvoslati eljárás • a végrehajtási eljárás. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 136 Az alapeljárás mindig

szükségszerű eleme a közigazgatási hatósági eljárásnak, míg a jogorvoslati eljárásra akkor kerül sor, ha az ügyfél vagy a hatóság (felettes hatóság) megítélése szerint az elsőfokú eljárásban hozott döntés hibás, illetve a végrehajtási eljárás akkor folytatható le, ha az ügyfél az eljárás során hozott hatósági kötelező döntést nem hajtotta végre. A közigazgatási hatósági eljárás szakaszai közül az elsőfokú eljárás a kezdő, és egyben a meghatározó jelentőségű szakasz. A közigazgatási jogviszonyok túlnyomó többsége az alapeljárásban (elsőfokú eljárásban) befejeződik. A közigazgatási hatósági ügyek többségének természete ugyanis az, hogy az ügyfél kérelmét a közigazgatási hatóság az elsőfokú eljárásban teljesíti. Ilyenkor az ügyfelet nem éri sérelem, ennek következtében az eljárás az elsőfokú határozattal lezárul. Ez egyben azt is jelenti, hogy az ügyfelek elsősorban az első

fokon eljáró közigazgatási hatóságokkal kerülnek kapcsolatba, így a közigazgatás megítélése döntően e szervek munkájának színvonalától függ. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslathoz való jog alapvető jognak, más szóval alkotmányos alapjognak minősül. Azt a kérelmet, amelyet a hatósági eljárásban az ügyfél vagy a közigazgatási hatósági döntéssel érintett más résztvevő előterjeszthet, és abban a neki sérelmet okozó hatósági határozat felülvizsgálatát kéri, jogorvoslatnak nevezzük. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró

szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat), illetve a jogorvoslati jog tényleges gyakorlásának egyik elengedhetetlen feltétele, hogy a jogorvoslat benyújtására megfelelő idő álljon rendelkezésre [24/1999. (VI 30) AB határozat] A jogorvoslati rendszer az egymásra épülő egyes jogorvoslati formák összessége. A jogorvoslati rendszer jelentősége abban jelölhető meg, hogy az eljárások többsége közigazgatási hatósági határozattal és nem bírósági döntéssel zárul, emiatt – más eljárásjogokhoz képest – kevésbé érvényesül a határozat megváltoztathatatlansága, vagyis az anyagi jogerő, ami a bírósági határozathoz kapcsolódik. Ugyanakkor a jogbiztonságot sértené, ha a közigazgatási hatósági döntést az azt meghozó hatóság vagy felügyeleti szerve akár hivatalból, akár kérelemre bármikor és bármely okból megváltoztathatná. A közigazgatási jogviszony természetéből adódik továbbá, hogy

az ügyek nem kis részében a problematikus életviszonyok nem pusztán közigazgatási szakmai döntés révén, hanem mérlegelésen alapuló döntésekkel oldhatók meg. Emiatt a közigazgatási hatósági döntés felülvizsgálata nem korlátozódhat csupán a jogszerűség formális vizsgálatára, hanem szükség van a hatósági döntés és a döntés-előkészítő eljárás átfogó (célszerűségi, méltányossági, közigazgatási szakmai és törvényességi) felülvizsgálatára is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 137 A közigazgatási döntésekkel összefüggő jogorvoslatok két csoportba oszthatók: • a kérelem alapján lefolytatandó jogorvoslati eljárásban és • a hivatalból lefolytatható jogorvoslati eljárásban alkalmazandó jogorvoslati eszközök. Az ügyfél kérelme alapján négy jogorvoslati eljárásra van mód: • a fellebbezés; • a bírósági felülvizsgálat; • az újrafelvételi eljárás

és • a méltányossági eljárás. Hivatalból kerül sor a közigazgatási döntés felülvizsgálatára: • a döntést hozó hatóság saját hatáskörében indított eljárásban; • a felügyeleti eljárás keretében; • az Alkotmánybíróság határozata alapján és • az ügyészi óvás nyomán. Mind kérelemre, mind hivatalból lehetséges a döntés kijavítása, kicserélése és kiegészítése. A közigazgatási hatóság – alapeljárásban hozott – határozata ellen önálló jogorvoslatnak mindenkor helye van, de a közigazgatási hatóság végzése ellen önálló jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha azt a Ket. lehetővé teszi A végrehajtási eljárás a közigazgatási eljárás azon viszonylag önálló szakasza, amelyben az arra feljogosított szervek a jogszabályban meghatározott eljárási cselekmények foganatosításával gondoskodnak a végrehajtható közigazgatási határozatban megállapított kötelezettségek megvalósításáról. Ha

a határozat kötelezettséget ír elő, és azt a kötelezett önként teljesíti, végrehajtási eljárásra nem kerül sor. Fogalmilag kizárt a végrehajtási eljárás akkor is, ha a határozat csak feljogosít, de nem kötelez. Végrehajtási eljárás akkor indulhat, ha • valamely kötelezettség teljesítési határideje eredménytelenül telt el; • a követelés még nem évült el; • a határozat végrehajtható; • a hatóság kérelmére vagy hivatalból a végrehajtást elrendeli. Az ügyfelet terhelő kötelezettséget azonban nem csupán a közigazgatási szervnek az ügy érdemében hozott határozata állapíthat meg. Erre tekintettel a Ket meghatározza azokat a további területeket is, amelyekben a végrehajtás szabályait lehet alkalmazni: • a végzések, • a jóváhagyott egyezségek, • a hatósági szerződések, valamint • a külföldi határozatok. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 138 A Ket. a

közigazgatási döntés végrehajthatóságát – főszabályként – a határozat jogerőre emelkedéséhez köti (alaki jogerő). Az alaki jogerő azt jelenti, hogy a határozat a továbbiakban nem vitatható, megváltoztatására a rendes jogorvoslati eszközök útján többé nincs lehetőség. Jogerőre emelkedik és végrehajtható az elsőfokú határozat, ha • ellene a törvényes határidőn belül nem nyújtottak be fellebbezést, vagy • ha fellebbeztek ugyan, de azt a másodfokú határozat jogerőre emelkedése előtt visszavonták, továbbá • ha a fellebbezésről lemondtak, illetve • a fellebbezés kizárt. Kivételesen a nem jogerős közigazgatási határozat is végrehajtható, ha a határozat azonnali végrehajtását rendelték el törvényi felhatalmazás alapján. Létezik azonban olyan jogerős közigazgatási hatósági döntés, amely viszont nem hajtható végre. Ha az érdekelt a közigazgatási hatósági döntés felülvizsgálatát kéri, és

egyúttal a végrehajtás felfüggesztését is indítványozza, a kérelem elbírálásáig, illetve ha a bíróság azonnal végrehajtható végzésével a végrehajtást felfüggeszti, a közigazgatási hatósági döntést nem lehet végrehajtani. A közigazgatás hatékonysága végső soron a hatósági döntések végrehajthatóságán áll vagy bukik. A végrehajtás jelentőségét hangsúlyozta az Alkotmánybíróság a 46/1991. (IX 10) AB határozatban, amikor – ugyan a bírósági végrehajtás vonatkozásában – rámutatott arra, hogy „(.) a döntések teljesítése – akár jogszerű kényszerítés árán is – a jogállamisággal kapcsolatos alkotmányos értékekhez tartozik. A végrehajtási eljárásban már nem a mindenkit megillető alkotmányos személyi jogokat kell elvont módon védeni, hanem az »ártatlanságában« a megelőző eljárás során megcáfolt jogsértővel szemben kell konkrét törvényes kényszerítő eszközöket alkalmazni. Ha

ugyanis a végrehajtási rendszer gyenge és könnyen kijátszható, ez óhatatlanul a (.) határozatok lebecsüléséhez, jogbizonytalansághoz, a jogtudat romlásához, a jogállamiság sérelméhez vezet.” A végrehajtási eljárásban ennek megfelelően az alapeljáráshoz mérten a garanciális szabályokhoz viszonyítva a kényszerjelleg és a hatékonyság a hangsúlyosabb. A végrehajtási eljárás • pénzkövetelés behajtására vagy • meghatározott cselekmény végrehajtására irányulhat. A vagyoni végrehajtás is igényelheti rendőr közreműködését, de a személy elleni kényszercselekményre, illetve a személyes szabadságkorlátozásra is csak a rendőrség jogosult. A rendőrségről szóló 1994 évi XXXIV törvény tételesen meghatározza, hogy a rendőrség mely kényszerítő eszközöket alkalmazhatja. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 139 2.44 A jogalkalmazó szervek közötti különbségek A

jogalkalmazási tevékenység fajtája nem az eljáró szervhez kötődik, a bírósági és közigazgatási hatósági jogalkalmazás fogalma ezen szervek jogalkalmazási tevékenységének jellemző irányát mutatja meg. Mindkét jogalkalmazási tevékenységben egyaránt jelen van a jogszolgáltató és a hatósági típusú jogalkalmazás. Azonban mégis, főirányát tekintve a jogalkalmazó szervek jogalkalmazási tevékenysége tipizálható. A bírósági jogalkalmazási tevékenység legjellemzőbb vonása a jogszolgáltatás (igazságszolgáltatás), míg a közigazgatási hatósági jogalkalmazásra a hatósági típusú jogalkalmazás a legjellemzőbb. De például a cégbíróság – amely szintén bírósági jogalkalmazó tevékenységet gyakorol – hatósági típusú jogalkalmazást végez. A jogalkalmazó szervek közötti különbségek különböző szempontok szerint csoportosíthatóak. A legjellemzőbb csoportosítási szempontok: • a cél • a

szabályozottság, • a szabályozás módja, • a szervezet és • az eljárás megindítása vonatkozásában foglalhatóak össze. A cél vonatkozásában A bírósági jogalkalmazás konfliktuskezelő típusú, egy már bekövetezett esemény kapcsán az érdekelt, érintett felek részére jogszolgáltatás biztosítása. A szerződéses kapcsolatokban jogvita vagy szerződésszegés áll fenn. A polgári jogi peres és nemperes eljárás magánjogi természetű, természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezet közötti viszonyt szabályozza. A polgári peres eljárás célja a természetes személyek és más személyek vagyoni és személyi jogaival kapcsolatosan felmerült jogviták bírósági eljárásban való pártatlan eldöntése. A büntetőeljárásban a bíróság feladata az igazságszolgáltatás, a bűncselekmények alkotmányos és jogállami keretek közötti felderítése az emberi jogok tiszteletben

tartásával, a bűncselekmény elkövetőjének büntetőjogi felelősségre vonása. Büntetőeljárás közjogi tevékenység, amely az állam és a polgárai közötti viszonyt, és nem a magánszemélyek közötti viszonyt szabályozza. Ennek során polgárai számára jogokat és kötelezettségeket határoz meg, és azokat akár kényszer alkalmazásával számon is kérheti. Ebben a viszonyban az állam mint hatóság áll szemben polgáraival. A büntetőeljárásra csak akkor kerül sor, ha a bűncselekmény már megtörtént, a védett társadalmi viszonyok sérelmet szenvedtek. Az állam célja, hogy a bűncselekményt elkövető polgárai ellen – azok akarata ellenére és beleegyezésük nélkül – eljárást folytasson le, és az eljárás eredményéhez képest a büntetőjogi felelősség megállapítása esetén – enyhébb vagy súlyosabb – szankciókat alkalmazzon velük szemben. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 140

A közigazgatási hatósági jogalkalmazás során alapvető feladat a jogszabályok érvényesítése, a jogkövető magatartás biztosítása, így maga a közigazgatási hatóság hoz létre, módosít, szüntet meg döntésével – a jövőre nézve – jogviszonyokat (pl. kiveti a gépjárműadót vagy a helyi adót). A szabályozottság vonatkozásában A bírósági jogalkalmazási eljárást alapvetően az alapeljárást, a jogorvoslati eljárást és a speciális eljárásokat külön eljárási törvények – polgári peres ügyben a Pp., büntetőügyben a büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX törvény (Be) – szabályozzák, míg a végrehajtási szakaszt külön törvény, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII törvény rendezi A közigazgatási hatósági eljárás szabályozását – legalábbis az eljárás általános szabályait – egy egységes törvény, a Ket. tartalmazza A közigazgatási eljárásjog célja, hogy a sokféle

közigazgatási hatósági ügyben végzett eljárási cselekmények formai kereteit – az eljárás megindításától egészen a hatósági döntés meghozataláig – egységesen szabályozza. A szabályozottság szempontjából lényeges szerepe van az eljárási alapelveknek is. Az eljárási alapelvek többségükben a – bírósági és közigazgatási – jogalkalmazó szervekkel szemben támasztott olyan fontos követelmények, amelyeknek az eljárás minden szakaszában érvényre kell jutniuk. Az alapelvek elsődleges címzettjei tehát az eljáró bíróságok, illetve a közigazgatási hatóságok, de vannak kifejezetten a peres felekre, a vádlóra és a vádlottra, az ügyfélre kötelezettséget hárító alapelvek (például a jóhiszemű eljárás elve), továbbá olyan alapelvek is, amelyek az eljárás valamennyi résztvevője számára irányadók. A Pp.-ben, Be-ben és a Ket-ben szabályozott alapelvek egy része magából az Alkotmányból vezethető le, s az

egész jogrendszerre vagy az összes eljárásjogra egyaránt irányadó. Ilyen például a törvény előtti egyenlőség elve, a törvényesség elve, avagy a jogorvoslathoz való jog. Vannak azonban más alapelvek is, amelyek csupán az egyes eljárásokra jellemzőek. A bírósági és közigazgatási hatósági eljárás eljárásjogi szabályozottságának különbözősége mellett azt azonban hangsúlyozni kell, hogy mindkét eljárás abban azonos, hogy a polgári jog, a büntetőjog és a közigazgatási jog szabályai az eljárás keretében az azt működtető – törvényekben meghatározott – szervezetek közbeiktatása nélkül nem érvényesülhetnek. A szabályozás módja vonatkozásában Bírósági jogalkalmazás során az eljárás megindítására csak az erre irányuló írásbeli kérelem (kereseti kérelem, vádindítvány stb.) esetében kerül sor, az eljárást kezdeményező aktusra jelentős formai előírások vonatkoznak. A formai követelményeknek

eleget nem tevő beadvány az indítvány elutasítását vonja maga után. Kereseti kérelem, vádindítvány elektronikus úton nem nyújtható be az eljáró bírósághoz. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 141 A polgári pert keresetlevéllel kell megindítani, amely a bíróság döntésére irányuló határozott kérelmet, a keresetet tartalmazza. A keresetet csak a vitában érdekelt fél terjesztheti elő, kivéve, ha a törvény más szerveket vagy szervezeteket (ügyész, jegyző, gyámhivatal stb.) is felruház a keresetindítás jogával A büntetőeljárásban a bírósági büntetőeljárás a vádindítvány benyújtásával indul meg. Közigazgatási hatósághoz főszabályként a kérelmet írásban lehet benyújtani, de szóban is előterjeszthető. Ha jogszabály nem zárja ki az ügyben az elektronikus ügyintézést, a kérelem ilyen formában is benyújtható. A közigazgatási hatósági eljárásban – hacsak

jogszabály kifejezetten így nem rendelkezik – a beadványoknak nincs formai kötöttsége, sőt szóban is elő lehet terjeszteni a kérelmet, és a kérelmet nem elnevezése, hanem tartalma alapján kell elbírálni. Egyes ügytípusok esetében azonban jogszabály formakényszert (formanyomtatványt) írhat elő, amelynek célja az esetleges hiánypótlási felhívás megelőzése és így a kérelem mihamarabbi elintézhetőségének biztosítása. Polgári peres ügyben – annak magánjogi természete miatt – a polgárok személyi és vagyoni viszonyai jelennek meg, az állam általában nem jelenik meg közvetlenül e jogviszonyokban. A magánjogi viszonyokra a felek nagyfokú autonómiája és mellérendeltsége, egyenjogúsága jellemző. Büntetőügyben az eljárás az állam és polgárai közötti viszony vonatkozásában nem jogviszony, hanem hatalmi viszony (büntető hatalom). Még akkor is, amikor a büntetőbíróság már nem mint hatóság áll a terhelttel

szemben. A bírósági eljárás a vádemeléssel (az ügyész a vádirat, a pótmagánvádló a vádindítvány bírósághoz való benyújtásával emel vádat) kezdődhet, és a jogerős bírósági ítélettel, illetve az ítélet végrehajtásának elrendelésével végződik. Mint ahogy a büntető bírósági eljárás megindításának lényeges, eljárási garanciális szabályozottságát jelenti a vádirat vagy vádindítvány megléte, úgy – a bírósági tárgyalás formai, alaki követelményeinek szabályozottsága mellett – meghatározó az eljárás befejezéseképpen hozott bírósági döntés vonatkozásában az indokolási kötelezettség törvényi előírása. Bár a bíróság az általa lefolytatott bizonyítás eredményét szabadon mérlegeli, és ennek alapján hozza meg döntését, ez a szabadság azonban nem abszolút. Korlátozza azt az indokolási kötelezettség, amely alapján a bíróságnak számot kell adnia arról, hogy a bizonyítékoknak

egyenként és összességükben milyen szerepük volt a tényállás megállapításában és az ezen alapuló döntés meghozatalában. A bírósági eljárás – akárcsak a büntetőeljárás egésze – csak szigorú garanciális szabályok között – például a bírói meghallgatáshoz való jog, vagy a védelemhez való jog biztosításával – , a formális jog szabályait, valamint az emberi és állampolgári jogokat tiszteletben tartva folytatható le. A büntetőeljárás során ezek a garanciák a büntető hatalmával élő állammal szemben különböző jogorvoslati mechanizmusokon keresztül érvényesíthetőek és kikényszeríthetőek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 142 A közigazgatási hatósági jogalkalmazásban – az egyes ügytípusoknak megfelelően – dominánsan van jelen a közigazgatási jog közjogi természete miatt az állam részéről megnyilvánuló hatalmi viszony, ahol az állam közvetlenül is

megjelenik a jogviszonyokban, de a „szolgáltató közigazgatás” elvnek megfelelően a közigazgatási hatóság (állam) és az ügyfél (polgár) közötti partneri jogviszony is jelen van (lehet). A közjogi viszonyokra a felek közötti hatalmi viszony, az aláfölérendeltség jellemző A szervezet vonatkozásában A bírói jogalkalmazó tevékenységet a külön hatalmi ágat képviselő bíróságok végzik, amelynek tagozódása négyszintű: helyi (városi) bíróságok, megyei/fővárosi bíróságok, ítélőtáblák és Legfelsőbb Bíróság. E bírósági szervezetben a bírói függetlenség alkotmányos elve érvényesül. A bírói függetlenség azt jelenti, hogy az igazságszolgáltatás bírái csak a jogszabályoknak vannak alárendelve. A bíró ítélkezésében független tehát a felektől, az államtól, a bírósági szervezettől egyaránt. A bíró eljárása során nem utasítható és nem befolyásolható, döntéseit szabad mérlegelés alapján,

egyedül saját lelkiismeretének felelős módon hozza meg a törvényesség, jogállamiság, emberközpontú igazságszolgáltatás követelményeinek szem előtt tartásával. A bíróságok egységes jogalkalmazását csak a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntései tudják utólagosan biztosítani. A hatósági jogalkalmazást jellemzően a hierarchikus felépítésben működő államigazgatási szervek végzik, így mindenkor érvényesíthető a jogalkalmazó tevékenység egységessége. Államigazgatási hatósági ügyekben egyrészt helyi, területi és központi államigazgatási szervek, másrészt – jogszabályi felhatalmazás alapján egyes államigazgatási hatósági ügyekben – a képviselő-testületek hivatalait vezető jegyzők (kivételesen polgármester, a hivatal nevesített ügyintézője) járnak el. Az önkormányzati hatósági ügyek hatásköri címzettje a helyi önkormányzat képviselő-testülete, az Ötv.-ben meghatározott módon történt

hatáskör-átruházás esetében a képviselő-testület szerve (polgármester, bizottság, a részönkormányzat testülete, a kisebbségi önkormányzat testülete, törvényben meghatározottak szerint önkormányzati társulása) is eljárhat. A képviselő-testület és szerve között ebben az esetben is hierarchikus viszony érvényesül. Az eljárás megindítása vonatkozásában A bírósági jogalkalmazásban – ritka kivételeket leszámítva – kizárt a hivatalból indított eljárás lehetősége, a bírói jogalkalmazásra csak a felperes kereseti kérelme (keresete), illetve az ügyész vagy a külön jogszabályokban meghatározott szervek/személyek indítványa alapján kerülhet sor. A közigazgatási eljárások kétféle módon indulhatnak meg: az ügyfél kérelmére, illetőleg hivatalból. A közigazgatási hatósági ügyek természetéből adódóan leggyakrabban az ügyfél fordul a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. Az

ügyfél többnyire a saját érdekében indítja meg az eljárást A különös eljárási szabályok állapítják meg, hogy egy adott ügy kérelemre vagy hivatalból (esetleg mind kérelemre, mind pedig hivatalból) megindítható. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 143 A hatósági eljárásban általános elv az officialitás – hivatalbóliság – elvének érvényesülése, az államigazgatási ügytípusoknak csak kisebb részében indul az eljárás kérelemre, illetve a kérelemre indított eljárás is sok esetben folytatható hivatalból, ha az ügyfél visszavonja a kérelmét (pl. bontási engedélyt kér az ingatlan tulajdonosa, felmérve a költségeket, visszavonja kérelmét, ugyanakkor a hatóság hivatalból folytatja az eljárást, ha az ingatlan életveszélyes állapotban van). A közigazgatási szerv akkor indíthat (kell indítania) hivatalból eljárást, ha azt az adott ügyre vonatkozó különös eljárási

szabály megengedi (kötelezővé teszi), és a rendelkezésre álló információk szerint ezt a közérdek vagy valakinek a jogos magánérdeke szükségessé teszi. Egyrészt a hivatalból való eljárás elve, másrészt az a hatásköri szabály, miszerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni, azt jelenti, hogy amennyiben az eljárás megindítására okot adó körülmények fennállnak, az eljárást meg kell indítani. Az, hogy valamely eljárás kérelemre indult, nem jelenti azt, hogy az eljáró közigazgatási hatóság minden tekintetben kötve lenne az ügyfél akaratához, s ne lehetnének az eljárásnak hivatalból elvégezhető vagy elvégzendő mozzanatai. Az eljárás megindításához – mindkét eljárásban – jelentős joghatások fűződnek (pl. eljárási, ügyintézési határidő kezdete, jogok és kötelezettségek keletkezése). 2.45 Összegzés Sikeresen átvette a 2.4 Jogalkalmazás modul

felsőfokú segédanyagát is Már meg tudja különböztetni a jogalkalmazó tevékenység egyes fajtáit. Megismerte a jogalkalmazás szerveit és folyamatát és több szempontból tud különbséget tenni az egyes jogalkalmazó szervek között. Ezzel az anyagrésszel egyben be is fejezte a 2 Alkotmányos és jogi ismeretek modul tanulását és elkezdheti a 3. Közigazgatástudomány és közigazgatási ismeretek modul anyagának elsajátítását FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 2.4 Jogalkalmazás 144 IRODALOMJEGYZÉK Farkas Ákos–Róth Erika: A büntetőeljárás. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2007 dr. Szabó Lajos–dr Gyergyák Ferenc–dr Darák Péter: A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályai (Kommentár a jogalkalmazóknak az új törvényhez) UNIÓ Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 2005 Közigazgatási jog (Szerk.: Dr Lőrincz Lajos) HVG-ORAC Lap- és

Könyvkiadó Kft, Budapest, 2007. JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Osiris Kiadó, Budapest, 2006 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III törvény A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII törvény A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket) 46/1991. (IX 10) AB határozat 513/B/1994. AB határozat 24/1999. (VI 30) AB határozat FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 3 145 Közigazgatás-tudományi és közigazgatási ismeretek 3.1 Társtudományok 3.11 Bevezetés Némileg leegyszerűsítve a közigazgatásról – akárcsak a világ más dolgairól – kétféle módon szerezhetünk ismereteket. Vagy saját,

személyes gyakorlati tapasztalásunk által, vagy a mások által szerzett és megfogalmazott ismeretekből, mások tudására támaszkodva. Ezt a fajta tudást a legtisztább módon a tudomány biztosítja. A tudomány egyértelmű állítások megfogalmazására törekszik, s arra, hogy ezek között az állítások között ne legyen logikai ellentmondás. Másfelől a tudományos állításokat lehetőleg empirikusan tesztelik, vagyis szisztematikusan vizsgálják, hogy az állítások mennyire alkalmasak a valóság leírására, illetve jövőbeni események előrejelzésére. Ugyanakkor a tudományos ismeretek hasznosítását megnehezíti, hogy azok olykor nehezen érthetőek, követhetőek a kívülállók számára. Ebben a részben a közigazgatással (is) foglalkozó tudományterületeket tekintjük át – remélhetőleg érthető formában. legfontosabb Tudomány és közigazgatás kapcsolata azonban kétirányú. Nemcsak a tudomány foglalkozik a közigazgatással,

amikor leírja azt, hanem a közigazgatás is a tudománnyal. A közigazgatás felhasználja a tudomány eredményeit, alkalmazza a tudomány módszereit mindennapi munkájában. Röviden erre is utalunk az alábbiakban. E rész elsajátításához nincs szükség az azonos című, középfokú segédanyag átolvasására, mivel az alábbiak tartalmazzák valamennyi lényegi ismeretelemet. 3.12 A közigazgatás tudományos vizsgálata A közigazgatást vizsgáló tudományok A közigazgatás vizsgálatában nem alakult ki egy olyan, tárgyában és módszereiben is sajátos, más tudományoktól eltérő tudományterület, amilyen a gazdaság esetében a közgazdaságtan, vagy a politikai szféra esetében a politológia. Ha egyáltalán beszélhetünk közigazgatás-tudományról, az nem más, mint a különféle tudományágak közigazgatással kapcsolatos vagy arra vonatkoztatható ismereteinek sajátos együttese. Különösen: • a szociológia, • a politológia, • a

szervezés- és vezetéstan, illetve igazgatástudomány, menedzsment, • a közgazdaságtan, valamint • a jogtudomány területén felhalmozott ismeretek hasznosíthatók jól a közigazgatás leírására. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 146 11. ábra Az egyes tudományok a közigazgatásról A közigazgatás tevékenységi köre igen kiterjedt, ezért jelentős az alkalmazott szaktudományok szerepe. Így pl az egészségügyi igazgatásban az orvostudománynak, az oktatási igazgatásban a pedagógiának, a közlekedési, útügyi, építési igazgatásban a mérnöki tudománynak van nagy szerepe. Mindezt a közigazgatás személyi állományában az ún. specialisták, a sajátos szakmai tudással (orvos, pedagógus, mérnök stb.) rendelkező köztisztviselők jelenítik meg Természetesen e tudományterületek bemutatásával itt nem foglalkozunk. A tudományos megközelítésmódok eltérései Az egyes országok, illetve

országcsoportok között jelentős eltérés van aszerint, hogy milyen tudományágakra támaszkodnak erőteljesebben, s melyekre kevésbé a közigazgatás leírásában, megértésében. Magyarországon és a legtöbb poszt-szocialista országban, valamint a német nyelvterület országaiban a jogi megközelítés domináns. Ezt egészíti ki még a szervezéstani megközelítés. Mindez nagyjából – a később bemutatandó – weberi bürokrácia-felfogást tükrözi. Ezzel szemben az angolszász országok a közigazgatásra egyfelől mint igazgatási szervezetre tekintenek, a szervezéstan, igazgatástudomány, a vezetéstan, a menedzsment szemüvegén keresztül, és az üzleti szféra szervezeteivel való hasonlóságot hangsúlyozzák. Másfelől, a közigazgatásnak a társadalom szervezésében elfoglalt szerepét vizsgálják, elsősorban az alkalmazott politikatudománynak is tekinthető közpolitikai szemléleten keresztül. A francia közigazgatás-tudomány és a

francia modellt követő országok, részben a dél-európai, részben a Magyarországtól dél-keletre fekvő országok (pl. Románia, Oroszország) valahol középütt helyezkednek el. Franciaországban született meg a többi jogágtól elkülönült közigazgatási jog, és így Franciaország a közigazgatási jogtudomány bölcsője. Ugyanakkor meghatározó a szervezetszociológia szerepe is. Bár a franciák kevéssé használják a közpolitikai terminológiát, mégis az államot s azon belül a közigazgatást meghatározó társadalomszervező erőként értelmezik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 147 E felfogás egy erős államot feltételez, amelynek elsődleges szerepe van a társadalmi célok meghatározásában és azok elérésében, csakúgy, mint a társadalmi integrációban. A tudományos megközelítés elkerülhetetlenül meghatározza a közigazgatás egészének, mindenekelőtt funkciójának, céljának,

működésmódjának értelmezését. Ha a közigazgatáshoz a jogtudomány oldaláról közelítünk, akkor a közigazgatás alapfeladata a törvények végrehajtása lesz. Ennek során a közigazgatás jogot alkot és jogot alkalmaz. A közigazgatás megfelelőségének elsődleges értékmérője tehát a jogszerűség lesz. A közigazgatás alkotta szabályok (jogalkotás) nem lehetnek ellentétesek magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt a parlament alkotta törvényekkel. A jogalkalmazás során pedig a közigazgatásnak a jogi előírások legpontosabb betartására kell törekednie, minden egyéb szemponttól függetlenül. A jogtudományi megközelítés így meglehetősen érzéketlen a szervezeti szintű hatékonyság és a társadalmi szintű eredményesség szempontjaival szemben. A társadalmi jólét szempontjai elsősorban a törvényalkotásban jelentkeznek. A közigazgatás tevékenysége csak azért és csak akkor biztosítja a társadalmi jólétet, ha és

amikor törvényes. A szervezés- és vezetéstani megközelítés viszont a szervezeti szintű hatékonyságra helyezi a hangsúlyt. Az lesz a meghatározó szempont, hogy az adott közigazgatási szervezet a lehető legkisebb ráfordítással (pénz, munkaerő stb.) a lehető legnagyobb eredményt érje el (pl. minél több munkanélkülit segítsen munkához, minél több diákot, minél magasabb színvonalon oktasson, minél hosszabb és jobb minőségű autópályát építsen stb.) A közpolitikai szemlélet a közszektor egészére nézve, a közigazgatást azon belül értelmezve azt vizsgálja, hogy a közszektor milyen mértékben járul hozzá egyegy területen a társadalmi problémák, nehézségek megoldásához, enyhítéséhez, a társadalom jólétének biztosításához. Így pl az állam, illetve a közigazgatás tevékenysége általában mennyire alkalmas a munkanélküliség csökkentésére, a szegénység kezelésére, vagy a társadalom tagjai tudásának

növelésére, esetleg a különbségek csökkentésére. A háromféle szemlélet főbb jellemzőit foglalja össze az 9. táblázat 9. táblázat A tudományos megközelítések közigazgatás-értelmezései Megközelítés A közigazgatás funkciója A közigazgatás értékmérője Jogi törvények végrehajtása, ennek keretében jogalkotás és jogalkalmazás jogszerűség Szervezéstani a szervezeti feladatok optimális (legkisebb költségű, leggyorsabb stb.) végrehajtása szervezeti hatékonyság Közpolitikai társadalmi problémák, feszültségek kezelése, javítása társadalmi eredményesség FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 148 A közigazgatással foglalkozó tudományok csoportosítása A számos tudományterület közigazgatásra vonatkozó ismereteinek még vázlatos áttekintése is valamiféle rendszerezést igényel. Ezt a rendszerezést többféle szempont szerint is elvégezhetjük. Az alábbiakban

ehhez a közigazgatás fogalmából, mint szóösszetételből indulunk ki. IGAZGATÁS: Az igazgatás kifejezés arra utal, hogy itt egy szervezetről, pontosabban egy igazgatási tevékenységet végző szervezetről van szó. A szóösszetétel második eleme tehát a közigazgatás szervezeti aspektusára hívja fel a figyelmet. Igazgatási szervezetet találunk a vállalatok esetében (pl.: pénzügyi, munkaügyi, jogi, termelésirányítási, fejlesztési, marketing stb. osztályok), jórészt ilyennek tekinthetjük a banki, biztosítási tevékenység egészét, de tulajdonképpen az egyházi szervezetek jelentős része is igazgatási munkát végez, amiként az egyesületek, civil szervezetek munkájának nagy része is igazgatási jellegű. Ez a fajta szervezeti-igazgatási jelleg tehát korántsem a közigazgatás sajátossága. KÖZ-: A „köz” előtag viszont éppen erre a sajátságra utal. Arra, hogy ebben az esetben egy sajátos igazgatási szervezetről van szó.

Arról, amely a közszférában helyezkedik el. A közszféra megértéséhez a köz- és a magánszféra társadalomfilozófiai elkülönítése jelenti a kulcsot. A magánszféra az a terület, amelyben az egyes egyének élik önálló életüket, amelyet a maguk igényei, elvárásai, értékrendje és érdekei alapján alakítanak ki. A polgári társadalmak egyik alapvető gondolata, hogy a magánszférában az egyén szabad, abba mások, s különösen az állam a lehető legkevésbé avatkozzon be. A magánszférában az egyén kapcsolatainak, tevékenységének alakulása is elsődlegesen az egyén döntéseitől függ. A magánszférában találunk olyan, elsődlegesen érzelmi viszonyokon alapuló „egyesüléseket”, mint a család, a baráti társaságok, a civil szerveződések (egyesületek, klubok, mozgalmak) stb. Ugyanakkor ide tartozik az elsősorban az egyéni érdekeken alapuló, de már jóval strukturáltabb, személytelenebb, rendszerszerűen működő piac is.

Így a magánszférába tartoznak a piaci szereplők, a vállalatok, bankok stb. is A közszféra ezzel szemben az a terület, amelyben a társadalom egésze van jelen, amelyben az egyének, de főleg a nagyobb társadalmi csoportok megjelenítik sajátos érdekeiket, szempontjaikat, elvárásaikat, s ahol ezek egymással ütközhetnek, majd egy vitában kialakulhat a közösségi döntés. Ez a leírás ismerős lehet, hiszen ez nem más, mint a – korábban már tárgyalt – széles értelemben vett politikai szféra területe. A közigazgatás a közszférában helyezkedik el, a politikai rendszerben, azon belül is az állami szervezetrendszer meghatározó része. Összességében tehát a közigazgatás egy, a közszférában, a politikai rendszerben elhelyezkedő, igazgatási feladatot ellátó állami szerv, amely közfeladatot lát el, és a közérdek nevében jár el. Az alábbiakban e két tényezőre (KÖZ – IGAZGATÁS) vonatkozó legfontosabb tudományos

megállapításokat villantjuk fel. Ezután röviden áttekintjük, hogy a közigazgatás mindennapi gyakorlatában miként hasznosítja a tudomány eredményeit. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 149 3.13 KÖZ-igazgatás – mint a közszféra meghatározó szereplője A közszféra értelmezésével, jellemzőinek leírásával a szociológia, illetve a társadalomelmélet foglalkozik. Mint láttuk, a közszférát olyan térként fogják fel, amelyben a közösség megvitathatja a magánszférában meg nem oldható ügyeket, ezekben döntéseket hoz, és e döntéseket, amelyek a társadalom minden tagját érinthetik, meg is valósítja. Így természetesen a közösségi igények kielégítése, a közszolgáltatások nyújtása is a közszférában történik. A közszféra a politikatudomány elsődleges kutatási területe is. A magánszférán belül a piaci-gazdasági szegmens a közgazdaságtan birodalma. Számos terület, így a

család, a civil szféra szervezetei, vagy a társadalmi rétegződés kutatása továbbra is a szociológia terepe. Ezen felül az ún szakszociológiák körében a politikai szociológia foglalkozik a politikai szféra számos jelenségével (pl. választói magatartás), és kutatja a politikai szférában aktuálisan végbemenő folyamatokat (pl. a civil szervezetek számának alakulása stb) Hasonló összefüggés van közgazdaságtan és gazdaság-szociológia között is. Más területen a szakszociológiák a közigazgatás tevékenységének társadalmi környezetét és tevékenysége következményeit is vizsgálják. Ilyen pl az oktatás- és egészségszociológia, a szegénységkutatás. A jogi felfogás A közigazgatás a közszférán, illetve a politikai rendszeren belül az állam része. Elsősorban a politikatudomány foglalkozik a közigazgatásnak ezzel az aspektusával. A politikatudomány legfontosabb megállapításait máshol részletesen tárgyaljuk. A

közigazgatásról való hazai gondolkodásban viszont kevéssé a politikatudományi, sokkal inkább a jogtudományi megközelítés a jellemző. Tulajdonképpen egyeduralkodónak is tekinthetjük a jogi felfogást. Ez a közigazgatást a végrehajtó államhatalmi ágban helyezi el, így elsődleges funkcióját a törvények végrehajtásában látja. A törvények végrehajtására a közigazgatás maga is alkot jogot (rendeletet), munkája mennyiségének túlnyomó részét azonban a jogalkalmazó tevékenység jelenti. A közigazgatás így – szemben a törvényhozó parlamenttel és a bíróságokkal – egyszerre jogalkotó és jogalkalmazó szerv is. Sőt, még a szigorú jogi szemlélet szerint is jelentős a közigazgatás „jogi relevanciával nem bíró” (vagyis: nem jogi), pl. szervező tevékenysége. A közigazgatás az egyetlen olyan államhatalmi szerv, amely aktívan részt vesz a társadalmi valóság alakításában, amikor iskolát hoz létre és működtet,

utat épít, és parkot alakít ki, vagy amikor a rendőr kényszerintézkedést foganatosít stb. Röviden: a közigazgatás tevékenységének végeredménye nem csak papíron jelenik meg (ellentétben a törvénnyel és a bírói határozattal), hanem effektív, konkrét gyakorlati cselekményekkel alakítja a társadalom életét. Erre utal a közigazgatással kapcsolatban a „cselekvő állam” kifejezés is. A három nagy hatalmi ág meghatározó szervezeteinek (a közigazgatásnak, a parlamentnek és a bíróságoknak) a jellemzőit veti össze a 10. táblázat FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 10. táblázat 150 A közigazgatás, a parlament és a bíróságok összevetése Közigazgatás Parlament Bíróság jogalkotás jogalkalmazás politikusi képességek teljes egészében politikai szervezet (pártfrakciók) ülésein fejti ki tevékenységét jogi szakismeret teljesen független a politikától (bírói függetlenség)

tárgyalás – és annak előkészítése nincs közvetlen hozzáférés csak a per és tárgyalás keretében testületi jellegű bírói önállóság jogszabályokat alkot, ezek megvalósítása nem feladata határozatokat hoz, ezek végrehajtása nem feladata Jog jogalkotás jogalkalmazás nem jogi (szervező) tevékenység. Jelentős! Személyzet széleskörű szakismeret Politika politikai irányítás, politika, de csak a csúcsokon Működés folyamatos, hivatali működés Hozzáférés folyamatos hozzáférés az állampolgár számára napi kapcsolat az állampolgárral Szervezet erősen hierarchikus Cselekvés cselekvő állam, alakítja a társadalmat, effektíve megvalósítja a döntéseket Érdemes még megjegyezni, hogy a közigazgatás bizonyos értelemben körülveszi a parlamenti és gyakran a bírósági döntéshozatalt is. A parlamenti döntések túlnyomó részét a Kormány terjeszti be, és a közigazgatás készíti elő szakmailag-technikailag. A

törvényjavaslatokat a minisztériumokban szövegezik, a minisztériumok folytatják le az előzetes egyeztetéseket más minisztériumokkal, sőt egyre inkább a különféle érdekképviseleti szervezetekkel, egyesületekkel, civil szerveződésekkel is. Az így, a közigazgatás által előkészített törvény kerül aztán megtárgyalásra és jóváhagyásra a parlament elé. Természetesen később a közigazgatás feladata a törvények végrehajtásáról való gondoskodás. Ezért is azonosíthatjuk a közigazgatást a végrehajtó hatalmi ággal. Hasonlóképpen a büntetőbíráskodás esetében a döntést, vagyis az ítélethozatalt megelőzően is ott találjuk a közigazgatást. A nyomozást ugyanis egy közigazgatási szerv, nevezetesen a rendőrség végzi. Az ítélet meghozatala után ismét ott a közigazgatás, hiszen a börtönöket, fegyházakat stb. szintén a közigazgatás működteti. Másfelől a közigazgatás döntéseinek túlnyomó része bíróság

előtt megtámadható. Így a közigazgatás által hozott jogalkalmazó döntésekben, amennyiben azokat a jogorvoslat keretében valamelyik fél bíróság elé viszi, a bíróság mondja ki a végső szót, hozza meg a „jogerős döntést”. A közigazgatás döntéseinek bírósági felülvizsgálata, illetve annak lehetősége, mint azt máshol bemutatjuk, a jogállamiság egyik garanciája. A közgazdaságtan a közigazgatásról A közgazdaságtan szempontjából az állam egy olyan szféra, amelyben a javak elosztása a piacitól eltérő módon történik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 151 A közgazdaságtan meghatározó irányzata, a neoklasszikus közgazdaságtan az állami működésmódhoz képest a piacit tarja természetesnek, elsődlegesnek és főleg az egyetlen hatékony működtetési módnak. Csak a piac biztosítja a választás szabadságát; az állami szolgáltatásokban nincs választási lehetőség. Éppen

ezért az állam létét csak azok a kivételes helyzetek indokolják, amikor a piac még a közgazdászok szerint sem képes tökéletesen működni. Ilyenkor kényszerűen az állam tökéletlen működésére kell hagyatkozni. Ezt a szemléletet számos kritika érte. Elsősorban a következő ellenvetések fogalmazódtak meg: • az elmélet alapfeltételezése, a tökéletes, versengő piac szinte sehol nem létezik, így az e feltételezésre épített megállapítások vitathatók; • állam nélkül nem működne a piac: az állam biztosítja a tulajdon biztonságát, a szerződések kikényszeríthetőségét stb., sarkosan fogalmazva: az állam léte nélkül a versengés csak a csalóknak és rablóknak kedvezne; • a piac kiszámíthatatlansága, ismétlődő válsága óriási társadalmi feszültségeket okoz, ezt az állam kezelheti (pl. az ún keynes-i gazdaságpolitikával); • a piaci szempontok mellett más – végső soron morális – szempontokat is

érvényesíteni kell (pl. elesettek támogatása) 3.14 Köz-IGAZGATÁS, a szervezeti aspektus A szervezéstan és szervezetszociológia A közigazgatás szervezeti aspektusát vizsgálja a szervezéstan. Kutatja pl a szervezeti felépítés, a munkamegosztás és koordináció optimális megoldásait; végső soron a hatékony szervezet jellemzőinek meghatározására törekszik. A közigazgatás egy sajátos, igazgatási szervezet. Az igazgatási tevékenység meghatározásában a következő szempontokat lehet figyelembe venni: az igazgatás • strukturálisan: a stratégiai döntéshozatal és az effektív, fizikai végrehajtás között helyezkedik el. Másként fogalmazva, az igazgatás a szervezeti csúcsvezetés (vállalatok esetében a tulajdonos, a közigazgatás esetében a politikus döntéshozó) és a döntéseket effektíve végrehajtók (vállalat esetében munkások, a közigazgatás esetében gyakran más szervezetek: intézmények, közüzemek) között

található; • tartalmában: információkezelést, az információk feldolgozását és kiadását (tájékoztatás) jelenti; gyűjtését, tárolását, • formailag: irodai-hivatali tevékenység. Kifejezetten az igazgatási szervezetek sajátságaival foglalkozik igazgatástudomány, szintén a hatékony megoldások fellelése érdekében. az A szervezéstant és azon belül az igazgatástudományt ún. normatív megközelítés jellemzi. Arra keresik a választ, hogy miként lehetne jobbá, hatékonyabbá tenni a szervezet működését. Végső céljuk ezért a gyakorlati alkalmazás. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 152 Ezzel szemben a szervezetszociológia tisztán tudományosan vizsgálja tárgyát, a szervezetet. Fő kérdése nem a „hogyan legyen”, hanem a „hogy van”; a valóságos viszonyok, nem pedig az ideális megoldások kutatása jellemzi. Ezen felül a szervezetszociológiát nem csak maga az egyes szervezet

érdekli, hanem a szervezetek társadalmi szerepe, elhelyezkedése a társadalmi szerveződés egészén belül és azzal való kölcsönhatása is. Így olyan kérdésekkel is foglalkozik, amelyekkel az alkalmazott tudományok nem. A szervezetszociológiának így tárgyát képezi pl a szervezeten belüli jövedelmi viszonyok alakulása, az ezt meghatározó – olykor az egyéni teljesítménytől független – tényezők, vagy az, hogy a szervezeti körülmények miként hatnak ki az egyének, egyes társadalmi csoportok helyzetére, gondolkodására stb. A bürokratikus szervezet – Max Weber szerint A közigazgatás szervezetét gyakorta, mint bürokratikus szervezetet szokták jellemezni. Bár az átlagember a bürokrácia alatt aktatologatást, az ügyek elhúzódását, életidegen, merev szabályalkalmazást ért, a társadalomtudományban ez nem így van. A bürokrácia legismertebb leírása Max Weber nevéhez kötődik 12. ábra Max Weber (1864–1920) német

társadalomtudós (Munkássága meghatározó a szociológia, a történettudomány, a gazdaságtörténet, a politika- és a jogtudomány területén.) A bürokratikus szervezet legfontosabb jellemzői: 1. Hierarchia, vagyis a szervezetek között, a szervezeten belül az egyes szervezeti egységek és az egyes egyének (vezető–beosztott) között szigorú alá-fölérendeltségi viszonyok vannak. Egyértelmű az utasításadás és a jelentéstétel iránya, az a szervezet, szervezeti egység vagy személy struktúrában elfoglalt helyéből egyértelműen következik. 2. Egyértelmű munkamegosztás, pontosan meghatározott hatáskörök Minden poszthoz hozzárendeltek a feladatok, azok nem az egyénhez, hanem magához a poszthoz kapcsolódnak. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 153 3. Szakértelem szükséges a posztok betöltéséhez A szakértelem egyfelől kiválasztási követelmény, amelyet elsősorban diplomával, illetve a

képzettséget bizonyító irattal, bizonyítvánnyal kell igazolni, másfelől a munkavégzés elengedhetetlen feltétele a poszt betöltéséhez meghatározott szakismeret, amelyet részben az oktatási rendszerben, részben – a ranglétrán fokozatosan előre haladva – szakmai tapasztalat útján lehet elsajátítani. 4. Szabályszerűség Minden szervezeti, eljárási és tartalmi kérdést szabályok határoznak meg. A tevékenység e szabályok szerint zajlik Szabályok rögzítik az alá-fölérendeltségi viszonyokat, a hatáskörök megosztását, a képzettségi követelményeket is. 5. Aktaszerűség A döntéseket és a fontosabb eljárási cselekményeket (írásban) rögzítik és tárolják, azok később visszakereshetőek. A bürokrata-hivatalnok olyan, munkáját élethivatás-szerűen végző szakképzett személy, aki feladatát a szabályoknak megfelelően, egyéni értékrendjétől és érzelmeitől függetlenül látja el. A működés egészére a

személytelenség, a pontosság és kiszámíthatóság jellemző. A bürokrácia történeti összehasonlításban a leghatékonyabb szervezet; úgy viszonyul minden korábbi igazgatási formákhoz, mint a gépi nagyüzem a manufaktúrákhoz – mondja Weber. Bár Weber szerint a bürokratikus szervezet egyaránt jelen van a pártok apparátusaiban, a római katolikus egyházban vagy a nagyobb civil szervezetekben, leírása mégis leginkább a közigazgatási szervezetre illik rá. Valóban, Weber kora közigazgatásáról mintázta a bürokratikus szervezet modelljét, s leírása jelentős részben a mai napig ráillik a közigazgatásra. Már maga Weber is érzékelte, hogy a bürokratikus működés veszélyeket is rejt magában. A hűvös, személytelen „tárgyilagosság” és a szakmai ismeretek, valamint a titkolózás, a hivatalnokok felsőbbségtudata súlyos társadalmi diszfunkciókhoz vezethet. Weber megfogalmazásában a bürokrácia a „szolgaság házává”

válhat Ez a szervezet a legszörnyűbb diktatúrákat, totalitárius rendszereket is képes kiszolgálni, az elnyomás hatékony gépezeteként működve, amint arra a náci Németország példája figyelmeztette a világot. Ebben az esetben a szervezeti hatékonyság – egy rossz cél szolgálatában – és a társadalmi eredményesség ellentmondásba kerül egymással. A bürokratikus szervezet hatékonysága Később sokan vitatták, hogy a bürokratikus szervezet valóban hatékony lenne. Ma már alig akad olyan kutató, aki ezt a tételt feltétel nélkül elfogadná Egyesek rámutatnak arra, hogy ellentmondás lehet a szervezeti szabályok követése és a szakmai szempontok érvényesítése között. Mások szerint hiányzik a hivatalnok motiváltsága a weberi modellben. Megint mások a bürokratikus szervezet egyéniséget torzító, és így végső soron az eredményességet is csökkentő hatásaira utalnak. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1

Társtudományok 154 A kutatók egy része arra hívja fel a figyelmet, hogy a túl- és az alulbürokratizáltság is problémát okozhat. A túl merev hierarchia pl ahhoz vezethet, hogy a szervezet vezetői nincsenek tisztában a szervezetben zajló folyamatokkal, a túlszabályozás pedig ahhoz, hogy a szervezet képtelen a jelentkező feladatokat megfelelően ellátni, mert a szabályok gúzsba kötik. Az alulbürokratizáltság viszont fejetlenséget okozhat, végső soron a korrupció melegágya lehet. Jelentős probléma a bürokratikus szervezet merevsége (merev hierarchia, szabályok, hatáskörök), ami megnehezíti az egyre gyorsabban változó környezethez való alkalmazkodást. Ezt a problémát tovább mélyíti, hogy a bürokratikus szervezet hivatalos keretei között a résztvevők gyakran egyéni érdekeiket és nem a szervezeti célt követik, hatalmi harcokkal vannak elfoglalva. A következő részben részletesen tárgyalandó Új Közmenedzsment éppen a

bürokratikus működésmódot látja a közigazgatás gyenge pontjának, és az üzleti szférában alkalmazott dinamikusabb, innováció-orientáltabb megoldásokat preferálja – elsősorban a merev szabálykövetéssel szemben. Ugyanakkor a bürokratikus szervezetnek van néhány jellemzője, amely előnyös lehet a demokratikus politikai berendezkedés államigazgatási szerveként. Ezek mindenekelőtt a következők: • A merev szabálykövetés biztosíthatja a jogszabályok pontos betartását, így a jogegyenlőség és a jogállamiság alapvető biztosítéka. • A hierarchia megalapozza, hogy a közigazgatás csúcsán álló választott politikai vezetők érvényesíthessék hatalmukat; ez a demokratikus berendezkedés alapvető biztosítéka. • A személytelenség, a hivatalnok elfogulatlansága a pártatlan, objektív ügyintézés záloga. • A pontosság, kiszámíthatóság a jogbiztonság egyik támasza. A szervezetszociológiai kutatások szerint egyébként a

nagy létszámú szervezetekben a legtöbb bürokratikus jellemző elkerülhetetlenül kifejlődik – függetlenül attól, hogy állami szervezetről vagy egy modern vállalatról van szó. Ezért a bürokratikus jellemzők jelentős része valószínűleg hosszabb távon is jelen lesz a közigazgatásban. 3.15 A tudomány alkalmazása Az eddigiekben azt tekintettük át vázlatos formában, hogy a különféle tudományterületek hogyan közelítenek a közigazgatáshoz, milyen főbb kérdésekkel foglalkoznak ennek kapcsán. Az alábbiakban azt vizsgáljuk, hogy a közigazgatás mindennapi működése során miként hasznosítja a különféle tudományterületek eredményeit. Itt térünk ki a közigazgatás és a gazdaság kapcsolatrendszerének kérdésére is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 155 Döntéshozatal és a stratégiai döntések előkészítése A közigazgatás a kormányzati (és önkormányzati), közpolitikai

döntések előkészítésében elsősorban a szakismeretek becsatornázásával, elemzések készítésével vesz részt. Ennek során széles körben alkalmazza a társadalomtudományokban felhalmozott tudást • a tudományos törvények figyelembevételével, • a tudományos publikációkban megjelenő tényadatok felhasználásával, és a • tudományos módszerek alkalmazásával az önálló (pl. kérdőíves) adatgyűjtés során. A társadalomtudományok közül elsősorban a szociológia és a közgazdaságtan eredményei hasznosíthatóak a közpolitikai döntések előkészítésében. Mindkét tudományterület számos olyan elmélettel szolgál, amely megmagyaráz társadalmi és gazdasági összefüggéseket, értelmezhetővé, és a közigazgatás által könnyebben kezelhetővé tesz társadalmi problémákat, illetve segíti az állami beavatkozás következményeinek előrejelzését. A városszociológia leírja pl azokat a folyamatokat, amelyek egyes

városrészek gyors ütemű leromlásához (slumosodás), vagy egyes társadalmi csoportok hátrányos helyzetének kialakulásához, nemzedékeken át történő fennmaradásához vezetnek; egyben kulcsot kínál e társadalmi problémák kezeléséhez is. Hasonlóképpen a közgazdaságtan elemzi a hatósági ár és a minimálbér megállapításának, vagy a különféle adónemeknek hatásait a termékek árára, mennyiségére és általában a piac alakulására. Ezeknek az ismereteknek a hasznosítása megalapozhatja a megfelelő kormányzati döntéseket. Maga a közpolitika-elemzés, mint alkalmazott tudomány sem tesz mást, mint alkalmazza más tudományterületek tudását és módszereit. Így az ex-post, vagyis a már működő közpolitikák hatását vizsgáló elemzés (evalváció) elsősorban a szociológia módszereire alapoz; felhasználja a mintavételi eljárásokat, adatfelvételi technikákat (pl. interjúkészítés, kérdőíves adatfelvétel,

dokumentumelemzés stb), valamint az adatelemzési és értékelési módszereket, különösen a különféle statisztikai adatelemzési technikákat. A közpolitikák várható hatásának előrejelzésére irányuló ex-ante elemzés, amellett, hogy aktívan alkalmazza a társadalomtudományokban feltárt törvényszerűségeket, gyakran alkalmazza a közgazdaságtanban gyökerező költség-haszon elemzés módszerét. Ennek lényege, hogy megkísérli számszerűsíteni, pénzben meghatározni az egyes állami intézkedések várható hatását egyfelől a társadalmi (tehát nem csak költségvetési) költségek, másfelől pedig a társadalmi hasznok oldaláról, valamiképpen elméletileg modellezve a piacon megjelenő összefüggéseket. A fentiek mellett nagy szerepe van a döntéselmélet által kidolgozott technikák alkalmazásának, amelyek lehetővé teszik nagyon bonyolult döntési helyzetek szisztematikus elemzését. Ilyen bonyolult döntési helyzetek különösen

gyakran adódnak a közpolitikai döntések során. Gyakran egyszerre nagyon sok (akár több száz) döntési szempontot, kritériumot kell figyelembe venni, miközben az alternatívák száma is nagyon magas lehet. Máskor a környezet kiszámíthatatlansága jelent problémát. Nem lehet tudni pl, hogy a következő években a gazdaság teljesítménye nőni vagy csökkenni fog-e, s milyen mértékben. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok Mindezen problémák megoldását az alkalmazott modellekkel, számítógépes programokkal segíti. 156 döntéselmélet különféle Az állam, illetve közigazgatás és a gazdaság kapcsolata A modern közigazgatás bonyolult kölcsönhatásban áll a gazdasággal. Ezt a viszonyrendszert tekintjük át röviden ebben a pontban – jobbára elszakadva a közgazdaságtudomány megállapításainak ismertetésétől. Erősen leegyszerűsítve a közigazgatás elsősorban a jogon és a pénzen keresztül

hathat a gazdaságra. A jog a gazdaság esetében is magában foglalja a jogalkotást és jogalkalmazást. A jog határozza meg azokat a kereteket, amelyek között a gazdaság működhet, így a gazdaság szereplőinek és a fogyasztóknak a viselkedését is. A dohány- és alkoholtermékek magas adója pl. amellett, hogy az állam számára jelentős bevételt hoz, egyben azt a közösségi célt is szolgálja, hogy ezen termékek élvezetétől a lehető legtöbb embert tartsa távol. Jogszabályok határozzák meg, hogy mire vet ki az állam adókat, azok milyen mértékűek. A munkavédelmi és munkaegészségügyi előírások a dolgozók egészségét védik, ugyanakkor jelentős kiadást igényelnek a vállalatok tulajdonosaitól. Közvetve vagy közvetlenül szinte minden jogszabály kihat a gazdaságra is. A legtöbb esetben a jogszabályi rendelkezések hatására a vállalkozások profitja csökken, mert a jogszabály olyasmit ír elő, követel meg – általában a

közösség érdekében –, amit a vállalkozás tulajdonosa nem tenne meg. Más esetekben pedig a jogszabályok csökkentik a vállalkozások választási lehetőségeit, vagyis tiltanak valamit, amit a tulajdonos egyébként megtenne, ezzel csökkentve a profitot. Ezért a profitorientált vállalkozások gyakran próbálják elkerülni a jogszabályok követését. A közigazgatásnak kötelessége a jogszabályok betartatása is. Természetesen ebben nem kizárólag a közigazgatás vesz részt, más állami szerveknek is jelentős szerepe van a jogszabályok kikényszerítésében. Ilyenek elsősorban az igazságszolgáltatás szervei, a bíróságok és az ügyészség. Ugyanakkor tömegében a legnagyobb szerepet a közigazgatás szervei játsszák. A közigazgatás aktívan ellenőrzi, hogy a gazdaság szereplői betartják-e a jogszabályokat. Külön hatóság felel az adóbevallásokban foglaltak ellenőrzéséért és az adók behajtásáért. Más hatóság a

munkavédelmi és munkaegészségügyi előírásokat ellenőrzi. Több hatóságnak is szerepe van fogyasztóvédelmi szabályok betartatásában stb. Külön hatóság felel a tisztességes piaci magatartás szabályainak betartásáért, különösen a tényleges piaci versenyt akadályozó kartellmegállapodások felszámolásáért. A jogi szabályozás és annak betartatása elsősorban azt szolgálja, hogy a társadalom egésze élvezhesse a modern piacgazdaság előnyeit, azonban mentesüljön annak súlyosan káros hatásaitól. Mindamellett a jog, a hatósági tevékenység, amelynek során a közigazgatás ellenőriz, tevékenységet előzetes engedélyeztetéshez köt, tilt, bírságol stb., idegen a gazdaság – mint társadalmi alrendszer – sajátos működési rendjétől, „logikájától”. A modern gazdaság a pénz körül forog FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 157 A pénz az az eszköz, amellyel a gazdaság

szereplőit szinte észrevétlenül lehet befolyásolni. Ugyanakkor a mai világban pénzre van szüksége mindenkinek ahhoz, hogy valamilyen tevékenységet elvégeztessen. Pénzre van szüksége az államnak is ahhoz, hogy működni tudjon. A működéséhez szükséges pénzt az állam a gazdaságból vonja el, majd azt saját – a piacitól gyökeresen eltérő – szempontjai szerint újra elosztja. A működéséhez, illetve a közösségi célok megvalósításához szükséges anyagi erőforrásokat az állam elsősorban adók és járulékok formájában vonja el. A gazdaságból így elvont összeget nevezzük a GDP (ejtsd: dzsidípí) központosított részének. Az állami jelenlét, illetve az állam „nagyságának” fontos mutatója, hogy a gazdaságban megtermelt javak hány százalékát vonja el az állam. Ez az arány a fejlett világban durván 1/3 és 2/3 között, Magyarországon hosszabb ideje 50 % körül mozog. Vannak, akik szerint az ilyen mértékű

elvonás megfojtja a gazdaságot, mások viszont arra hivatkoznak, hogy a közösség érdekét a nagyobb állami újraelosztás jobban szolgálja. A gazdaságból elvont pénz egy részét az állam saját szervezetének, a parlamentnek, bíróságoknak és nagyobb arányban a közigazgatás szerveinek működtetésére költi. Ez azonban csak elenyésző része a teljes állami kiadásoknak, amelyen belül a honvédelmi, egészségügyi, oktatási és szociális stb. kiadások nagyságrendekkel magasabbak. Amikor az állam, s azon belül meghatározóan a közigazgatás, feladatainak ellátása során felhasználja a gazdaságból elvont pénzeket, e pénzek közvetve, de gyakran közvetlenül visszafolynak a gazdaságba. Közvetlenül a gazdaságban jelennek meg ezek a pénzek, amikor az állam valamilyen terméket vagy szolgáltatást rendel meg. Így a középületeket általában magánvállalatok építik, a közigazgatás működéséhez szükséges eszközöket

(számítógépeket, bútorokat stb.) is a piacról szerzi be az állam csakúgy, mint az egészségügyi ellátáshoz vagy az oktatáshoz, illetve a honvédelemhez szükséges eszközöket, berendezéseket stb. Hasonló a helyzet az állami támogatások esetében is. Lényegében állami támogatásnak tekinthetjük az adókedvezményeket, hitelgaranciákat stb. is Közvetve jut vissza az elvont pénz a vállalkozásokhoz pl. a szociális támogatások (munkanélküliek járadéka, szociális segély stb.) esetében, hiszen a támogatottak fogyasztóként jelennek meg később a piacon. Áttételesebb pl az iskolai ellátás szerepe, amelyet úgy is felfoghatunk, hogy az állam biztosítja a gazdaság számára a jól képzett munkaerőt. Monetáris és fiskális politika A gazdaság pénzen keresztül történő állami befolyásolásában meghatározó szerepe van az ún. fiskális és monetáris politikának A monetáris politika egy sajátos állami szervezethez, a jegybankhoz

vagy központi bankhoz (Magyar Nemzeti Bank) köthető. Alappillére a jegybanki alapkamat. A központi bank pusztán a jegybanki alapkamat meghatározásával, illetve változtatásával nagymértékben befolyásolni tudja a gazdaság alakulását. A jegybanki alapkamat kihat a kereskedelmi bankok kamataira is. Ha a bankbetétek kamatai magasak, akkor az emberek ebben tartják a pénzüket, nem fektetnek vállalkozásokba, részvényeiket eladják stb. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 158 Ha a bankbetétek kamatai alacsonyak, akkor ellenkező irányban áramlik a pénz. Főszabályként tehát a magas jegybanki alapkamat visszafogja a gazdaságot, míg az alacsony ösztönzi a vállalkozásokba történő közvetlen befektetést. A jegybanki kamat kihat az export-importra is. Ha pl az adott országban a jegybanki alapkamat magas, akkor – főszabályként – sokan fektetnek az adott ország valutájába, ez felértékeli az adott

valutát, ami viszont megdrágítja a kivitelt, és olcsóbbá teszi a behozatalt, vagyis az adott ország termelőit hozza nehezebb helyzetbe. A fiskális politika elsősorban a Pénzügyminisztériumhoz köthető, alappillére a költségvetés. Azon a felismerésen alapszik, hogy a költségvetés bevételi és kiadási oldalának nagysága, a bevételek és kiadások (honnan, hogyan von el, és hova, hogyan oszt újra) szerkezete kihat a gazdaság szereplőinek viselkedésére, a gazdaság működésére. A költségvetés bevételi és kiadási oldalának aránya önmagában is kihat a gazdaság működésére, teljesítményére. Amikor a gazdaság jól működik, növekszik, akkor lehetőség nyílik nagyobb állami elvonásra is. Ez némileg fékezi a gazdaság növekedését, de biztosíthatja az egyensúlyt is. Amikor a gazdaság teljesítménye csökken, különösen válságidőszakokban, akkor a költségvetési kiadások növelésével élénkíteni lehet a piacot,

elsősorban állami megrendeléseken, nagyberuházásokon keresztül. De nem csak az elvonás abszolút mértéke, hanem módja is számít. Nem mindegy, hogy a tőke- vagy a munkajövedelmeket, a fogyasztást, a megtakarításokat vagy a vagyont adóztatják, illetve hogy melyiket milyen mértékben és milyen módon. A progresszív adózás a jövedelmek esetében pl azt jelenti, hogy a gazdagabbak nagyobb arányban vállalnak részt a közösségi kiadásokban. Ez igazságos lehet, ám a gazdagokat arra ösztönzi, hogy eltitkolják jövedelmüket, vagy olyan országba költözzenek, ahol kedvezőbbek az adózás szabályai. A vagyonra kivetett adók igazságosabbak és eredményesebbek lehetnek ott, ahol a jövedelmek eltitkolása és a számlaadás elmulasztása általános. A dohány- és alkoholtermékek magas adója csökkenti ezek fogyasztását stb. Jóval lényegesebb, már a monetáris politikán is túlmutató kérdés, hogy pl. az egészségügyi és nyugdíjbiztosítást

adókból, vagy a biztosítási jelleget jobban kidomborító járulékokból finanszírozzák. Nemcsak a költségvetés bevételi, hanem annak kiadási oldala is meghatározza a gazdaság működését, és kihat a társadalom egészére is. Az állam a fentieken túl számos egyéb eszközzel is befolyásolhatja a gazdaság működését. Ezek közül a legfontosabb hatás talán abból következik, hogy az állam maga is tulajdonos. Az állam, illetve az önkormányzatok tulajdonában van Magyarországon pl. az egészségügyi intézmények túlnyomó és az oktatási intézmények nagyobb része. Hasonlóképpen állami tulajdonban vannak közüzemek (pl. MÁV), de számos országban az ún vonalas infrastruktúra (víz, csatorna, villany, gáz) is. Az állam és a gazdaság közötti összefüggéseket összegzi vázlatosan a 13. ábra FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 159 13. ábra Az állam, illetve közigazgatás és a gazdaság

közötti viszonyrendszer 3.16 Szervezés- és igazgatástudomány A közigazgatás egy óriási, tagolt szervezet. Nincs egyetlen hazai vállalat sem, amely megközelítené a közigazgatás méretét. A magyar közigazgatásban több mint százezer köztisztviselő dolgozik, és ebbe nem számítottuk bele a fegyveres szerveket (rendőrség, honvédség stb.), amelyek létszáma szintén megközelíti a százezres számot. A közszférába tartozik a közalkalmazottak (tanárok, orvosok stb) többszázezres tömege is. Ez a hatalmas szervezet megfelelő tagolás nélkül áttekinthetetlen és irányíthatatlan lenne. A megfelelő tagolás segíti a hatékony munkamegosztás és koordináció kialakítását, végső soron megalapozza az eredményes működést. A közigazgatás felépítésében hasznosítja a szervezéstan és igazgatástudomány javaslatait. A közigazgatás horizontálisan elsősorban a nagyobb társadalmi szférák, illetve feladatok (oktatás, egészségügy

stb.), másrészt szakmai alapon (pénzügy, jog stb.), összességében ún szektorok szerint tagolt Ez jól érzékelhető a minisztériumok szerinti tagolásban. Emellett a közigazgatás vertikálisan is tagolt: központi-országos; területi és helyi szintre. A közigazgatás központi-országos szintjén találjuk pl a Kormányt, a minisztériumokat és egyéb országos főhatóságokat. A helyi szintet ezzel szemben a települések jelölik ki a magyar közigazgatásban. A területi szint központi eleme a megye; ennél nagyobb területi egység a régió, kisebb a kistérség. E bonyolult szervezetrendszert olyan szervezési elvek, mint – a már tárgyalt – hierarchia, valamint a dekoncentráció és decentralizáció rendezi egységbe. Előbbiből eredeztetjük a dekoncentrált szervek, utóbbiakból az önkormányzatok létrejöttét. E szervekről a későbbiekben még részletesen lesz szó. Utaltunk már arra, hogy a közigazgatásban jelentősek a bürokratikus

szervezeti jellemzők. Ezek egy része nem mellőzhető a nagy szervezeti méret és a közigazgatásnak a politikai rendszerben elfoglalt helye miatt sem. Emellett azonban folyamatosan szükség van hatékonyabb szervezési megoldások keresésére, amiben a szervezéstan és igazgatástudomány eredményei nyújtanak segítséget. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 160 A mindennapi munkavégzés tudományos háttere A mindennapi közigazgatási munka során is számos tudományos eredményt alkalmaznak a köztisztviselők. Amire talán minden területen a legáltalánosabban szükség van, az a pszichológia eredményeinek alkalmazása. A köztisztviselők nagy része ugyanis rendszeresen kerül személyes kapcsolatba ügyfelekkel, gyakran kifejezetten feszült helyzetben. A pszichológia segítséget nyújthat a személyközi kapcsolatok kezelésére. Ezt a legtöbb fejlett közigazgatású országban a köztisztviselők tréningeken

sajátíthatják el készség szintjén, vagyis megtanulják a gyakorlatban alkalmazni ezeket a technikákat. Ilyen tréningeken javítható például a kommunikáció azzal, ha az ügyintéző figyelembe veszi az ügyfél képességeit, meglévő ismereteit, egyszerűen, a kívülálló számára is érthetően fogalmaz, kerüli a szakzsargont, rövidítéseket stb. Jelentősen javítható a kommunikáció az ügyintéző „megértő” képességének erősítésével is. Ennek során meg kell tanulni valóban figyelni az ügyfélre (magunk helyett), tudatosan kerülni kell az önkéntelen belemagyarázást vagy az előítéletekből következő félreértéseket. Tanulni kell a megfelelő kérdezési technikákat is, pl azt, hogy a kérdéssel ne sugalljuk eleve a választ. A konfliktushelyzetek kezelése szintén tanítható. Megfelelő viselkedéssel a konfliktus gyakran eleve elkerülhető, vagy legalábbis a konfliktus elmérgesedése megelőzhető. A közigazgatásban is egyre

nagyobb szerepet kap a közvetítő, idegen kifejezéssel mediátor, aki segíti az elmérgesedett konfliktusból történő kilábalást, a kompromisszumos megoldások megtalálását. Kifejezetten a vezetők számára nyújt ismereteket és gyakorlati készségeket a vezetéstan, illetve a menedzsment mint alkalmazott tudomány. Természetesen itt csak néhány szempontot vetettünk fel. Ahogyan jeleztük, a kommunikációs, konfliktuskezelési stb. képességek javítása hosszabb időt vesz igénybe, és könyvből nehezen sajátítható el. 3.17 Összegzés A tudomány és a közigazgatás kapcsolata kétirányú. Egyfelől a tudomány leírja a közigazgatást, másfelől a közigazgatás alkalmazza a tudományos eredményeket. Természetesen a különféle tudományok a közigazgatás más-más aspektusait emelik ki, illetve hagyják homályban. Éppen ezért bír jelentőséggel, hogy mely tudományos megközelítésen keresztül szemlélik a közigazgatást egy-egy

országban. Ez ugyanis kihat arra, hogy mit gondolnak a közigazgatás feladatának, mit tartanak ideálisnak és mit kerülendőnek. Ez pedig nagyban meghatározza, hogy ténylegesen hogyan működik a közigazgatás. Ebben a modulban a tudományokat aszerint csoportosítottuk, hogy azok a közigazgatásnak a szervezeti jellegére (igazgatási szervezet) vagy pedig sajátos szerepére (a közszférában működik) utal. A szervezéstan, az igazgatástudomány és a szervezetszociológia a közigazgatásnak az előbbi, szervezeti aspektusával foglalkozik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 161 A társadalomelmélet, valamint a szakszociológiák, de különösen a politológia a közigazgatásnak a közszférába, a politikai, azon belül az állami szervezeti rendszerbe való betagozódásával foglalkozik. A hazai tudományban és oktatásban meghatározó a jogi felfogás, amely aztán meghatározza a közigazgatás gyakorlatát is. Ezt

követve ez a segédanyag is elsősorban a jogi szemlélet aspektusából tekint a közigazgatásra. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.1 Társtudományok 162 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 163 3.2 Modern közmenedzsment 3.21 Bevezetés Ebben a részben áttekintjük a kormányzással és az állammal kapcsolatos főbb történeti modelleket, majd kitérünk a modern közmenedzsment iskolákra. Nemzetközi jelentőségük miatt külön elidőzünk azon irányzatok mellett, melyeknek nemzetközi szervezeti támogatottsága is erős. Az elméleti áttekintést követően közelebb lépünk a gyakorlati munkához, és azokat a megoldásokat tekintjük át, amelyek nagyjából uralkodónak tekinthetők a hatásos közigazgatás, a közigazgatás hatékonysága és az eredményesség témakörében. Fontos tisztában lennünk azzal, hogy az elméletek által kidolgozott gyakorlati megoldások folyamatosan

változnak, megújulnak, így a közigazgatási munka során nyitott elmével folyamatosan tanulnunk kell, hogy feladatainkat megbízhatóan, magas színvonalon lássuk el. 3.22 A kormányzás fejlődése Az állam felfogásának modelljei és azok változása Az alábbiakban az állam felfogásának azon modelljeit tekintjük át, amelyek magyarázzák a modern közmenedzsment elméletek megjelenését és részben tartalmát is. Tiszta liberális modell: A 19. század utolsó harmadáig az állam lényegében nem avatkozott a piacgazdaság ügyeibe, a közkeletű kifejezés szerint „éjjeliőr” államról beszélhetünk, amelynek szerepe a belső rend és külső biztonság fenntartására korlátozódik, amit az ezek finanszírozásához szükséges adóztatás egészít ki. Ez mindössze öt – úgymond klasszikus – minisztérium létét feltételezi. A belső rend fenntartását a belügy(alapvetően: a rendőrség működtetése) és az igazságügy-minisztérium

(bíróságok működtetése, börtönök fenntartása) működése biztosítja, a külső biztonság a külügy(diplomácia) és a hadügyminisztérium feladata, míg az adók kivetéséért, beszedéséért és a költségvetés összeállításáért a pénzügyminisztérium felel. A később jelentkező feladatok (oktatás, közegészségügy, utak, majd gáz, villanyhálózat) általában előbb a belügyminisztériumon belül jelentkeztek feladatként, majd fokozatosan önállósodtak szervezetileg is. Polgári állam: A 20. század kezdetétől a tiszta piaci elosztási rendszer ellentmondásait tompította az állam fokozatosan növekvő szerepe. Az állam elsőként a közoktatás és a közegészségügy (járványügy) területén vállalt meghatározó szerepet, majd fokozatosan más területeken is aktívvá vált. Így pl a munkahelyek biztonságosabbá tételében is szerepet vállalt, amikor szabályokat állított fel, és ezek betartását ellenőrizte.

FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 164 Jóléti állam: Európában nagyjából a második világháború utáni időszakban alakult ki a jóléti állam. A jóléti államban az állam újabb feladatokat vállalt, így szerepe jelentősen megnőtt. A jóléti államban, egyebek mellett • az alap- és középfokú iskolai ellátás általában mindenkinek ingyenesen jár, azt az állam szervezi; • az egészségügyi ellátás hasonlóképpen az állam által szervezett, és igénybevételére lényegében mindenki jogosult; • általános, államilag garantált nyugdíjrendszer működik; • kialakul egy széles szociális ellátórendszer, amelynek keretében az állam gondoskodik mindazon csoportokról, amelyek átmenetileg (munkanélküliek) vagy tartósan (pl. a fogyatékkal élők) nem tudnak aktívan részt venni a piacgazdaságban, illetve nem tudják magukat, családjukat saját erejükre támaszkodva ellátni; a szociális

rendszer feladata annak megakadályozása, hogy a társadalom vagyoni helyzet szerint szétszakadjon, ezért az állam programokat szervez a halmozottan hátrányos, mélyszegénységben élő csoportok számára annak érdekében, hogy ebből a helyzetből kitörhessenek. A jóléti államra jellemző társadalmi berendezkedés a szociális piacgazdaság. Az állam aktívan befolyásolni kívánja a piaci folyamatokat, részben a szabályozás eszközeivel, részben pedig olyan piac-barát eszközökkel, mint a monetáris és fiskális politika. Totális állam: A demokratikus berendezkedés elvetésével létrejövő totális államok korlátozták az egyéni jogokat és a piaci működést is. A totális állam lényege, hogy mindent – a társadalom, a közérdek, illetve nemzet nevében fellépő – állam kontrollál, beleértve az egyes ember legszemélyesebb szféráját is. Az önálló kezdeményezésnek, a civil szerveződésnek a totális államban nincs helye. Ilyen

totális államok voltak a kommunista, valamint a fasiszta diktatúrák. A fenti három, illetve négy államtípus történetileg jórészt egymást követve jött létre. E történeti fejlődés során az állam szerepe rendkívüli mértékben megnőtt Ez a szerepnövekedés szinte kizárólag a közigazgatást érintette. Miközben a törvényhozás létszáma alig nőtt, a bíróságok személyzete valamelyest növekedett, addig a közigazgatás létszáma sokszorosára duzzadt az utóbbi száz-kétszáz évben. Ha a költségvetési kiadásokat tekintjük, akkor az elmozdulás még jelentősebb. Az államháztartáson belül a törvényhozó és a bírói hatalmi ágra fordított összegek ma már eltörpülnek a végrehajtó hatalmi ág által felhasznált összeghez képest. Államok válsága Mind a jóléti, mind a totális modell válságba jutott az 1970–80-as évekre. A válság oka a fenntarthatatlanság volt; az, hogy az állam túl sokat vállalt, amit aztán már

képtelen volt teljesíteni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 165 A válság mögött az állt, hogy az emberek, a különféle társadalmi csoportok, és az őket képviselő érdekképviseletek, nyomásgyakorló csoportok egyre több területen követeltek állami beavatkozást, az állam aktív tevékenységét. Ennek azonban csak az elvonással, elsősorban az adók növelésével lehetett eleget tenni. Mind nyilvánvalóbbá vált, hogy egyfelől az állam, illetve a közigazgatás – létszámban és a felhasznált anyagi forrásokban is mérhető – folyamatos, jelentős növekedése nem tartható fenn. Ugyanakkor az állam, a közigazgatás a megnövekedett létszámmal és költségvetéssel sem tudta az igényeknek megfelelően ellátni feladatait. A válság számos új törekvést hozott a felszínre, amelyeket a következőkben mutatunk be. 3.23 Közigazgatási irányzatok: elméleti válaszok Public Choice

(Közösségi Választások) elmélete Állítása A közösségi választások elmélete a modern államot idejétmúlt, nagy és nem hatékony bürokráciaként írja le. Minden tényező az állam folyamatos növekedésének irányában hat: az emberek egyre több szolgáltatást követelnek, amelyben partnerre találnak az adott terület hivatalnokaiban, hiszen pl. az oktatásügyben dolgozók is több pénzt akarnak az oktatásra, akárcsak az egészségügyben dolgozók stb. Mindennek a politikusok nem képesek ellenállni, egyrészt mert szakmailag képzetlenek, nem tudják felmérni az igények megalapozottságát, másrészt mert újraválasztásukban érdekeltek, amit viszont a választói csoportok érdekeinek kielégítésével lehet elérni. Az egyre hatalmasabbá váló állam azonban elkerülhetetlenül egyre kevésbé lesz hatékony. Ugyanakkor az állam egyre nagyobb összegeket von el a gazdaságból, és általában is működésével elsorvasztja, eltorzítja az

egészséges versenyre épülő piaci működést és a magánszféra önálló szerveződését. Összegezve: a kormány hatalma túlzott, a köztisztviselők a saját érdekeiket szolgálják, a politika képtelen a bürokráciát korlátozni. Javaslata A javaslatok általában következnek a helyzetértékelésből. Nincs ez másként a közösségi választások elmélete esetében sem. Eszerint növelni kell a piac, és csökkenteni az állami bürokrácia szerepét, súlyát. A közszektorba vont tevékenységek egy részét vissza kell vinni a piac szférájába (pl. az oktatás, egészségügy területén), lehetőleg a piaci mechanizmust kell alkalmazni a közszférában is. Versenyre kell kényszeríteni az intézményeket, egyes tevékenységeket ki kell szervezni, privatizálni kell. Neoinstitucionalizmus (Új intézményelmélet) Állítása A neoinstitucionalizmus arra hívja fel a figyelmet, hogy emberi magatartásokat nem kizárólag a gazdasági számítás, a

racionális mérlegelés befolyásolja, hanem abban a személyes viszonyoknak, az érzelmeknek, a társadalmi értékrendnek, szokásoknak és normáknak is nagy szerepe van. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 166 A közigazgatás felépítésével kapcsolatban pedig azt hangsúlyozzák, hogy • az egyénnek a szervezetekben, intézményekben elfoglalt szerepe, • a szervezethez fűződő lojalitás, illetve az ún. testületi szellem, • a szervezeti értékek, kultúra, a szervezeti emlékezet szerepe is rendkívül jelentős. A közintézmények így a közösségi bölcsesség és értékek gyűjtőpontjai, vagy legalábbis azoknak kellene lenniük. Javaslata A közintézményeket úgy kell felépíteni, fejleszteni, hogy figyelembe vesszük a fenti szempontokat, beleértve a szervezet történetét, a tisztviselők személyes szakmai tapasztalatait, kapcsolatrendszerét, értékrendjét. Új Weberizmus Állítása Az Új

Weberizmus, amely nagyjából az ezredforduló tájékán jelentkezett, több szempontból is a Közösségi Választások elméletének ellenpontjaként értelmezhető. Fő állítása, hogy a piaci megoldások bevonása nem oldja meg a jóléti állam válságát. E problémára nem az állam szerepének csökkentése, a piaci mechanizmus és a piaci szervezetek (vállalatok) erősítése a megfelelő válasz. Éppen ellenkezőleg Az államot meg kell erősíteni. Az erős állam stabilitást biztosít, ellensúlyozza a piaci folyamatokat, kezeli a kihívásokat a demokratikus jogok garantálása mellett. Javaslatai: • Meg kell erősíteni az állam szerepét! • Meg kell erősíteni a közigazgatás erkölcsi értékeit! • Helyre kell állítani a jogszerűséget a közigazgatásban! • A közszolgálatot magas szakmai színvonalon kell művelni! • Polgár- és ügyfélbarát működés szükséges! • Nagyobb hatékonyságra felhasználásában! kell törekedni a

kormányzati erőforrások 3.24 A nemzetközi szervezetek javaslatai A jóléti állam válsága során kibontakozó vitában nemzetközi szervezetek is állást foglaltak, és tagállamaik számára javaslatokat tettek. E nemzetközi erőfeszítések hozzájárultak különböző közigazgatási irányzatok elterjedéséhez. Az OECD, a Nemzetközi Valutalap (IMF) és a Világbank hosszú ideig kifejezetten az Új Közmenedzsment szemléletét sugározta. E téren az utóbbi években az ajánlásaik jóval óvatosabbak, kiegyensúlyozottabbak. Az ENSZ ezzel szemben eleve más irányt, a Jó kormányzás irányzatát javasolta. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 167 New Public Management (Új Közmenedzsment) Állítása Az irányzat az állam válságának gyökerét abban látja, hogy az állam, a közigazgatás működése nem elég hatékony. A jóléti állam funkcióinak nagy részéről nem kell lemondani, ha a hatékonyságon

tudunk javítani. Úgy véli, hogy a közigazgatási folyamatok jobb hatékonyságát úgy lehet elérni, ha azokat az üzleti folyamatokhoz közelítjük. Másként fogalmazva, a piac világa, a vállalati működés jelentheti a mintát a közigazgatás számára, mivel a piac „logikája” (pl. az, hogy a rosszul gazdálkodó vállalatok tönkremennek) kikényszeríti a hatékony működést a piaci szervezetekből. Javaslatai: • Vezessünk be versenyt a közszektorban is! Így pl. az oktatás vagy az egészségügy területén a szolgáltatók (iskolák, kórházak stb.) versenyezzenek azért, hogy a fogyasztók (a tanulók, illetve szüleik, a betegek stb.) őket válasszák! • Vonjuk be a piaci szereplőket a közfeladatok ellátásába, pl. a feladatok kiszervezésével! • Vezessünk be a vállalatoknál bevált hatékonyság-javító módszereket! (Pl. teljesítménymérés, egyéni teljesítményhez igazodó bérezés, minőségmenedzsment.) • A gazdaságos,

hatékony működést helyezzük a középpontba! Good Governance (Jó Kormányzás) – az ENSZ által javasolt irányzat Állítása Az államnak be kell vonnia az állampolgárokat és a társadalmi szervezeteket a kormányzásba, ösztönöznie kell az állampolgárokat a nagyobb szerepvállalásra, részvételre, ezáltal kell megteremtenie a jó kormányzást. Az állam feladata a társadalom erőinek buzdítása, ösztönzése a közügyekben való részvételre. Míg az Új Közmenedzsment a piacot, a piaci mechanizmust, az Új Weberizmus pedig az államot és közigazgatást helyezi a közösségi döntések középpontjába, addig a Good Governance irányzat a társadalmi nyilvánosság, a közvetlen állampolgári részvétel, a civil szervezetek bevonásának fontosságát hangsúlyozza. Javaslata: • Növelni kell az állam egyfajta közvetítői, idegen kifejezéssel: mediátori szerepét. Az állam döntéseit elsősorban ne egyfajta uralmi szerepben, a hatalom

birtokosaként hozza meg, hanem inkább közvetítsen a különféle társadalmi csoportok között, hogy a közösségi döntések az ezek közötti kompromisszumként jöhessenek létre – mindenki megelégedésére. • Segíteni kell a civil szervezetek és vállalatok nagyobb hozzájárulását a kormányzáshoz! • A közigazgatást ne szigorú szabályok irányítsák, hanem a közösségi döntéshozatal vitákon és kompromisszumokon keresztül történjen! • A végső kontrollt a társadalmi nyilvánosság, átláthatóság jelenti, amit a tájékozott állampolgárok tömegei működtetnek! FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 168 3.25 A hatásos közigazgatás – kihívások és lehetséges megoldások Kihívások Ahhoz, hogy a 21. századi társadalmak előtt álló, nagy horderejű kihívásokat találjunk, elegendő a napi híreket megnéznünk. A környezetszennyezés, az éghajlatváltozás, a nemzetközi bűnözés,

a globális gazdasági válság, az élesedő társadalmi feszültségek, a világméretű járványok lehetősége, az élelmiszerbiztonsági problémák folyamatosan kihívások elé állítják az államokat. A kérdés az, hogy a 21 század állama, közigazgatása hogyan feleljen ezekre, hogyan biztosítsa az állampolgárok széles tömegei számára a jólétet, a szabadságot és a hosszú távú jövőt. A válaszok sokfélék. Általános, történetileg is megfigyelhető tapasztalat, hogy gazdasági, környezeti, társadalmi stb. válságok idején az állam szerepe előtérbe kerül, a gazdaság felívelő szakaszában pedig ez a szerep háttérbe szorul. Dilemmák A közigazgatás megfelelő kialakításáról, működtetéséről gondolkodva is számos dilemmával szembesülünk, és azt találjuk, hogy ezekben gyakran a szakemberek sem értenek egyet, közöttük is éles viták dúlnak. Nézzünk néhány ilyen szakmai-szervezési kérdést! • Egy-egy döntésnél

mennyire ragaszkodjunk a demokratikus eljárásokhoz, és mennyire akarjunk a hatékonyságra törekedni – adott esetben – egyes demokratikus garanciák csorbítása révén? • A kormányzást elsősorban politikai vagy szakmai tevékenységnek tekintsük? • Mennyi önállóságot engedjünk régióinknak? • Hogyan egyeztetjük össze a hatékonyság követelményét az állami, közösségi döntésekben való részvétel elvével? Stb. A kihívásokra tehát számos irányban kereshetjük a választ. Az alábbiakban előbb a stratégiai kormányzást és a szabályozást, mint általános megközelítési kereteket tekintjük át, majd részletesebben is megvizsgáljuk azokat a technikákat, amelyeket elsősorban az Új Közmenedzsment ajánl a hatékonyság növelésére, valamint azon technikákat, amelyeket a modern közmenedzsment irányzatok a hatásosság, illetve az eredményes végrehajtás érdekében ajánlanak. Már e ponton érdemes azonban rögzíteni, hogy mit

értünk a „hatékonyság” és „hatásosság” fogalmain: • Hatékonyság: Az összes erőfeszítésre jutó hasznos erőfeszítések mértéke. Akkor jártunk el hatékonyan, ha viszonylag kevés ráfordítással is jó eredményt értünk el. Rendszerelméleti fogalmakkal a hatékonyság képtele: output / input, pénzügyi fogalmakkal pedig: bevételek / kiadások. • Hatásosság (máskor eredményességként is említik a fogalmat): Azt fejezi ki, hogy egy adott tevékenységnek, erőfeszítésnek van-e hatása, kimenete, eredménye, megtörténik-e az a várt változás, ami miatt lépéseket tettünk. Így például egy kormányzati cselekvés elérte-e a kívánt társadalmi hatást, illetve milyen mértékben érte azt el. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 169 • A végső társadalmi hatás: az állam és közigazgatás tevékenységének végső hatása, eredménye. A szakirodalom e tekintetben elkülöníti a

közvetlen közigazgatási teljesítményt, amit outputnak nevezünk, és a tényleges hatást, amit outcome-nek, vagy ezen túl, egyszerűen hatásnak (effect), eredménynek (result) nevez a nemzetközi szakirodalom. Így pl az egészségügyben az output mutatók lehetnek az ellátás adatai (hány főt kezeltek, hány kórházi ágy/napot használtak fel). Ezek a közigazgatás erőfeszítésének általában jó mutatói, de keveset mondanak a tevékenység kimenetéről, tényleges hatásáról, ami az egészségügyben pl. a meggyógyított betegek száma lehet, vagy akár annak mutatója, hogy megelőzéssel hány esetben sikerült a betegséget elkerülni. A két mutató között akár ellentmondás is feszülhet. Eredményesebbnek gondoljuk azt a korházat pl., amely egynapos műtéti technikákat vezet be, kisebb tehát a kórházi ágy/nap adat, viszont a betegek gyorsabban, gyakran kisebb kockázatok mellett gyógyulnak. • Társadalmi költség: A „költség”

kifejezést a közigazgatásban általában szűk, pénzügyi értelemben fogjuk fel. Azt tekintjük költségnek, ami a költségvetés kiadási oldalán megjelenik. A társadalmi költség azonban nem erre utal, e fogalom tartalma sokkal szélesebb a költségvetés értelmében, a közigazgatási költség/kiadás fogalmánál. A társadalmi költség a társadalomtudományokból kölcsönzött fogalom, tartalma így jóval tágabb. Egy állami intézkedésnek gyakran van közvetlen, pénzben kifejezhető, a költségvetésben megjelenő költsége. Ilyen például az iskolai oktatás, hiszen a tanárok bérét, az osztálytermek berendezését, fűtését stb. ki kell fizetni A költségek egy jelentős része ugyanakkor nem jelenik meg az állami költségvetésben, de megjelenik a társadalom oldalán. Egyes településeken pl a szemétszállítást az önkormányzat biztosítja, így az megjelenik az önkormányzat költségvetésének kiadásai között. Máshol a

szemétszállítás teljes díját a lakóknak kell fizetni. Így az az önkormányzat költségvetésében nem jelenik meg, de a lakosoknak ugyanúgy költség, a társadalom egészének oldaláról nézve a szemét elszállításáért valaki, valahogyan, de mindenképpen fizetni fog. Ha a szemetet egyáltalán nem szállítanák el, akkor persze senkinek sem kellene érte fizetnie, de társadalomtudományi szempontból ez is „költség” lenne. Az a kellemetlenség, hogy az utcán térdig kell gázolni a bűzlő szemétben, a szemlélet szerint szintén „költség”. Sokak szerint e költség mértéke számszerűen is megállapítható: annak az összege, amit az emberek még hajlandók lennének fizetni azért, hogy az áldatlan állapot megszűnjön, vagyis a szemétszállításért. Vannak tehát olyan költségek, amelyek közvetlenül, pénzben kifejezett formában egyáltalán nem jelennek meg, mégis költségnek nevezhetjük. A „társadalmi költségek” jelentős

része éppen ilyen, pénzben közvetlenül nem megjelenő költség. Gyakran az egyik ember tevékenysége jelent költséget a másik számára. A piaci működés egyik legnagyobb problémája pl., hogy a környezetszennyezés költségeit a piac nem terheli rá a szennyezőre. Ez is olyan költség tehát, amely pénzben nem jelenik meg – legalábbis addig, amíg az állam a szennyezővel a szennyezést meg nem fizetteti. Egyébként a társadalmi hasznokat is hasonlóképpen fogjuk fel, vagyis nem csak a kifejezetten pénzben megjelenő hasznokról van szó, hanem pl. arról, hogy a tavak, folyók tiszták, nyáron lehet bennük fürödni stb FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 170 Egy lehetséges válasz a kihívásokra: a stratégiai kormányzás Mottó: „A szervezet alkosson stratégiát! Legyen tisztában a világ folyamataival! A történések ne érjék váratlanul!” (Tipp: A vallott és a követett stratégia ne váljon

el egymástól!) A stratégiai kormányzás meghatározó elemei az előrejelzés, a stratégiai tervezés, a racionális döntéshozatal és a végrehajtás. Előrejelzés Az előrejelzés egy valószínű vagy lehetséges jövőbeli esemény vagy körülmény feltételezése, becslése. Az előrejelzés magában foglalja a várható esemény vagy körülmény főbb jellemzőit: hosszát, várható hatásait, összefüggéseit más jelenségekkel. Az állami előrejelzések a stratégiaalkotás alapkövei Az előrejelzés vonatkozhat a gazdaság egyes elemeire, a népesség változására, társadalmi folyamatokra stb. Az előrejelzések általában bizonyos peremfeltételek mellett igazak, ezeket természetesen egyértelművé kell tenni. Az előrejelzések alapulhatnak matematikai modelleken, amilyen pl. a regressziószámítás vagy a Markov-láncok alkalmazása, alapulhat számítógépes modelleken, amilyen pl. a dinamikus modellezés, de alapulhat szakértői becsléseken is,

amikor a szakértő nem feltétlen tudatosított, de a gyakorlatban mégis jól működő ismereteire, illetve intuíciójára alapozunk. Stratégiai tervezés A jó terv jó előrejelzésen alapul. A tervezés magában foglalja az elérendő célok meghatározását, a célok egymáshoz való viszonyának tisztázását, de a célok eléréséhez vezető lépéseket is. Ha úgy tetszik, a stratégia tartalmazza a célokat és az eszközöket, amelyekkel e célokat el kívánjuk érni. A stratégia elfogadása gyors, de megalkotása és végrehajtása gyakran sok évet vesz igénybe. A tervezés során költség-haszon elemzést, kockázat-értékelést, modellezést és egyéb módszereket alkalmazhatunk. Racionális döntés Mottó: „Lassú döntés mindig rossz, gyors döntés lehet jó vagy rossz. A nem döntés is döntés!” A stratégia meghatározása lényegében egy racionális döntési feladat. A döntés definíciója az alternatívák közötti választás. A

racionális döntés nem más, mint az alternatívák közül annak kiválasztása, amelyik céljainknak leginkább megfelel. Ez viszonylag egyszerűnek tűnhet, noha korántsem az. Gyakran nagyon sok alternatívát kellene figyelembe vennünk, és számos, olykor egymásnak részben ellentmondó cél alapján kellene ezek közül szelektálnunk, miközben valójában nincs is pontos információnk arról, hogy az egyes alternatívák milyen mértékben elégíthetik ki céljainkat, pl. azért, mert az alternatíva majd a jövőben, a döntés meghozatala után esetleg évekkel érvényesül, a jövő állapotára vonatkozó előrejelzésünk pedig mindig bizonytalan. A valóságban sokszor nincs elegendő időnk, energiánk vagy pénzünk, sem elég adatunk, sem kellő objektivitásunk ahhoz, hogy megtaláljuk a tökéletesen racionális megoldást. Ezért az érdekeltekkel folytatott egyeztetés, a kompromisszum keresése lehet meghatározó a döntés meghozatalában. Máskor a

rutin, megérzés alapján döntünk. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 171 A szakirodalom is rámutat, hogy gyakran jobb a már megfelelő, elfogadható megoldást választanunk, mintha költséget, időt, energiát nem kímélve a tökéletest hajszolnánk, amiről később kiderülhet, hogy nem is a legjobb, bár annak idején annak tűnt. Végrehajtás A stratégiai kormányzásnak is meghatározó eleme a döntések végrehajtása. Ha a döntéseket nem hajtják végre, az egész kormányzati folyamat értelmét veszti. A végrehajtásra vonatkozó szempontokat azonban nem itt, hanem e rész végén, az Eredményes végrehajtás címszó alatt tárgyaljuk. Egy másik válasz: A szabályozás Az állam számos kérdést, problémát megold szabályozással. A hazai közigazgatás-tudomány elsősorban jogi megközelítésű, amely szintén a szabály, a jogszabály köré szervezi, ahhoz kapcsolódóan értelmezi az állam és a

közigazgatás jelenségeit. A szabályozás azonban, ahogyan azt itt használjuk, némileg eltér a jogi megközelítéstől, amely a jogalkotás – jogalkalmazás kettősségéből a szabályozást alapvetően az előbbivel azonosítja. Számunkra azonban a szabályozás nem egyszerűen jogalkotást jelent, hanem egy meghatározó eszköz az állam, a közigazgatás kezében a társadalmi folyamatok befolyásolására. Ebben a szemléletben a szabályozás magában foglalja a szabályok betartatását, jogi kifejezéssel a jogalkalmazást, illetve a jogérvényesítést is. A jogérvényesítés meghatározó eszköze az ellenőrzés. Ennek során a közigazgatás pl a helyszínen (közúti ellenőrzés, építési, munkaegészségügyi, fogyasztóvédelmi szabályok betartása) vizsgálja, hogy a jogszabályokat az állampolgárok, vállalatok stb. betartják-e A szabályozás különösen alkalmas lehet arra, hogy az állampolgárok, cégek stb. magatartását a kívánt irányban

megváltoztassa Ha pl az emberek szemetelnek, akkor a helyi önkormányzat rendeletben ezt megtilthatja és büntetheti (pl. a közterület-felügyelők észlelik, és helyben megbírságolják a szemetelést), emiatt az emberek inkább nem szemetelnek, így az utcák tiszták lesznek. A jog elsődlegesen úgy épül fel, hogy meghatároz egy elvárást, és annak megsértését bünteti, idegen kifejezéssel szankcionálja. Ezzel a mechanizmussal kívánja az érintetteket magatartásuk (pl. szemetelés) megváltoztatására bírni Ám a magatartás megváltoztatása nemcsak a nem megfelelő viselkedés büntetésével, hanem a megfelelő viselkedés jutalmazásával is elérhető. Ezt biztosítják az ösztönzők Ösztönzőknek tekintendők a pályázatok, kedvezmények, juttatások. Ha pl az előbbi önkormányzat azt szeretné, hogy az eddig eldobott szemetet is szedjék össze, versenyt hirdethet az önkormányzati iskolák között, hogy ki tud több szemetet a településről

összeszedni. A legjobban szereplő iskolák pénzjutalomban részesülnek, a legjobban szereplő diákok felkerülnek a település dicsőségtáblájára. Nagy kérdés azonban a szabályozás mértéke. Nem igényel túlzott magyarázatot, hogy a mindent szabályozni kívánó állam nem kívánatos, gúzsba köti a vállalkozásokat, a civil szerveződéseket, korlátozza az embereket magánéletükben stb. E kérdés a reguláció – dereguláció vitában bontakozott ki FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 172 A dereguláció azt a törekvést fejezi ki, hogy az állami szabályozás mértéke csökkenjen, a szabályok egyszerűsödjenek egyes területeken, átengedve azokat a piac törvényeinek, ahol a verseny és a hatékonyság alapkövetelmény. Közigazgatás-szervezési értelemben a dereguláció azt a folyamatot fejezi ki, hogy a kormányok fokozatosan elhárították az üzleti élet szereplőire (és a magánszemélyekre)

vonatkozó szabályozási korlátokat, ezáltal vélték élénkíthetőnek a piaci versenyt. A dereguláció így pl az Új Közmenedzsment irányzat egyik meghatározó jelszava volt. Dereguláció révén oldották meg egyes iparági monopóliumok lebontását, és tették lehetővé új szereplők megjelenését például a vasúti szállítás vagy a távközlés területén. E területeken deregulációra azért volt szükség, mert a korábbi szabályok megakadályozták az adott piacokon új szereplők megjelenését, noha a döntéshozók az új szereplőktől várták az adott területen a verseny, ezáltal a jobb, olcsóbb szolgáltatások megjelenését. Megjegyezzük, hogy a dereguláció kifejezést Magyarországon ettől eltérő módon, egyszerűen jogalkotási technikai értelemben is használják: az elavult, kiüresedett jogszabályok szisztematikus hatályon kívül helyezését is értik alatta. A reguláció a fentiek ellentétét, valamely terület újonnan

történő szabályozását vagy a szabályozottság növelését jelenti. Ez történt akkor, amikor a parlagfű elleni védekezés keretében újabb szabályokat alkottak. Az a tény, hogy egyes feladatokat, tevékenységi területeket az állam átenged a piacnak, még nem feltétlenül jelenti, hogy a szabályozás mértéke csökken. Sőt, gyakran éppen ezzel ellentétes folyamatnak lehetünk tanúi. Míg korábban az állam tulajdonosként megszabhatta a működés kereteit, így nem volt szükség jogi szabályozásra, addig piaci körülmények között ezeket a tényezőket (pl. a fogyasztók védelmét, a tisztességtelen magatartás üzleti korlátozását) már csak jogi szabályozással lehet biztosítani. 3.26 Hatékony közigazgatás A verseny, mint a piaci mechanizmus meghatározó eleme A Public Choice irányzat vezette be a közigazgatási szervek versenyre kényszerítésének gondolatát, mint a hatékonyság növelésének eszközét. A gondolat azon alapult,

hogy a verseny törvényszerűségei között a közigazgatás működése átveszi a gazdaság hatékonyságát. Ezt a gondolatot konkretizálta az Új Közmenedzsment mozgalom, amely a közigazgatás számára olyan technikákat, megoldásokat ajánlott, amelyek a közszférában is erősíteni tudják a verseny jelenlétét. A verseny gondolata a közszolgáltatásokra tág értelemben is kiterjedt, ez vezetett a természetes monopóliumok több szereplő általi üzemeltetésének gondolatához. Olyan technikákat kerestek és találtak, amelyek lehetővé tették a verseny bevezetését olyan területeken is, ahol korábban a piaci viszonyok között is a monopolhelyzet volt a domináns. Ilyenek pl a vasúti szállítás, illetve általában a vonalas infrastruktúrát igénylő vállalkozások (telefon, villamos energia, gázszolgáltatás stb.) FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 173 A verseny, illetve a magánvállalkozások

közfeladatokba történő bevonásának számos módszere van. Ezek közül a talán legfontosabbakat tekintjük át az alábbiakban felsorolásszerűen azzal a megjegyzéssel, hogy a témával foglalkozó irodalom nem teljesen egységes abban, hogy pontosan mit ért az egyes technikák tartalmán. Magánosítás Talán ez az a módszer, amelyben a korábbi állami-közigazgatási feladatok ellátásában a legnagyobb szerepet kapja a piac. Ez gyakran azt is jelenti, hogy az állam teljességgel kivonul az adott területről, azt többé nem tekinti állami-közösségi feladatnak, így azzal kapcsolatban semmiféle felelősséget sem vállal. Egy-egy területen az adott feladat megvalósításának alanya változhat úgy, hogy az állóeszközök nem kerülnek át magántulajdonba. Például a háziorvosi praxisok magántulajdonban vannak, holott a rendelők többnyire közösségi tulajdonban maradtak. A magánosításnak gyakoribb azonban az az esete, amikor az adott feladat és az

ahhoz kapcsolódó minden eszköz teljes egészében magántulajdonba kerül. Ezt nevezhetjük teljes magánosításnak, illetve privatizációnak is. Kiszervezés (idegen kifejezéssel: outsourcing): Az a technika, amikor egy adott feladatot valamilyen polgári jogi szerződés keretében egy másik (szervezeten kívüli) vállalattal, intézménnyel végeztetünk el. Így pl a kommunális (háztartási) szemét elszállíttatását a legtöbb önkormányzat nem saját vállalatával (közüzemével) végezteti el, hanem arra egy magánvállalkozással szerződik. A szerződésben egyébként számos megoldás lehetséges pl. atekintetben, hogy a költségeket milyen mértékben állja közvetlenül az önkormányzat és milyen mértékben a lakosság. Ellentéte: insourcing – a feladat megtartása, új feladat megvalósítása saját szervezeti erőforrással. Közbeszerzés A közbeszerzés folyamatában formalizált verseny zajlik, mely során az összességében legjobb

ajánlatot tevő nyer. Lényege tehát, hogy amikor az állam valamilyen árut (pl. irodai eszközök, bútorok, számítógépek stb), vagy szolgáltatást (telefon, szoftverfejlesztés stb.) a magánszférából szerez be, akkor ezt nyilvánosan meghirdetve, az ajánlattevőket versenyeztetve és az összességében legjobb ajánlatot tévőt kiválasztva tegye. Partnerség (PPP) A köz- és a magánszféra szereplői közötti partnerség (az angol kifejezés: public private partnership rövidítéséből PPP-ként is ismert) módszer eredeti esete a köz- és magánszféra erőinek egyesítése olyan célra, amit az egyes szereplők önmagukban nem tudnának megvalósítani. A felek ilyenkor közös vállalkozásban egyesítik a kormányzati és nem kormányzati szereplők anyagi forrásait és állami autoritását egy bizonyos ideig, egy bizonyos célra. Magyarországon is számos példát ismerünk ennek a technikának az alkalmazására. Ilyen például a kollégiumok PPP

konstrukcióban történő építtetése és működtetése. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 174 Az utóbbi időben a nemzetközi szakmai közvéleményben a partnerséggel kapcsolatban azok a kritikus hangok kerültek túlsúlyba, amelyek szerint ez a partnerség gyakran meglehetősen egyoldalú, a közszférának kifejezetten előnytelen. A magánszféra bevonásának előnyei és hátrányai a feltételek tükrében Az elmúlt évtizedekben, amikor a fent felsorolt módszerek széles körben kerültek alkalmazásra, nagy mennyiségű, tudományos publikációkban is megjelenő, leülepedett tapasztalat gyűlt össze az egyes technikák alkalmazásának előnyeivel és hátrányaival kapcsolatban. Erősen leegyszerűsítő módon az állapítható meg, hogy: • A magánosítással kapcsolatos tapasztalatok rendkívül ellentmondásosak. Egyfelől a szervezeti-piaci szintű hatékonyság a legtöbb esetben növekedett, ugyanakkor a

piaci működés hátrányai is jelentkeztek. Így pl a magánosított vasutak, vagy a villamos energia szolgáltatók esetében felmerül, hogy a profitabilitást e vállalatok jórészt azzal növelték, hogy az infrastruktúra fejlesztésére egyáltalán nem költöttek, ami egy idő után érezhetően rontotta a szolgáltatás biztonságát (gyakoribbá váltak a késések, áramkimaradások). Máskor a szolgáltató a színvonal csökkentésével növelte profitját, vagy igyekezett a „költségesebb” ügyfeleket kiszorítani a szolgáltatásból. • A közbeszerzési eljárás mára általánosnak mondható a fejlett világban. A tapasztalatok összességében pozitívak. • A partnerség kapcsán már utaltunk rá, hogy a kezdeti lelkesedés után mára a kritikus hangok kerültek túlsúlyba. A közszolgáltatások talán legjelentősebb körét érintő kiszervezések esetében nem egyszerűen egy értékelést tudunk csak adni, hanem kialakultak azok a gyakorlatban is

hasznosítható tapasztalatok is, hogy mikor, mely esetekben, milyen feltételek esetén érdemes megfontolni a kiszervezés lehetőségét, és milyen esetekben nem. Ezt foglaljuk össze az 11 táblázatban FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 11. táblázat 175 Mikor érdemes a tevékenységet állami-közigazgatási keretek között tartani, s mikor lehet hasznos a kiszervezés? Megtartani A tevékenység fontos a szervezet stratégiája, célja szempontjából. Alacsony költségű, alacsony mértékű, volumenű tevékenység. Kell hozzá a saját szakmai kompetencia. A költségek nem becsülhetők pontosan. Nehéz mérni, nincs jó mérési módszer. Gyorsan változik. Bármely okból nem tudom megfelelően kontrollálni a partnert. Ha kevés szolgáltató van a piacon, vagy nem alakul ki valódi verseny. Ha a munkatársaim nem felkészültek, nincs megbízható tapasztalatuk a vállalkozó ellenőrzésére. Az elérhető előnyök

határozatlanok, bizonytalanok, rontják a színvonalat. Kiszervezni Nincs stratégiai jelentősége. Magas költségű, nagy volumenű tevékenység. Nem kell hozzá a saját szakmai kompetencia. Pontosan becsülhetők a költségek. Pontosan lehet mérni, jó mérési módszerünk van. Nem vagy csak lassan változik. Ha a vállalkozó munkája jól és megbízhatóan kontrollálható. Sok szolgáltató és valódi verseny van a piacon. A munkatársaim felkészültek a partner tevékenységének ellenőrzésére. Határozott, konkrét, jelentős hatékonyságjavulást érek el a színvonal megtartása, javítása mellett. Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy ha a partner jobban, olcsóbban, hatékonyabban tudja a feladatot változatlan vagy jobb színvonalon végezni, továbbá ha a feladat teljesen egyértelmű, világos, könnyen mérhető, számon kérhető, akkor indokolt lehet a kiszervezés lehetőségével élni. Centralizáció vagy decentralizáció? A kérdés arra

utal, hogy milyen szinten működtessük a közigazgatás szervezetét, tevékenységét egy meghatározott feladatkörben. A szervezetrendszer mely szintjére települjön az a hatáskörrel és szakmai kompetenciával bíró szerv, amely az esetek túlnyomó többségét kezelni tudja, ugyanakkor találkozik olyan számú üggyel, amely fenntartását indokolja? A szubszidiaritás elvének gyakorlati alkalmazása a munkaszervezés kritikus mozzanata. A szubszidiaritás elve arra ad választ, hogy hogyan határozzuk meg egyegy közigazgatási szerv feladatát, avagy mely közigazgatási szervhez kerüljön egy adott feladat. Ezen elv szerint minden közösségi feladatot a feladat megjelenéséhez lehető legközelebb, a szervezeti hierarchia lehető legalacsonyabb szintjén kell elhelyezni. Természetesen egy-egy egészen ritkán jelentkező ügyben nincs szükség országosan kiterjedt szervezetrendszerre. Olyan ügyekben azonban, amelyek tömegesen fordulnak elő, és helyi szinten

biztosítható optimálisan a megoldásuk, ott a szubszidiaritás elve az irányadó. Ezeket a feladatokat tehát a lehető legalacsonyabb szinten, a felmerülő problémához, illetve az állampolgárhoz legközelebb kell ellátni. Magyarországon ennek az elvnek felel meg, hogy számos gyakran felmerülő ügytípusban a települési önkormányzatok járnak el. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 176 Az elv tartalmaz bizonyos nehezen tisztázható körülményeket, ellentmondásokat. Amennyiben például ritkítjuk az intézményhálózatot, centralizáljuk a feladat ellátását, egyfelől forrást takaríthatunk meg, tehát növeljük a közvetlen, pénzügyi értelemben vett hatékonyságot, ugyanakkor elveszítjük az ellátott lakossággal való közvetlenebb kontaktust, ezáltal a munkát segítő értékes információkat is. Ez viszont csökkentheti a hatásosságot, ha pl emiatt rossz döntéseket hozunk. Emellett az

intézmény elérésének költségével (lásd társadalmi költség) a lakosságot terheljük, egyben megnehezítjük jogai gyakorlását is, illetve csorbíthatjuk az egyenlő hozzáférés elvét, ezáltal fontos demokratikus alapelvek sérülhetnek. Másfelől viszont ha olyan feladatot és kompetenciát decentralizálunk, ami az adott területen nem releváns, ami tehát magasabb szinten, esetleg központosítottan is jól megoldható lenne, azzal felesleges szervezeti kapacitást hozunk létre. Hasonlóképpen, ha a feladat ellátásához magas fokú szakértelemre vagy drága és ritka berendezésekre (pl. laboratóriumi vizsgálatok) van szükség, akkor a centralizáció előnyei vitathatatlanok. 3.27 Eredményes végrehajtás: technikák, módszerek A közigazgatás tevékenységének jelentős részét a stratégiai (közpolitikai) döntések végrehajtása teszi ki. Eredményes végrehajtása nélkül a legjobb döntés sem ér semmit, a legjobban megválasztott

közpolitika sem fogja a kitűzött céljait elérni, a kívánt társadalmi hatást kiváltani. Sajnos gyakori, hogy a döntések tényleges végrehajtása elmarad. Ennek oka sokszor az, hogy a végrehajtás feltételeit a döntés során nem vették figyelembe, a szükséges pénz, személyzet, technika nem áll rendelkezésre. Szintén gyakori tapasztalat, hogy a végrehajtást nem tervezik meg (pl az erőforrások szisztematikusan elvégzett feladatokhoz, tevékenységekhez rendelésével, a cselekmények időbeli és logikai sorrendjének átgondolásával, a felelősök pontos meghatározásával stb.) Természetesen e ponton nem vállalkozhatunk a végrehajtás valamennyi aspektusának áttekintésére. Az alábbiakban néhány olyan szempontot, technikát villantunk fel, amelyek alkalmasak lehetnek arra, hogy a közigazgatás stratégiai döntéseinek végrehajtása is megfelelő, eredményes legyen. Projektmenedzsment: sikerkritériumok Sajnos világszerte nagyon sok

kormányzati projekt megvalósítása kudarcot vall. Fontos, hogy az igazgatás szintjén is tudjuk, mikor számíthatunk sikerre egyegy beruházásnál vagy nagyobb léptékű szervezeti átalakításnál, kormányzati vagy önkormányzati vállalkozásnál. A projektmenedzsment számos egyéb, itt be nem mutatható tudáselem mellett abban is segítségünkre lehet, hogy meghatározzuk, milyen tényezők valószínűsítik a sikert, s melyek a kudarcot. Ezt foglaljuk össze a 12 táblázatban. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 12. táblázat 177 A projekt sikerének főbb kritériumai Sikert valószínűsítenek Céljai egyértelműek, világosak, mérhetőek. Kudarcot valószínűsítenek Céljai pontatlanul definiáltak (pl. mindenki mást ért alatta), ami megkönnyíti az elfogadást, de nehezíti a kivitelezést. A célok nehezen vagy egyáltalán nem mérhetőek. Céljai folyamatosan változnak a projekt megvalósítása

során. Legyen valós szükséglet a projektre. Fölöslegesnek tűnő, valós hozzáadott érték nélküli. Érintett szakemberek támogatása. Az érintett munkatársak elkötelezettségét, támogatását nem élvezi. Intézményi és intézményvezetői támogatás. Határozott politikai és egyéb vezetői támogatást nem élvez. A kivitelezés kicsi, könnyen kezelhető lépésekben végezhető, jól tervezett. A túl hosszúra nyúló, túl nagyszabású, áttekinthetetlen, bonyolult projektek. Hosszútávon fenntartható finanszírozás. Finanszírozása tisztázatlan, esetleg csak a projekt megkezdését (de nem végigvitelét) teszi lehetővé. Illeszkedik az intézményi/ágazati stratégiába. Szervezeti átalakításokra és jogszabályi változásokra van szükség a projekt sikeréhez. Összhangban van más projektekkel, más tevékenységekkel (szinergia). Kevéssé definiált, nagyvonalúan tervezett. Célszerű tehát elkerülni az olyan jellemzőkkel

bíró projekteket, amelyek a kudarcot valószínűsítik. A projektmenedzsment során pedig törekedni kell a megfelelő előkészítésre, a pontos tervezésre, a célok, a feladatmegosztás és a felelősségi viszonyok egyértelműségére. Fontos megjegyezni, hogy a rossz menedzsment a korrupció és a korrupciós vádak melegágya. További tippek: • Kommunikáljunk! Vegyük komolyan a „vészmadarakat”, és vegyük komolyan, amit mondanak! • Állapítsuk meg és kezeljük a kockázatokat! • Azonnal kezeljük a felmerült problémákat! • Győződjünk meg arról, hogy a partnerek pontosan ugyanúgy értelmezik a feladatokat, mint mi! • Az informatikai rendszerünk stabilitására ne hagyatkozzunk: időnként mentsük el a projekt összes adatát, ügyeljünk a bizonylatokra! • Győződjünk meg arról, hogy a projekt finanszírozása folyamatos! • A felmerülő új kockázatokat építsük be az eredeti kockázati számításba! FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 178 A mérés Méréssel – tipikusan a társadalomtudományokban alkalmazott módszerekkel (pl. statisztikai adatgyűjtéssel, kérdőíves felméréssel) – kapunk információt azokról a társadalmi viszonyokról, amelyeket befolyásolni kívánunk a közigazgatás tevékenységével, és ugyanígy, méréssel szerzünk információt később arról, hogy vajon a közigazgatás beavatkozása kiváltotta-e a remélt társadalmi hatást. Minden közpénzből megvalósult projekt kulcskérdése a mérhetőség. Az adófizetők abban érdekeltek, hogy az általuk finanszírozott kormányzati programok az előzetesen megfogalmazott elvárásoknak megfelelő módon, rögzített mérföldkövek szerint hatásosnak és hatékonynak bizonyuljanak, ezért megfogalmazunk néhány alapszabályt a méréssel kapcsolatban. A mérésnek legalább két, egymással olykor ütköző szempontra kell figyelemmel lennie. Egyfelől –

értelemszerűen – csak mérhető dolgot lehet mérni Másfelől viszont lényeges dolgokat szükséges mérni. Az iskolai oktatásnak számos olyan lényeges eleme van például, amelyek nehezen mérhetőek, míg a mérhető elemek egy része kevésbé lényeges. De nézzünk egy közigazgatási példát is: Egy jogi főosztály teljesítményét az előkészített jogszabályok számával mérjük. Azt tapasztaljuk, hogy egyik évről a másikra jelentősen csökkent a főosztály által előkészített jogszabályok száma. Azt jelenti-e ez, hogy romlott a teljesítmény? Egyáltalán nem biztos. A módosításokat és az új jogszabályokat ugyanolyan értékkel vettük figyelembe, pedig utóbbi általában jóval nagyobb munkát igényel. Nem vettük figyelembe, hogy milyen az előkészített jogszabályok minősége (pl. mennyi időn belül kellett módosítani), hogy mi jellemző az adott jogterület állapotára (pl. fejlődő, konszolidálódó, kiüresedett). És teljesen

figyelmen kívül hagytuk, hogy vajon az előkészített jogszabályok ténylegesen segítették-e az adott ágazat munkáját, magyarán: egyáltalán szükség volt-e ezekre a jogszabályokra, illetve hogy a társadalom élete jobbá vagy rosszabbá vált tőlük? Pedig ez utóbbi a leglényegesebb, ugyanakkor viszont a legnehezebben mérhető kérdés is. Mindenesetre elmondhatjuk, hogy az előkészített jogszabályok száma szinte egyáltalán nem jellemzi a főosztály működését, vagyis rossz mérőszámot választottunk, még ha könnyű is a főosztályhoz kapcsolódó jogszabályokat összeszámolni. A mérésnek lehetőleg ki kell terjednie minden lényeges kérdésre. Különösen a végső társadalmi hatás feltárására. Egy másik példa: Ha egy önkormányzati utat építünk, és az út határidőre elkészül, megfelelő minőségben, nem lépve túl az eredeti költségvetési kereteket, akkor azt mondhatjuk, hogy az időbeli, minőségi és pénzügyi mérési

szempontoknak megfelelt. De ha ez az út nem ott van, ahova eredetileg szántuk, hanem 150 méterrel távolabb, akkor szem elől tévesztettük az eredetileg kijelölt viszonyítási pontot, és nem értük el az eredetileg kitűzött célt, hogy „A” pontot összekössük „B”-vel. További, természetes elvárás, hogy a mérés legyen pontos. A mérésben elkerülhetetlenül jelentkeznek torzítások. A cél az, hogy ennek mértékét a minimálisra szorítsuk, és legyünk tudatában ennek lehetőségével, számoljunk azzal. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 179 (Pl. meghatározhatjuk, hogy a mérés alapján szerzett adattól a valóság +/- 5%-kal eltérhet.) Különösen a mérési eredmények tudatos torzítása visszatetsző, amikor pl előbb van meg egy döntés, és utána mérésekkel próbáljuk azt igazolni. A mérés során szerzett információkat általában kontextusba helyezve lehet csak értelmezni, így

tehetünk olyan állításokat, hogy az adott mérték „sok” vagy „kevés”. Az adatok kontextusba helyezésének legegyszerűbb és legnyilvánvalóbb eszköze az összevetés, amikor megnézzük pl. más szervezetnél, hogy ugyanez az adat mekkora. Így pl összevethetjük, hogy az önkormányzat iskoláinak, vagy egy országos főhatóság dekoncentrált szerveinek takarítási költsége, mondjuk egy négyzetméterre vetítve, mekkora. Az összevetés elvén alapszik a nemzetközi közigazgatási gyakorlatban jól ismert „benchmarking” módszere, amely hasonló jellegű tevékenységeket, illetve szervezeteket vet össze egymással annak érdekében, hogy relatív hatékonyságukat, eredményességüket megállapítsa. A legjobb teljesítményt nyújtó megoldások (ún. best practice), aztán ajánlhatók másoknak is A mért tényezőket együttesen kell tudni értékelni és értelmezni. Ismét egy példa: Ha adott költségkeretből az idén több számítógépet

vettünk, mint tavaly, akkor arra következtethetünk, hogy hatékonyabban használtuk fel a pénzt. A látszólagos hatékonyságnövekedésnek azonban az is oka lehet, hogy a technológiai fejlődés következtében a piacon általában csökkent a számítógépek ára, vagy az is, hogy a korábbinál rosszabb minőségű gépeket vettünk. Értékelés – hatásvizsgálat 14. ábra Az értékelés helye a kormányzati folyamatban A megfelelő értékelés feltétele a világos célkitűzés és stratégia. Ha ez rendelkezésre áll, akkor az értékelés vállalkozhat arra, hogy összevesse a stratégiai, közpolitikai célkitűzéseket az elért eredményekkel, a társadalmi hatással (hatásosság, eredményesség), illetve az elért eredményeket a ráfordításokkal (hatékonyság). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 180 Az értékelés emellett vállalkozhat még a folyamatok elemzésére. Míg ugyanis a hatásosság és

hatékonyság vizsgálata azt mondja meg, hogy ez idáig mit és mennyiért teljesítettünk, a folyamatok elemzése annak meghatározásában segíthet, hogy a jövőben mit csináljunk másképp, jobban, hogy hatásosabban és hatékonyabban működhessünk. Az értékelés szempontjai sokfélék lehetnek: • Ahogy már jeleztük, az értékelés vonatkozhat az eredményesség és hatékonyság, de az eljárás, a folyamat értékelésére is. Az Egyesült Államokban jelentősebb az előbbiek, az Európai Unióban pedig inkább az utóbbiak szerepe. • Lehet az értékelés előzetes, utólagos és folyamatba épített. Értékelés tehát a tervezés-végrehajtás-ellenőrzés folyamat minden eleménél lehetséges. Az értékelési elem már a tervezés folyamán jelen lehet. Ezt hívjuk ex-ante közpolitika értékelésnek. A jól kiépített közigazgatási rendszerekben a közpolitikai döntéseket megelőzi a szisztematikus közpolitika értékelés, amelynek gyakran

alkalmazott eszköze a költség-haszon elemezés, illetve más racionális döntéshozatali technikák. A folyamatba épített értékelés általában a folyamat során keletkezett adatokon alapul. Ezt gyakran monitoringnak is nevezzük, ami jobbára a működéssel kapcsolatban biztosít fontos információkat. Ugyanakkor általában nem alkalmas a közigazgatási működés társadalmi hatásainak felmérésére. Ezt az utólagos, vagy ex-post értékelés (idegen kifejezéssel: evalváció) biztosítja. Az evalváció elsősorban a társadalomtudományok technikáira építve kísérli meg mérni, illetve meghatározni a közigazgatási tevékenység társadalmi hatását. • Külső és belső értékelés. Az értékelést végezhetik a programban részt vevő személyek vagy „külsősök”. Előbbi megoldás előnye a tájékozottság Hátránya ugyanakkor, hogy a programban részt vevők a program sikerének bizonyításában érdekeltek, gyakran egzisztenciálisan is,

illetve a legtöbb esetben érzelmi azonosulásuk miatt sem várható tőlük objektív, megbízható értékelés. • Az értékelés vonatkozhat a szabályszerűségre, vagyis arra, hogy a folyamat során betartották-e az igazgatási, pénzügyi, munkaügyi stb. szabályokat A bürokratikus szervezeti logikához alapvetően ez a fajta értékelés kapcsolódik. A magyar közigazgatást is leginkább még ez az értékelési forma jellemzi. Az értékelés vonatkozhat a műszaki-technikai követelményekre is: annak vizsgálatára, hogy egy fejlesztés teljesíti-e az előzetesen rögzített technológiai feltételeket. Ideális esetben egy átfogó értékelés közvetve vagy közvetlenül tájékoztat arról, hogy a kitűzött kormányzati (szakpolitikai, közpolitikai) célokat milyen mértékben és milyen ráfordításokkal sikerült (vagy sem) elérni, illetve hogy miképp lehetne az eredményességen és hatékonyságon javítani. A kormányzati tevékenység, amely valamely

társadalmi probléma megoldását tűzi ki célul, gyakran jár nem szándékolt hatásokkal is. A roma tanulók felzárkóztatását célzó programok esetleg iskolai szegregációhoz vezetnek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 181 Általános tapasztalat, hogy az állami szociális ellátórendszerek csökkentik a társadalmi szolidaritás érzését és az öngondoskodásra való törekvést, generációkra áthagyományozódó életformává válhat a segélyből élés. A vállalkozásélénkítő, támogató programok a járadék-vadászatot alakítják ki a gazdálkodó szervezeteknél, amelyek profitjukat ezentúl nem annyira a fogyasztók jobb kiszolgálásával, a hatékonyság növelésével szerzik, mint inkább az állami költségvetés megcsapolásának érdekében politikai kapcsolatépítéssel, a közvélemény manipulálásával foglalkoznak. Nem szabad tehát szem elől téveszteni, hogy a közigazgatási

tevékenység végső értékmérője az, hogy szolgálta-e, s ha igen, milyen mértékben a közjót. 3.28 Összegzés A fentiekben áttekintettük az államról vallott felfogásokat, a közigazgatástudomány által kidolgozott irányzatokat, majd a hatékonyság, hatásosság és eredményesség biztosítására alkalmazott, a világ nagy részén elterjedt gyakorlati megoldásokat. Napjainkban határozott elmozdulást érzékelünk. Míg korábban a gazdasági életben, a piaci szférában érvényesülő, hatékonyságot szolgáló megoldások kerültek át a közigazgatásba, ma az állami szektorban tapasztalható stabilitás és szabályozottság válik egyfajta ideállá. Mindez eszünkbe kell, hogy juttasson két dolgot. A világ dinamikusan változik, ezért folyamatosan új megoldásokat kell kidolgoznunk a közigazgatási munka során. Ugyanakkor a közigazgatásra jellemző stabilitás, moralitás, szabályszerűség: érték. FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 3.2 Modern közmenedzsment 182 AJÁNLOTT IRODALOM Stillman, Richard J.: Közigazgatás Budapest, Osiris–Századvég, 1994 Hajnal György–Gajduschek György: Hivatali határok – Társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet–Miniszterelnöki Hivatal, 2002. Gajduschek György: A bürokrácia jelentései. In: Horváth M Tamás (szerk): Közigazgatás – szorítóban. Budapest, Unió, 1998 Johnson, David B.: A közösségi döntések elmélete Budapest, Osiris, 1999 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 183 3.3 Önkormányzati igazgatás 3.31 Bevezetés Az önkormányzati modulban bemutatjuk a közigazgatás egyik alrendszerét, az önkormányzati igazgatást. A középfokú önkormányzati modulban az önkormányzatok típusait, feladatait, szervezetét, működését már megismerhette a jelölt. A felsőfokú modul segédanyaga

feltételezi, hogy birtokában van a középfokú modul segédanyagában szereplő tudástartalomnak. Jelen modulban az önkormányzat alkotmányos alapelveinek gyakorlására, a speciális szervezeteinek működésére, valamint a közszolgáltatások alapvető típusainak bemutatására helyezzük a hangsúlyt. Az önkormányzatok működésének alapvető alkotmányos szabályait a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX tv IX fejezete,) valamint ennek felhatalmazása alapján a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV tv (Ötv) határozza meg. Az Európa Tanács által ajánlott és hazánkban az 1997 évi XV törvénnyel kihirdetett, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában felsorolt, a helyi önkormányzáshoz kapcsolódó demokratikus működési alapértékeket, garanciális szabályokat a magyar jogrend is elismeri és biztosítja. A fentieken túl bizonyos feladatokat egyes ágazati törvények (pl. oktatási törvény) is

meghatározhatnak az önkormányzatok számára. Magyarországon a választópolgárokat megilleti az önkormányzáshoz való alkotmányos jog, amely a helyi közügyek önálló, demokratikus intézésében ölt testet, azaz a lakosság érdekében a helyi önkormányzatok saját hatáskörükben szabályozzák és igazgatják a helyi közügyeket. A helyi közügyek intézése közvetlenül helyi népszavazással, vagy közvetve, a választópolgárok által választott képviselők útján történhet. 3.32 Az önkormányzatiság alapjai, az önkormányzatok alapjogai Alkotmányos önkormányzati alapjogok Az önkormányzatok működésében az autonómia önállóságot jelent a működés több területén. Az önállóság azt jelenti, hogy bár szervezetileg a közigazgatás részei, az államigazgatástól mégis jól elkülönülő alrendszerek. Míg az államigazgatás szerveit a kormány irányítja, addig az önkormányzatok felett nincs olyan állami szerv, amely

tevékenységében utasíthatná vagy irányíthatná őket. Ezt az önállóságot azonban nem gyakorolhatja önkényesen, csak a törvények keretei között. Ezen belül azonban nagyfokú szabadsággal rendelkezik a szervezetének kialakításában – szervezetalakítási szabadság –, valamint a helyi életviszonyok szabályozásában, Ezekben a nagy fontosságú kérdéskörökben jogszabállyal, önkormányzati rendelettel döntenek. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 184 A szervezetalakítási szabadság azt jelenti, hogy az önkormányzat rendelettel maga határozhatja meg egyrészt • szervezete felépítését – azaz hogy milyen szervezeti egységeket hoz létre, azokat milyen jogosítványokkal ruházza fel, másrészt • működését, vagyis hányszor ülésezik, mikor kell a testületet összehívni, ki az előterjesztő, milyen a hatáskörök gyakorlásának, átruházásának rendje, hogyan hirdetik ki a

rendeleteket, mikor van ügyfélfogadási idő, fogadóóra, közmeghallgatás, továbbá • maga határozza meg jelképeit, címerét, kitüntetéseit. Az önkormányzat mint testület minden befolyástól mentesen eldöntheti, hogy akar-e társuláshoz csatlakozni – társulási szabadság –, esetleg érdekképviseleti szervvel vagy nemzetközi szervezetekkel együttműködni – partnerkapcsolatok kiépítésének szabadsága. Az önkormányzat anyagi eszközeivel, bevételeivel, vagyonával szabadon gazdálkodhat – az önkormányzat gazdasági önállósága66. Az önkormányzat gazdasági önállósága azt jelenti, hogy • az önkormányzat tulajdonával önállóan rendelkezik – pl. önkormányzati bérlakást eladhat; • bevételeivel önállóan gazdálkodik – vagyis ebből fedezi kiadásait, pl. az öregek napközi otthonát fenntartja, fizeti az általános iskolában dolgozó tanárokat; • egységes költségvetéssel rendelkezik – az önként vállalt és a

kötelező feladatokat is innen finanszírozza; • vállalkozói tevékenységet folytathat saját felelősségére. Amennyiben az önkormányzat önhibáján kívül hátrányos helyzetben (ÖNHIKI) van, vagy valamilyen rendkívüli körülmény folytán ilyen helyzetbe kerül, kiegészítő állami támogatásra jogosult. Az alkotmányos jogok gyakorlásának garanciája, hogy az önkormányzat döntéseit az Alkotmánybíróság és a bíróság vizsgálhatja felül, és csak akkor, ha a döntés jogszabályt sért. Az önkormányzat véleményt nyilváníthat, és kezdeményezést tehet minden olyan ügyben, amely nem tartozik a feladatkörébe, de a helyi közösséget bármely módon érinti. Az önkormányzat minden olyan ügyben, amely önkormányzati jogokat vagy feladatokat érint, tájékoztatást kérhet az illetékes államigazgatási szervtől, de javaslatot is tehet pl. az önkormányzatokat érintő jogszabályok vagy egyéb döntések megváltoztatására. Széles

körű nyilvánosságot teremtve érvényre juttatja a helyi közakaratot. 66 Az önkormányzatok gazdálkodásával a versenyvizsga segédanyag 4.3 modulja foglalkozik részletesen. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 185 Az önkormányzatok és az Európai Unió Az Európai Unió fő célkitűzései között szerepel az Európai Közigazgatási kialakítása, a jó kormányzás elvének biztosítása. Az Uniónak nincs közös közigazgatása, s a tagországoknak az Unió biztosítja, hogy maguk alakítsák ki közigazgatási rendszereiket, intézményeiket. Azonban megfogalmazott olyan általános alapelveket és követelményeket, amelyeket valamennyi tagállam közigazgatási rendszerének működtetésében figyelembe kell venni amellett, hogy a tagállamok a közigazgatási rendszereik felépítését és működését önállóan határozhatják meg. Tér67 A tagállamok közigazgatási rendszerével szemben támasztott

uniós követelmények: • megbízhatóság és kiszámíthatóság, • nyitottság és átláthatóság, • elszámoltathatóság, • hatékonyság és eredményesség. A felsorolt alapelveknek a közigazgatás részeként működő önkormányzati igazgatásban is érvényesülniük kell. Pl a kistérségi rendszer kialakítása és tartalmának továbbfejlesztése, a helyi adók, az önkormányzatok számára nyújtott állami támogatások felülvizsgálata mind kapcsolódik az egymással kommunikálni képes európai rendszerhez. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt egyezményhez hazánk is csatlakozott 1997-ben. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája kimondja, hogy a helyi önkormányzatok a demokratikus rendszerek egyik alapintézményét képezik. A helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban – és amennyire lehetséges – az Alkotmányban is el kell ismerni a csatlakozó államoknak. Az

állampolgárok közügyekben való részvételének joga az egyik legfontosabb demokratikus alapelv, amelyet az Európa Tanács valamennyi tagállama – köztük hazánk is – elfogadott. Ez a jog legközvetlenebbül helyi szinten és tényleges feladatkörrel bíró önkormányzatokon keresztül gyakorolható. Az 1997. évi XV törvénnyel kihirdetett Charta meghatározza az önkormányzás terjedelmét, jogi határait, a helyi feladatok gyakorlásának feltételeit, tevékenységének állami felügyeletét, az önkormányzatok egyesülési jogát. A Charta – többek között – kimondja, hogy: • A helyi önkormányzatok – anélkül, hogy ez törvény általánosabb rendelkezését sértené – a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket. • A választott helyi képviselők hivatali körülményeinek biztosítaniuk kell feladataik szabad gyakorlását. 67 Az

Európai Közigazgatási Térrel a 3.2 modul foglalkozik FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 186 • A választott helyi képviselők jogosultak a hivataluk gyakorlása közben felmerült kiadásoknak megfelelő anyagi ellenszolgáltatásra. • A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni. • A helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek. • A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állniuk. • A helyi önkormányzatok jogosultak arra, hogy hatáskörük gyakorlása körében közös érdekeltségű feladatok megoldása érdekében és törvényi keretek között más helyi

együttműködjenek, önkormányzatokkal társulást hozzanak létre. • A helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása érdekében, amelyet az Alkotmány vagy belső törvényhozás szentesít. Közvetlen hatalomgyakorlás Közvetlenül gyakorolják a választók a hatalmat akkor, ha egy ügyben a döntési jogot nem engedik át az általuk választott testületeknek (országgyűlés, képviselő-testület), hanem országos vagy helyi népszavazással maguk hoznak döntést. Ezt a jogot az Alkotmány biztosítja számunkra A helyi népszavazás, helyi népi kezdeményezés feltételeit, lebonyolításának módját az önkormányzat rendeletben szabályozza. A helyi népszavazás tehát a helyi választópolgárok Alkotmányban biztosított alapjoga, amely alapján a közügyek intézésében közvetlenül vesznek részt, vagyis a képviselő-testület hatáskörébe

tartozó ügyekben nem a megválasztott önkormányzati képviselők, hanem maguk döntenek. A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre (pl. egy településen épüljön-e veszélyes hulladéklerakó hely, a településből egy adott településrész kiváljon-e és alakítson önálló települést). A helyi népi kezdeményezés esetében a helyi választópolgárok az Alkotmányban biztosított alapjoguknál fogva kérhetik, hogy a képviselő-testület vegyen fel a napirendi pontjai közé és tárgyaljon meg olyan ügyet, amelynek eldöntése egyébként is hatáskörébe tartozik (pl. helyi szemétszállítási díj csökkentése). Az önkormányzati törvény felsorolja azokat az eseteket, amikor kötelező kiírni a helyi népszavazást és azokat is, amelyekben a testületnek mérlegelési joga van, tehát eldöntheti, hogy kiírja-e a népszavazást vagy sem. Kötelező kiírni a helyi népszavazást, ha az: • a település más megyéhez csatolására

irányul, • községegyesítésre vagy ennek megszüntetésére vonatkozik, • új község alakítását kezdeményezi, • lakott területrész átadása, átvétele, cseréje előtt, • társult képviselő-testület alakítása vagy az ebből való kiválás esetén, • más, a helyi rendeletben meghatározott ügyben. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 187 Három témakörben azonban nem lehet népszavazást tartani: • az önkormányzat költségvetéséről, • a helyi adónemekről és azok mértékéről, • a testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési és személyi kérdésekben, valamint a képviselő-testület feloszlatásának kimondásáról. A helyi népszavazást a polgármesternél lehet kezdeményezni. Helyi népszavazás kezdeményezésére jogosult: • a képviselők legalább egynegyede, • a testület bizottsága, • helyi társadalmi szervezet vezető testülete és • helyi

rendeletben meghatározott számú választópolgár. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet rendeletben meghatározott számú választópolgár indítványozott. A közvetlen hatalomgyakorlás speciális eszköze lehet a közmeghallgatás intézménye. Ezen az évente legalább egyszer megtartott, speciális képviselő-testületi ülésen a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közvetlenül a testület előtt közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek. A közmeghallatás alkalmával a képviselő-testületnek határozatképesen jelen kell lennie. A közmeghallgatást az egyéb fórumoktól (pl. falugyűlés, község-, várospolitikai fórum, városrésztanácskozások stb) az különbözteti meg, hogy az egyéb rendezvényeken nincs jelen a határozatképes testület. 3.33 Együtt, egymásért – összefogás - társulás Önkormányzati társulások A települési önkormányzatok azért, hogy

feladataikat célszerűbben és hatékonyabban tudják megoldani, társulhatnak egymással hatósági feladatok ellátására, intézmények közös fenntartására, hulladékgyűjtés együttes megszervezésére, vagy bármely más, a közösségi közszolgáltatásokat ilyen formában előnyösebben biztosító tevékenységre. A központi költségvetés azzal ösztönzi a társulások létrehozását és működtetését, hogy számukra kedvezőbb állami támogatásokat, normatívákat állapít meg.Jelenleg a hatósági-igazgatási társulást és az intézményi társulást nevesíti az Ötv., de a társulási tevékenység ennél sokkal színesebb képet mutat. Működtethetnek közösen pl védőnői szolgálatot, központi orvosi ügyeletet, intézhetik a közbeszerzési feladatokat a társuláson belül, vagy alkalmazhatnak közös belső ellenőrt, vagy fejleszthetik közös elképzelések és értékek mentén településeiket. A társulásról a társult települések

képviselő-testülete határoz, és a résztvevők írásbeli megállapodást kötnek. Az önkormányzati törvény társulási formái Hatósági Igazgatási társulás A képviselő-testületek megállapodással egy vagy több hatósági ügyfajta szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 188 A megállapodásnak kötelező tartalmi elemei vannak. Az okiratnak tartalmaznia kell: • a társulás résztvevőinek nevét, székhelyét, • a társulásban intézendő ügyek megjelölését, • a társulás vezetőjének és alkalmazottainak kinevezési módját, a munkáltatói jogok gyakorlásának a rendjét, a költségek viselésének arányát, • a társulásba való belépés, illetőleg a kiválás szabályait, • a társulás működési területén a helyszíni ügyintézés rendjét. Az igazgatási társulásokat olyan államigazgatási feladatok

ellátására célszerű létrehozni, amelyek speciális tudást igényelnek, s ezért egy-egy kisebb településen csak kevés ügy fordul elő egy évben, vagy egyedül nem képesek speciális tudású, képzettségű szakembert foglalkoztatni. Tipikusan ilyen ügyek lehetnek az építéshatósági ügyek, vagy a műszaki, pénzügyi, belső ellenőrzéssel, esetleg a végrehajtással foglalkozó szakterületek. Igazgatási társulást egymással határos települések alkothatnak. Intézményi társulás Az érdekelt önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak két vagy több községet, illetve várost és községet ellátó intézmény közös alapításáról, működtetéséről, fenntartásáról, fejlesztéséről. Az intézményi társulás létrejöttét írásba kell foglalni. Főszabály, hogy a közös intézmények fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá. Ettől azonban az

írásbeli megállapodásban eltérhetnek. A megállapodásban meg kell határozni: • a közös intézmény tevékenységi és ellátási körét, • az egyes képviselő-testületek pénzügyi hozzájárulásának arányát, • az intézmény fenntartásával kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket, valamint azok gyakorlásának a módját, • a megállapodás felmondásának a feltételeit. Intézményi társulással tarthatnak fenn a települések pl. idősek otthonát, óvodát, általános iskolát, orvosi, gyermekorvosi rendelőt, az idősek ellátásában nagy szerepet játszó jelzőrendszeres házi segítségnyújtást stb. Társult képviselő-testület Települési képviselő-testületek egymással társult képviselő-testületet alakíthatnak. Ilyenkor részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn, és intézményeiket is közösen működtetik. Társult testület alakítható úgy is, hogy az érdekelt települési

képviselő-testületek a települések lakosságszámának arányában választják meg a tagjait a települési képviselők közül. Azokban az ügyekben, amelyek kizárólag az adott települést érintik, az egyes települések képviselő-testülete önállóan dönt. A társult képviselő-testület az alakuló ülésén határozatba foglalja a megalakulását, a székhelyét, a hozzá tartozó települések felsorolását, dönt a szervezetéről, működési rendjéről. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 189 A társult képviselő-testület ülését össze kell hívni bármely résztvevő település polgármesterének a kezdeményezésére. A társult képviselő-testület mint társulási forma nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Ma Magyarországon csupán néhány ilyen működik, alkalmazása tehát nem jellemző. Ennek oka egyrészt az, hogy az önkormányzatok úgy élhetik meg ezt a formát, hogy a

társulással elveszítik valódi önállóságukat. Másrészt közös hivatal működtetésére vagy intézmények fenntartására más formában is van lehetőségük. A fővárosi önkormányzatok társulásai A fővárosi kerületi önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat szabadon társulhatnak egymással vagy más, fővároson kívüli helyi önkormányzattal. A fővárosi önkormányzat és az érintett kerületi önkormányzatok a fővároson kívüli helyi önkormányzatokkal főváros környéki (agglomerációs) társulást hozhatnak létre, különösen • a főváros környéki tervek elkészítésére, • a tömegközlekedés összehangolására, • a vízgazdálkodásra, • a szenny- és csapadékvíz-elvezetési, szennyvíztisztítási feladatokra, • a katasztrófa-elhárításra, az épített és természeti környezet értékeinek megóvására, • az energiaellátási feladatok megoldásában való közreműködésre, • a közcélú és kommunális

célú beruházások összehangolására és • a főváros környéki szolgáltatást biztosító oktatási, egészségügyi és szociális ellátás megszervezésére. Területfejlesztési célú társulások Az ország kiegyensúlyozott területi fejlődése és a térségei fejlődésének előmozdítása, az átfogó területfejlesztési politika érvényesítése, az országos és a térségi területfejlesztési és területrendezési feladatok összehangolása érdekében 1996-ban az Országgyűlés szabályozta a területfejlesztés feladatait, egységeit és intézményeit. E szerint a területfejlesztés feladata különösen: • az ország különböző adottságú térségeiben a társadalom és a gazdaság megújulását elősegítő, a térségi erőforrásokat hasznosító fejlesztéspolitika kidolgozása, összehangolása és érvényesítése; • az elmaradott térségek felzárkóztatásának és fejlődésének elősegítése; • a gazdaság szerkezeti

megújulásának elősegítése az egyes ipari és mezőgazdasági jellegű térségekben, a munkanélküliség mérséklése; • az innováció feltételeinek javítása a megfelelő termelési és szellemi háttérrel rendelkező központokban és az innovációk térségi terjedésének elősegítése; • a kiemelt térségek sajátos fejlődésének elősegítése; • a befektetők számára vonzó vállalkozói környezet kialakítása. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 190 A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI törvény a területfejlesztési társulások létrehozását kívánta ösztönözni, azért, hogy segítse az önkormányzatok hatékonyabb feladatellátását, a közszolgáltatások színvonalának javítását és a fent részletezett területfejlesztési célok megvalósulását. A települési önkormányzatok képviselő-testületei a közös területfejlesztési célok

kidolgozására és megvalósítására jogi személyiséggel rendelkező területfejlesztési társulást hozhattak létre. Ebben az időszakban egy település több területfejlesztési társuláshoz is csatlakozhatott. Ez a társulási forma ma már nem jellemző, csupán egy-két olyan területfejlesztési társulás létezik, amely a fenti törvény értelmében jött létre és működik. Ezek a társulások 2004-től fokozatosan beolvadtak a többcélú kistérségi társulásokba.A kistérség a legalsó szintű területfejlesztési térség és az önkormányzatok ilyen formán létrehozott területfejlesztési társulásai a kistérség területfejlesztési szervei voltak 1996 és 2004 között. A társulások létrejötte és működtetése segítette a térségi gondolkodás kialakulását, a közös feladatok célszerűbb és hatékonyabb megoldására ösztönzött – többek között pénzügyi eszközökkel. Többcélú kistérségi társulások A kistérség –

amelynek fogalmát 1994 óta használjuk – területfejlesztésistatisztikai területi egység, amely a közigazgatás területi feladatainak ellátásához szükséges illetékességi területek megállapításának is alapja. 2004-ig tulajdonképpen a kistérségi besorolás nem más, mint egy technikai-statisztikai azonosító, egy megrajzolt térkép, amely beosztotta a településeket különböző egységekbe. A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi az ország területét, és illeszkedik a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. A területfejlesztési-statisztikai kistérség (továbbiakban: kistérség) tehát földrajzilag összefüggő területi egység, amelyet a hozzá sorolt települések teljes közigazgatási területe alkot. Egy település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozhat, számuk jelenleg 174. A kistérséghez tartozást a települések nem dönthetik el

maguk, a besorolásokat törvény határozza meg. Ugyanakkor a települések rendelkeznek azzal a joggal, hogy kezdeményezhetik vagy új kistérség kialakítását, vagy másik kistérségbe való átsorolásukat. A kistérségek területe, határa vagy más sajátossága nem érinti az önkormányzatok társulási szabadságát. A kistérség fogalma az eltelt évtizedekben jelentős változáson ment át. A pusztán statisztikai fogalomból területi egység fogalom lett, majd folyamatosan átvette a területfejlesztési társulások feladatait is 2004 után. Az egy kistérségben működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására – írásbeli megállapodással – a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást hozhatnak létre. A többcélú társulások egyfelől területfejlesztéssel foglalkozzanak kötelezően, e mellett azonban legalább két másfajta társulási célt is meg kell

valósítaniuk. A területfejlesztési feladatokhoz a kistérség valamennyi önkormányzatának csatlakoznia kell. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 191 A többcélú tárulások létrehozásának célja az volt, hogy a települések hosszú távon intézményesítsék kapcsolatukat, előmozdítsák a kistérségek összehangolt fejlesztését, előmozdítsák az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelését, és összefogjanak a feladatok ellátása érdekében. A többcélú kistérségi társulás létrehozásához az szükséges, hogy • a társulási megállapodást a kistérségbe tartozó települések képviselőtestületeinek több mint a fele, de legalább két képviselő-testület, míg • a területfejlesztési feladatok vállalása esetén a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek mindegyike jóváhagyja, • az államkincstár nyilvántartásba vegye. (Ez

utóbbi azért fontos, mert a kincstár utalja számukra az állami normatívákat.) A többcélú kistérségi társulás jogi személy, vagyis saját nevében szerezhet jogokat, vállalhat kötelezettségeket, saját költségvetéssel rendelkezik, saját pénzeszközei felett maga diszponál. A jogi személyiség az önállóság, valamint a folyamatos működés érdekében szükséges. A többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozni bármikor, abból kiválni törvényben meghatározott esetben, illetve naptári év utolsó napjával lehet. A kiválásról szóló – minősített többséggel hozott – döntést a települési önkormányzat képviselő-testülete hat hónappal korábban köteles meghozni, és azt a társulás tagjaival közölni. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények

fenntartását. A többcélú kistérségi társulás gondoskodhat az alábbi feladatkörbe tartozó közszolgáltatások biztosításához kapcsolódó – térségi együttműködést igénylő – egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról: • oktatás és nevelés; • szociális ellátás, egészségügyi ellátás; • család-, gyermek- és ifjúságvédelem; • közművelődési, közgyűjteményi tevékenység; • helyi közlekedés, helyi közútfenntartás; • ingatlan- és vagyongazdálkodás; • ivóvízellátás, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, valamint bel- és csapadékvízelvezetés; • kommunális szolgáltatások és energiaellátás; szennyvíztisztítás és -elvezetés; • környezet- és természetvédelem, valamint hulladékkezelés; • területrendezés; területfejlesztés; • esélyegyenlőségi program megvalósítása; • foglalkoztatás; • gazdaság- és turizmusfejlesztés, valamint idegenforgalom; • állat- és

növényegészségügy; • belső ellenőrzés. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 192 A többcélú kistérségi társulások megállapodással jönnek létre. A megállapodás kötelező tartalmi elemeit a törvény tételesen felsorolja. Tartalmaznia kell a megállapodásnak többek között:68 • a többcélú kistérségi társulás nevét, székhelyét és lakosságszámát; • a társulás tagjainak nevét, székhelyét és lakosságszámát; • a társulás tagjai által a többcélú kistérségi társulásra átruházott feladat- és hatásköröket; • a meglévő vagy tervezett – közös fenntartású intézmények megjelölését, amelyek biztosítják a többcélú kistérségi társulás által ellátott önkormányzati közszolgáltatásokat; • a társulási tanács tagjait megillető szavazatot; • a társulási tanács szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat; • a költségek

viselésének arányát és teljesítésének feltételeit; • többcélú kistérségi társulás gazdálkodására és beszámolási kötelezettségére vonatkozó rendelkezéseket; • a többcélú kistérségi társulás vagyonát és a vagyonátadás feltételeit, a tulajdonosi jogok és kötelezettségek gyakorlásának rendjét. A többcélú kistérségi társulás saját vagyonnal rendelkezhet, amelynek szaporulata a társulást illeti meg. Megszűnés esetén a vagyonát a társulás tagjai között kell felosztani. A vagyonmegosztás módját a társulási megállapodásban kell rögzíteni. A többcélú kistérségi társulás döntést hozó szerve a társulási tanács, amelyet a társulás tagjainak polgármesterei alkotnak. A társulási tanács tagjai évente legalább két alkalommal beszámolnak képviselő-testületeiknek a társulási tanácsban végzett tevékenységükről. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza Az ülésről

jegyzőkönyvet kell készíteni. 3.34 Közszolgáltatások Menedzselési megoldások A szocialista állam polgárai számára ingyenesen biztosította azokat a szolgáltatásokat, amelyek jólétük, megelégedettségük növelését szolgálták. Pl ingyenes oktatás, egészségügyi ellátás, szemétszállítás. Azonban ez a forma a költségvetés számára megterhelő és nem vagy csak nagy nehézségek árán finanszírozható. A nyugati államok jóval a magyarországi rendszerváltozás előtt felismerték és orvosolták ezt a problémát, és hoztak különféle intézkedéseket az állami szerepvállalások csökkentésére. Angliában pl már az 1980-as évek elejétől megfigyelhető volt az állami támogatások visszaszorítása, az állami feladatok leépítése, valamint ezzel összefüggésben az önkormányzatok finanszírozásának csökkentése. Ezek a költségvetési megszigorítások vezettek oda, hogy a hagyományos megoldásokon túl közösségi

menedzselési technikákat alkalmaztak, pl. privatizálták a lakásszektort, vagy az oktatási területen kialakították a belső piacok rendszerét és a fogyasztók érdekeit, szempontjait is egyre erőteljesebben vették figyelembe. 68 A tételes felsorolást a 2004. évi CVII Tv 3 § (1) bekezdése tartalmazza FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 193 Hazánk 1989 után több szolgáltatás-szervezési technikát is átvett és alkalmaz, amelyek közös lényege, hogy az állam a közösségi kiadásokat a vállalkozói és civil szféra bevonásával, erőforrásai jobb kihasználásával csökkenti. Ezek mellett azonban figyelnie kell arra, hogy a közszolgáltatások ne maradjanak ellátatlanul, hiszen a közszolgáltatások biztosítása továbbra is az állam feladata attól függetlenül is, hogy közvetlenül nem állami szervezet végzi a tényleges feladatot. A közszolgáltatás olyan, • mindenki számára azonos

feltételekkel nyújtott közösségi szolgáltatás, • amely megszervezéséért az állam és/vagy önkormányzat felelős, s • a szolgáltatás legalább egy részét a költségvetés finanszírozza. Az állami feladatellátás mellett több lehetőség is fennáll. • Kiszervezésről akkor beszélünk, amikor a közfeladat ellátásáért magánvállalkozásokkal kötnek szerződést. Ilyenkor az állam vagy önkormányzat versenyeztetéssel választja ki a legkedvezőbb árat és szolgáltatási feltételeket kínáló vállalkozót, hogy az állami vagy önkormányzati feladatot, tevékenységet szerződéssel, díj ellenében lássa el (pl. szemétgyűjtés, szemétszállítás, parkolási feladatok, temetőfenntartás) • A jogok átadásának egyik módja a koncessziós szerződés, amelyben az állam vagy az önkormányzat átengedi a tevékenység gyakorlásának jogát. (Pl. az országos közutak és műtárgyaik, a csatornák, valamint a regionális

közműrendszerek üzemeltetése, a bányászati kutatás és kitermelés, a csővezetékes termékszállítás és tárolás, a hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása, a szerencsejátékok szervezésére és működtetésére irányuló tevékenység, a menetrend alapján trolibusszal végzett közforgalmú közúti személyszállítás.) Ebben a formulában nagyon lényeges elem, hogy a koncessziós szerződéssel az állam vagy az önkormányzat a tulajdonjogát nem veszíti el, csupán annak működtetését engedi át a koncessziót elnyert vállalkozásnak. Ugyanakkor az állam különböző közhatalmi eszközökkel – amelyek elsősorban a szabályozás, illetve a díjpolitika, a tarifák meghatározása – segítséget nyújt a feladat ellátásához. • Köz-magán fejlesztési megállapodások, szervezetek létrehozása Ennek során a nagy tőkeigényt kívánó közösségi beruházások megvalósításába bevonják a magántőkét is

(szennyvíztisztítók építése, város-rehabilitáció) Ilyenkor a beruházók hitelezik meg a költségeket, amelyekre az állam vagy az önkormányzat vállal visszafizetési garanciát, s a majdan befolyó díjakból fizet vissza. Ezzel a módszerrel lehet városfejlesztési, -rehabilitációs tevékenységeket végezni, amely az önkormányzatok várospolitikai céljainak megvalósítását szolgálja. Ez a megoldási mód fejlesztési tevékenység ellátására szolgál, szemben a többi lehetőséggel, amelyek működtetési feladatokat engednek át. • Társulások az önkormányzati feladatok hatékonyabb ellátására (lásd előző, 2.4 fejezet) FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 194 • Megállapodások közfeladat ellátására Ilyen esetekben a civil szervezetek bevonása írásbeli megállapodások formájában történik. A nonprofit szervezetek tehát a közfeladatok ellátásába bekapcsolódnak, s ilyenkor a

feladatok ellátásához szükséges erőforrások egyesülnek, összeadódnak. A felek megállapodnak pl óvoda vagy iskola közös fenntartásában, működésében, s az ehhez szükséges anyagi és egyéb erőforrásaikat is a feladat közös megoldása érdekében rendelkezésre bocsátják (pl. alapítványi óvoda vagy idősek otthona működtetése, amelyhez az önkormányzat támogatást adhat, háziorvos szerződést köt a társadalombiztosítással az ellátások finanszírozására, de köthető ezzel a módszerrel közművelődési tevékenység teljesítésére is megállapodás). A feladatellátás támogatása lehet eseti jellegű, vagy hosszabb távra szóló szerződéses kapcsolat. Fontos követelmény azonban a szolgáltatóval szemben, hogy rendelkezzen azokkal a szakmai ismeretekkel, humánerőforrásokkal, tárgyi eszközökkel és egyéb erőforrásokkal, amelyek a feladat ellátásához szükségesek. Ugyanakkor a megállapodások ellenére az önkormányzat

felelőssége továbbra is fennáll a közszolgáltatás biztosításáért. • Önkéntes és önsegítő szervezetek szerepének növelése Az önkéntes segítők bevonása a közszolgáltatások ellátásába elsősorban az egészségügyi és szociális területen lehetséges (pl. idősek, betegek házi gondozása szakképzett gondozókkal, önkéntesekkel). Ennek hazánkban jelenleg még nincs nagy hagyománya. • Finanszírozás-politikai eszközök alkalmazása A szolgáltatások igénybevételének befolyásolását jelenti támogatásokkal és díjak meghatározásával. Ezt a megoldást azért alkalmazzák a közszolgáltatásokban, mert ezek működtetéséhez nincs szükség sajátos, önálló szervezetre. A finanszírozás-politika egyik lehetséges eleme az utalványrendszer. Az utalványt szolgáltatások vásárlására lehet felhasználni annak a társadalmi rétegnek, amelynek juttatják a támogatást. Másik megoldási módszere a díjpolitika, amely egyrészt a

díjak emelésével, másrészt a támogatások csökkentésével próbálja elérni, hogy a közszolgáltatások igénybevételét csökkentsék a felhasználók. Pl gázáremelés és a gázár-támogatás. • Támogatás-leépítés, kiadáscsökkentés A megoldás fő célja, hogy az állam kiadásait csökkentsék, a költségvetési megtakarításokat pedig növeljék. A díjak emelésével és a támogatások leépítésével azt akarja az állam elérni, hogy a közszolgáltatások igénybevétele csökkenjen. Ez egyben ösztönzi is az igénybe vevőket arra, hogy más, nem állami vagy önkormányzati szolgáltatóktól vegyék igénybe az adott szolgáltatást. Azt jelenti, hogy az államnak folyamatosan biztosítania kell a szolgáltatást akkor is, ha azt a piaci szereplők nem vállalják. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 195 A szolgáltatás minimális szintjét mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, s a

szolgáltatás árát maga az állam befolyásolhatja (pl. hatósági árral) Az állam kötelezettsége, hogy a szolgáltatókat ellenőrizze egyrészt a fogyasztók védelme, másrészt a szolgáltatók közötti viszony átláthatósága miatt. Humán közszolgáltatások A humán közszolgáltatások igénybevételének jogát az alkotmány deklarálja. Ezeknek a szolgáltatásoknak a biztosítása az önkormányzatok kötelező feladata, de ezen a területen egyre több piaci szereplő is megjelent az utóbbi években. 13. táblázat A humán közszolgáltatások csoportosítása FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 196 A humán közszolgáltatások három nagy alrendszerbe sorolhatók. Oktatási közszolgáltatások Ide tartozik a közoktatás, amely az iskolai oktatást, az óvodai, iskolai és kollégiumi nevelést öleli fel. A közoktatási intézmények jelentős hányadát az önkormányzatok tartják fenn, de mellettük

gazdálkodó szervezetek, egyházak, alapítványok, egyesületek stb. is alapíthatnak közoktatási intézményeket Az önkormányzatok közoktatási szolgáltatási feladataikat nem csak saját alapítású intézményeiken keresztül láthatják el. Az ellátás történhet úgy is, hogy a feladatra szerződést köt más által alapított és működtetett intézmények fenntartóival. Az oktatási közszolgáltatások része az iskolarendszeren belüli és azon kívüli szakképzés, továbbá a felsőoktatás biztosítása. A szakképzés célja, hogy a munkaerőpiac igényeit kielégítse. A rendszert az állam köteles működtetni, de mellette megjelenik a civil és magánszféra is, mint intézményfenntartó. Azonban az állam befolyásoló szerepe a közoktatásban több ponton is megmarad. Egyrészt ez azt jelenti, hogy közvetlenül ellátja a saját fenntartású intézményeinek irányításával kapcsolatos legfontosabb feladatokat (pl. létesítés, szervezeti

kérdések, pedagógiai program meghatározása, pénzügyi támogatás, tandíj mértékének, kedvezmények mértékének és feltételeinek meghatározása). Másrészt közvetve, a szabályozáson keresztül az oktatás egész tevékenységét igazgatja, vagyis meghatározza – többek között – a nemzeti alaptantervet, vizsgarendszert működtet, a támogatások, finanszírozások kérdésében dönt, felügyeli a tankönyvpiacot, és meghatározza a pedagógiai szakmai követelményeit. Kulturális közszolgáltatások A kulturális közszolgáltatások első csoportját a muzeális szolgáltatások alkotják. Ezek kizárólag intézményi keretekben valósulhatnak meg Muzeális intézményt nem csak önkormányzat vagy az állam, de bármely természetes vagy jogi személy is alapíthat, de működéséhez a miniszter ad ki engedélyt. A nyilvános könyvtári ellátás (közkönyvtárak, szakmai és tudományos könyvtárak) biztosítása különböző intézményeken,

személyeken, szervezeteken keresztül valósul meg. Működtetésük az állam vagy az önkormányzat feladata A nyilvános könyvtár mindenki számára, ingyenesen, helyben nyújt szolgáltatásokat. Ezen túl léteznek még országosan kiemelt könyvtárak is (Országos Széchényi Könyvtár). A közművelődési szolgáltatások biztosítása a települési önkormányzatok feladata, de nem szükséges intézményt fenntartani erre a feladatra. A feladat ellátására közművelődési megállapodást köthet. Egészségügyi és szociális ellátások Az egészségügyi közszolgáltatások megszervezése az állam feladata, amely a betegek egészségi állapotához igazodó szolgáltatások igénybevételének lehetőségét biztosítja. Egyes intézményeket, amely az ellátásokat biztosítja, az állam és az önkormányzat maga hoz létre és tart fenn, más ellátások biztosítására szerződést köt szolgáltatókkal. Az ellátásnak két típusa van: az alap-

(háziorvosi, fogorvosi, ügyeleti, védőnői ellátások) és szakellátás (járó- és fekvőbeteg-ellátás). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 197 A szociális ellátások alapja a rászorultság. A rendszerben egyre több nem állami szereplő is megjelenik mint szolgáltató. A szociális ellátások formái: a pénzbeli, a természetben nyújtott és a személyes gondoskodást nyújtó ellátások. A pénzbeli ellátások megállapítása a települési önkormányzatok feladata. Az ellátások megállapításának alapja egyrészt törvény, másrészt helyi szociális rendelet. A természetbeni ellátások az önkormányzatok képviselő-testületeinek döntése alapján történik. A személyes gondoskodást nyújtó ellátásokat minden településen biztosítaniuk kell az önkormányzatoknak. Ez az ellátási forma tovább bontható alapés szakosított ellátásra Műszaki, infrastrukturális szolgáltatások 14.

táblázat táblázat Műszaki infrastrukturális ellátások Míg a humán közszolgáltatások igénybevétele alkotmányos alapjog, addig a műszaki, infrastrukturális ellátásokhoz való hozzájutás nem az. Ezeknek a szolgáltatásoknak az a célja, hogy növeljék a nemzetgazdaság versenyképességét, illetve javítsák a szolgáltatást igénybe vevők életminőségét. A műszaki infrastrukturális szolgáltatások olyan eszköz- és tőkeigényes szolgáltatások, amelyek ellátása engedély vagy speciális szerződések birtokában történik, s a fogyasztók védelme érdekében az állam különböző szabályokkal beavatkozik (pl. hatósági ár) Ezeket a közszolgáltatásokat mindenki számára egyenlő eséllyel, megfelelő minőségben és mennyiségben, megfizethető árakon kell hozzáférhetővé tenni. Ugyanakkor érvényesül a műszaki infrastrukturális szolgáltatásoknál a ki nem zárhatóság követelménye. Ezt úgy biztosítja az állam, hogy

állami, illetve önkormányzati feladattá teszi a közszolgáltatás szervezését. Érvényesül továbbá ezen a területen, hogy az alapvető szolgáltatások esetében a még elégséges mennyiséget akkor is biztosítják a fogyasztók számára, ha azok a szolgáltatás ellenértékét nem képesek megfizetni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 198 A szolgáltatások sajátossága, hogy igénybevételüket jogszabályok kötelezően előírhatják (pl. szervezett szemétszállítás vagy kéményseprés, csatornahálózat igénybevétele). A közszolgáltatások kötelező igénybevételét az állam vagy az önkormányzat akkor rendeli el, ha az környezetvédelmi, közegészségügyi vagy műszaki biztonsági okokból szükséges, vagy a közérdek indokolja. A műszaki, infrastrukturális szolgáltatások három nagy területen működnek. Szociális bérlakások építése, fenntartása A szociális bérlakások

építése és fenntartása az önkormányzatok önként vállalt feladata lehet azért, hogy egyes rétegek számára biztosítsák a szociális biztonságot. A rendszerváltozás előtt az önkormányzatok nagy számban építettek és tartottak fenn szociális bérlakásokat. Ma már ez a terület nem számottevő, mivel az önkormányzatok az ilyen típusú bérlakásaik jelentős részét a korábbi bérlők számára eladták. A jelenlegi hazai szabályozás nem tartalmaz semmiféle előírást arra vonatkozóan, hogy az önkormányzatok milyen mennyiségben, minőségben nyújtsák ezt a típusú szolgáltatást. A közüzemi szolgáltatások A közüzemi szolgáltatások köre a közlekedést, ivóvízellátást és szennyvízkezelést, az elektronikus hírközlést és postai szolgáltatást, valamint az energiaellátást foglalja magában. Közös jellemzőjük, hogy a szolgáltatás nyújtása közhatalmi jellegen alapul, azaz a szolgáltatót szerződési kötelezettség

terheli a fogyasztóval szemben. A szolgáltató szerződéssel, koncesszióval, vagy más hatósági engedéllyel kapja meg a felhatalmazást a szolgáltatás nyújtására. A koncessziót nyert társaságok egyfelől szolgáltatási kötelezettséggel terheltek, ugyanakkor kizárólagos szolgáltatási jogot kapnak a koncessziós szerződésben. Az állam – azért, hogy a közüzemi szolgáltatások megfelelő színvonalúak legyenek – közüzemi szabályzatban határozza meg a szolgáltató és az igénybe vevő közötti jogviszony részleteit. A közüzemi szabályzat kötelező a víz- és csatornaszolgáltatásoknál, a villamos energia, gáz, távhőszolgáltatások esetében. Az állam a közüzemi szabályzaton túl más eszközökkel is beavatkozik a közüzemi szolgáltatásokba, pl. hatósági ár alkalmazásával vagy állami támogatások nyújtásával. A közüzemi szolgáltatások értékesítése korlátozott piaci viszonyok között történik. A

szolgáltatás-szervezésben azonban három nagyon fontos alapelvnek érvényesülnie kell: • a szolgáltatónak egyetemes hozzáférést kell biztosítania, • megfelelő mennyiségben s minőségben kell nyújtani a szolgáltatást, • s mindezt megfizethető áron kell értékesítenie. A kommunális szolgáltatások A kommunális szolgáltatások a köztemetők fenntartására, a települési hulladék gyűjtésére, szállítására, kezelésére, a kéményseprő-ipari szolgáltatásokra és a közterületek tisztántartására vonatkoznak. A szolgáltatások közös jellemzője, hogy ezeket a települési és/vagy megyei önkormányzatoknak kell biztosítani. Ugyanúgy, mint a közüzemi szolgáltatások esetében, itt is érvényesül a szolgáltatási kötelezettség, a legkisebb költség, valamint a hatósági ár alkalmazása. A köztemetők fenntartása a települési önkormányzatok kötelező feladata. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3

Önkormányzati igazgatás 199 A temetők fenntartása és üzemeltetése, valamint a temetkezési szolgáltatások különválnak egymástól. A temetkezéssel kapcsolatos díjakat az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Szintén kötelező önkormányzati feladat a településeken a hulladékgyűjtés- és kezelés. Ez kiemelt fontosságú környezetvédelmi feladat A szolgáltatót hulladékkezelőnek nevezzük, aki a fogyasztóval szerződést köt a szolgáltatás igénybevételére. A fogyasztó díjat fizet a szolgáltató részére A díjat az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Ezt a közszolgáltatást kötelezően igénybe kell venniük a fogyasztóknak. A kéményseprő-ipari szolgáltatás megszervezése a helyi önkormányzatok feladata, de a tevékenység ellátását jogszabály a megyei, megyei jogú városi, illetve fővárosi önkormányzatok kötelező feladatává tette. A fogyasztónak kötelező igénybe vennie a szolgáltatást, ha ingatlanán

működő kémény található. A fogyasztó díjat fizet a szolgáltatásért A szolgáltatást csak estenként, időszakonként kell igénybe venni, nem folyamatos jelleggel. A közterületek tisztántartása kötelező feladata az önkormányzatoknak. Ebben az esetben a település közössége az igénybe vevő, de a szolgáltatóval nem jön létre szerződéses kapcsolatuk. A településen élők ezt a szolgáltatást díj ellenében kapják, de az önkormányzatok a hulladékkezelési szolgáltatásokkal együtt gondoskodnak a feladat végrehajtásáról. A zöldterületek, parkok tisztítása és kezelése az önkormányzatok önként vállalt feladatainak csoportjába tartozik. Jellegét, igénybevételét tekintve a közterületek tisztításával mutat azonosságot. 3.35 Összegzés A segédanyagban felhasználtuk és építettünk a középfokú modul ismeretanyagára, annak alapfogalmi rendszerére. A felsőfokú modul segédanyaga ezért túllépett az alapfogalmakon, s

olyan, az önkormányzatiság szempontjából fontos értékeket és tevékenységeket bontott ki, amelyeket az Alkotmány biztosít, vagy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája határoz meg. A közvetlen hatalomgyakorlás eszközeinek nem csak országos, de helyi szinten is megvalósuló formáival a választói akarat nyomatékosabb érvényesítésére nyílik lehetőség. Ezeknek az eljárásoknak az ismerete állampolgárként és leendő köztisztviselőként is fontos. Az összefogás a különböző hatósági, területfejlesztési, intézmény-fenntartási területeken a jelenleginél jóval nagyobb hangsúlyt kaphat az elkövetkezendő években a gazdasági környezet várható hatásaira is figyelemmel. Ezért a társulási keretek bemutatását is fontosnak tartottuk a segédanyagban. Állampolgárként naponta találkozunk az állam és az önkormányzatok által nyújtott különböző közszolgáltatásokkal. A humán és műszaki, infrastrukturális

szolgáltatások legfontosabb típusainak és jellemzőinek ismerete ezért is különösen fontos az olvasó számára. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.3 Önkormányzati igazgatás 200 IRODALOMJEGYZÉK Horváth M. Tamás: Közmenedzsment Dialóg Campus, 2005 Piacok a főtéren (szerk.: Horváth M Tamás) KSZK ROP 311 Programigazgatóság, 2007. Település és fejlesztés (szerk.: Rechnitzer János) KSZK ROP 311 Programigazgatóság, 2007. JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE 1949. évi XX törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról 1990. évi LXV törvény a helyi önkormányzatokról 1997. évi XV törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985 október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről 2004. évi CVII törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról 1997. évi CXXXV törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről 1996. évi XXI törvény a

területfejlesztésről és a területrendezésről 244/2003. (XII 18) Kormányrendelet a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről 2006. évi CXXXII törvény az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről, 2003. évi LXXXIV törvény az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről 1997. évi CLIV törvény az egészségügyről 1997. évi XCL törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről 2005. évi CXXXIX törvény a felsőoktatásról 2001. évi CI törvény a felnőttképzésről 2005. évi CLXX törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993 évi III. törvény módosításáról 2005. évi CLXXXIII törvény a vasúti közlekedésről 2003. évi XLII törvény a földgázellátásról 1995. évi LVII törvény a vízgazdálkodásról 1995. évi XLII törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező

igénybevételéről 1990. évi LXXXVII törvény az árak megállapításáról 2003. évi C törvény az elektronikus hírközlésről 2000. évi XLIII törvény a hulladékgazdálkodásról 1999. évi XLIII törvény a temetőkről és a temetkezésről FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 201 3.4 Közigazgatási eljárás 3.41 Bevezetés A segédanyag célja az, hogy a felsőfokú végzettséggel rendelkező célcsoport tagjait – a középfok segédanyagának elsajátítása után, és az ott megszerzett ismeretekre támaszkodva, illetve azokat kiegészítve – felkészítse a kiválasztás alapjául szolgáló versenyvizsga sikeres abszolválására. Nem csupán a Ket írásbeli dokumentumai, valamint jogorvoslati eszközei, hanem az EU és Magyarország ekormányzati törekvései tekintetében is. A közigazgatási eljárás című felsőfokú modul bemutatja a közigazgatási eljárásban használt legfontosabb írásbeli

dokumentumokat, a Ket. leggyakrabban előforduló jogorvoslati eszközeinek részletszabályait, továbbá Magyarország és az Európai Unió legfontosabb e-kormányzati törekvéseit. Bevezető A segédanyag szerkezetéből megállapítható, hogy a felsőfokú végzettségűek felkészítését, illetve felkészülését célzó közigazgatási eljárási ismereteket három tartópillérre helyeztük, az alábbiak szerint: • a közigazgatási eljárás során születő legfontosabb dokumentumok tartalmi elemei, • a Ket. tipikus jogorvoslati eszközeire vonatkozó részletszabályok, továbbá • az Európai Unió és Magyarország legfontosabb e-kormányzati törekvései. E megoldás révén vált ugyanis lehetővé számunkra az, hogy megteremtsük a kapcsolatot a középfokú segédanyaggal, vagyis lehetővé tegyük az ott szerzett ismeretek elmélyítését, kiegészítését. Mindezekkel arra kívántunk rámutatni, hogy a jelen segédanyag elsajátítása feltételezi a

középfok közigazgatási eljárásra vonatkozó ismereteit! Ezzel összefüggésben azonban – igazodva a három tartópillér ismeretköreihez – indokolt rámutatni a következő három körülményre is: a) A hatósági eljárásban született írásbeli dokumentumok rendszerint (de nem kivétel nélkül!) az elsőfokú eljárásban születnek, tehát az ezzel kapcsolatos fejtegetéseink alapvetően a középfokú segédanyag 3.1 fejezetéhez, vagyis „Az elsőfokú eljárás” című részhez kötődnek. b) A jelen segédanyag - a lehetséges nyolcból - mindössze két jogorvoslati eszközt tárgyal részletesen: a fellebbezést és a bírósági felülvizsgálatot. Ezek tekinthetők ugyanis tipikusnak a hatósági eljárásban. Mindazonáltal fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az ezekre vonatkozó szabályok elsajátítása feltételezi az egész jogorvoslati rendszer ismeretét, tehát az eredményes felkészüléshez ismerni kell a középfokú segédanyag

jogorvoslati eljárásról szóló 3.2 fejezetében foglaltakat is c) Az EU és Magyarország legfontosabb e-kormányzati törekvései teljes mértékben ráépülnek a középfokú segédanyag 4. fejezetében foglaltakra Abban az értelemben, hogy valójában kiegészítik, kibővítik az e-közigazgatás eljárási szabályairól ott szerzett ismereteket. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 202 3.42 Iratok, iratféleségek a hatósági eljárásban A közigazgatási eljárás során a hatóság rendkívül sokféle írásbeli dokumentumot használ, illetve készít. Ezek közül kiemelkedik a jegyzőkönyv és a hivatalos feljegyzés, továbbá a határozat, a végzés és a hatósági szerződés jelentősége. Az első kettő a hatóság döntésének meghozatalához szükséges, a másik három pedig nem más, mint maga a hatóság döntése. Az ügy érdemében hozott döntés neve: határozat, az eljárási kérdésekben hozott

döntés neve pedig: végzés. A hatósági szerződés szintén a hatóság érdemi döntése, de – a határozattal és a végzéssel szemben nem egyoldalú, hanem - kétoldalú aktus, hiszen szerződésről van szó. A Ket pontosan meghatározza ezen írásbeli dokumentumok kötelező tartalmi elemeit, vagyis tételesen rögzíti azt, hogy mit kell tartalmaznia ezen dokumentumoknak. A jegyzőkönyv és a hivatalos feljegyzés A Ket. kimondja, hogy az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról, a szemle lefolytatásáról, a helyszíni ellenőrzésről és a tárgyalásról, valamint a szóban előterjesztett kérelemről a hatóság jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt, avagy kép- és hangfelvételt készít. A hangfelvételt, valamint a kép- és hangfelvételt hordozó eszközt az iratokhoz kell csatolni, vagy azokról – az eljárás befejezéséig – írásbeli jegyzőkönyvet kell készíteni. A jegyzőkönyv tartalmazza: • a hatóság és az ügy megjelölését,

(név, székhely, ügyszám, az ügy tárgya), • a felvétel (készítés) helyét és idejét, • a meghallgatott személy adatait, és kioktatását jogaira, kötelességeire, • az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, • az ügy szempontjából jelentős egyéb körülményeket, • az aláírásokat, feltüntetve az aláíró személy eljárási pozícióját (pl. tanú, szakértő, ügyfél, ügyintéző, stb.) is FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 203 1. számú iratminta - A jegyzőkönyv FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 204 A Ket. kimondja azt is, hogy hivatalos feljegyzésben az olyan eljárási cselekményt kell írásban rögzíteni, amelyről nem készül jegyzőkönyv vagy hangfelvétel, avagy kép- és hangfelvétel. A hivatalos feljegyzés tartalmazza: • a készítés helyét és idejét, • az ügy tárgyát és számát, •

az eljárási cselekmény leírását, valamint • az eljáró ügyintéző nevét és aláírását. 2. számú iratminta - A hivatalos feljegyzés FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 205 A Ket. bizonyítási rendszere Ahhoz, hogy a benyújtott kérelmet a hatóság érdemben el tudja bírálni, illetve ahhoz, hogy a hivatalból indult eljárásban érdemi döntést tudjon hozni, tisztáznia kell a tényállást. Ez kifejezetten kötelessége a hatóságnak Hogyan tudna ugyanis érdemi döntést hozni, ha nem lenne tisztában a történtekkel, illetve azzal, hogy mire irányul az ügyfél kérelme? Éppen ezért a hatóság döntés-típusainak (a határozatnak, a végzésnek és a hatósági szerződésnek) a részletes áttekintését megelőzően még indokolt foglalkozni a Ket. bizonyítási rendszerének kérdéskörével Ennek során a Ket. azon rendelkezéséből célszerű kiindulni, mely szerint ha a kérelem

elbírálásához-, vagy – hivatalból indult eljárás esetében - az érdemi döntés meghozatalához szükséges adatok nem állnak a hatóság rendelkezésére, akkor bizonyítási eljárást kell lefolytatnia. (Csak zárójelben jegyezzük meg: nem kell azonban bizonyítani a hatóság által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket.) A középfokú segédanyag 3.1 fejezetében utaltunk arra, hogy kétféle bizonyítási rendszer van: a szabad és a kötött. Utaltunk arra is, hogy a Ket a szabad bizonyítási rendszer elvén nyugszik. Egyrészt ezt már az alapelvek között kijelenti, másrészt pedig az 50.§ (4) (5) és (6) bekezdésében meg is adja ennek részletszabályait, illetve magyarázatát E joghelyeken ugyanis a Ket: • példálózva jelöli meg a bizonyítékokat, amikor így fogalmaz: „bizonyíték különösen az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemléről készült jegyzőkönyv, a szakértői vélemény, hatósági

ellenőrzésen készült jegyzőkönyv, valamint a tárgyi bizonyíték”, • kimondja, hogy hatóság szabadon választja meg a bizonyítékokat, sőt • kimondja azt is, hogy a hatóság a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, ás az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást. A jelen segédanyag korlátozott kereteit meghaladná minden egyes bizonyítéktípusra vonatkozó szabályok ismertetése, ezért az alábbiakban csak a gyakorlati életben leginkább előforduló három bizonyítékkal – az ügyfél nyilatkozatával, az irattal és a tanúvallomással – foglalkozunk. a) Az ügyfél nyilatkozata és adatszolgáltatási kötelezettsége Az ügyfél nyilatkozata a legfontosabb bizonyítékok egyike, hiszen leginkább az ügyfél az a személy, aki a történtekről, a tényekről, a különböző adatokról, személyekről, bizonyítékokról és minden más körülményről tájékoztatni tudja a hatóságot. Nem

véletlen ezért, hogy a Ket elsőként említi ezt a bizonyítási eszközt, majd kimondja: az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során nyilatkozatot tegyen, vagy megtagadja a nyilatkozat-tételt. Ez utóbbi esetben azonban – feltéve, hogy az eljárás kérelemre indult – a hatóság mintegy szankcióként megszünteti az eljárást, vagy a rendelkezésére álló egyéb bizonyítékok (tények, adatok) alapján dönt. Törvény, vagy kormányrendelet azonban kötelezővé teheti, hogy a hivatalból indult eljárás során az ügyfél – a hatóság felhívására – közölje az érdemi döntéshez szükséges adatokat. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 206 Ha e kötelezettségének nem tesz eleget, vagy más tudomása ellenére az ügy szempontjából jelentős körülmény(ek) tekintetében valótlan tényt állít, vagy valótlan adatokat szolgáltat, akkor eljárási bírsággal lehet sújtani. A bírság

legkisebb összege 5000 Ft., legmagasabb összege - magánszemély esetében - 500000 Ft, szervezet esetében pedig egymillió forint lehet. A bírságot végzésben kell kiszabni, amely ellen fellebbezni lehet. A hatóság köteles figyelmeztetni az ügyfelet a nyilatkozat-tétellel kapcsolatos jogaira és kötelezettségeire. A figyelmeztetést jegyzőkönyvben kell rögzíteni, csakúgy, mint az ügyfél nyilatkozatát, vagy annak megtagadása tényét. b) Az irat, mint bizonyíték A tényállás megállapítása céljából a hatóság felhívhatja az ügyfelet arra, hogy mutasson be egy (vagy több) konkrét okiratot vagy más iratot, illetve maga is megkereshet egy szervet ilyen dokumentum beszerzése érdekében. Definícióként fogalmazva: az irat írásbeli dokumentum, melynek két fő típusa van: az okirat és az egyéb irat. Az okirat olyan irat, amely kifejezetten valamilyen tény vagy körülmény fennállásának bizonyítása céljából készült (pl. egy

adásvételi szerződés, vagy egy anyakönyvi kivonat). Ebből következően: az „egyéb irat” nem bizonyítás érdekében született írásbeli dokumentum (pl. magán-levél) Az okiratnak azonban további két típusa van: a közokirat és a magánokirat. A közokiratot minden esetben a jogszabály által erre feljogosított szerv (pl. közjegyző, ügyvéd) készíti el, mégpedig a jogszabályban meghatározott formában és tartalommal (pl. személyi igazolvány) Jelentősége az, hogy az abban foglaltakat mindenki köteles elfogadni mindaddig, amíg annak ellenkezőjét be nem bizonyítják. A magánokiratot viszont természetesen magánszemély készíti el, és alakszerűségét sem olyan szigorúan (vagy egyáltalán nem) határozza meg a jogszabály, mint a közokiratét. Ennek is két típusa van: a teljes-, és a nem teljes bizonyító erejű magánokirat A teljes bizonyító erejű magán-okiratot a készítőjének kell kézírással írnia, és aláírnia, vagy nem

kézírással írnia, de két tanú mellett aláírnia. (pl végrendelet) Jelentősége ugyan az, mint a közokiraté, vagyis a benne foglaltakat mindenki köteles elfogadni. Az előzőekben említett követelményeket nem kielégítő, minden más írásbeli dokumentum nem teljes bizonyító erejű magánokiratnak minősül. A nem magyar nyelven kiállított irat csak akkor használható fel bizonyítékként, ha rendelkezésre áll annak hiteles magyar fordítása is. Másik oldalról azonban kiemelendő: a Ket. „megengedi” azt is, hogy az aránytalanul nehezen beszerezhető irat tartalmára nézve az ügyfél nyilatkozatot tegyen. Ennek során azonban köteles legjobb tudása (ismeretei) szerint nyilatkozni. Ellenkező esetben eljárási bírsággal sújtható. c) A tanúvallomás A tanú az a személy, aki nyilatkozni tud az általa közvetlenül észlelt (érzékelt) tényekről és körülményekről. Ebből következően a tanúvallomás rendkívül fontos bizonyíték

lehet, bár bizonyító ereje semmiben nem több mint bármely más bizonyítéké, hiszen a Ket. – mint arra utaltunk – a szabad bizonyítási rendszer elvén nyugszik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 207 A tanúként megidézett személy köteles megjelenni a hatóság előtt, még akkor is, ha esetleg bizonyos körülményekre hivatkozva megtagadhatja a tanúvallomást. A törvény azonban meghatározza azokat az okokat, amelyek esetében az adott személy nem hallgatható meg, illetve azokat az okokat is, amelyek fennállása esetén a tanú megtagadhatja a vallomás megtételét. Nem hallgató meg tanúként: • az, akitől objektív okok miatt nem várható tanúvallomás (pl. egy vak ember nem tud nyilatkozni egy jármű színéről, hiszen azt közvetlenül nem tudja érzékelni), • az, aki nem kapott felmentést ún. védett adat (pl hivatásbeli titok) ismertetése alól. Felhívjuk azonban a figyelmet arra, hogy

még e két körülmény fennállása esetén is köteles megjelenni a hatóság előtt a megidézett személy! Ha nem jelenik meg, és nem menti ki magát, akkor bírsággal sújtható, sőt ismételt meg nem jelenés esetén rendőrség útján – ügyészi jóváhagyás mellett – elő is vezettethető, tehát a hatóság elé állítható. Megtagadhatja a tanúvallomást az, aki: • az ügyfélnek a hozzátartozója (pl. gyermeke, szülője, házastársa, stb), vagy • az, aki az adott kérdésben saját magát vagy hozzátartozóját bűncselekmény elkövetésével vádolná. Természetesen e személyek is kötelesek megjelenni a hatóság előtt és ott nyilatkozni a hozzátartozói viszonyról, vagy a bűncselekmény-elkövetés lehetőségéről. Meghallgatása előtt a tanút tájékoztatni kell jogairól és kötelezettségeiről. Ez utóbbiak körében kiemelendő, hogy a tanú – ha nyilatkozik – akkor köteles igazat mondani. Ellenkező esetben ugyanis

bűncselekményt követ el, hiszen a hamis tanúzás bűncselekményt valósít meg. A tanúvallomásról egyébként jegyzőkönyvet kell felvenni, a korábban ismertetett szabályok szerint. A bizonyítási eljárás befejezése után, vagyis a tényállás tisztázását követően a hatóság döntési helyzetbe kerül. Össze tudja immár vetni a történteket a jogszabályban rögzített feltételekkel, és ezen összevetés eredményeként következtetéseket tud levonni a döntés mikéntjére nézve. Döntése három formában ölthet testet: határozat, végzés, vagy hatósági szerződés formájában. A határozat A határozat a hatóságnak az ügy érdemében, meghatározott alakban hozott olyan döntése, amelynek fő típusai a következők: alakszerű (teljes)-, egyszerűsített-, jogszerű hallgatással született-, s végül: egyezséget jóváhagyó határozat. a) Az alakszerű (teljes) határozat A hatósági határozat tipikusan alakszerűnek minősül, vagyis

rendelkezik mindazon részekkel, amelyeket a Ket. tételesen meghatároz Az ilyen határozat négy fő részből áll: fejrész, rendelkező rész, indokolás, záró rész. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 208 Ennek megfelelően a határozatnak tartalmaznia kell: • A fejrészben:
a hatóság és az ügy megjelölését, (név, székhely, ügyszám, az ügy tárgya)
a jogosult vagy kötelezett ügyfél megnevezését és lakóhelyét. • A rendelkező részben:
a hatóság döntését,
a szakhatóság állásfoglalását,
a költségtérítés-, és az eljárási költség összegéről és viseléséről szóló rendelkezést,
a kötelezettség teljesítésének határidejét és az önkéntes teljesítés elmaradásának jogkövetkezményeit,
a jogorvoslat lehetőségéről, benyújtásának helyéről és idejéről való tájékoztatást. • Az indokolásban:
a megállapított tényállást és a

bizonyítékokat,
az ügyfél által felajánlott, de a hatóság által mellőzött bizonyítékokat és a mellőzés indokait,
az esetleges mérlegelésben szerepet játszó szempontokat és tényeket,
a szakhatósági állásfoglalás indokolását,
azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a hatóság a határozatot hozta,
a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályra történő utalást. • A záró részben:
a döntéshozatal helyét és idejét, valamint a döntés kiadmányozójának nevét és hivatali beosztását,
a kiadmányozó aláírását és a hatóság bélyegzőlenyomatát. [72§ (1)] FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 209 3. számú iratminta - Az alakszerű (teljes) határozat b) Az egyszerűsített határozat Ha nincs ellenérdekű fél és a kérelemnek az elsőfokú hatóság helyt ad, akkor egyszerűsített határozat is hozható. Ez esetben a határozat

azért „egyszerű”, mert nem tartalmazza mindazon elemeket, amelyeket a teljes határozatnak tartalmaznia kell. Ez azt jelenti, hogy az egyszerűsített határozatban nem kell utalni a jogorvoslatra, és mellőzhető az indokolás is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 210 c) Jogszerű hallgatással született határozat Ha az ügyfél kérelme valamilyen jog vagy jogosultság megszerzésére irányul, és az elsőfokú eljárásban nincs ellenérdekű ügyfél, akkor az adott ügy-típusra vonatkozó külön jogszabály rendelkezhet úgy, hogy az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása akkor is, ha a hatóság nem hoz érdemi döntést az ügyintézési határidőn belül. Ez esetben tehát a hatóság jogszerűen hallgat, vagyis nem hoz alakszerű döntést, ezért nevezzük ezt az esetet jogszerű hallgatással született határozathozatalnak. Az ily módon szerzett jognak, illetve jogosultságnak természetesen

nyoma kell legyen. Ezért rendelkezik úgy a Ket, hogy az így szerzett jogot, illetve jogosultságot rá kell vezetni a kérelemre, és annak egy példányát át kell adni az ügyfél részére, ha kéri. d) Egyezséget jóváhagyó határozat Ha az elsőfokú eljárásban ellenérdekű ügyfelek vannak, akkor a hatóság köteles megkísérelni közöttük egyezség megkötését. Amennyiben ez sikerre vezet, vagyis az ügyfelek egyezséget kötöttek, akkor a hatóság azt jegyzőkönyvben rögzíti, és jóváhagyja azt, feltéve, hogy az megfelel a jogszabályoknak, nem sért közérdeket, és nem sérti mások jogát vagy jogos érdekét. Ekkor a hatóság döntése határozatban fog testet ölteni, és tartalmában teljes egészében meg fog felelni az egyezségben foglaltaknak. A végzés Mint láttuk azt a fentiekben, a Ket. szerint a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz (pl. kiadja az építési engedélyt), az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben

pedig (pl. bírság kiszabásáról, eljárás felfüggesztéséről) végzést bocsát ki. A határozathoz hasonlóan a végzés is négy fő részből áll: fejrész, rendelkező rész, indokolás, záró rész. Ennek megfelelően a végzésnek tartalmaznia kell: • A fejrészben:
a hatóság és az ügy megjelölését, (név, székhely, ügyszám, az ügy tárgya)
az ügyfél, vagy az érintett más személy megnevezését és lakóhelyét. • A rendelkező részben:
a hatóság döntését,
döntést az eljárási költségről,
tájékoztatást a jogorvoslat lehetőségéről, benyújtásának helyéről és idejéről, feltéve, hogy a végzés nem csak az érdemi döntés elleni fellebbezésben, hanem önállóan is megtámadható. • Az indokolásban:
a tényállást és a bizonyítékokat,
azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a hatóság a végzést hozta,
a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályra történő

utalást. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 211 • A záró részben:
a döntéshozatal helyét és idejét, a döntés kiadmányozójának a nevét, hivatali beosztását,
a kiadmányozó aláírását és a hatóság bélyegzőlenyomatát. [72§ (2)] 4. számú iratminta - A végzés A hatósági szerződés Az ügy érdemében a hatóság nem csak határozattal, hanem hatósági szerződéssel is dönthet. Ennek azonban szigorú feltételei vannak, hiszen csak akkor kerülhet rá sor, éspedig csak az elsőfokú eljárásban, és írásban, ha jogszabály azt lehetővé teszi, és az előnyös a közérdek és az ügyfél számára egyaránt. Ha az ügyfél megszegi a szerződésben foglaltakat, akkor a szerződés végrehajtható határozatnak minősül, és a hatóság hivatalból intézkedik a végrehajtás iránt. Ha azonban a hatóság szegi meg a szerződésben foglaltakat, akkor az ügyfél – harminc napon belül

– bírósághoz fordulhat. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 212 3.43 A Ket tipikus jogorvoslatai A középfokú segédanyag jogorvoslati eljárásáról szóló 3.2 fejezetében láttuk, hogy a Ket. igen gazdag tárházát nyújtja a jogorvoslati lehetőségeknek a jogszabálysértő, vagy jogos érdeket sértő döntések orvoslása érdekében, hiszen a lehetőségek száma nyolc. Ezek egy része kérelemre, más része pedig hivatalból valósulhat meg, sőt van egy, amelyikre kérelemre és hivatalból egyaránt sor kerülhet. A jogorvoslati eszközök közül kettőnek a jelentősége emelkedik ki: a fellebbezésé és a bírósági felülvizsgálaté, ezért csupán ezekkel foglalkozunk részletesen, figyelemmel a rendelkezésünkre álló keretek korlátozottságára. A fellebbezés A fellebbezés az elsőfokú döntés ellen irányuló ügyféli kérelem. A Ket tipikus jogorvoslati eszköze (ún. rendes jogorvoslat),

amelynek benyújtási határideje - ha jogszabály másként nem rendelkezik - 10 munkanap. Fellebbezni bármely okból lehet, tehát nem csak jogszabálysértésre-, hanem bármire hivatkozással, sőt a fellebbezést nem is kötelező indokolni. Csekély kivételtől eltekintve a fellebbezésnek halasztó hatálya van a döntés végrehajtására. A fellebbezést az elsőfokú hatósághoz kell benyújtani, amely azt, valamint az ügy összes iratát - öt munkanapon belül felterjeszti a felügyeleti hatósághoz (felettes szervhez), kivéve, ha a fellebbezésben foglaltakkal egyet ért. Ez utóbbi esetben ugyanis joga van visszavonni vagy módosítani a döntését. A felügyeleti hatóság a fellebbezésben foglaltaktól függetlenül, az egész elsőfokú eljárást köteles megvizsgálni. A felterjesztett ügyiratok, a fellebbezés vizsgálata, valamint az esetlegesen általa lefolytatott bizonyítás (pl. helyszíni szemle) alapján a felügyeleti hatóság 22 munkanapon belül

határoz, és ennek során a következő döntéseket hozhatja: a) Ha jogszabálysértőnek ítéli az elsőfokú döntést, akkor: • megsemmisíti azt, és szükség esetén új eljárásra utasítja az elsőfokú hatóságot, vagy • megváltoztatja azt. b) Ha pedig nem ítéli jogszabálysértőnek az elsőfokú döntést, akkor helybenhagyja azt. A felügyeleti hatóság által hozott másodfokú döntés jogerős és végrehajtható. Ellene azonban az ügyfél – a kézhezvételtől számított 30 napon belül – keresettel a megyei bírósághoz, mint közigazgatási bírósághoz fordulhat. A törvény által meghatározott kivételes esetekben nincs helye fellebbezésnek. Ilyen pl. ha a jegyző birtokháborítási ügyben-, vagy a közigazgatási hivatal kisajátítási ügyben hoz határozatot. Ez esetekben az elsőfokú határozattal szemben közvetlenül benyújtható a kereset a bírósághoz, 30 napon belül. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4

Közigazgatási eljárás 213 15. ábra A fellebbezés elbírálása során hozható döntések A bírósági felülvizsgálat Az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozva jogosult a jogerős határozattal szemben, annak kézhezvételét követő 30 napon belül – keresettel - bírósághoz fordulni. Ennek előfeltétele azonban az, hogy korábban már kimerítse a fellebbezési lehetőséget, vagy az kizárt volt. A kereset, illetve a keresetlevél alapján meginduló közigazgatási per eldöntésére a határozatot hozó szerv székhelye szerint illetékes megyei bíróság jogosult. (Zárójelben megjegyezzük, hogy vannak olyan országok, ahol az ilyen perekben a rendes bíróságoktól elkülönült, szervezetileg is önálló bíróságok, ún. közigazgatási bíróságok járnak el Ilyen ország például Ausztria, de 1949-ig Magyarországon is önálló közigazgatási bíróság működött!) A per felperese a keresetlevelet benyújtó ügyfél, alperese pedig a

jogerős határozatot hozó hatóság lesz. A középfokú segédanyag alapján tudjuk, hogy a jogerős határozat rendszerint végrehajtható. Ugyanakkor azt is láttuk, hogy csak jogerős határozat támadható meg a bíróság előtt, így felmerül a kérdés, hogy mi történik a végrehajtással a kereset benyújtásakor? A Ket. válasza e kérdésre az, hogy a keresetlevél benyújtásának a végrehajtásra - főszabály szerint -nincs halasztó hatálya, de az ügyfél kérheti a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését. Erről a bíróság 8 napon belül hoz (külön) döntést. A bíróság előtt folyó ún. közigazgatási per eljárási szabályait nem a Ket, hanem a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III törvény (a Pp) – és annak is a XX. fejezete – állapítja meg Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási per alapvetően ugyan úgy folyik, mint a polgári perek. (Zárójelben ezzel kapcsolatban is megjegyezzük, hogy 1949 előtt

Magyarországon nem csak a közigazgatási bíróság volt szervezetileg önálló, hanem az eljárási szabályok is elkülönültek a polgári perek szabályaitól.) A perben a bíróság tárgyalást tart, ahol a peres felek kifejtik álláspontjaikat és megkísérlik igazolni annak megalapozottságát. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 214 Bizonyítási eszközként bevonhatók a már ismert bizonyítékok: a tanúvallomás, a tárgyi bizonyítási eszköz, a szakértői vélemény, stb. A lefolytatott bizonyítási eljárás eredményeként, az egyes-bíróként eljáró bíróság döntési helyzetbe kerül. A Köztársaság nevében kihirdetett ítélet formájában megjelenő döntései a következők lehetnek: a) Ha – helyt adva a keresetnek - jogszabálysértőnek ítéli a jogerős határozatot, akkor: • hatályon kívül helyezi azt, és emellett - szükség esetén - új eljárásra kötelezheti a jogerős döntést

hozó hatóságot, • kivételesen (mégpedig a Pp.-ben tételesen meghatározott ügytípusokban) megváltoztathatja a jogerős határozatot. b) Ha nem ítéli jogszabálysértőnek a jogerős határozatot, akkor elutasítja a keresetet és helybenhagyja a hatóság jogerős határozatát. Mindezek összefoglalását a következő ábrán érzékeltetjük. 16. ábra A bírósági felülvizsgálat során hozható döntések A bíróság ítélete ellen nincs helye rendes jogorvoslatnak, vagyis fellebbezésnek, ami azt jelenti, hogy Magyarországon egyfokú a közigazgatási keresetek (perek) elbírálásának rendje. 3.44 E-közigazgatás Ebben a fejezetben két kérdéskörrel foglalkozunk. Egyfelől az Európai Unió, másfelől pedig Magyarország legfontosabb e-kormányzati törekvéseit vesszük szemügyre. E témakörök ismeretének jelentősége, hogy képet kapjunk arról, hogy az elektronikus közigazgatás tekintetében milyen fejlődési irányokat jelöl ki számunkra

az Unió, hiszen versenyképes, hatékony és polgárbarát közigazgatás megteremtésének elengedhetetlen feltétele ezeknek az irányvonalaknak a követése, és az elvárások ésszerű teljesítése. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 215 Az EU legfontosabb e-kormányzati törekvései Az EU legfontosabb e-kormányzati törekvései között csak azokat a dokumentumokat vizsgáljuk, amelyek nem csak utalást tartalmaznak az elektronikus közigazgatásra nézve, hanem értékelhető, elemezhető tartalmat is megfogalmaznak azzal kapcsolatban. Ennek megfelelően az alábbiakban az eEurope akciótervekkel foglalkozunk, valamint az i2010 eGovernment cselekvési tervvel. Az eEurope akciótervek deklarált feladata ugyanis az, hogy programot adjanak Európa, illetve az Európai Unió tagállamai számára az információs társadalom kiépítésére nézve. Az információs társadalom alapelemeinek pedig szerves részét képezi az

elektronikus közigazgatás feltételrendszerének kialakítása. Elektronikus közigazgatás az első eEurope akciótervben Az Európai Bizottság által közreadott első eEurope programtervben jelent meg először az „információs társadalom mindenkinek” elnevezésű célkitűzés, melynek kulcsfontosságú elemei között az szerepelt, hogy: • bevezesse a polgárokat, a gazdasági élet szereplőit és a közigazgatást a digitális korba; • digitálisan írástudó Európát képezzen, mely kész az új kezdeményezések finanszírozására és fejlesztésére; • erősítse a szociális kohéziót. A kezdeményezés egyik kulcskérdése volt az online government (azaz online közigazgatás – Government online) lehetőségének megteremtése. A Government online jelentőségét az a felismerés adta, hogy az állampolgárok és a vállalkozások alapvetően érdekeltek a közszférában fellelhető információkhoz való könnyű és gyors hozzáférésben. A 2000 év

végére megvalósítani kívánt konkrét célok a következők voltak: • a tagállamoknak meg kellett teremteniük a könnyebb hozzáférést a közérdekű információk területén, különösen az igazságszolgáltatásban, a közigazgatásban, a kulturális információk és a vállalkozások kapcsán; • a tagállamoknak és az Európai Bizottságnak széleskörűvé kellett tennie az internet használatát annak érdekében, hogy megfelelő konzultációs lehetőség és visszacsatolás álljon rendelkezésre a legfontosabb politikai célkitűzések megvalósítása során; • a tagállamoknak és az Európai Bizottságnak biztosítania kellett a kétirányú interakciót a legfontosabb, állampolgárokat érintő ügyekben (például adózás). Az eEurope 2002 Akcióterv Az eEurope 2002 Akcióterv című dokumentum szerint az elektronikus kormányzat képes arra, hogy a modern kommunikációs technológiák terjedését előmozdítsa. A digitális technológiák

lehetőséget teremtenek a közszféra által kezelt információk könnyebb elérésére és egyszerűbb felhasználására, hozzájárulva ezzel a technológiában rejlő lehetőségek széles körű felismeréséhez. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 216 Az elektronikus kormányzat ugyanakkor nem csak az ügyfelek oldalán jelent előnyöket, hanem a közigazgatás átalakulását, nagyobb hatékonyságot, költségcsökkenést, nagyobb átláthatóságot, valamint gyorsabb közigazgatási eljárásokat tehet lehetővé. Az akcióterv szerint a közigazgatás az előtt a kihívás előtt áll, hogy gyorsan alkalmazkodjon az új munkamódszerekhez. Azokhoz is, amelyekhez a magánszektorral való együttműködés is hozzátartozik. Az átalakulás azonban megköveteli a belső igazgatási folyamatok alapvető átalakítását, ami – a közigazgatás hagyományosan merev és konzervatív rendszerén – csak nagyon nehezen vihető

keresztül. Az európai szintű szolgáltatások kialakítását ugyanakkor az eltérő hozzáférési szabályok is akadályozzák. Az eEurope 2002 Akcióterv célja az elektronikus kormányzat területén egyrészt a közérdekű adatokhoz való hozzáférés javítása, másrészt az alapvető szolgáltatások egyszerű igénybevételének lehetővé tétele, a polgárok és a közigazgatás hálózati interakciójának támogatása. A közszektor működésének hatékonyabbá tétele egyúttal megköveteli az intézmények belső szervezetének és egymás közötti kommunikációjának az átalakítását is. Ki kell emelni azonban, hogy összességében az elektronikus kormányzat önmagában nem garancia a közigazgatás és a politikai élet iránti nagyobb bizalomra, mindössze olyan eszköz, amely hozzájárul a nyitottabb, felelősebb, nagyobb részvételre épülő, hatékonyabb és egységesebb igazgatási struktúrák kialakulásához. Az eEurope 2005 Akcióterv Az

eEurope Akciótervek szerves folytatása, az eEurope 2005 Akcióterv, amely szintén kiemelt területként kezeli az elektronikus kormányzat megvalósítását. A dokumentum az információs társadalom további fejlődésének fő mozgatóiként minden cselekvési területen a szélessávú hálózati hozzáférést és a platformfüggetlenséget jelöli meg. Az e-kormányzat fejlődése szorosan összefügg az akcióterv területeivel. A szolgáltatások feltételezik az elektronikus azonosító rendszerek (elektronikus aláírás) hatékony használatát, és – ahogyan az akcióterv fogalmaz – a fejlődést előmozdítaná a chipkártyák széles körű bevezetése. Az elektronikus közigazgatási szolgáltatásoknak jelentős szerepük lehet a hátrányos helyzetűek bevonásában az információs társadalomba, ezért – mint arra az akcióterv figyelmeztet – a szolgáltatások technikai és tartalmi kialakításában figyelemmel kell lenni az ő igényeikre is. Az

akcióterv meghatározza a közigazgatás által a polgárok és a vállalkozások számára elektronikus úton nyújtandó szolgáltatások körét, és e szolgáltatások minőségével kapcsolatos elvárásokat (Common List of Basic Public Services). Ezeket a következő pontban tárgyaljuk. Common List of Basic Public Services – alapvető elektronikus közszolgáltatások Az elektronikus úton is igénybe vehető alapvető közigazgatás szolgáltatások között az Európai Unió tizenkét szolgáltatást határozott meg a polgárok részére és nyolcat a vállalkozások részére. E szolgáltatásoknak az akcióterv szerint 2002 végén minden tagállamban működniük kell. A lista természetesen a magyar döntéshozók számára is irányadó. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 217 A polgárok számára nyújtott (nyújtandó) szolgáltatások közé tartozik: • jövedelemadóval kapcsolatos ügyintézés, • munkaügyi

hatóságok álláskereső szolgáltatásai, • a társadalombiztosítással kapcsolatos ügyintézés (a munkanélküliség, a családi pótlék, az orvosi kezelések költségei, illetve az ösztöndíjak területén), • személyi okmányokkal kapcsolatos ügyintézés, • gépjárművek adminisztrációja, • építési engedélyek igénylése, • rendőrségi bejelentések, • könyvtári szolgáltatások, • anyakönyvi ügyintézés, • egyetemi és főiskolai beiratkozás, • lakhelybejelentés, • egyes egészségügyi szolgáltatások (pl. kórházakkal kapcsolatos információk beszerzése). A vállalkozások számára nyújtott (nyújtandó) alapszolgáltatások: • a munkavállalók járulékaival kapcsolatos ügyintézés, • a társasági és a jövedéki adóval kapcsolatos ügyintézés, • a cégnyilvántartáshoz kapcsolódó szolgáltatások, • a statisztikai adatszolgáltatási kötelezettségek teljesítése, • a vámügyintézés, • a

környezetvédelmi engedélyek beszerzése, • a közbeszerzési eljárások lefolytatása. Az üzleti szférában az egyes szervezetek elektronikus kereskedelemi szolgáltatásai rendkívül változatos képet mutatnak. Az egyszerű, weboldalon közzétett információktól kezdve a konkrét, elektronikus kereskedelmi tranzakciós lehetőségekig (például online vásárlás, megrendelés és fizetés) több szolgáltatási szintet találunk. Az e-government esetében sincs ez sokkal másképp, itt is több fejlődési lépcső (szint) különíthető el. Ezeket a lépcsőket a következőképpen nevezzük: információ-nyújtás, egyirányú interakció, kétirányú interakció és teljes elektronikus ügyintézés. Nézzük meg, milyen tartalmat, illetve funkciót takarnak ezek a különböző szolgáltatási szintek. Az információ-nyújtás szintje azt jelenti, hogy statikus weblapok alkalmazásával az állam, illetőleg a közigazgatás hozzáférést biztosítanak,

gyakorlatilag a papír alapú tájékoztató kiadványokhoz hasonlatosan. A hozzáférés lényege az, hogy az állammal kapcsolatos információk a társadalom számára könnyen és gyorsan hozzáférhetővé váljanak, az eljárások áttekinthetőbbek legyenek, mindezek segítségével pedig erősödik a szolgáltató jelleg és a demokrácia. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 218 Az egyirányú interakció szintje az előzőnél több tartalmi elemet jelent. Nevezetesen azt, hogy ezen a szinten a polgárok és a vállalkozások a honlapokon keresztül, különböző alkalmazások segítségével hozzáférhetnek bizonyos adatbázisokhoz (például jogszabály-nyilvántartások, egészségügyi adatok, cégnyilvántartás adatai), továbbá lehetőségük nyílik különböző dokumentumok, formanyomtatványok letöltésére, keresőprogramok alkalmazására, és kérdések megfogalmazására például elektronikus üzenet

formájában. A kétirányú interakció esetén a felhasználónak már arra is lehetősége nyílik, hogy pénzügyi műveleteket is végrehajtson, például illetéket vagy igazgatási szolgáltatási díjat, illetve adót fizessen elektronikusan, anélkül, hogy személyesen meg kellene jelennie egy hivatalban. Ezen a ponton különös jelentőséget kap a biztonság kérdése, valamint a személyazonosság hitelt érdemlő igazolásának követelménye. Nyilvánvaló tehát, hogy ez a szint nem alakítható ki megfelelő elektronikus aláírási alkalmazások hiányában. A teljesen elektronikus ügyintézésben a különböző alrendszerek virtuális térben történő együttműködésére kell gondolnunk, elsősorban annak érdekében, hogy a különböző erőforrások koncentrálhatóak legyenek, azaz – ugyanazon ügyfél több ügye esetén vagy nagyszámú ügyfelet érintő ügyekben – lehetőség nyíljon a központi ügyintézésre. Itt tehát egy virtuális

egyablakos ügykezelési állomásról beszélünk, ahol megvalósulhat az ügyek integrált kezelése azzal, hogy több alrendszer csatlakozik a hálózathoz, minden információs rendszer integrálásra kerül, így az ügyfelek egy helyen igénybe tudják venni a különböző szolgáltatásokat. Az i2010 eGovernment cselekvési terv Az Európai Bizottság az „i2010: európai információs társadalom a növekedésért és a foglalkoztatásért” kezdeményezés részeként 2006-ban elfogadta az i2010 eGovernment cselekvési tervet, melynek célja az volt, hogy hozzájáruljon a lisszaboni stratégiához és más közösségi szakpolitikákhoz. Mint a cselekvési terv megállapítja, szoros kapcsolat áll fenn a verseny- és innovációs képesség, valamint a közigazgatás minősége között, így a „jó kormányzás” megvalósítása elengedhetetlen a világgazdasági versenyben. Mindezeken túlmenően az elektronikus közigazgatás megteremtése nagyban hozzájárulhat a

Lisszaboni Stratégia megvalósításához, de fontos szempont a bővülő Unióban a határokon átnyúló közszolgáltatások zökkenőmentes megvalósítása is. A hatékony és innovatív közigazgatás alapvető jelentőségű a globális szinten versenyképes Európa számára. Az elektronikus kormányzat nem jelent kevesebbet, mint a közszférában rejlő lehetőségek kiaknázásának kulcsát. Magyarország legfontosabb e-kormányzati törekvései Magyar programok, dokumentumok, eredmények Ebben a fejezetben azokat az átfogó kezdeményezéseket mutatjuk be, melyeket a magyar jogalkotó annak érdekében állított össze, hogy megfelelő talajt készítsen elő az elektronikus közigazgatási környezet megteremtéséhez. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 219 Az OECD 2006 decemberében tette közzé országtanulmányát az elektronikus közigazgatás magyarországi helyzetéről. A dokumentum a legfontosabb eredmények

között említi, hogy a 20 alapvető elektronikus szolgáltatás (Common List of Basic Public Services) jól működik, és a Magyarország előtt álló feladatok között sorolja fel az elektronikus közigazgatás lehetőségeinek jobb kihasználását, a szabványosítás szintjének növelését, és a felhasználói igénybevétel szélesítésének ösztönzését a helyi szolgáltatások kiépítése mellett. A jövőbeni kihívások tekintetében a rugalmasság játszik fő szerepet, különösen a szabályozás és a költségvetés tekintetében. Mint azt az értékelés is említi, a szabályozási keretrendszer törvényi szinten deklarálásra került, de annak továbbfejlesztésére szükség van. Mindezek mellett kulcsfontosságú szerepet játszik a köztisztviselők informatikai ismereteinek szélesítése, amely tekintetben hazánk szintén lemaradást mutat. E-kormányzat stratégia és programterv A sorban az első jelentős lépést a Magyar Információs

Társadalom Stratégiáról és annak végrehajtásáról szóló kormányhatározat jelentette 2003-ban, melynek mellékletében került kidolgozásra az E-kormányzat stratégia és programterv. A stratégia 10 fejezetben szól többek között az elektronikus kormányzati központról, a kiemelt integrációs célterületekről, a programtervezés alapjairól, konkrét programok meghatározásáról, átfogó programokról és akciókról. A stratégia célja az volt, hogy rendszerezze az e-kormányzással kapcsolatos szemléleti alapelveket, alapfogalmakat, áttekintse a közigazgatás előtt álló kiemelt feladatokat, átláthatóan mutassa be a feladatok teljesítésének lehetséges irányait, és meghatározza a végrehajtásban érintett kormányzati szervek feladatait. Az E-kormányzat stratégia és programtervben került meghatározásra az Elektronikus Kormányzat Központ (EKK) feladata és szerepe. A stratégia szerint az EKK „az átfogó, sokszereplős, összetett

kormányzati erőtérnek lehet a kulcsintézménye”, mely intézménynek három területen kell hatást kifejtenie: a) saját hatáskörben kell e-kormányzati feladatokat teljesíteni, b) össze kell hangolnia más szereplők e-kormányzattal kapcsolatos feladatvégzését, és c) érvényesítenie kell a meghatározott irányokat „közigazgatási térben”. E-közigazgatás 2010 Stratégia Napjaink meghatározó programja az elektronikus közigazgatás tekintetében az E-közigazgatás 2010 Stratégia, amely 2008-ban került elfogadásra. A dokumentum célja, hogy olyan, minden résztvevő számára közösen megvalósítani kívánt eközigazgatási jövőképet fogalmazzon meg, ami az elkövetkezendő évek fejlesztéseinek részletes céljaihoz egységes keretet ad, és megfogalmazza a célok eléréséhez vezető legfontosabb stratégiai tényezőket. A stratégia segítségével az állam a saját munkafolyamatainak, igazgatási és szolgáltató szervezeti rendszerének

hatékonyabb megszervezésével, az elektronikus közigazgatási eszközökön keresztül elérhető közjavak a lehetőségekhez mérten tértől és időtől független hozzáférésének biztosításával, továbbá a társadalmi tőke növelésével járul hozzá a tartós, fenntartható fejlődés eléréséhez és a jobb minőségű munkahelyek megteremtéséhez. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.4 Közigazgatási eljárás 220 A stratégia a közigazgatási fejlesztések egységes elvek alapján, egységes keretrendszerben történő megvalósítását segíti elő. A stratégia kiemeli, hogy az e-közigazgatás tekintetében három fő területen van szükség átalakulásra. Ezek a következők: a) A fejlesztéseknek a hagyományos ügyintézési filozófiával ellentétben, az állampolgárok és a vállalkozások köré kell épülniük. Ez a szemlélet jelentősen csökkentheti a papír alapú munkavégzést, a duplikációk kiszűrésével növeli

hatékonyságot és elégedettebbé teszi a felhasználókat. b) A közigazgatásnak az egymással megosztott/integrált szolgáltatási kultúra felé kell elmozdulnia. A hatékonyság érdekében szükséges a standardizáció, az egyszerűsítés és a funkcionális feladatok megosztása és integrációja. c) Szükséges a közigazgatási hozzáértés és tudás szélesítése és mélyítése, különösen az ügyfélorientált kultúra kiépítése, valamint az infokommunikációs technológiai fejlesztések tervezéséhez és megvalósításához szükséges ismeretek és képességek terén. 3.45 Összegzés A közigazgatási eljárásról szóló középfokú segédanyagban megszerzett ismeretekre támaszkodva, az ott megszerzett ismereteket részben elmélyítve, részben pedig kiegészítve, a fentiekben megismerkedhettünk: • a közigazgatási eljárás során leggyakrabban előforduló írásbeli dokumentumok (a jegyzőkönyv és a hivatalos feljegyzés, valamint – a

bizonyítási eljárás eredményeként meghozható - döntések típusai: a határozat, a végzés és a hatósági szerződés) tartalmi elemeivel, • a Ket. legfontosabb jogorvoslati eszközeire vonatkozó részletszabályokkal, valamint • az elektronikus közigazgatás legfontosabb európai és magyarországi törekvéseivel. Mindezen ismeretek elsajátítását iratmintákkal és ábrákkal igyekeztünk segíteni, továbbá példákkal is illusztrálni. Bízunk abban, hogy fáradozásaink nem voltak (nem lesznek) eredménytelenek, és a jelen segédanyag hozzájárul a közigazgatási verseny-vizsga, mint akadály leküzdéséhez, illetve sikeres teljesítéséhez. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 221 3.5 Államigazgatás modul 3.51 Bevezetés A közigazgatási szervezetrendszernek két része van: az államigazgatási és az önkormányzati alrendszer. A két alrendszer közötti fő különbség, hogy az államigazgatás a

Kormánynak hierarchikusan alárendelt rendszert alkot, ezzel szemben az önkormányzatok függetlenek a Kormánytól, és az egyes önkormányzati szintek között sincs hierarchikus kapcsolat. Ez a modul az államigazgatással foglalkozik. Az államigazgatás csúcsán a Kormány helyezkedik el, ezért a továbbiakban a Kormány tevékenységének, szervezetének, illetve magának a kormányzati tevékenységnek a vizsgálatából fogunk kiindulni. Ezt követően kerül sor a Kormány alá rendelt szervezetrendszer különböző szintjeinek áttekintésére. 3.52 A kormányzati tevékenység Kormányzati tevékenységről két értelemben beszélhetünk. a) Tág értelemben a kormányzati tevékenység magába foglalja az Országgyűlés, a Köztársasági elnök és a Kormány együttes tevékenységét az ország gazdasági, kulturális, biztonsági, külkapcsolati, környezetvédelmi, egészségügyi politikájának kialakítására, az állampolgárok jólétének

biztosítására stb. A Kormány fő feladata ebben a körben a koncepciók, döntési javaslatok kidolgozása, illetve végrehajtása. b) A kormányzati tevékenység szűk értelemben lényegében a végrehajtó hatalom munkájának irányítását jelenti, ennek letéteményese a Kormány. A kormányzati tevékenység jellemzése a továbbiakban a Kormány feladat- és hatáskörének, szervezetének és működésének bemutatásán keresztül történik. A Kormány feladat- és hatásköre A Kormány feladat- és hatáskörét általános jelleggel az Alkotmány, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII törvény (Ksztv) határozza meg Ezen túlmenően egyes ágazati jogszabályok (törvények, kormányrendeletek és miniszteri rendeletek) is meghatároznak feladat- és hatásköröket a Kormány számára. A Kormány kettős jellege a) Az államigazgatás csúcsszerve:

irányítja a minisztériumokat és a közvetlenül alárendelt egyéb szerveket, összehangolja tevékenységüket (Alkotmány 35. §). Ezzel összefüggésben a közigazgatás általános hatáskörű szerve is: hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály kifejezetten nem utal más szerv hatáskörébe [Ksztv. 13 § (2) bekezdés] Felelőssége tehát a kormányzati tevékenység egészére, valamennyi ágazatra kiterjed, ennek érdekében közvetlen és közvetett beavatkozási jogosítványokkal rendelkezik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 222 Ha új közigazgatási feladat merül fel, köteles gondoskodni ennek ellátásáról, pl. új szerv alapításával vagy egy már létező közigazgatási szervnek a feladat elvégzésére való kijelölésével. b) A Kormány nem pusztán a politikai döntések egyik legfontosabb végrehajtója, hanem annak meghatározásában is vezető szerepet tölt be, hogy mit kell végrehajtani, vagyis

az egyik legfontosabb politikaformáló szerv az államszervezeten belül. A Kormány feladatköre Az Alkotmány 35. §-a példálózó jelleggel határozza meg, pl a) alkotmányos rend védelme, b) közreműködés a külpolitika meghatározásában, c) törvények végrehajtása, d) tudományos, kulturális fejlesztés, e) önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Ez a felsorolás csupán absztrakt feladat-megjelöléseket jelent, az egyes ágazati jogszabályok ennél sokkal pontosabban határozzák meg a Kormány feladatait, illetve azokat a hatásköröket, amelyeket a feladatok ellátása érdekében a Kormány gyakorolhat. Ugyanakkor a feladatköri listának kiemelt jelentősége van a kormányzati jogalkotás területén, hiszen a Kormány rendeleteket csak a feladatkörében alkothat. A Kormány hatásköre A Kormány feladatkörének ellátásához szükséges jogi eszközöket négy csoportra oszthatjuk. a) Jogalkotás A Kormány évente több száz rendeletet,

illetve határozatot alkot, és előkészíti az Országgyűlés elé benyújtott törvényjavaslatok túlnyomó többségét. Részletesen lásd a Jogalkotás c. modult b) Szervezetalakítás Az Alkotmány 40. § (3) bekezdése szerint a Kormány jogosult az államigazgatás bármelyik ágát közvetlenül felügyelet alá vonni és erre külön szerveket létesíteni. Ez lényegében azt jelenti, hogy a Kormány feladata a neki alárendelt államigazgatási szervezetrendszer kialakítása és működtetése. A szervezetalakítás a követező hatáskörök gyakorlásán keresztül valósul meg: • államigazgatási szerv létrehozása, megszüntetése, átszervezése (kormányrendelettel vagy kormányhatározattal, valamint az alapító okirat kiadásával), • feladatés hatáskör kormányhatározattal), megállapítása (kormányrendelettel vagy • személyi döntések: vezető kinevezése, felmentése stb., • SZMSZ jóváhagyása, • költségvetés, létszámkeret

megállapítása. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 223 c) Aktus-felülvizsgálat Az államigazgatási szervek minden olyan döntését megsemmisítheti vagy megváltoztathatja, amely törvénybe ütközik [Alkotmány 35. § (4) bekezdés] Ez a hatáskör azonban nem terjed ki a jogszabályokra, mivel azok felülvizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. d) Egyéb • egyedi utasítások: általában valamely feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására irányulnak; • ellenőrzés: ennek keretében a Kormány információkat szerez az államigazgatási szervek tevékenységéről (pl. beszámoltatás, tájékoztatáskérés, iratok bekérése stb útján); • egyedi hatósági ügyek: ilyen hatáskörökkel a Kormány kivételes esetben rendelkezik, hiszen politikusokból álló testület, amely egyedi ügyek szakmai megítélésére kevéssé alkalmas. Ha mégis rendelkezik ilyen hatáskörrel, az rendszerint

másodfokú jogkör. A Kormány szervezete A Kormánynak mint testületnek az összetételét az Alkotmány határozza meg. Az ezen túlmenő szervezeti kérdéseket, a Kormánynak mint hivatali szervezetnek a felépítését a Ksztv. szabályozza A Kormány mint testületi szerv Miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Kormány ennek megfelelően akkor tekinthető megalakultnak, ha az Országgyűlés megválasztja a Miniszterelnököt, a Köztársasági elnök pedig a Miniszterelnök javaslatára kinevezi a minisztereket, akik az Országgyűlés előtt esküt tesznek. (A Miniszterelnökön és a minisztereken kívüli állami vezetők – államtitkárok és szakállamtitkárok – nem a Kormány tagjai.) a) A Miniszterelnök A miniszterelnöki tisztség tisztán politika jellegű, hiszen a megválasztás, ill. a jelölés feltételei a büntetlen előélet és a választójogosultság, szakmai feltételt a törvény nem támaszt. A Ksztv. szerint a Miniszterelnök a Kormány

programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát. Ezt a feladatkörét többek között a következő hatáskörök gyakorlásával valósítja meg: • egyedi és normatív utasításokkal feladatokat határoz meg a miniszterek és az egyéb alárendelt szervek részére; • vezeti a Kormány üléseit; • személyzeti jogköröket gyakorol (pl. javaslattétel a miniszterek, államtitkárok személyére, kinevezi a szakállamtitkárokat, valamint az államigazgatási hivatalok és a kormányhivatalok vezetőit); • rendeletben meghatározza helyettesítésének rendjét; • kiadja a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatát. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 224 b) A miniszter A miniszteri tisztség a Miniszterelnökhöz hasonlóan politikai jellegű, hiszen a kinevezés feltételei ugyanazok: büntetlen előélet és választójog. A kinevezés joga a Köztársasági

elnököt illeti meg, ugyanakkor a miniszterek személyének kiválasztása a Miniszterelnök feladata: ő tesz javaslatot a kinevezésre, valamint ellenjegyzi az államfő döntését. A Kormány összetételének, azaz a minisztériumi struktúra szabályozásának joga az Országgyűlésé: a minisztériumok felsorolását az Alkotmány alapján külön törvény tartalmazza. A Kormányban betöltött szerepük alapján a miniszterek két csoportba sorolhatóak: • tárcát vezető miniszterek: a Kormány programjának keretei között vezetik a minisztériumukat és végrehajtják a Kormány programjának rájuk eső részét az általuk irányított ágazatban; • tárca nélküli miniszterek: az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó feladat ellátására nevezhetők ki. A Miniszterelnöki Hivatal (MeH) A kormányzati munka hatékonyságának biztosításában a Miniszterelnöki Hivatal kulcsszerepet játszik, ennek megfelelően az 1990-es évek közepe óta jelentősége

folyamatosan növekszik. Ezt jelzi az a tény, hogy 1998 óta miniszter vezeti (a Miniszterelnök irányítása mellett). Feladatait három csoportra oszthatjuk a) A Miniszterelnök munkaszerve A MeH-en belül található a Miniszterelnöki Kabinetiroda, amely a Miniszterelnök személye körüli teendőket látja el: programok szervezése, titkársági feladatok, döntéseinek előkészítése stb. Ezen kívül a MeH látja el a Miniszterelnökhöz kapcsolódó kommunikációs feladatokat, és itt kapnak helyet a Miniszterelnök tanácsadói is. b) A Kormány testületi működésével kapcsolatos teendők A MeH a Kormány legfontosabb döntés-előkészítő szerve: előkészíti a Kormány üléseit: koordinálja a közigazgatási egyeztetéseket, közreműködik a tervezetek végleges szövegváltozatainak kialakításában, ülése előtti szétosztásában, valamint az ülések lebonyolításában. Szervezi a kormánydöntések végrehajtását c) A kormányzati munka

összehangolása Ezt a feladatkörét a MeH elsősorban a közigazgatási egyeztetések koordinációja során gyakorolja. A kormányzati munka ugyanis csak akkor lehet hatékony, ha az egyes tárcaérdekek túlzott érvényesülése nem akadályozza meg az egységes kormányzati szándékok megvalósítását. A kormány-előterjesztések tervezeteinek egyeztetése során a MeH érvényesíti ezért az összkormányzati érdekeket, és összehangolja az ágazati döntéseket. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 225 d) Egyéb feladatok Egyes feladatok jellegüknél fogva a kormányzati működés egész területét átfogják, ezért általában – de nem mindig – a MeH felügyeli a végrehajtásukat, pl. kormányzati személyzeti ügyek (ez korábban a belügyi tárca felügyelete alá tartozott), kormányzati informatika (ez korábban önálló minisztériumként is működött). Vannak olyan feladatok is, amelyek politikai vagy egyéb

jelentőségük okán kerülnek a MeH-be, pl. kisebbség- és nemzetpolitika vagy egyházpolitika Itt találhatóak továbbá a kormánybiztosok titkárságai is. A Kormány segédszervei A kormányzati konzultatív mechanizmusba – a MeH-en kívül – olyan testületi és egyedi szervek tartoznak, amelyeknek a feladata a Kormány munkájának segítése, döntéseinek előkészítése, szakmai és politikai megalapozása. Valamennyit kormányhatározat hozza létre. a) Kabinet: miniszterekből, illetve a Miniszterelnök által meghívott személyekből álló testület, amely a Kormány ülése előtt állást foglal meghatározott tervezetekről, ezáltal kisebb súlyú kérdések eldöntésével tehermentesíti a Kormányt. Pl Nemzetbiztonsági Kabinet b) Kormánybizottság: miniszterekből álló, több miniszter feladatkörét érintő feladat ellátására létrehozott testület, pl. Népesedési Kormánybizottság c) Kormánybiztos: kiemelt fontosságú feladat ellátására

nevezi ki a Kormány maximum 2 évre. Kormánybiztossá miniszter, államtitkár vagy szakállamtitkár is kinevezhető az eredeti feladatkörével összefüggő feladatra. Pl. kormányzati informatikáért felelős kormánybiztos A Kormány működése A Kormány döntéseinek előkészítését, a közigazgatási egyeztetés folyamatát a Kormány ügyrendje [1088/1994. (IX 20) Korm határozat] szabályozza Meghatározza, hogy kik kezdeményezhetik a Kormány döntéseit, vagyis kik nyújthatnak be előterjesztést a Kormány ülésére; melyek a kormány-előterjesztés tartalmi követelményei; milyen egyeztetési fázisokon kell a tervezetnek keresztülmennie; milyen szabályok szerint hozza meg a Kormány a döntést, és végül, hogy milyen formákat ölthet a kormánydöntés. A Kormány döntésének kezdeményezése a) A kormány-előterjesztéseket gyakran közigazgatási szervek, azon belül is az adott kérdésben feladatkörrel rendelkező miniszter apparátusa

kezdeményezi és készíti elő, hiszen itt található az a szakismeret, amely a részletek kidolgozásához szükséges. Még abban az esetben is, ha a kezdeményezés máshonnan érkezik, a kidolgozás általában az adott miniszter, illetve a minisztériumi apparátus feladata. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 226 b) Maga a kezdeményezés azonban a legtöbbször a politika felől érkezik pl. utasítás formájában. A miniszter, az államtitkár vagy egy magasabb rangú állami vezető, aki felelősséggel tartozik a kormányprogram végrehajtásáért, meghatározza, hogy mi az a részfeladat, amelyet az apparátusnak a kormányzati cél elérése érdekében el kell végeznie. c) A kormányzati döntés-előkészítés folyamatát beindító impulzus nemzetközi szervezetek részéről, pl. európai uniós intézmények felől is érkezhet, ez különösen az ország uniós kötelezettségeinek, így pl. az EU irányelvek tagállami

jogrendbe való átültetésének kötelezettsége kapcsán gyakori eset. d) Egyéb szervezetek, szereplők, pl. civil vagy piaci szereplők, köztestületek, szakmai szervezetek és magánszemélyek is fordulhatnak kezdeményezéssel a közigazgatáshoz valamilyen döntés meghozatalának érdekében, ez pl. irányulhat jogszabály módosítására vagy akár egyedi döntésre is. Akárhonnan jön is a kezdeményezés, a kormány-előterjesztéseket általában valamelyik miniszter végzi el, hiszen a kormányülésre előterjesztéseket a miniszterek nyújthatnak be (rajtuk kívül még a KSH elnök, a MeH államtitkára vagy a Kormány által erre feljogosított személyek). A kormány-előterjesztés írásos dokumentum, célja a Kormány döntésének kezdeményezése. Minden olyan információt tartalmaznia kell, amely a döntés meghozatalához szükséges, így többek között • a döntés/intézkedés tartalmát, főbb indokait, • azt, hogy illeszkedik-e a

kormányprogramhoz, illetve az EU jogrendjéhez, • várható társadalmi, gazdasági, költségvetési stb. hatásait • a végrehajtási jogszabály tervezetét (ha szükséges). Az előterjesztőnek kezdeményeznie kell a kormány-előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsátását annak érdekében, hogy meg lehessen vitatni a többi miniszterrel és az érdekeltekkel. A közigazgatási egyeztetés a) Első fázisa a szakmapolitikai egyeztetés. Ennek során a hetente ülésező szakmapolitikai munkacsoport eldönti, hogy a tervezet közigazgatási egyeztetésre bocsátható-e (pl. nem alkotmányellenes-e, nem ellentétes-e a kormányprogrammal, időszerű-e). A munkacsoport vezetője a MeHminiszter által kijelölt személy, tagjai a MeH vezetőin kívül a pénzügyminiszter, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszter által kijelölt vezetők. A szakmapolitikai egyeztetés célja, hogy a nyilvánvalóan alkalmatlan tervezetekkel a továbbiakban

már ne kelljen foglalkozni, továbbá hogy ilyen tervezetek ne kerüljenek nyilvánosságra (a közigazgatási egyeztetésre bocsátott tervezeteket ugyanis az előterjesztő minisztérium honlapján közzé kell tenni). b) Ha a tervezet átmegy az előzetes szűrőn, akkor a többi miniszter, továbbá az érintett szervek, társadalmi szervezetek megkapják, és határidőben kifejthetik róla az álláspontjukat, észrevételeket tehetnek. Azoknak az észrevételeit, akiknek a feladatkörét a tervezet érinti, az előterjesztő köteles az észrevételezővel egyeztetni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 227 Ha szükséges, személyes egyeztetések is tarthatóak. Ennek során az előterjesztő átdolgozhatja, akár vissza is vonhatja a tervezetet, és az így kialakult tartalmú előterjesztés megy tovább az egyeztetés további lépcsőfokain a Kormány ülésére. A Kormány ülése a) A Kormány ülését a minisztériumok

államtitkáraiból álló, hetente ülésező államtitkári értekezlet készíti elő. Ide érkeznek be a közigazgatási egyeztetés fázisain végigment tervezetek. Az értekezlet azt vizsgálja, hogy maradt-e a tervezetben olyan vitás kérdés, amely lehetetlenné teszi, hogy a Kormány döntsön a tervezetről (a Kormányt mentesíteni kell a szakmai részletkérdések felőli döntés alól, hiszen politikai testület, csak a legfontosabb kérdésekben dönt). Elrendelheti a tervezet újbóli egyeztetését, vagy valamely kormánybizottság vagy kabinet általi megvitatását, esetleg a tervezet napirendről történő levételét, valamint javasolhatja a Kormány ülésén történő megtárgyalást. b) A Kormány ülését további egyeztetési fázisok előzhetik meg az államtitkári értekezletet követően, pl. kormánybizottságok vagy kabinetek is megtárgyalhatják a tervezetet. A heti rendszerességű kormányülést a Kormányiroda készíti elő. A Kormány

döntéseit az ülésén hozza A kormánytagok egyenlő szavazati joggal rendelkeznek, szavazategyenlőség esetén a Miniszterelnök szavazata dönt. A döntést a Miniszterelnök mondja ki. A kormányülésen – a Kormány tagjain és többek között a kormányszóvivőn és a MeH jogi és közigazgatási államtitkárán kívül – a Miniszterelnök által meghívott egyéb személyek is részt vehetnek. c) A Kormány döntései • Jogszabály/az állami irányítás egyéb jogi eszköze (lásd külön modul). • Egyedi döntés, pl. jelentés elfogadása vagy személyzeti döntés • Egyéb döntések, pl. törvényjavaslat, amelyet a Kormány Országgyűlésnek nyújt be. az 3.53 A minisztériumok A minisztériumi tagozódás alapvető fontosságú az államigazgatási szervezetrendszer vizsgálatánál, mivel ez mutatja meg, hogy milyen ágazatokra tagozódik a kormányzati szervezetrendszer. Elvileg ez a kérdés az Országgyűlés szervezetalakítási jogkörébe

tartozik (a felsorolási törvény megalkotása révén), tartalmilag azonban nyilvánvalóan a kormányon lévő politikai erők, illetve a Miniszterelnök akarata meghatározó a kérdésben. A minisztérium feladat- és hatásköre A minisztérium rendeltetése a) A feladat- és hatáskörök a minisztert illetik meg, a minisztérium mint a miniszter munkaszervezete közreműködik azok ellátásában, önálló feladatés hatáskörökkel nem rendelkezik. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 228 A minisztérium érdemi ügyintézői köztisztviselők, akik vezetőik, valamint az állami vezetők irányításával végzik a szakmai munkát (tervezetek előkészítése, ügyfelekkel, más közigazgatási szervekkel való napi szintű kapcsolattartás stb.) b) A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot (Ksztv.) Szerepe lényegében kettős: a kormányprogram megvalósítása az ágazatban,

valamint az ágazat érdekeinek, szempontjainak képviselete a Kormányban. Ez a kétféle szerepfelfogás gyakran ellentétbe kerül egymással, de a törvény alapján a miniszter funkciója inkább az elsőhöz áll közel. Tipikus feladatok A feladat- és hatásköröket a miniszter statútuma határozza meg, amelyet a Kormány – eredeti jogalkotó hatáskörében eljárva – rendeletben ad ki. a) Részvétel a kormányzati döntés-előkészítésben A miniszter kidolgozza a feladatkörébe tartozó kormány-előterjesztések tervezeteit, és a közigazgatási egyeztetést követően benyújtja azt a Kormány ülésére, részt vesz a meghozott kormánydöntés végrehajtásában. A más miniszter által előkészített tervezeteket véleményezi. b) Ágazati stratégia-alkotás és tervezés Azoknak a terveknek a megalkotása, amelyek a kormányprogram megvalósítását szolgálják. Pl Magyarország Nemzeti halászati Stratégiai terve a 2007–2013-as tervezési időszakra,

Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, 2007. október c) Szervezetirányítás, felügyelet Irányítja-felügyeli az alárendelt államigazgatási szerveket (pl. központi hivatalok, kormányhivatalok, dekoncentrált szervek), gazdasági társaságokat tart fenn, felügyeli a feladatkörébe tartozó közintézmények tevékenységét. d) Nemzetközi kapcsolatok Részt vesz az uniós döntéshozatali folyamatokban, kapcsolatot tart külföldi társminisztériumokkal, egyéb szervezetekkel, nemzetközi szerződéseket készít elő stb. e) Civil kapcsolatok Kapcsolatot tart fenn az adott ágazat területén tevékenykedő civil szervezetekkel, köztestületekkel, egyéb piaci-gazdasági szereplőkkel, bevonja őket a döntés-előkészítésbe, részükre támogatást nyújt. Főbb hatáskörök: a) Jogalkotás Jogszabályok (miniszteri rendelet) és az állami irányítás egyéb jogi eszközei (normatív utasítás, irányelv, tájékoztató) alkotása (lásd

külön modul). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 229 b) Hatósági ügyek Kivételesen, főként másodfokon hatósági hatáskör gyakorlása. A központi szinten ellátandó hatósági ügyeket kiszervezik a minisztériumokból, és egyéb központi szervekre, főleg központi hivatalokra bízzák. A minisztérium szervezete A miniszter kettős szerepéből következően a minisztérium szervezete is kettős: politikai változó elemre és szakmai állandó elemre tagozódik, ezek nem válnak el szorosan egymástól. A szervezeti kereteket a Ksztv (pl állami vezetők jogállása, szervezeti egységek típusai, funkciója), a konkrét szervezeti tagozódást pedig a Szervezeti és Működési Szabályzat (SZMSZ) határozza meg. A SZMSZ-t a miniszter adja ki normatív utasításban, és a Miniszterelnök hagyja jóvá. ÁLLAMI VEZETŐ A Miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkár összefoglaló elnevezése.

Kiemelt jogállást élveznek a javadalmazás, az egyéb juttatások, de a kötelezettségek és a korlátozások terén is (pl. összeférhetetlenség, nyilvános vagyonnyilatkozat) terén, lásd Ksztv. 6-12 § A politikai változó elem A politikai változások (személycserék, kormányváltások) következtében gyakran cserélődik. Ide tartozik a minisztérium felső vezetőinek köre (állami vezetők), valamint a munkájukat segítő szervezeti egységek és dolgozók. A politikai változó elem alapvetően politikusokból áll, akik politikai szerepet töltenek be, ők felelősek azért, hogy a minisztérium munkája illeszkedjen a kormány általános politikájának keretei közé. a) A miniszter A minisztérium szakmai és politikai vezetője. Munkáját a kabinetfőnök által vezetett miniszteri kabinet segíti, amely a minisztériumi munka koordinációjában is döntő szerepet játszik. A kabineten belül a munkáját közvetlenül a miniszteri titkárság segíti. A

kabineten belül szerveződnek a minisztériumi koordináció színteréül szolgáló értekezletek, testületek (pl. vezetői értekezlet, miniszteri felkészítő értekezlet a kormányülés előtt stb.) Meghatározott feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, illetőleg munkacsoport létrehozásáról dönthet. b) Az államtitkár A Miniszterelnök javaslatára a Köztársasági elnök nevezi ki, megbízatása a Kormány megbízatása megszűnésével megszűnik. Az alkalmazás feltétele – a miniszterez hasonlóan – a büntetlen előélet és a választójogosultság. Maximum kettő működhet minisztériumonként. A miniszter általános helyettese (pl. parlamenti jelenlét során, de rendelet kiadásában a minisztert nem lehet helyettesíteni). Felelhet egyes részterületekért, illetve irányíthatja egyes főosztályok munkáját is, pl. Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumban külön igazságügyi, valamint rendészeti államtitkár van.

FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 230 c) A szakállamtitkár A miniszter javaslatára a Miniszterelnök nevezi ki, megbízatása a Kormány megbízatása megszűnésével megszűnik. A kinevezés feltételei – a büntetlen előéleten és a választójogosultságon túl – a jogi, közgazdasági vagy szakirányú felsőfokú végzettség. Általában 3-5 szakállamtitkár működik minisztériumonként. Közvetlenül irányítja az alá rendelt főosztályokat, egyes részterületekért felel. Átmenetet képez a politikai és a szakmai elem között A szakmai állandó elem A minisztérium egy hierarchikus, főosztályközpontú szervezet. A szakmai feladatokat ellátó főosztályt főosztályvezető vezeti, és általában valamelyik szakállamtitkár irányítja. Osztályokra tagolódik, az itt dolgozó köztisztviselők végzik a minisztérium szakmai munkáját. A koordinációs, a kommunikációs, a humánpolitikai és a pénzügyi

részlegek gyakran közvetlenül a miniszter vagy a kabinetfőnök irányítása alá tartoznak. 3.54 Egyéb központi szervek A központi hivatal Általános jellemzők A központi hivatal a minisztérium alatti szinten elhelyezkedő központi államigazgatás fő szervtípusa, amelyet az adott ágazatért felelős miniszter irányít (utasítja, kiadja az SZMSZ-ét, megállapítja a létszámkeretét stb.), pl az egészségügyi miniszter az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot (ÁNTSZ) vagy a pénzügyminiszter az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt (APEH). A központi hivatalt kormányrendelet hozza létre (többek között ezért is tekinthető tipikus államigazgatási szervnek, illetve a minisztériumi szint alatti központi államigazgatás fő szervtípusának), ez határozza meg legfontosabb feladatait és hatáskörét, szervezetét, területi szerveinek rendszerét és jogállását. Feladat- és hatásköre A központi hivatal azokat a

központi szinten megoldandó feladatokat látja el, amelyeket nem érdemes a minisztériumra bízni. A minisztérium nagyrészt politikai jellegű tevékenységet folytat: ágazati programokat, stratégiákat gyárt, kormányzati döntéseket, jogszabályokat készít elő, közigazgatási egyeztetéseken vesz részt. Azokat a központi szinten felmerülő feladatokat tehát, amelyek pl. ügyfelekkel való napi szintű kapcsolattartást igényelnek, a központi hivatalok látják el (közülük több korábban a minisztérium egyik szervezeti egységeként működött). a) Egyedi hatósági ügyek nagy tömegben történő intézése: engedélyezés, bírságolás, egyedi kötelezések stb. Ezeknek az ügyeknek a többsége másodfokú, tehát a központi hivatal általában fellebbezés alapján vagy felügyeleti jogkörben jár el, ha első fokon egy dekoncentrált szerv vagy a jegyző, polgármester jár el államigazgatási hatósági ügyben. FFeellssőősszziinnttűű

sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 231 b) Hatósági felügyelet és ellenőrzés: ellenőrzi, hogy az ügyfelek betartják-e a feladatkörébe tartozó jogszabályok rendelkezéseit, és hatósági jogkörében eljár. c) Nyilvántartások, felügyelőség. hatósági nyilvántartások vezetése pl. munkaügyi d) Közszolgáltatások nyújtása, finanszírozás (pl. pályázatokon keresztül) pl Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal. Ide tartozhat egyes közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezési feladatok ellátása, pl. az érettségi szervezése központi és helyi szinten az Oktatási Hivatal feladata. Szervezete A központi hivatal szervezetét a statútum határozza meg, a szabályozás kereteit a Ksztv. tartalmazza A felépítés ugyanolyan hierarchikus, főosztályközpontú szervezet, mint a minisztériumé, azonban itt nem létezik politikai változó elem. Élén egyszemélyi vezető áll, akinek az elnevezése általában főigazgató,

igazgató, elnök stb., de ettől eltérő is lehet (az ÁNTSZ vezetője az országos tisztifőorvos). A vezetőt – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatalnak lehetnek területi szervei is, ha a statútum így rendelkezik. Ezek általában regionális szinten szerveződnek (pl Oktatási Hivatal regionális igazgatóságai), ritkábban megyei (pl. földhivatalok) vagy kistérségi (pl ÁNTSZ) szinten. A területi szerveket a központi hivatal vezetője irányítja A kormányhivatal Általános jellemzők A kormányhivatal a minisztérium alatti szinten elhelyezkedő központi államigazgatás kivételes szervtípusa, amely viszonylagos függetlenséget élvez a Kormánytól és az adott területen feladatkörrel rendelkező minisztertől. Ennek a relatív autonómiának a következő garanciái vannak. a) A Ksztv. felsorolja a kormányhivatalokat, tehát ennek a szervtípusnak a köre törvényi szinten rögzül, azt a

Kormány saját döntésével nem változtathatja meg. b) A Ksztv.-ben történő felsoroláson túl a kormányhivatalokat törvény hozza létre, ez lehet az adott kormányhivatalról szóló törvény (pl. Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete – PSZÁF) vagy egy adott ágazatot szabályozó törvény (pl. Nemzeti Hírközlési Hatóság – NHH) A kormányhivatal a törvényben meghatározott feladatkörében nem utasítható. c) A kormányhivatalt a Kormány irányítja és az az ágazatért felelős miniszter felügyeli (pl. pénzügyminiszter a PSZÁF-et), akit a Miniszterelnök jelöl ki rendeletben. A miniszter képviseli a Kormány ülésén a hivatalt, valamint a feladatkörét érintő jogszabályokat alkot vagy készít elő. Utasításadási joga azonban sem neki, sem a Kormánynak nincs. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 232 Feladat- és hatásköre Olyan, központi szinten megoldandó feladatokat lát el, amelyeknek a

megoldását ki kell vonni a közvetlen kormányzati befolyás alól. a) Az egész közigazgatásra kiterjedő feladat, pl. statisztikai tevékenység, lásd Központi Statisztikai Hivatal (KSH), amely valamennyi közigazgatási szerv számára végez adatgyűjtési tevékenységet. Jelenleg a MeH-et vezető miniszter felügyelete alatt áll. b) Szabályozó hatósági tevékenység: ennek lényege, hogy a szerv általános magatartási szabályokat, normákat alkot, ugyanakkor formálisan nincs felruházva jogalkotói hatáskörrel. Ez megvalósulhat úgy, hogy az egyedi hatósági engedélyeiben lefektetett követelményeket uniformizálja, így azokat a piaci szereplők normaként követik, vagy állásfoglalásai rendelkeznek gyakorlatilag jogszabályi súllyal (pl. Magyar Energia Hivatal, NHH, PSZÁF) Sok esetben az EU-szabályozás kifejezetten előírja a relatív függetlenséggel rendelkező szabályozó hatóságok létrehozását egyes területeken. A kormányhivatal –

relatív autonómiája mellett – tevékenységéről köteles beszámolni a Kormánynak, az Országgyűlést pedig tájékoztatni. Szervezete A kormányhivatal hivatali típusú felépítésében sem találunk politikai változó elemet. Itt is általános az egyszemélyi vezető, akit a miniszter javaslatára a Miniszterelnök nevez ki (pl. főigazgató, elnök), de egyes vezetői funkciókat, valamint hatósági jogköröket testület is gyakorolhatja, pl. a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa A kormányhivatalnak is lehetnek területi szervei (pl. KSH regionális igazgatóságai), ha a létrehozó törvény így rendelkezik. Az autonóm államigazgatási szerv Az autonóm államigazgatási szervek az államigazgatás legsajátosabb szervei, hiszen pont az a tulajdonság nem jellemzi őket, amelyik minden államigazgatási szerv sajátja: hogy közvetlen vagy közvetett módon, de a Kormány irányítja őket. Általános jellemzők Az autonóm államigazgatási szerveket – hasonlóan a

kormányhivatalokhoz – a Ksztv. felsorolja: Gazdasági Versenyhivatal, Közbeszerzések Tanácsa, Országos Rádió és Televízió Testület. Mindegyik szervet törvény hozza létre, és csak ez adhat nekik feladat- és hatáskört, melynek gyakorlása során nem utasíthatóak. Sem szakmai, sem szervezeti vonatkozásokban nem tartoznak a Kormány, a miniszter vagy bármelyik államigazgatási szerv irányítása alá. Az autonómia indokai Autonómiájuk az általuk ellátott feladatok jellegzetességeire vezethető vissza. a) Gyakran egyes alkotmányos jogok vagy értékek biztosításában működnek közre, és ehhez szükséges a Kormánytól való függetlenség (pl. szólásszabadság, kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatás követelménye – ORTT, gazdasági verseny szabadsága – GVH). ennek megfelelően a létrehozó törvény ún. kétharmados törvény is lehet (pl ORTT) FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 233 b)

Kvázi bíráskodási tevékenységet is végezhetnek (ezt külön erre a célra létrehozott testületük végzi: ORTT Panaszbizottsága, Közbeszerzési Döntőbizottság), vagyis eljárásuk, döntéshozataluk emlékeztet a bírósági eljárásokra: ellenérdekű felek, szóbeli tárgyalás, múltbeli tényállások elbírálása, szankciós jogkörök stb. c) Szabályozó hatósági tevékenységet is végeznek (pl. ORTT állásfoglalásai) d) Politikailag kényes területeken működnek (média – ORTT, közbeszerzés – KT), emiatt különösen szükséges lehet a pártpolitikától és a kormányzati politikától való függetlenség (ugyanakkor pl. az ORTT esetében jelen lévő, pártpolitikai kötődéssel rendelkező választott tagok intézménye ennek ellentmond). Az autonómia garanciái a) Személyi garanciák • A szerv vezetőjének/a testületi tag megbízatásának keletkezése a Kormánytól független: az Országgyűlés választja, szakmai szervezetek

delegálják vagy a Köztársasági elnök nevezi ki. A Kormány, illetve a pártpolitika befolyása azonban nincs teljesen kizárva, pl. javaslattételi jogokon, vagy magán a választás intézményén keresztül. • Szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek az államigazgatás (tágabban az összes hatalmi ág) és a piaci szféra felé, utóbbi körében különösen a szerv által felügyelt ágazatban működő vállalkozások irányában. • A vezetők, dolgozók javadalmazása törvényileg kötött és kiemelt más szerveknél dolgozó köztisztviselőkhöz képest. Ennek magyarázata – az autonómia biztosítása mellett – az, hogy ezeken a területeken a piaci szféra jóval magasabb jövedelmeket kínál. b) Gazdasági garanciák A szerv a központi költségvetésben külön költségvetési fejezetet képez (GVH), vagy költségvetése akár külön törvény is lehet (ORTT). Saját bevételekkel rendelkezik (pl. befolyt bírságok), amelyek

meghatározott részét saját céljaira fordíthatja (pl. köztisztviselők jutalmazása, tudományos kutatás). c) Szakmai garanciák Az autonóm államigazgatási szerveknek a közigazgatási szervezetrendszeren belül nincs felettes szervük, nem irányítja őket senki. Csak az Országgyűlésnek tartoznak beszámolási kötelezettséggel, de ez sem jelent igazi irányítási jogviszonyt (pl. utasításadási jog) A Kormány felé legfeljebb tájékoztatási/együttműködési kötelezettségük van (pl. GVH) Mindebből következik, hogy egyedi ügyekben a döntésük (pl. bírságolás) ellen közigazgatási úton nincs helye fellebbezésnek, azokat csak bíróság előtt lehet megtámadni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 234 3.55 A területi szervek A területi államigazgatási szervek a dekoncentráció elve alapján jönnek létre, ezért hívjuk őket dekoncentrált szerveknek. Vizsgálatuk kiindulópontja a területi

önkormányzatokhoz – a decentralizált szervekhez – való viszonyuk. Dekoncentráció vagy decentralizáció? A területi vagy helyi szinten ellátandó feladatok esetén a jogalkotónak el kell döntenie, hogy a feladat ellátását területi (dekoncentrált) államigazgatási szervre vagy önkormányzatra bízza. A területi államigazgatási szervek és az önkormányzatok közötti feladatmegosztást általában a következő megfontolások alakítják. Végrehajtási egységesség vs. helyi sajátosságok a) Vannak ügytípusok, amelyeket az egész ország területén egységesen, azonos szabályok szerint kell ellátni, kifejezetten függetleníteni kell a helyi viszonyoktól (pl. ismeretségek, személyes befolyás), lásd a közegészségügyijárványügyi szabályok betartatása Ezeket dekoncentrált szervek látják el (Pl Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat regionális és kistérségi intézetei). b) Ezzel szemben a helyi közügyekben a helyi

sajátosságokat kell figyelembe venni, itt találhatóak az ügy eldöntéséhez szükséges információk, pl. a közterület-használat engedélyezése önkormányzati hatáskör. Speciális szakértelmet vagy sok pénzt igénylő feladatok Speciális szakértelmet igénylő ügyeket dekoncentrált szervek intéznek, mivel ilyen szakértelemmel a kis létszám és a forráshiány miatt az önkormányzatok rendszerint nem rendelkeznek. Ilyen pl a műszaki biztonsági felügyeleti tevékenység, amelyet a Magyar Kereskedelemi Engedélyezési Hivatal területi hatóságai látnak el. Történelmi hagyományok A fenti megfontolásokon túl (néha azok ellenére) a történelmi hagyományok is szerepet játszanak a feladatok megosztásában, pl. anyakönyvvezetői feladatok ellátása az önkormányzatoknál. Az ágazati dekoncentrált szervek Kormányrendeletben (kivételesen törvényben) létrehozott, területi-helyi szinten működő különös hatáskörű államigazgatási szervek.

Irányításuk a) Közvetlenül minisztériumnak alárendelten működnek pl. a megyei földhivatalok a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium alatt. b) Kormányhivatalnak alárendelten működnek pl. a KSH regionális igazgatóságai. c) Központi hivatalnak is lehetnek területi szervei, pl. Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság regionális szervei. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás Vezetésük Egyszemélyi tisztifőorvos). 235 vezetés alatt állnak (pl. elnök, főigazgató, regionális Milyen szinten működnek? a) Középszinten főszabály szerint regionális szervek működnek, néhol megmaradt a megyei/fővárosi beosztás (pl. földhivatalok, mezőgazdasági szakigazgatási hivatalok, igazságügyi hivatalok). b) Helyi szint ritkán működik, akkor is főként kistérségi szinten, pl. ÁNTSZ kistérségi intézetei. c) Működnek területközi szervek is, amelyek nem igazodnak az általános területi

beosztáshoz, pl. vízügyi igazgatóságok, nemzeti park igazgatóságok, bányakapitányságok. Feladat- és hatáskör Az irányító központi szerv feladat- és hatásköréhez igazodik, annak területi feladatait látja el: egyedi hatósági ügyek nagy tömegben történő intézése, hatósági felügyelet és ellenőrzés, nyilvántartások vezetése, közszolgáltatások nyújtása, finanszírozás stb. Az államigazgatási hivatal Speciális dekoncentrált szerv: általános hatáskörű, azaz felelőssége nem csupán egy meghatározott ágazatra, hanem a területén működő valamennyi dekoncentrált szerv tevékenységére kiterjed. Általános jellemzők a) A Kormány területi államigazgatási szerve, ennek megfelelően kormányrendelet hozza létre, és a Kormány a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével irányítja. b) Regionális szinten működik és a megyékben kirendeltségeket működtetet (kivéve a Közép-magyarországi

Regionális Közigazgatási Hivatalt). c) Élén hivatalvezető áll, akit a Miniszterelnök a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és helyi önkormányzatokért felelős miniszter együttes javaslatára nevezi ki. Feladat- és hatásköre a) A területén működő dekoncentrált szervek koordinációja, vagyis annak biztosítása, hogy ezek a szervek törvényesen, valamint összehangoltan, a Kormány általános politikájának és programjának megfelelően működjenek. A koordináció a következő hatáskörök útján valósul meg. • Egyedi ügyekben tájékoztatás kérése, iratok bekérése, felügyeleti eljárás kezdeményezése a dekoncentrált szerv felettes szervénél. • A Kormány aktus-felülvizsgálatának kezdeményezése az önkormányzati miniszteren keresztül. • Több ágazatot érintő feladat ellátásának összehangolása. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.5 Államigazgatás 236 • Regionális államigazgatási

kollégium működtetése (ez a hivatalvezető mellett működő, tanácsadó-javaslattevő testület, amelynek tagjai többek között a hivatal területén lévő dekoncentrált szervek vezetői). b) Hatósági jogkörök Az államigazgatási hivatal első fokon kivételesen, egyes kiemelt ügyekben jár el, pl. kisajátítás, külföldiek ingatlanszerzésének engedélyezése, bányaszolgalmi ügyek. Ennél gyakoribb a másodfokú hatósági jogkörök gyakorlása, pl. ha első fokon jegyző, polgármester vagy a képviselő-testület hivatalának ügyintézője járt el. c) Egyéb feladatok Az államigazgatási hivatal szervezi a köztisztviselők képzését, továbbképzését az illetékességi területén (pl. versenyvizsgák, szakvizsgák), valamint összehangolja a területi informatikai rendszereket és az ügyfélszolgálati tevékenységet. 3.56 Összegzés A felsőfokú modul az államigazgatást a kormányzati tevékenység fogalmából kiindulva vizsgálja. A

kormányzati tevékenységet fel lehet fogni szűk és tág értelemben egyaránt, mivel azonban az államigazgatás a közigazgatás – és így a végrehajtó hatalom – része, a modul a szűk értelemben vett kormányzati tevékenységgel foglalkozik. A kormányzati tevékenység alanya a Kormány, amelynek felépítését, tevékenységét (feladat- és hatáskörét) és működését, így pl. a kormányzati döntés-előkészítés rendjét a modul részletesen bemutatja. Ezt követően a Kormány irányítása alatt álló államigazgatási szervezetrendszer körében a minisztériumok jellemzése következik. A feladat- és hatáskörök bemutatása során lényeges elem, hogy azokat a jogi szabályozás a miniszternek címezi, hiszen ő a minisztérium vezetője. A minisztérium szervezetének vizsgálata pedig a politikai változó és a szakmai állandó elem elkülönítésén alapszik. Az egyéb – nem minisztérium jogállású – központi szervek alaptípusa a

központi hivatal, rajta kívül részletesen kitér a modul a kormányhivatalokra és az autonóm államigazgatási szervekre. A modul a területi (dekoncentrált) államigazgatási szervek jellemzésével ér véget, külön kitérve a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervére, az államigazgatási hivatalra. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 237 3.6 Közszolgálat 3.61 Bevezetés A munka világát különböző foglalkoztatási törvények szabályozzák. E törvények határozzák meg a munkaviszonyra, a közszolgálati jogviszonyokra és a munkavégzésre irányuló polgári jogviszonyokra vonatkozó előírásokat. A legjelentősebb munkavégzésre irányuló jogviszony a munkaviszony, amelyet a Munka Törvénykönyve szabályoz. A munkaviszony mellett a közszolgálat a munka világának másik jelentős területe. A közszolgálati jogviszonyok körébe tartoznak a közigazgatási közszolgálati

jogviszonyok, a közalkalmazotti jogviszonyok, a hivatásos szolgálati jogviszonyok, a katonai szolgálati jogviszonyok és az igazságügyi szolgálati jogviszonyok. A polgári jog a munkavégzésre irányuló jogviszonyok két fajtáját, a megbízást, illetve a vállalkozást különbözteti meg. A köztisztviselői jogviszony kinevezéssel létesül, megszüntetésére pedig a köztisztviselői törvényben meghatározott okokból kerülhet sor. Sajátos szabályok vonatkoznak a köztisztviselői összeférhetetlenségre, a jogokra és kötelezettségekre, a képzésre, a különböző felelősségi formákra és a díjazásra. A munkáltatói intézkedések fő szabály szerint bíróságnál megtámadhatóak. 3.62 A munka világa Az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata szerint minden embernek joga van a munkához és a munka szabad megválasztásához. Ezzel, illetve egyéb nemzetközi egyezményekkel összhangban az Európai Unió Alkotmánya a munkához való jogot, mint

az ún. négy szabadság egyikét az Európai Unió Alapjogi Chartáján belül kiemelten szabályozza. Az Európai Alkotmány kinyilvánítja továbbá, hogy a munkavállalókat megilleti az EU-n belüli szabad mozgás joga, és tilos minden állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében. Ugyanakkor az említetteknek határt szabhatnak nemzetközi egyezmények és a tagállamok belső jogszabályai, azonban az alapvető jogelveket a tagállamoknak érvényesíteniük kell. A magyar Alkotmány – a fentiekkel összhangban – kinyilvánítja, hogy hazánkban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. Az egyenlő munkáért mindenkinek – bármilyen megkülönböztetés nélkül – egyenlő bér jár. Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel

végzett munkája mennyiségének és minőségének. Emellett mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. Munkát sokan sokféleképpen végezhetnek. Szívességből, kedvtelésből, de a leggyakoribb, hogy megélhetés céljából vállalkoznak munkavégzésre. Ez utóbbit a jog széles körben és differenciáltan szabályozza, attól függően, hogy milyen feltételekkel kerül sor a munkavégzésre. Munkát ezért többféle jogviszony keretében lehet végezni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 238 Az általános szabályokat tartalmazó Munka Törvénykönyve (Mt.) mellett a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) is (megbízás, vállalkozás), a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó törvények (pl. a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény), egyéb törvények (ösztöndíjas foglalkozatásról szóló törvény), sőt még a Büntető Törvénykönyv is szabályozza a

munkavégzést (közérdekű munka). E sokszínű szabályokból tevődik össze a munka világának szabályozása, amely felöleli a munkaviszonyt, a közszolgálati jogviszonyokat és a munkavégzésre irányuló polgári jogviszonyokat. A munkavégzésre irányuló jogviszonyok közül legjelentősebb munkaviszony, mivel legtöbben e jogviszony alapján végeznek munkát. a A munkaviszony és jellemzői A munkaviszonyra vonatkozó szabályokat az Mt. tartalmazza Fontos kiemelni, hogy az Mt. háttér jogszabályként is funkcionál több más munkavégzésre irányuló jogviszony esetében. Háttér jogszabályokról akkor beszélünk, mikor bizonyos jogszabályok – általában törvények – visszautalnak más jogszabály, törvény rendelkezéseire, amelyeket abban az esetben kell alkalmazni, ha a visszautaló jogszabály, törvény eltérően nem rendelkezik. Azokat a jogszabályokat, amelyekre az utalás történik, háttér jogszabályoknak nevezzük. A visszautalásnak

többféle módja van. Az egyik, hogy a visszautaló jogszabály általában átveszi a háttér jogszabályt, de külön meghatározza, hogy annak szabályai közül melyiket nem lehet alkalmazni. A másik, hogy a visszautaló jogszabály nem veszi át általában a háttér jogszabályt, de egyenként felsorolja azokat a szabályokat, amelyeket alkalmazni rendel. Így pl az Mt a közszolgálati jogviszonyokat szabályozó egyes törvények háttér jogszabályaként is funkcionál. A munkaviszonynak két alanya van: a munkáltató és a munkavállaló. Munkáltató az, akinek a részére – a munkaszerződés alapján – teljesíteni kell a munkavégzést. A munkáltató pozíciójában szerepelhet természetes személy (pl egyéni vállalkozó) vagy jogi személy (pl. vállalat), illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező társaság (pl. alapítvány) Munkavállaló az, aki a munkaszerződés alapján a munkavégzésre kötelezett. A munkaviszony minden esetben a

munkáltató és a munkavállaló között írásban megkötött munkaszerződéssel jön létre. A munkaszerződés eredményeként jön létre a munkaviszony. A munkaszerződés tartalmazza a munkáltatót és a munkavállalót megillető, illetve terhelő jogokat és kötelezettségeket. A munkaviszony további általános jellemzője, hogy tárgya a munkaköri feladatok rendszeres ellátása, és ezért díjazás jár. A munkavégzéshez szükséges anyagokat és eszközöket a munkáltató köteles a munkavállaló rendelkezésére bocsátani. A munkaviszonyban a munkáltató a munkavállalót széles körben utasíthatja (joga van például a munkaidő meghatározására, a munkavégzés helyének kijelölésére, a más munkahelyre történő beosztásra), a munkavállaló pedig köteles a munkáltató utasítása szerint rendszeresen, a megjelölt helyen és munkaidőben rendelkezésre állni, és a munkát személyesen elvégezni (más személyt a feladatellátására maga

helyett nem vehet igénybe). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 239 A szabályozás tartalmi elemeit vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a munkaviszony vegyes jogági kötődésű. Az Mt-ben vegyesen megtalálhatóak a magánjogra és a közjogra jellemző sajátosságok. Bár alapvetően a felek mellérendeltsége és egyenjogúsága, illetve a szerződéses szabadság jellemzi a munkaviszonyt, de szabályozásában a közjogra jellemző állami beavatkozás is jelen van a munkáltató gazdasági értelemben vett erőfölényes helyzetének ellensúlyozása céljából. Az előbbiek diszpozitív, míg az utóbbi kógens rendelkezések formájában fejeződik ki. A diszpozitív rendelkezés olyan jogszabályi rendelkezés, amelytől a felek közös akarattal eltérhetnek. Ebben az esetben a felek megállapodása az elsődleges, s csak ennek hiányában vehető figyelembe a jogszabályi előírás. Ezzel szemben a kógens rendelkezés feltétlen

érvényesülést igénylő jogszabályi rendelkezés, amelytől a felek még megállapodással sem térhetnek el. A munka világára vonatkozó szabályozás megismerésének egyik alapfeltétele, hogy elhatároljuk a munkaviszonyt elsősorban a közszolgálati jogviszonyoktól, illetve a munkavégzésre irányuló polgári jogviszonyoktól. Közszolgálati jogviszonyok és jellemzőik A munkaviszony mellett a közszolgálat képezi a munka világának másik jelentős területét. De mi is az a közszolgálat? A közszolgálat olyan sajátos tevékenység, amelynek ellátása során a munkavégzés a köz érdekében történik. Aki közfeladatot lát el, azt közszolgálatban állónak kell tekinteni. A közszolgálatra irányuló jogviszony munkavégzés céljából létesített különleges foglakoztatási jogviszony. A közszolgálat általános jellemzője, hogy a jogviszony költségvetési szervvel létesül, a munkavégzés közérdeket szolgál, és a jogi szabályozás

differenciálódik, az egyes közszolgálati jogviszonyokat önálló foglalkoztatási törvények szabályozzák. A közszolgálati jogviszonyok az alábbiak szerint csoportosíthatóak: • közigazgatási közszolgálati jogviszonyok; • közalkalmazotti jogviszonyok; • hivatásos szolgálati jogviszonyok; • katonai szolgálati jogviszonyok; • igazságügyi szolgálati jogviszonyok. A közigazgatási közszolgálati jogviszonyok között megkülönböztetjük a köztisztviselői jogviszonyt, az állami vezetői (miniszterek, államtitkárok, szakállamtitkárok), illetve a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyt. Közös jellemzőjük, hogy a jogviszony közigazgatási szervvel jön létre. Közigazgatási szerv alatt – a köztisztviselői jogviszony szempontjából – a köztisztviselők jogállására vonatkozó 1992. évi XXIII tv (Ktv) hatálya alá tartozó szerveket értjük, amelyek jegyzékét az 1085/2004. (VIII 27) Korm határozat tartalmazza Kivételesen

más típusú szervnél is alkalmazhatnak köztisztviselőket. A foglalkoztatási jogviszonyban álló polgármester esetében maga a helyi önkormányzat a munkáltató. Közös bennük az is, hogy közhatalmi feladat, végrehajtó-rendelkező tevékenység ellátására irányulnak. A közös tartalmi jegyek a jogi szabályozásban is kifejeződnek FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 240 Az állami vezetői szolgálati jogviszonyra, valamint a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra vonatkozó törvények saját speciális rendelkezéseik mellett – háttér jogszabályként – a Ktv. egyes szabályait is alkalmazni rendelik A Ktv ezért mindhárom jogviszony szabályozási alapját képezi. A közalkalmazotti jogviszonyok közös eleme a közszolgáltatás nyújtása. Közalkalmazotti jogviszony állami és helyi önkormányzati költségvetési szerveknél, illetve a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatások

ellátására létesíthető. A közalkalmazotti jogviszonyok közös szabálya a közalkalmazottak jogállására vonatkozó 1992. évi XXXIII tv (Kjt), de az egyes ágazati specialitásokat külön törvények állapítják meg. A hivatásos szolgálati jogviszonyok közös jellemzője a szigorú aláfölérendeltség. Esetükben a közös szabályozási alapot a rendvédelmi szervek, fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról szóló 1996. évi XLIII tv biztosítja Hatálya alá tartozik a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság. Katonai szolgálati jogviszonyban a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonái állnak. Jogállásukat a 2001 évi XCV tv szabályozza Az igazságszolgáltatás függetlenségének elve alapozza meg az igazságügyi szolgálati jogviszonyok önálló törvényi

szabályozását. Idetartozik a bírósági szolgálati jogviszony (1997. évi LXVII tv), ügyészségi szolgálati jogviszony (1994 évi LXXX. tv), igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonya (1997 évi LXVIII tv.) A különböző törvényi szabályozásból fakadó indokolatlan párhuzamosságok és szabályozási ellentmondások kiküszöbölése érdekében több alkalommal is megfogalmazódott a közszolgálatra vonatkozó törvényi szabályozás egységes kódexben történő kialakítása. A szabályozás egységesítését megnehezítik a közszolgálati jogviszonyokat jellemző eltérő jogok és kötelezettségek. Munkavégzésre irányuló polgári jogviszonyok és jellemzőik A polgári jog két fajtáját különbözteti meg a munkavégzésre irányuló jogviszonyoknak: a megbízást, illetve a vállalkozást. A megbízási szerződés alapján a megbízott köteles a rábízott ügyet a megbízó utasításai szerint és érdekeinek megfelelően ellátni. A

megbízott személyesen köteles eljárni, de a megbízó hozzájárulásával, vagy ha a megbízás jellege ezt szükségessé teszi, más személy közreműködését is igénybe veheti. Ebben az esetben az igénybe vett személyért úgy felel, mintha maga járt volna el személyesen. A megbízásért díj jár, kivéve, ha az ügy természetéből, illetőleg a felek közötti viszonyból arra lehet következtetni, hogy a megbízott az ügy ellátását ingyenesen vállalta. A díj a szerződés megszűnésekor esedékes. Az ügy ellátásával kapcsolatban felmerült költségeket a megbízó viseli, amelyek megelőlegezésére a megbízott nem köteles. A szerződés a megbízás teljesítésével megszűnik (Ptk. 474-483 §) FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 241 A vállalkozási szerződés alapján a vállalkozó valamely dolog tervezésére, elkészítésére, feldolgozására, átalakítására, üzembe helyezésére, megjavítására

vagy munkával elérhető más eredmény létrehozására, a megrendelő pedig a szolgáltatás átvételére és díj fizetésére köteles. A vállalkozói díj a teljesítéskor esedékes A vállalkozó alvállalkozót vehet igénybe, s a munkát saját költségén a megrendelő utasítása szerint végzi el, de az nem terjedhet ki a munka megszervezésére, illetőleg nem teheti a teljesítést terhesebbé (Ptk. 389-416 §) A megbízást és a vállalkozást pontosan meg kell különböztetni a munkaviszonytól és a közszolgálati jogviszonytól, mert a sok hasonlóság miatt (munkavégzésre irányulnak, szerződéses szabadság érvényesül, a felek megállapodásától függ a munkavégzés tárgya stb.) a felek gyakran olyan esetben is a polgárjog szerint állapodnak meg, amikor csak munkaszerződést lehetne kötni. Az elhatárolás szempontjait táblázatban foglaltuk össze: FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 242 15. táblázat

Jogviszonyok Munkaviszony Közszolgálati jogviszony Megbízási jogviszony Vállalkozási jogviszony Elhatárolási szempontok Jogviszony létesítése Díjazás Munkavégzés személyes jellege Szabályozás jellege Munkavégzési kötelezettség természete A jogviszony alanyai közötti viszony Utasítási jog Munkavégzés helye Minek az érdekében történik a munkavégzés szerződéssel kinevezéssel szerződéssel Szerződéssel rendszeresen fizetendő munkabér, mértékét a felek megállapodása határozza meg, de nem lehet alacsonyabb a jogszabály által előírtnál a munkavállaló személyesen köteles munkát végezni, helyettest nem vehet igénybe rendszeresen fizetendő illetmény, amelynek mértékét törvényi keretek között kell megállapítani megállapodás szerinti díj, de lehet ingyenes is megállapodás szerinti díj a közszolgálati alkalmazott személyesen köteles munkát végezni, helyettest nem vehet igénybe a vállalkozó

önállóan teljesít, de alvállalkozót is igénybe vehet egyetlen törvény szabályozza, kógens és diszpozitív szabályok vegyesen jellemzik munkaköri feladatok rendszeres ellátása több törvény szabályozza, kógens szabályok jellemzik a megbízott általában személyesen köteles eljárni, de egyes esetekben más személy közreműködését is igénybe veheti egyetlen törvény szabályozza, diszpozitív szabályok jellemzik munkaköri feladatok rendszeres ellátása, a túlmunkavégzésért díjazás nem jár a megbízottra rábízott konkrét ügy ellátása egyetlen törvény szabályozza, diszpozitív szabályok jellemzik a vállalkozás tárgyát képező eredmény létrehozása alá-fölérendeltség alá-fölérendeltség differenciáltan érvényesül, bizonyos területeken nincs alá-fölérendeltség, pl. bíró, míg más területeken erős hierarchikus viszony érvényesül, pl. katona, rendőr Az egyes közszolgálati területeken differenciáltan

érvényesül. mellérendeltség mellérendeltség Az utasítás a munkavégzés részleteire nem terjed ki, csak az ügy vitelére. A vállalkozó által előállítandó eredményre vonatkozhat. a közigazgatási szerv állapítja meg, bizonyos esetekben a munkáltató a munkaviszonyhoz képest szélesebb körben egyoldalúan módosíthatja a közérdeket szolgálja a megbízott maga választja meg, illetve az ügy ellátásához igazodik a vállalkozó maga határozza meg, illetve az eredmény előállításához igazodik a magánérdeket szolgálja a magánérdeket szolgálja A munkáltató utasítása szerint kell a munkát elvégezni, de törvényben meghatározott esetekben az utasítás végrehajtását meg kell, illetve meg lehet tagadni. Egységesen szabályozott. a munkáltató állapítja meg, közös megegyezéssel módosítható a magánérdeket szolgálja FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 243 Megbízási és

vállalkozási szerződést közigazgatási szerv is köthet, de ennek tárgya nem lehet olyan feladat elvégzése, amelyre csak köztisztviselői kinevezés adható. A megállapodást mindig tartalma szerint kell minősíteni megbízásnak, vállalkozásnak vagy kinevezésnek, ezért a köztisztviselői feladatkör ellátására adott megbízás köztisztviselői kinevezésnek minősül. 3.63 A köztisztviselői jogviszony dinamikája A köztisztviselői jogviszony létesítése A közszolgálatra irányuló jogviszony munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amely az állam, illetve az önkormányzat nevében létesül. Alanyai: a közigazgatási szerv mint munkáltató, valamint a köztisztviselő, illetve az ügykezelő mint munkavállaló. Köztisztviselő az a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró dolgozó, aki az ügyeket érdemi döntésre előkészíti, vagy – felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza.

Tevékenységének jellege alapján lehet ügyintéző vagy vezető. Vezető köztisztviselő az osztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi vagy főosztályvezetői megbízással rendelkező köztisztviselő. Ügykezelőnek minősül az a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró dolgozó, aki ügyviteli (pl. iktatás) feladatokat lát el A köztisztviselői kinevezést kiválasztási folyamat előzi meg, fő szabály szerint pályázati eljárást kell lefolytatni. A közszolgálatba csak az általános és különös alkalmazási feltételekkel rendelkező személy kerülhet be. Az általános alkalmazási feltételek egy része minden köztisztviselőre vonatkozik, ezek körébe tartozik a magyar állampolgárság, a büntetlen előélet, a cselekvőképesség, a legalább középiskolai végzettség és a közigazgatási versenyvizsga. Más részük csak a köztisztviselők meghatározott körét érinti, pl. nemzetbiztonsági követelmények,

vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség Ettől eltérően a különös alkalmazási feltételek csak meghatározott feladatkör betöltésének feltételei, pl. jogszabályban rögzített képesítési követelmények, szakmai vagy közigazgatási gyakorlat, egészségügyi, pszichikai alkalmasság. Tekintettel arra, hogy az ügykezelők feladatköre közvetlenül nem a közhatalom gyakorlására irányul, alkalmazási feltételeik kevésbé szigorúak, mint a köztisztviselőké. Így pl általános iskolai végzettséggel, valamint gyors- és gépírói szakképesítéssel is alkalmazhatja őket a munkáltató. A munkáltató, mielőtt döntene az alkalmazásról, köteles ellenőrizni az alkalmazási feltételek teljesülését. Ez a köztisztviselő által becsatolt dokumentumok, illetve a köztisztviselő nyilatkozatai alapján történik meg. A köztisztviselők és ügykezelők alkalmazására kinevezéssel kerül sor. A kinevezés a közszolgálati jogviszony létesítő

alapdokumentuma. A kinevezést írásba kell foglalni, és a Ktv. meghatározza a kinevezési dokumentum kötelező és lehetséges tartalmi elemeit is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 244 A kinevezés kötelező tartalmi elemei: • a munkáltató közigazgatási szerv megnevezése; • a köztisztviselő neve, munkaköre, besorolása, illetménye, illetményének beállási szintje, munkavégzésének helye, előmenetelhez előírt kötelezettségei; • próbaidő kikötése (legalább három hónap, legfeljebb azonban hat hónapig terjedhet); • a kinevezési jogkör gyakorlójának aláírása; • a köztisztviselői nyilatkozat a kinevezés elfogadásáról. A kinevezés lehetséges tartalmi elemeit a felek szabadon állapítják meg, pl. megállapodás alapján történő távmunkavégzés. A köztisztviselőnek kinevezésekor esküt kell tennie. A törvény tartalmazza az eskü szövegét és az eskütétel szabályait. Az

eskütétel a kinevezés érvényességi feltétele. Fő szabály szerint a kinevezés határozatlan időre szól, de a törvény kivételesen lehetőséget nyújt határozott idejű kinevezésre is (pl. GYES-en lévő köztisztviselő esetében). A kinevezés módosítása A kinevezés a felek közös megegyezésével bármikor módosítható. Ugyanakkor a törvényben meghatározott esetekben lehetőség van a kinevezésnek a köztisztviselő beleegyezése nélküli módosítására is (pl. az előmenetel szerinti fizetési fokozatban történő előrelépés). A kinevezés módosításának általános érvényességének formai kelléke az írásba foglalás, továbbá a dokumentumnak egyértelmű utalást kell tartalmaznia arra, hogy a felek a kinevezés mely tartalmi elemeit módosítják. A közszolgálati jogviszony megszüntetése A köztisztviselői pálya stabilitásának, biztonságának kulcskérdése a közszolgálati jogviszony megszűnése. A köztisztviselői

életpálya legfőbb biztosítéka, hogy a közszolgálati jogviszony megszűnésére, illetve megszüntetésére csak a törvényben meghatározott esetekben kerülhet sor. A közszolgálati jogviszony megszűnéséről beszélünk, ha a jogviszony a felek akaratától függetlenül szűnik meg. Ezzel szemben a felek akaratnyilatkozata szükséges a közszolgálati jogviszony megszüntetéséhez. A két esetkör megkülönböztetésének az eljárási szabályok szempontjából van jelentősége. A közszolgálati jogviszony megszűnésének esetei: • köztisztviselő halála; • kinevezésben meghatározott idő lejárta; • hivatalvesztés fegyelmi büntetés; • minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi beosztása megszűnik; FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 245 • 70. életév betöltése; • prémiumévek programban (az idősebb, nyugdíj előtt állók számára nyújt gondoskodó lehetőséget a

közszférából történő kivonulásra) történő részvétellel, illetve különleges foglalkoztatási állományba helyezéssel (a közszférát elhagyó köztisztviselők számára biztosít elegendő felkészülési időt a versenyszférában való munkavállaláshoz); • egyéb esetek (pl. összeférhetetlenségi ok megszüntetésének elmaradása, a pályán maradást biztosító közigazgatási alapvizsga nem teljesítése stb.) • A közszolgálati jogviszony megszűnése esetén a köztisztviselőt további jogosultságok (felmentési idő, végkielégítés) nem illeti meg. A közszolgálati jogviszony megszüntetésének esetei: • azonnali hatállyal a próbaidő alatt (bármelyik fél indokolási kötelezettség nélkül kezdeményezheti); • áthelyezés; • közös megegyezés; • lemondás; • felmentés (a munkáltató egyoldalú akaratnyilatkozata a közszolgálati jogviszony megszüntetésére, amelyre csak a törvényben meghatározott felmentési okok

alapján és jogkövetkezményekkel – felmentési idő, tartalékállomány, végkielégítés – kerülhet sor). Az áthelyezés és a közös megegyezés közötti alapvető különbség, hogy míg az előző háromoldalú megállapodás a munkáltató, munkavállaló és a fogadó szerv között, addig a közös megegyezés kétoldalú megállapodás a munkáltató és a munkavállaló között a jogviszonyt érintő minden lényeges kérdésben. A lemondás a köztisztviselő egyoldalú akaratnyilatkozata a közszolgálati jogviszony megszüntetésére, amelyhez legfeljebb két hónap időtartamú lemondási idő kapcsolódik. A lemondástól eltérően a felmentés a munkáltató egyoldalú akaratnyilatkozata a közszolgálati jogviszony megszüntetésére, amelyre csak a Ktv.ben meghatározott felmentési okok alapján és jogkövetkezményekkel kerülhet sor Felmentési oknak minősül pl. a létszámcsökkentés, az átszervezés, a közigazgatási szerv jogutód nélküli

megszűnése, a köztisztviselő alkalmatlansága, nyugdíjazás. Felmentés esetén a köztisztviselőt felmentési idő és végkielégítés illeti meg. A felmentési idő célja, hogy a köztisztviselő elhelyezkedhessen a munkaerőpiacon. A felmentési idő az általános szabály szerint a közszolgálati jogviszony időtartamához igazodóan kettőtől nyolc hónapig terjedhet. Ettől eltérően csak egy hónap felmentési időre jogosult, akinek felmentésére szakmai alkalmatlanság miatt kerül sor. A felmentési idő felére a munkáltató köteles mentesíteni a köztisztviselőt a munkavégzés alól. A felmentési idő utolsó napján a köztisztviselőt egy összegben megillető juttatás a végkielégítés. A végkielégítés a közszolgálati jogviszonyban töltött idő függvényében általában egytől nyolc havi illetménynek megfelelő összeg. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 246 Ugyanakkor nem illeti meg

végkielégítés azt, akinek közszolgálati jogviszonya pl. szakmai alkalmatlanság vagy nyugdíjasnak minősülés miatti felmentéssel szűnt meg. A végkielégítéssel kapcsolatos részletszabályokat a törvény tartalmazza. A felmentéshez kapcsolódó jogintézmény a tartalékállomány, ami a köztisztviselő önhibáján kívüli felmentése esetén (létszámcsökkentés, tevékenység megszűnése, átszervezés vagy a munkáltató jogutód nélküli megszűnése) a köztisztviselő közigazgatáson belüli továbbfoglalkoztatását segíti elő. Időtartama főszabály szerint megegyezik a felmentési idővel, de a köztisztviselő bármikor kérheti törlését a tartalékállományból. A tartalékállomány időszakában központilag üzemeltetett nyilvántartási rendszer segítségével kutatnak fel betöltetlen munkaköröket a köztisztviselőnek. A jogintézménnyel kapcsolatos szabályokat a Ktv. és végrehajtási rendeletek rögzítik 3.64 A köztisztviselői

jogviszony statikája A köztisztviselői összeférhetetlenség Alapvető össztársadalmi érdek, hogy a közigazgatás működését a pártatlanság és befolyástól mentesség jellemezze. A közigazgatásnak mindenekelőtt a közjót kell szolgálnia, és működésében a jogszerűség követelménye mellett a stabil etikai értékrend megléte és érvényesülése elengedhetetlen. A közszolgálati jogi szabályozásban az összeférhetetlenségi szabályok biztosítják, hogy a köztisztviselők pártatlanul, befolyástól mentesen lássák el feladataikat. Amíg egyes összeférhetetlenségi helyzeteket a törvény egyértelműen kizár, addig mások mérlegelés tárgyát képezik. Az első esetkörbe tartoznak az objektív, a másodikba a szubjektív összeférhetetlenségi okok. Az objektív összeférhetetlenség nagy esetköreit alkotja: • az államhatalmi ágak szétválasztásából fakadó összeférhetetlenség; • a gazdasági összeférhetetlenség; • a

hozzátartozói összeférhetetlenség; • a politikai összeférhetetlenség. A hatalmi ágak elválasztásának követelményéből fakad, hogy a köztisztviselő ne kötődjék más hatalmi ághoz, szakmai függetlenségét pályája során mindvégig megőrizze. Ennek megfelelően a köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati, kisebbségi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. Egyéb törvényi rendelkezések alapján a köztisztviselő nem lehet országgyűlési képviselő, polgármester, bíró, ügyész, alkotmánybíró. A gazdasági összeférhetetlenség kérdéskörét szabályozó törvényi előírások szerint a köztisztviselő munkavégzésre irányuló egyéb és további jogviszonyt – tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység, továbbá a közérdekű önkéntes tevékenység

kivételével – csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának engedélyével létesíthet. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 247 Még szigorúbbak a vezető megbízású köztisztviselőkre vonatkozó szabályok, ők kizárólag tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységet folytathatnak. E szabályok nemcsak a köztisztviselő hivatásszerű munkavégzésének a védelmét, hanem a köztisztviselő anyagi függetlenségének megőrzését is szolgálják. Ugyancsak a gazdasági összeférhetetlenség tárgykörébe tartozik, hogy a köztisztviselő – a törvényi kivételektől eltekintve – nem lehet gazdasági társaságnál vezető tisztségviselő, illetve felügyelő bizottsági tag. A hozzátartozók között jöhet létre összeférhetetlen helyzet akkor, ha a köztisztviselő házastársával, gyermekével stb. kerülne irányítási, felügyeleti, ellenőrzési

vagy elszámolási kapcsolatba. Ezzel kapcsolatosan a Ktv együttalkalmazási tilalmat állít fel. A politikai összeférhetetlenséget megállapító szabályok szerint a köztisztviselő pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében – az országgyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve – közszereplést nem vállalhat. Fontos kiemelni, hogy a törvény nem tiltja a köztisztviselő párttagságát. A szubjektív összeférhetetlenségre vonatkozó előírások alapján a köztisztviselő nem folytathat olyan tevékenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához méltatlan, vagy amely pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné. A közszolgálati jogviszony fennállása alatt a munkáltató folyamatosan köteles vizsgálni, hogy a köztisztviselővel kapcsolatban nem áll-e fenn összeférhetetlenségi ok, ugyanakkor a köztisztviselőt

bejelentési kötelezettség terheli, ha összeférhetetlenségi helyzetbe kerül. Az összeférhetetlenséget a köztisztviselő önként köteles megszüntetni. Amennyiben e kötelezettségének nem tesz eleget, a munkáltató szólítja fel az összeférhetetlenség megszüntetésére. Ha a törvényben megállapított határidő eredménytelenül telik el, a közszolgálati jogviszony megszűnik. A köztisztviselők munkavégzésére vonatkozó főbb szabályok A különböző foglalkoztatási jogviszonyokban állókat a jogviszony jellegéhez igazodóan eltérő jogok és kötelezettségek terhelik. A köztisztviselők is számtalan joggal és kötelezettséggel rendelkeznek, amelyek többsége jogszabályba van foglalva. Fontos azonban kiemelni, hogy a köz szolgálata a köztisztviselőktől a versenyszféra munkavállalóinál jóval szigorúbb kötelezettségek teljesítését várja el. E többletkötelezettségek teljesítése csak akkor várható el, ha ezekkel arányban

álló jogok illetik a köztisztviselőket. Így válik a köztisztviselői jogviszony tartalma kellően kiegyensúlyozottá. Ebből is látható, hogy a jogok és kötelezettségek együttesen alkotják a köztisztviselői jogviszony tartalmát. Azt is meg kell említeni, hogy a jogok és a kötelezettségek is rendkívül sokszínűek, ezért csak a fontosabbakat mutatjuk be. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 248 A köztisztviselők főbb jogai a következők: • besorolás, előmenetel; • díjazás; • képzés, továbbképzés; • pihenés; • jogorvoslat; • érdekképviselet, sztrájkjog; • politikai jogok. Fő szabály szerint a munkáltató a köztisztviselőt a kinevezéskor iskolai végzettsége és közszolgálati jogviszonyban töltött ideje alapján sorolja be. A besorolásnál, illetve a pályaúton történő átsoroláskor emellett figyelembe veszi pl. a köztisztviselő iskolai végzettségének jellegét,

bizonyítványát, diplomájának minősítését, a köztisztviselő minősítésének eredményét is. A besorolásra az iskolai végzettség szintjétől függően három besorolási osztály szolgál. A besorolási osztályt alkotó besorolási fokozaton belül fizetési fokozatba kell besorolni a köztisztviselőt. A besorolási osztályok, besorolási fokozatok és fizetési fokozatok rendszerét tartalmazó táblákat a Ktv. melléklete tartalmazza: • I. besorolási osztály: ide tartoznak a felsőfokú végzettségű (gyakornok, fogalmazó, tanácsos, vezető-tanácsos, főtanácsos, vezető-főtanácsos besorolási fokozatú) köztisztviselők; • II. besorolási osztály: ide tartoznak a középfokú végzettségű (gyakornok, előadó, főelőadó, főmunkatárs besorolási fokozatú) köztisztviselők; • III. besorolási osztály: ide tartoznak az ügykezelők (itt nincsenek besorolási fokozatok, csak fizetési fokozatokra tagolódik). A besorolási fokozatba és a

fizetési fokozatba történő besorolás a közszolgálati jogviszonyban töltött idő alapján történik. Minél hosszabb a közszolgálati jogviszonyban töltött ideje a köztisztviselőnek, annál magasabb besorolási osztályba, illetve besorolási fokozatba kell őt besorolni. A közszolgálati pályán a törvény által meghatározott feltételek (szolgálati idő, minősítés, eredményes vizsga) alapján biztosított folyamatos előrelépés szabályozott rendje, amely sajátos előmeneteli rendszert alkot. Az előmeneteli rendszer alkotóelemei a már a besorolásnál említett besorolási osztályok, besorolási fokozatok és a fizetési fokozatok. Az előmenetel rendkívüli formája a vezetői megbízás (pl főosztályvezető) és a címadományozás (pl. szakmai főtanácsadó) A köztisztviselőt a munkavégzésért díjazás illeti meg. A díjazás magában foglalja a köztisztviselő illetményét és juttatásait. A törvény szerint a köztisztviselőnek alanyi

joga van az előmeneteléhez előírt képzésben, továbbképzésben vagy átképzésben részt venni. A továbbképzés a köztisztviselő feladatkörének ellátásához szükséges ismeretek, készségek megszerzését, megújítását, továbbfejlesztését szolgáló képzés. Az átképzés a feladatköre (munkaköre) ellátására képesített köztisztviselőnek olyan képzése, amely alkalmassá teszi őt más köztisztviselői feladatkör (munkakör) ellátására. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 249 A köztisztviselő fizikai és szellemi regenerálódását szolgáló időszakokat is garantálják az Mt. és a Ktv szabályai Ilyen időszaknak minősül pl a munkaközi szünet (ebédidő), pihenőidő (a napi munka befejezése és a másnapi munkavégzés közötti időszak), heti pihenőnapok (két munkahetet elkülönítő pihenést biztosító két nap, amelyből az egyiknek vasárnapra kell esnie), munkaszüneti nap (pl.

január 1, március 15.), szabadság (25 nap alapszabadság és általában 10 nap pótszabadság) A köztisztviselő az általa sérelmesnek talált munkáltatói intézkedések bírósági felülvizsgálatát kérheti, ha törvény nem zárja ki annak lehetőségét. A köztisztviselő szabadon csatlakozhat szakszervezethez, kamarához stb., és azoknál tisztséget is vállalhat. A közszolgálati jogviszonyban foglalkoztatottak országos érdekképviseleti fóruma az Országos Közszolgálati Érdekegyeztető Tanács. A köztisztviselői érdekképviseleti, érdekvédelmi egyeztetés fórumai a Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács és az Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács. E fórumok érdekképviseleti jogosítványait a törvény szabályozza. Külön törvény szerint korlátozott sztrájkjog illeti meg a köztisztviselőket. A sztrájk gyakorlásának feltételeit a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodása rendezi. Tilos

politikai okokból sztrájkolni, és a sztrájk csak hosszadalmas, többszintű egyeztető tárgyalások eredménytelen lefolytatása után kezdődhet. Vezetők nem vehetnek részt a sztrájkban A sztrájk kezdetéről és időtartamáról megfelelően tájékoztatni kell a közvéleményt. A sztrájk ideje alatt a közigazgatási szerv működőképességét fenn kell tartani. A köztisztviselő jogosult politikai szervezethez, pl. párthoz csatlakozni, annak közéleti tevékenységében részt venni a politikai összeférhetetlenségi szabályok figyelembevételével. A köztisztviselő főbb kötelezettségei a következők: • munkavégzés; • utasítás-végrehajtás; • vagyonnyilatkozat-tétel; • titoktartás. A köztisztviselő munkavégzésére vonatkozó szabályokat a Ktv. és az Mt szabályozza. Feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak és az irányító testület döntésének megfelelően, szakszerűen, pártatlanul és igazságosan, a kulturált

ügyintézés szabályai szerint köteles ellátni. A köztisztviselő heti munkaidejének időtartamát a törvény maximálja. Lehetőség van ennél rövidebb időben történő foglalkoztatásra (részmunkaidő), ekkor azonban az illetményt is arányosan csökkenteni kell. A köztisztviselő köteles a munkaidő beosztása szerinti kezdő időpontban munkaképes állapotban megjelenni a munkavégzés helyén. A munkát a munkaidő alatt személyesen végezni. A köztisztviselő törvényi korlátokkal más közigazgatási szervnél munkavégzésre kötelezhető (kirendelés). A köztisztviselő számára a szokásos munkavégzési hely szerinti településen kívüli munkavégzés is elrendelhető (kiküldetés). A munkáltató a köztisztviselő munkaidején túli munkavégzést (rendkívüli munkavégzés) is elrendelhet. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 250 A közigazgatás hierarchikus felépítéséből, illetve működéséből

következően a köztisztviselő fő szabály szerint köteles végrehajtani felettesének a munkavégzésre vonatkozó utasításait. Az utasítást csak kivételesen, a törvényben meghatározott esetekben vitathatja. Köteles megtagadni az utasítást, ha annak végrehajtásával pl bűncselekményt vagy szabálysértést követne el. Más esetekben megtagadhatja az utasítás végrehajtását, pl. jogszabálysértő az utasítás Az utasításnak erkölcsi korlátai is vannak, az nem sértheti a köztisztviselőt emberi méltóságában. A vagyonnyilatkozat a közigazgatás átláthatóságát, a korrupció megelőzését, a közbizalom megerősítését szolgáló jogintézmény. Törvényi szintű szabályok alapján a köztisztviselők meghatározott köre időszakonként köteles vagyonnyilatkozatot tenni. A kötelezettség kiterjed a köztisztviselővel együtt élő házastársra, illetve élettársra és gyermekre is. A vagyonnyilatkozat-tétel elmulasztása a

közszolgálati jogviszony megszűnésével jár. A köztisztviselő vagyoni helyzetére vonatkozó bejelentés esetén a munkáltató meghallgatja a köztisztviselőt, és ha nem sikerül tisztázni a bejelentésben foglaltakat, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál vagyongyarapodási vizsgálatot kezdeményez. A közigazgatás működésének zavartalansága, illetve a közbizalom megtartása érdekében a köztisztviselő a közhatalmi feladatai gyakorlása során birtokába jutó adatok, információk közül az állam- és szolgálati titkot tartalmazókat köteles megtartani. A köztisztviselők képzése, továbbképzése A köztisztviselő jogosult az előmenetelhez előírt, és köteles a központilag vagy a közigazgatási szerv által előírt képzésben, továbbképzésben vagy átképzésben részt venni. A részletszabályokat a törvény és a vonatkozó kormányrendelet tartalmazza A közigazgatási továbbképzés főbb típusai: • gyakornoki

felkészítés; • közigazgatási alapvizsgával kapcsolatos képzés; • közigazgatási szakvizsgával kapcsolatos képzés; • éves továbbképzési tervekben meghatározott kötelező és fakultatív képzés; • vezetőképzés; • jegyzőképzés. A pályakezdő köztisztviselő gyakornoki besorolást kap, és annak egyéves időtartama alatt kerül sor a gyakornokképzésre. A köztisztviselői pályaút törvény által meghatározott szakaszain a köztisztviselő különböző szakmai vizsgák letételére kötelezett. Ezek a vizsgák egymásra épülő rendszert képeznek. A közigazgatási alapvizsga a pályán maradást biztosító szakmai vizsga. A köztisztviselők döntő többsége besorolási osztályától függően, a közszolgálati jogviszony kezdetétől számított egy vagy két éven belül köteles letenni. A vizsga alóli mentesülést biztosító végzettségeket, pl jogi, igazgatásszervezői diploma, a törvény rögzíti. Az ügykezelőknek

ügykezelői alapvizsgát kell tenniük. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 251 Amennyiben a kötelezett a meghatározott határidőn belül nem tesz sikeres alapvizsgát, közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva megszűnik. A közigazgatási alapvizsgát 2009-től fokozatosan a közigazgatási versenyvizsga váltja fel. A közigazgatási szakvizsga a vizsgarendszerbe tartozó, a pálya-előmenetelt szolgáló szakmai vizsga. Csak a felsőfokú végzettségű, a vezetők kivételével legalább két év közigazgatási gyakorlattal rendelkező köztisztviselők kötelesek letenni a vizsgát a tanácsosi besorolási fokozatba kerüléshez. A vizsgakötelezettség teljesítésének elmaradása a közszolgálati jogviszonyt ugyan nem érinti, de az előmenetel megakad. Az egyes közigazgatási szervek az általuk foglalkoztatott köztisztviselők részére kötelező és fakultatív képzéseket is szerveznek. Ezek tipikus példái

a helyi szakmai képzések és a nyelvtanfolyamok. E képzéseket az éves továbbképzési tervek tartalmazzák. A vezetői megbízással rendelkező köztisztviselőknek és a jegyzőknek évenként legalább egyszer vezető-továbbképzésen kell részt venniük. A vezetőképzést úgy kell megszervezni, hogy a vezető, illetve a vezető-utánpótlásként számításba vett köztisztviselő a munkáltató közigazgatási szerv szintjének, szervtípusának megfelelő továbbképzésben vehessen részt. Az éves továbbképzési tervek tartalmazzák a vezetőképzési programokat és a résztvevők körét. Az említett képzések feltételeit a közigazgatási szervnek biztosítania, költségeit pedig viselnie kell. Azt, aki az előírt továbbképzésben neki felróható okból nem vesz részt, a törvény bizonyos esetben szankcióval sújtja. Így pl a továbbképzés költségeit a köztisztviselő köteles visszatéríteni, ha neki felróható okból azon nem vesz részt,

vagy az előírt követelményeket nem teljesíti, illetőleg a továbbképzés befejezésétől számított két éven belül közszolgálati jogviszonyáról lemond. A köztisztviselői továbbképzések finanszírozásának módját alapvetően az határozza meg, hogy az adott képzés iskolarendszerű vagy iskolarendszeren kívüli továbbképzésnek minősül-e. Az iskolarendszerű továbbképzések körébe tartozik a közoktatás területén középiskolában, szakiskolában magasabb iskolai végzettség, illetve második vagy további szakképesítés megszerzésére irányuló képzés, a felsőoktatásban második vagy további alapképzés, kiegészítő alapképzés, akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzés, szakirányú továbbképzés, tudományos továbbképzés. E képzések költségeit a közigazgatási szervek saját költségvetésükből fedezik. Ettől eltérően az iskolarendszeren kívüli továbbképzések finanszírozása az éves

költségvetés fejezeti kezelésű célelőirányzatából történik, amelynek összegét a költségvetési törvény tartalmazza. Alapvető követelmény, hogy a köztisztviselők rendszeres továbbképzése és a vezetőképzés tervszerűen történjen. Ezt biztosítja a képzési tervek egymásra épülése A Kormány négy évre szóló országos középtávú továbbképzési, vezetőképzési tervben határozza meg a köztisztviselők továbbképzésének általános elveit, céljait, a vezetőképzéssel kapcsolatos igényeket. Ennek figyelembevételével készítik el minisztériumok és egyéb központ szervek, pl. KSH, közigazgatási hivatalok az ágazati éves továbbképzési terveket. Az ágazati tervek alapján minden közigazgatási szerv helyi éves továbbképzési tervet készít. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 252 A köztisztviselők fegyelmi és kártérítési felelőssége A köztisztviselők a közösség

érdekében végzik munkájukat, az állam, illetve az önkormányzat nevében gyakorolnak közhatalmi jogosítványokat. A Ktv ebből következően – a versenyszférától eltérően – lehetőséget biztosít a közigazgatási szerv számára, hogy a közszolgálati jogviszonyt sértő vétkes magatartást szankcionálja. A szankcionálásra fegyelmi és kártérítési eljárás keretében kerülhet sor. Mindkettő a köztisztviselői jogviszonyból eredő, sajátos felelősségi forma. A felelősségre vonás alapját a vétkes kötelezettségszegés képezi, amely szándékos vagy gondatlan magatartással valósítható meg. A jogszabályok azonban nem sorolják fel tételesen a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségeket, forrásukat tekintve származhatnak magából a Ktv.-ből, de más, a munkavégzésre vonatkozó jogszabályból, munkáltatói belső szabályzatból, utasításokból is. A fegyelmi eljárás menetét a Ktv. szabályozza A fegyelmi vétség

elkövetésének alapos gyanúja esetén el kell rendelni a fegyelmi eljárást. Az eljárás vizsgálati és tárgyalási szakaszra osztható. A vizsgálati szakasz célja a lényeges körülmények feltárása, a pontos tényállás megállapítása. Résztvevői a vizsgálóbiztos, a köztisztviselő, esetlegesen a jogi képviselő, érdekképviselet. A fegyelmi eljárás második szakasza a tárgyalás, amelynek célja az érdemi döntéshozatal a felelősség kérdésében. Résztvevői a háromtagú fegyelmi tanács, a köztisztviselő, esetlegesen jogi képviselő, érdekképviselet. Mindkét szakasz részletszabályait a törvény tartalmazza. Fegyelmi büntetés akkor szabható ki, ha minden kétséget kizáróan megállapítható, hogy a köztisztviselő elkövette a terhére rótt magatartást, és felelősségét kizáró ok (pl. beszámítási képesség hiánya) nem áll fenn A fegyelmi vétség elkövetése fegyelmi büntetést von maga után. A fegyelmi büntetés a

köztisztviselővel szembeni szankció. A törvény tételesen rögzíti a büntetéseket, amelyek közül a legenyhébb a megrovás, a legsúlyosabb a hivatalvesztés, de e körbe tartozik pl. az előmenetelben való visszavetés, a juttatások csökkentése, a címek megvonása, illetve a vezetői megbízás visszavonása. A köztisztviselő kártérítési felelősséggel tartozik, ha a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek vétkes megszegésével kárt okoz. Fontos kiemelni, hogy a vétkes kötelezettségszegés és a kár bekövetkezte között okozati összefüggésnek kell fennállnia. A kártérítési felelősség általános formája az anyagi felelősség. A munkáltatónak történő károkozásért a köztisztviselő vétkességét a munkáltató köteles bizonyítani kártérítési eljárás keretében. Az eljárás menete gyakorlatilag megegyezik a fegyelmi eljáráséval. A kártérítés mértéke a vétkesség fokától, valamint a magatartás

súlyától függ. Szándékos károkozás esetén a köztisztviselő a teljes kárt köteles megtéríteni. Ettől eltérően a gondatlanul okozott kárért a köztisztviselő legfeljebb illetményének a törvényben meghatározott mértékéig felel. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 253 A kártérítési felelősség sajátos formája a hiányfelelősség. A köztisztviselő a részére szabályszerűen átadott és átvett anyag, áru (leltári készlet) kezelése során keletkezett leltárhiányért vétkességre tekintet nélküli, objektív felelősséggel tartozik, pl. ha az átvett dolog elveszik vagy megsemmisül Sajátosan alakul a kártérítési felelősség, ha a köztisztviselő feladatkörében eljárva harmadik személynek okoz kárt (pl. ügyfélnek) Ebben az esetben a harmadik személy irányában a közigazgatási szerv tartozik közvetlen felelősséggel. Természetesen ez nem zárja ki azt, hogy utóbb a hivatal a

fentiekben vázolt szabályok szerint érvényesítse a kártérítési felelősséget a köztisztviselővel szemben. A közigazgatási szerv felelősségének szabályait nem a Ktv., hanem a Ptk tartalmazza. A fegyelmi és kártérítési eljáráshoz kapcsolódó fontos garanciális szabály, hogy az ezekben az ügyekben hozott határozattal szemben a köztisztviselő bírósághoz fordulhat jogorvoslatért. A közszolgálati munkáltatói intézkedések bírói felülvizsgálat A köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyból származó igénye érvényesítése érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat. A munkáltató mérlegelési jogkörébe tartozó döntés ellen csak akkor vehető igénybe a bírói út, ha a törvény azt megengedi. Így pl a köztisztviselő bírósághoz fordulhat a minősítésének megállapításával kapcsolatban. Ez azért indokolt, mert a minősítésben a munkáltató a törvényben meghatározott feltételek alapján a köztisztviselő

szakmai felkészültségét, ismereteit, képességeit, teljesítményét, magatartását és személyiségjegyeit értékeli minimum négy év időtávlatában. Ugyancsak bírósági jogorvoslat vehető igénybe egy másik, szintén számos szubjektív elemet magán viselő jogintézmény, a teljesítményértékelés kapcsán (ez a köztisztviselő munkateljesítményének évente történő értékelése, munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt céljainak függvényében, meghatározott teljesítménykövetelmények alapján). Az előbb említettektől eltérően nem lehet bírósághoz fordulni olyan, munkáltatói mérlegelésen alapuló döntésekkel szemben, mint pl. a köztisztviselő jutalmazása, egyéb kereső tevékenység folytatásához való hozzájárulás kérdésében hozott döntés. A közszolgálati jogviszonyból származó igények az általános szabályok szerint három éven belül évülnek el, ez alatt fordulhat a köztisztviselő a bírósághoz

(kereset benyújtására nyitva álló idő). Ugyanakkor ennél sokkal rövidebb időn belül (a sérelmezett intézkedés kézhez vételétől számított 30 nap) lehet a keresetet benyújtani a törvényben meghatározott ügyekben, pl. közszolgálati jogviszony megszüntetése, minősítés és teljesítményértékelés megállapításai, fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozat, kinevezés egyoldalú módosítása. A keresetet a közigazgatási szerv székhelye szerinti városi bírósághoz kell benyújtani, amely első fokon jogosult elbírálni azt. Ugyanakkor az első fokú ítélet ellen fellebbezés nyújtható be az eljáró bíróság székhelye szerinti megyei munkaügyi bírósághoz. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 254 Különösen súlyos következményekkel jár, ha a bíróság a közszolgálati jogvita keretében a köztisztviselői jogviszony jogellenes megszüntetésének tényét állapítja meg. Ebben az

estben a köztisztviselőt – kérelmére – eredeti munkakörébe kell visszahelyezni. Fontos hangsúlyozni, hogy az állásba való visszahelyezésre csak a köztisztviselő erre irányuló kérelme alapján kerülhet sor. Amennyiben az érintett nem kéri az állásba való visszahelyezését, legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezhető a munkáltató, emellett meg kell térítenie a köztisztviselő elmaradt illetményét és egyéb járandóságait, továbbá felmerült kárát is. Ugyancsak megilletik a köztisztviselőt az előbb említettek, ha az állásába történő visszahelyezést a bíróság a munkáltató kérelmére mellőzi. A köztisztviselő díjazás A köztisztviselőt – hasonlóan más munkavállalókhoz – díjazás illeti meg. A köztisztviselő díjazása magában foglalja az illetményt és a juttatásokat. Az illetmény az alapilletmény, az illetménykiegészítés és az

illetménypótlékok összege. A juttatások a köztisztviselőt az illetményen felül megillető díjazási elemek. Az illetményt vizsgálva a díjazásban megkülönböztethetünk rendes és rendkívüli formákat. Rendes díjazás a törvény általános szabályai szerint megállapított illetmény, pl. besorolás szerinti illetmény, vezetői illetmény, címadományozás alapján megállapított illetmény. Rendkívüli díjazás a személyi illetmény. Az említett két díjazási formára vonatkozó szabályokat tartalmazza a Ktv. illetményrendszere. Az illetményrendszer felöleli az illetményelemekkel kapcsolatos előírásokat, így megnevezésüket, jogosultsági feltételeiket, mértéküket. A rendes díjazás tipikus formája a besorolás szerinti illetmény. Az alapilletmény minden esetben magában foglalja az alapilletményt, amelyhez illetménykiegészítés és illetménypótlék kapcsolódhat. Az alapilletmény összegét az illetményalap és a fizetési

fokozathoz tartozó szorzószám adja. Az illetményalap az alapilletmény számításának kiinduló összege, amelyet az állami költségvetésről szóló törvény állapít meg. A köztisztviselők besorolása, illetve előmenetele (32 pont) kapcsán már tárgyaltuk a fizetési fokozatokat, megállapítva, hogy azok a besorolási fokozatok alkotóelemei, amelyekhez a törvény fizetési szorzószámot kapcsol. A Ktv. korlátozott mértékben lehetőséget ad az alapilletmény eltérítésére (eltérítési szorzó) is, amelyről a hivatali szervezet vezetője (közigazgatási szerv első számú vezetője) jogosult dönteni a köztisztviselő munkájának értékelése alapján. Az alkotóelemek segítségével, matematikai képlettel a következők szerint írható le az alapilletmény: Alapilletmény = illetményalap x fizetési fokozat szorzószáma x eltérítési szorzó Az alapilletményhez illetménykiegészítés kapcsolódhat, melynek mértéke a köztisztviselőt

alkalmazó szerv szintjétől, típusától és a köztisztviselő iskolai végzettségétől függ. Matematikai képlettel leírva: Illetménykiegészítés = alapilletmény x Ktv. szerinti szorzószám FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 255 A köztisztviselő a törvényben meghatározott feltételekkel illetménypótlékra, illetve pótlékokra is jogosult lehet. Az illetménypótlék az átlagosnál kedvezőtlenebb körülmények (pl. éjszakai pótlék) esetén vagy valamilyen speciális tudás (pl képzettségi pótlék, idegennyelv-tudási pótlék), tevékenység (pl. gépjármű-vezetési pótlék, vezetői pótlék, körjegyzői pótlék) elismeréseként rendszeresen, alanyi jogon járó vagy adható összeg. Megállapításának részletszabályait a törvény tartalmazza Matematikai képlettel: Illetménypótlék = illetményalap x pótlék szorzószáma A besorolás szerintinél kedvezőbb illetmény a vezetői illetmény és a

címadományozás alapján megállapított illetmény. A vezetői illetmény megállapításakor egyrészt magasabb szorzószám alkalmazását írja elő a törvény, másrészt az érintett vezetői pótlékra is jogosult. A köztisztviselő rendkívüli előmenetelét szolgálja a címadományozás. A köztisztviselő a törvényi feltételek alapján különböző címeket kaphat, pl. címzetes főtanácsos, címzetes főmunkatárs, szakmai tanácsadó, szakmai főtanácsadó. A címadományozással kiemelt illetményre válik jogosulttá a köztisztviselő. Rendkívüli díjazási formának minősül a személyi illetmény, amely egyösszegű illetmény, így további illetményelemek nem kapcsolódnak hozzá. Az illetmény mellett a köztisztviselő alanyi jogon járó és adható juttatásokra is jogosult. Mindkét juttatási típus formáját tekintve lehet pénzbeli vagy természetbeni. Az alanyi jogon járó juttatások körébe tartozik a jubileumi jutalom, amely a hosszabb

(25, 30, 35 és 40 év) közszolgálati életpályát hivatott elismerni. Ugyancsak e körbe tartozik a havonta esedékes étkezési hozzájárulás és a ruházati költségtérítés. Fontos kiemelni, hogy e juttatások mértékét, illetve adózási szabályait törvény határozza meg. Az adható juttatások olyan szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatások, amelyeket a Ktv. csak példálózva nevesít E körbe tartozik pl. a munkába járáshoz szükséges helyi közlekedési bérlet, az üdülési hozzájárulás, a szociális támogatás és az illetményelőleg is. A juttatásokkal kapcsolatos részletszabályokat a munkáltatónak helyben kell megállapítania. 3.65 Összegzés A munka világát szabályozó törvények erősen differenciáltak. A közszolgálati jogviszonyok két meghatározó típusa a közigazgatási közszolgálati jogviszony és a közalkalmazotti jogviszony. A munkavégzésre irányuló jogviszony nem járhat közhatalom

gyakorlással. A közszolgálati jogviszony létesítésének általános és különös feltételei vannak. A jogviszony megszüntetésére csak a törvényben meghatározott okok miatt kerülhet sor. A felmentéshez kapcsolódó többletjogosultság a felmentési idő és a végkielégítés. A köztisztviselő szakmai fejlődését sajátos továbbképzési rendszer segíti. A fegyelmi és kártérítési felelősség érvényesítésére a törvényben meghatározott eljárási szabályok szerint kerülhet sor. A köztisztviselőt a munkavégzésért díjazás illeti meg, amelynek elemei az illetmény és a különböző juttatások. A köztisztviselő az általa sérelmesnek tartott munkáltatói intézkedésekkel szemben a munkaügyi bírósághoz fordulhat jogorvoslatért. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 3.6 Közszolgálat 256 IRODALOMJEGYZÉK Dr. Dudás Ferenc-dr Hazafi Zoltán: Köztisztviselői életpálya Magyar Közigazgatási Intézet Budapest,

2001. Dr. Dudás Ferenc–dr Hazafi Zoltán–dr Horváth István–Lindner Sándor–dr Szépe Edit: Közszolgálati kézikönyv, KJK, Budapest, 1993. Petrovics Zoltán: Munkajog. Zsigmond Király Főiskola, 2006 Sztrájkmegállapodás – Megállapodás a Kormány és az érintett szakszervezetek között a köztisztviselők sztrájkjogának gyakorlásáról, 1994. január 13 AJÁNLOTT IRODALOM dr. Kiss György: Munkajog Osiris Kiadó, Budapest, 2005 JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE a közigazgatási és az ügykezelői alapvizsgáról szóló 51/1993. (III 31) Korm rendelet a közigazgatási szakvizsgáról szóló 35/1998. (II 27) Korm rendelet a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII tv a köztisztviselők tartalékállományba helyezéséről és a betöltetlen köztisztviselői állások nyilvános közzétételéről szóló 150/1998. (IX 18) Korm rendelet a köztisztviselők továbbképzéséről és a közigazgatási vezetőképzésről szóló 199/1998. (XII 4)

Korm rendelet a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő adatkezelésre és a közszolgálati nyilvántartásra vonatkozó szabályokról szóló 233/2001. (XII 10) Korm rendelet a közszolgálati nyilvántartás egyes kérdéseiről szóló 7/2002. (III 12) BM rendelet A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII tv FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 4 257 Gazdasági és pénzügyi ismeretek 4.1 Gazdasági ismeretek 4.11 Bevezetés A Gazdasági ismeretek című modul felsőfokú szakmai anyagának elsajátításában kíván segítséget nyújtani ez a jegyzet, viszonylag rövid terjedelemben. Az Olvasó bizonyára már sikeresen túljutott a középfokú segédanyagon, és jól eligazodik a legfontosabb közgazdasági alapfogalmak között. Most tovább haladunk: az Olvasó a következőkben egy szokásos egyetemi vagy főiskolai tankönyvnél kevésbé részletes, de mégis jegyzet formájú oktatási anyagot vesz

a kezébe. A jegyzet az egyéni tanulás eszköze, amelyhez az Olvasó érdeklődése szerint hozzáolvashat, hiszen a gazdasági élet rengeteg elágazást kínál. Mint általában a jegyzeteket, azt a segédanyagot sem szükséges elejétől végéig sorban haladva olvasni, mivel a különböző fejezetek és bekezdések önálló ismeretanyagot fognak át: az Olvasó kedve szerint beletekinthet abba a fogalomba vagy jelenségbe, amelyről többet szeretne tudni. Aki pedig ennél részletesebb szakismeretekre vágyik, számos jó tankönyv között válogathat. 4.12 Társadalmi-gazdasági fejlődést vagy csupán több fogyasztást? A világgazdaságban hosszú évek sikeres gazdasági növekedését hirtelen gazdasági válságok szakítják meg. Ilyenkor a korábbi optimizmus kétségeknek adja át a helyét: vajon jól működik-e az a gazdasági rendszer, amelyet piacgazdaságnak nevezünk? Vajon az állandóan növekvő fogyasztás valóban értelmes célja az egyes embernek,

a felelős társadalomnak? Az anyagi javak termelése, szállítása, tárolása, értékesítése mind-mind energiát igényel, megterheli valamilyen fokig a természeti környezetet. Meddig mehet tovább a Föld szennyezése, a légkör felmelegedése? Mit kellene másként tenni ahhoz, hogy az anyagi javak értelmesebben és igazságosabban jussanak a rászorulókhoz? Ezeket a kérdéseket nemcsak válság idején kellene feltennünk. A társadalomtudomány nagy személyiségei már régóta kutatják a választ ezekre és a hasonlóan fontos és időszerű kérdésekre. A világ pénzügyi életében beálló megrázkódtatás talán fogékonyabbá teszi azokat is a szűken vett anyagi gyarapodáson túli vonatkozásokra, akik a jó üzletmenet mellett nem is gondoltak ilyenekre, sőt talán nem is néztek túl a bevásárlókocsijuk orránál. Igaz, volt indok egy ideig a gazdasági optimizmusra. A fejlett világban hosszú éveken keresztül valóban gyorsan nőtt a gazdaság,

és korábban elképzelhetetlen szintet ért el az anyagi jólét. Maguk a kormányok is azt tekintették alapvető feladatuknak, hogy folytonosan nőjön az életszínvonal, vagy általánosabb fogalmakkal éve: fokozódjon a gazdasági jólét. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 258 De mi is az életszínvonal, mi a jólét? A jólét fogalmába Európában nemcsak a személyes és családi fogyasztás szintjét értjük bele, hanem azt is, hogy ne alakuljanak ki hatalmas jövedelmi és vagyoni különbségek. Nemcsak a növekedési ütem érdekes, hanem az is, hogy a gazdasági élet milyen ingadozások, felívelések és pusztító visszaesések sorozataként produkálja a növekedési átlagot. Nyilvánvaló módon az is érdekünk, hogy a gazdaság, az üzleti élet ingadozásai ne rázzák meg túlságosan a társadalmat. Az európai történelem megmutatta: a társadalmi-gazdasági fejlődés több, mint a gazdasági növekedés

és az emelkedő életszínvonal. A jólét fogalmába beleértjük a természeti környezet (öko-rendszer) védelmét, a kulturális értékek megőrzését, a demográfiai állapotok javulását, a szociális biztonság garanciáit. Az Európai Unió dokumentumai, valamint számos európai állam – köztünk hazánk – alkotmánya tartalmazza a szociális piacgazdaság fogalmát, amely utal a közvetlen anyagi értékeken túli vonatkozásokra. A jólétet azonban nem könnyű mérni. A jól ismert nemzeti jövedelmi mutatók (pl. a GDP/GNI) az anyagi értékalkotást és jövedelemképzést rögzítik, de nem képesek tükrözni azt a sok szempontot, amely hozzátartozik a társadalmi-gazdasági fejlődés fogalmához. A statisztikusok újabb mutatókat alkottak; ilyen az emberi fejlődés (human development) indexe, amely a várható élettartamot, az egészségügyi állapotot, írástudást, életszínvonalat foglalja magába. A társadalmi fejlődés fogalmának

összetettsége miatt nem írható le egyetlen adattal az, hogy hol tart egy ország vagy egy régió; a fejlődés méréséhez több társadalmi indikátor szükséges (lakáshelyzet, gyermekhalandóság, jövedelmi egyenlőtlenségek, társadalmi mobilitás). 4.13 Mit tehet az állam a jólétért? A 2008 őszén kirobbanó pénzügyi zavarok világszerte arra sarkallták a kormányokat, hogy a stabilizálási politika keretében törekedjenek a visszaesés mérséklésére, a krízis enyhítésére. Ez nem új felismerés: az állam egyik széles körben elismert teendője az üzleti ciklusok hullámzásainak a mérséklésére, a munkahely elvesztéséből fakadó társadalmi veszteségek csökkentésére. Az állami válságkezelési tudást nagyon megszenvedte az emberiség. A híres 1929–33-as világgazdasági válság mélyen megrázta a nemzeteket. Az addig ismeretlen méretű gazdasági visszaesés, a rekord mértékű munkanélküliség hatására fordulat következett

be az állam gazdasági szerepének a megítélésben. Korábban az volt az uralkodó felfogás, hogy a piacgazdaság kellően adaptív rendszer, és a kormányzat akkor teszi a legjobban, ha magára hagyja a gazdasági szereplőket. J M Keynes, a kor nagy brit közgazdásza szerint viszont a piacgazdaságban gyakran előfordul, hogy a teljes kereslet tartósan és nagymértékben elégtelen, és így súlyos munkanélküliség alakul ki, holott az államnak lennének eszközei a kereslet élénkítésére. Munkássága megerősítette és érvekkel látta el az aktív állam híveit FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 259 Nézetei alapján új közgazdasági irányzat fejlődött ki („keynesianizmus”), amely máig hat a közgondolkodásra. Sőt az újabb visszaesések még időszerűbbé tették az általa javasolt anticiklikus gazdaságpolitika alkalmazását: túlfűtött üzleti ciklus idején az állam a maga eszközeivel hűtse a

gazdaságot, gyenge üzletmenet idején viszont költségvetési költekezéssel és pénzbőség tudatos teremtésével élénkítse, ösztönözze a gazdaságot, amely magától nem lenne képes egyensúlyba kerülni. Itt azután elágazik a keynesista hagyományon felnőtt közgazdászok és a más nézeten levők (elsősorban a monetaristák) érvelése. Az állami költekezés valamint a pénz árának (a kamatszintnek) a tudatos leszállítása a keynesi gyógymód az elégtelen kereslet viszonyai között, még akkor is, ha bizonyos áremelkedés és államadósság-növekedés következik be. Keynes követői szerint némi infláció elfogadható ár a munkanélküliségi ráta leszorításáért. Milton Friedman szerint azonban a foglalkoztatás növekedése csak egészen rövidtávon képzelhető el, viszont az infláció beleépül a várakozásokba; a legtöbb, amit az állam nyújthat a gazdaság szereplőinek, az értékálló fizetőeszköz. Jól látható az eltérés a

keynesi és az azt elvető közgazdasági, politikai irányzatok alapértékei és feltételezései között. Az utóbbi iskolák híveik abból indulnak ki, hogy a kapitalista gazdaság eredendően stabil (hacsak alkalmazkodási és ön-korrekciós folyamatait nem zavarják meg kiszámíthatatlan és felesleges kormányzati intézkedések), és a szóba jöhető gazdasági rendszerekhez képest a leghamarabb jut el az egyensúly állapotába. Ha pedig a piaci mechanizmus minden más rendszernél sikeresebben hangolja össze a keresleti és kínálati törekvéseket, akkor nincs szükség az állami aktivitásra, és az annak nyomán fellépő bürokráciára. A keynesi tanokra hivatkozó gazdaságpolitikai gyakorlat eleinte nagyon sikeresnek bizonyult az 1950-es és 60-as évek során a fejlett világban. Idővel azonban felerősödtek a mellékhatások és gyengeségek, amelyek hamarosan elhozták a gazdasági felfogás újabb fordulatát. Az egyik mellékhatás az infláció, annak

előbb csak mérsékelt, majd vágtató üteme. Keynes maga a monetáris és a költségvetési ösztönzést rövidtávú gazdaságpolitikai eszköznek gondolta, amellyel akkor lehet élni, ha a gazdaságban kihasználatlan erőforrások vannak, és kizárólag a kereslet hiányzik. A kormányok azonban hajlamosak más körülmények között is ösztönzőkkel élni, a politikai népszerűséget hozó nagyobb foglalkoztatás és gyorsabb gazdasági növekedés érdekében. Azonban a költségvetési költekezés újabb és újabb dózisával mégsem lehetséges tartósítani a gazdaság nekilendülését. Emellett könnyen fellép a másik gond: az államilag serkentett gazdaság egyre többet importál, miközben a kivitele nem nő hasonló mértékben, így hamar elromlik a külkereskedelmi mérleg, és fenyegetően nagyra nőhet a fizetési mérleg hiánya. Mindezek hatására tartósultak a gazdaságelméleti viták a gazdaságpolitika általános céljairól és az alkalmazandó

eszközökről. Az uralkodó európai felfogás szerint az árak stabilitása fontos érték, és a kormányoktól független jegybankok a pénzérték hozzávetőleges stabilizálásával tudják segíteni a társadalmi jólétet és a nemzetközi versenyképességet. Az is elfogadottnak számít, hogy a költségvetési politika segíthet az üzleti ciklusok kisimításában. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 260 Nehezebb és bonyolultabb feladat a fenntartható fejlődés előfeltételeinek megteremtése: az energiatakarékos, környezetkímélő eljárások támogatása a rövid távú nyereségszempontokkal szemben. Amint a továbbiakban látjuk, az állami politikák sokféle formát öltenek, függően a társadalmi berendezkedéstől, a döntéseket befolyásoló hatalmi szempontoktól, erőviszonyoktól. 4.14 Piacgazdaság és más gazdasági rendszerek Hazánk ismét piacgazdaság, több évtizedes tervgazdasági kitérő

után. Gazdasági intézményei, működési elvei hasonlóak azokhoz, amelyek a világ gazdaságilag fejlett térségeit (az Európai Uniót, az Egyesült Államokat, Japánt) jellemzik. Ezekben közös az, hogy a társadalmi berendezkedés demokratikus és piacgazdasági, azaz a gazdaságot a magántulajdon és a magánkezdeményezés érvényesülése jellemzi. Amint már máshol tárgyaltuk, az állam (kormányzat) minden ilyen piacgazdasági rendszerben fontos szerepet tölt be (országonként eléggé eltérő módon), de mégsem téveszthetők össze ezek az országok a nem demokratikus és államosított rendszerekkel. Ugyanakkor a világban a nyugati típusú demokráciák mellett autokratikus rendszerek, egypártrendszerű országok is léteznek. Ilyen például a Kínai Népköztársaság, amely ugyan sokféle piaci elemet használ, és az utóbbi években a belső reformok és a kedvező külső piaci körülmények hatására nagyon gyors gazdasági növekedést ért el,

mégsem tekinthető az előző országcsoportokkal azonos rendszerűnek. Még néhány régi típusú tervgazdaság is megtalálható (Kuba, Észak-Korea); ezek gazdasága sok belső bajjal küzd, gazdaságpolitikájukra a külső elzárkózás jellemző. Bár ma már a nem-piaci gazdaságok súlya kicsi, nem volt olyan régen, amikor éles vetélkedés zajlott a gazdasági rendszerek között. A 20 század közepétől az anyagi és katonai erő, a nemzetközi befolyás terén élesen szemben álltak a gazdasági és katonai tömbök: a NATO egyfelől, és a szovjet vezetés alatt álló Varsói Szerződés másfelől. A két blokk vetélkedése egyben két eltérő gazdasági rendszer versenyét is jelentette. A tervgazdaságban a fő cél a termelés növelése és a Nyugat anyagi szintjének utolérése volt. Ebben a vetélkedésben csupán másodlagosnak számított a minőség, a fogyasztói igények kielégítése, a természeti környezet szempontjait pedig alárendelték a

mérhető gazdasági növekedés elsőbbségének. Következésképpen a tervgazdaságok a termelési mutatóikat igen nagy energia- és anyagráfordítással, súlyos környezeti terhelések mellett érték el. Az erőltetett iparfejlesztés, a hadiiparok és általában a nehézipari ágazatok felfuttatása mellett nem jutott figyelem és erőforrás a természeti környezet megőrzésére. Hazánk mai viszonyaira még mindig hatással van a négy évtized, amelyet 1948-at követően a központi tervirányítással és az állam gazdasági túlsúlyával jellemezhető társadalmi-gazdasági rendszerben töltöttünk el: a nyugat-európainál még mindig nagyobb a fajlagos energiaigény, a lakásállomány jókora része nem felel meg a szigorú európai hőtakarékossági szabványoknak, számos korábbi ipari környezeti szennyezést most kell nagy költséggel felszámolni. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 261 A tervgazdaság azonban

már gazdaságtörténeti múlt. Ma a legtöbb ország gazdaságilag nyitott, részt vesz a nemzetközi kereskedelemben, pénzforgalomban. A világ országainak óriási többsége immár tagja nemzetközi szervezeteknek: az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ), a Nemzetközi Valutaalapnak (IMF), a Világkereskedelmi Szervezetnek (WTO). Az ENSZ alapszabályai kiterjednek az emberi méltóság tiszteletére, a környezetvédelmi elvekre. Számos nemzetközi megállapodás irányul arra, hogy a tagországok törekedjenek a természeti környezet megóvására, alapvető emberi normák betartására. A gyakorlatban viszont számos fejlődő országban még mindig gyakori a természeti környezet károsodása, sokaknak nem adatik meg a tiszta víz, levegő, megfelelő táplálkozás. 4.15 Európa is többszínű A gazdaságilag fejlett világban mindenhol a parlamenti demokrácia és a piacgazdaság együttese alkotja a társadalmi-gazdasági rend alapját, de így is elég nagy

eltérések találhatók az állam aktivitása, az életszínvonal és életmód, a társadalmi intézmények terén. Bizonyos szociális és jóléti elemek ugyan általánosnak számítanak (a munkavállalók fizetett szabadsága, munkanélküli segély, a legtöbb országban a minimális bér rendszere, a családtámogatási rendszer), azaz elmondható, hogy a mai európai országok mindegyikére alkalmazható a jóléti állam fogalma. De ennek a jóléti államnak még Európán belül is különféle változatai jöttek létre a történelmi előzmények, a társadalmi felfogás és értékrend, a meghatározó politikai erők programjai függvényében. A szociális biztonság, jóléti ellátások mértékét tekintve jelentős különbség van például a svéd és a román, a dán és a portugál eset között. A főbb jegyek alapján elkülöníthetők a következő típusok: skandináv modell, amelyre a jelentős adóteher és másfelől kiterjedt állami szociális

ellátás, valamint a szociális partnerek (lásd később) komoly súlya jellemző. A kontinentális (német, osztrák, francia) minta némileg más, bár abban is nagy szerepe van a szociális partnereknek, de az állam kevesebb adót szed, és így kevesebb szolgáltatást nyújt „ingyen” – valójában semmi sincs ingyen, legfeljebb a felhasználónak nem kell közvetlenül fizetni a szolgáltatásért. A dél-európai (spanyol, olasz, görög, portugál) állapotokra az jellemző, hogy az állam nem szed túl sok adót, mert nem is képes, nincs erős hagyománya az adózásnak, és így persze a fizikai infrastruktúra (úthálózat, közvilágítás) sem annyira fejlett, az állami szolgáltatások színvonala nem éri el a német, francia szintet. A kelet-közép-európai (cseh, lengyel, szlovén, szlovák) gyakorlatban az állami adózás mértéke már nagyban lecsökkent a tervgazdasági évtizedekben kialakult szinthez képest, és inkább a kisebb méretű állam

felé halad a régió. A magyar eset elég különleges, mert a szomszédokhoz – és egyben gazdasági értelemben vett versenytársainkhoz – képest túl nagy az állami adó- és járulékelvonás mértéke, túl sokan élnek az államból munkavállalóként és főleg szociális segélyezettként, mindezek miatt a magyar adatok a kiadási oldalt tekintve az európai átlag felettiek (szemben a kelet-közép-európai térség átlagával, amely jóval az alatti). FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 262 4.16 Szociális partnerség – érdekképviseletek Az európai társadalmi és gazdasági fejlődés magával hozta azt, hogy az állam és az állampolgár, a kormányzat és a gazdasági élet szereplői mellett jelentős szerepe van ún. középszintű (mezzo-szintű) szervezeteknek is A gazdasági döntéshozatalt tekintve a legtöbb európai országban a nagy ügyekről nemcsak a kormány és a pártpolitika foglal állást,

hanem szóhoz jutnak a gazdasági érdekképviseletek is, mind a munkavállalói, mind a munkaadói oldal részéről. Az európai fejlődésben a 19. század közepén-végétől jelent meg erős szereplőként a munkások szervezkedéséből kifejlődő szakszervezet, amely eleinte főleg a bérek és a munkaügyi szabályok terén kívánta befolyásolni az államot. Később azonban a szakszervezeti szövetségek (amelyek szerveződhetnek ágazati rendben, világnézeti alapon, szakmák és hivatások szerint) a gazdaságpolitika más ügyeibe is beleszólást kértek. Ugyancsak hosszú múltja van Európában annak is, hogy a vállalkozók, munkaadók szakmai (ágazati) szövetségekbe, kamarákba tömörülnek. Az illető ország jogrendje szerint vagy egyetlen, kötelező tagságú kamara létezik, amely így közjogi feladatokat vehet át az államtól (szakképzés intézése, engedélyek kiadása, tagság regisztrálása és külső képviselete, jogvitában közvetítés),

vagy pedig önkéntes a tagság. Ilyenkor rendszerint több szervezet alakul, de emiatt egyik sem reprezentálja teljesen a munkaadói kört. Ahol a munkavállalók, munkaadók és a kormányzat között kialakult, intézményes együttműködés jött létre (ilyennek erős hagyományai vannak a skandináv és a német társadalomfejlődésben), ott az általános gazdasági ügyekre kiterjedő érdekegyeztetésről beszélhetünk. A szociális partnerek ebben a hármasban megvitatják a gazdasági növekedés, infláció, bérszint, adópolitika, szociális politika általános ügyeit – rendszerint konzultatív jelleggel. A munkaügyi kérdések és viták eldöntésére szolgál számos országban – mint nálunk is – az érdekegyeztető tanács, vagy valami olyan testület, amely az állam, a munkaadók és a munkavállalók eltérő érdekei között keresi a konszenzust. A konzultáció és egyeztetés mechanizmusaival mérsékelhető a merev szembeállás kifejlődése,

amely káros lehet a társadalom egészére nézve. A munka világában egyébként nem szokatlan a konfliktus, mint amilyen a sztrájk, vagyis a munkavállalói oldal egyeztetett fellépése gazdasági céljai elérése érdekében. A fejlett piacgazdaságok többségében a szakszervezetek fontos beleszólási jogokat harcoltak ki, nem függetlenül attól, hogy az általános választójog révén a munkások és az alkalmazotti rétegek a politikán keresztül sok olyat el tudtak érni, amit az egyén, a munkavállaló önmagában képtelen lenne a munkaerőpiacon keresztül. Az európai fejlődés tapasztalatai szerint főleg az állami szektorban erősek a szakszervezetek, míg a kis- és közepes magánvállalatoknál gyakran egyáltalán nem található szervezett munkásság. Ugyancsak nem mindegyik nagy transznacionális (multinacionális) cégnél működik szakszervezet. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 263 A legtöbb

európai állam jogrendjében szerepel a minimális bér intézménye, amely a teljes munkaidőben foglalkoztatottakra meghatározza azt a bérszintet (országos egyetlent vagy ágazatonkénti mértéket), amelynél kevesebbről nem születhet munkaszerződés. Ez így egyfelől beavatkozás a szabad béralakulás menetébe, másfelől azonban védelem a gyenge piaci alkuerejű munkavállalók érdekében. Az érdekegyeztetés rendje és a számos szociális vívmány segíthet a szociális béke fenntartásában, másfelől komoly állami és vállalati kiadásokkal jár, ami ronthat a gazdaság versenyképességén. Ugyanakkor a gyakori sztrájk, ami a konfliktusok kísérője, szintén költséges, míg a sikeres partneri viszony segítheti a gazdaság és a társadalom fejlődését. 4.17 Civilek a pályán A mai társadalmakban a középszintű érdekképviseleteken kívül számos állampolgári kezdeményezés, civil szervezet és mozgalom gyakorolhat hatást az állami

döntésekre. A jogrendtől függő módon a közvetlen demokrácia a népszavazás (referendum) intézményén keresztül is formálhatja az állam életét (a legismertebb példa erre Svájc). A magyar jogrendben is fontos szerepe van a népszavazásnak, noha költségvetési tételt vagy adót, nemzetközi szerződést nem lehet népszavazási kezdeményezés tárgyává tenni. A civil vagy nem-kormányzati (NGO) szervezetek nyomást tudnak gyakorolni a kormányra közvetlenül, vagy közvetve a képviselők álláspontjának befolyásolása révén. A döntéshozók megdolgozására törekszenek a lobbik is, amelyek valamely magánérdek hathatós képviseletére jönnek létre. A korrupció és egyéb törvénytelen befolyásolás elkerülésére az érdekkijárók, lobbisták kötelesek bejegyeztetni magukat. 4.18 Pénzpolitika Pénzünk mögött nem áll aranyfedezet, mai fizetési eszközünk hitelpénz: a pénz a hitelezési folyamatban keletkezik, a gazdaság szereplői, a

hitelintézetek és a monetáris hatóságok (jegybank, pénzügyminisztérium) egymás közötti ügyletei hatására. A jövedelemtulajdonosok (háztartások, vállalatok, hivatalok) a nélkülözhető pénzüket elhelyezik a pénzügyi rendszerben (bankban, takarékszövetkezetben) betéti kamat fejében, a pénzintézet a lekötési időszak végén kamatostul visszafizeti a betétet, közben a betétekből kellően megbízható ügyfeleknek (üzleti vállalkozásoknak, magánszemélyeknek) hitelt nyújt, hitelkamat mellett, vagy állampapírt, részvényt vásárol. Hitelnyújtáskor likviditás, vagyis azonnal fizetőképes pénzeszköz keletkezik. Ebben a folyamatban jut szerephez a központi bank (jegybank) is. A hitelintézetek gyakran több ígéretes hitelügyletet látnak a gazdaságban, de mivel kellő mennyiségű betétjük már nincs, maguk is hitelért fordulnak a jegybankhoz, ha nem túl drága a kölcsön. A jegybank a maga kamatait – amelyek kötődnek az ún

jegybanki alapkamathoz – úgy választja meg, hogy hasson a gazdaságba kerülő pénz mennyiségére, és ezzel közvetve az inflációra is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 264 A központi bank másik fontos feladata az ország árfolyamrendszerének megállapítása és működtetése. Hazánkban a Magyar Nemzeti Bank és a Kormány közösen dönt fizetőeszközünk más valutákhoz mért viszonyáról, azaz a forint árfolyamrendszeréről. A forint árfolyamát számos valutával szemben jegyzik a bankok, maga az árfolyam, azaz két pénznem között az átváltási arány, a kereslet és a kínálat alakulásától függ. A hivatalos árfolyamnak az euróhoz mért érték számít, amit az MNB statisztikai adatként rögzít. Az Európai Unió számos tagországa már eleget tett a közös európai valuta átvételi szabályainak (az ún. maastrichti kritériumoknak) Így lett az euró-övezet tagja Szlovénia, majd két évre

rá Szlovákia. Hazánk sajnos nem tudta teljesíteni a feltételeket, ezért továbbra is saját nemzeti valutáját használja törvényes fizetőeszköznek. Ezáltal viszont természetesen mindenki, aki forintban kap fizetést vagy forintot tart, ki van téve az árfolyam-kockázatnak: a forint és az euró árfolyama rendszeresen ingadozik. Mindez addig marad így, amíg hazánkat fel nem veszik az eurót használó országok körébe. Onnantól számunka is az Európai Központi Bank (székhelye Frankfurt) határozza meg az euró-övezet monetáris politikáját. 4.19 A pénzügyi közvetítő rendszer 2008 őszének nemzetközi pénzügyi zavarai megmutatták, hogy milyen súlyos ipari és építőipari visszaesést idézhet elő a banki hitelezés leállása. Ha a bankok bármi oknál fogva nem adnak kölcsönt, akkor sokkal kevesebb autót tudnak eladni a kereskedők, kevesebb lakás cserél gazdát, esnek a megrendelések egy sor iparágban. Különösen rosszul érinti a

hitelek elapadása vagy megdrágulása azokat, akik beruházásra készülnek. Pedig a gazdasági növekedés egyik motorja a tőkefelhalmozás (beruházás, készletnövelés). Kevés vállalkozás képes arra, hogy képződő nyereségét teljesen visszatartva fogjon bele egy nagy beruházásba – talán a piac nem is várja ki az ilyen lassú fejlesztést. A szabad pénzforrások összevárása helyett a vállalatok, intézmények, sőt mindinkább a magánszemélyek is fejlesztési elgondolásaikkal a pénz- és tőkepiac szereplőihez fordulnak. A pénzügyi piacok sokféle terméket fejlesztettek ki. Régóta ismert és használt forma az értékpapírok kibocsátása. Ezek legismertebb válfajai a kötvények és a részvények. A kötvény többnyire kamatozó, hosszabb lejáratú hitelviszonyt megtestesítő okirat, melyben a kötvény kibocsátója arra kötelezi magát, hogy meghatározott időpontban a kötvény névértékének megfelelő összeget és az esedékes

kamatot kifizeti. A kötvényen alapuló követelés nem évül el Kötvény kibocsátására az állam, önkormányzat, hitelintézetek, gazdálkodó szervezet, központi költségvetési szerv jogosult. A részvény olyan értékpapír, melyet a részvénytársaságok alapításakor vagy alaptőkéjük emelésekor bocsátanak ki. A vállalkozás alaptőkéjének megfelelő hányadát testesíti meg, tagsági jogot fejez ki. A részvény tulajdonosa a befektetett pénzét végérvényesen a társaság rendelkezésére bocsátotta, azt onnan nem vonhatja ki. A részvényes csak a befizetett tőke erejéig felelős a társaság kötelezettségeiért A részvényes jogosult a részvénytársaság közgyűlésén részt venni, részvényei értékének arányában a társaság nyereségéből osztalék illeti meg. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 265 Mivel a nyereség a vállalkozás kötelezettségeinek kifizetése után esetlegesen

megmaradó tétel, így a részvény nagyobb kockázatot hordoz, mint a kötvény. A részvények esetében az osztalék-kifizetés a vállalkozás eredményességéhez kötődik, ellentétben a kötvénnyel, amelyiket a vállalkozás köteles visszafizetni. Értékpapírt forgalmazhatnak bankok, brókercégek az érdeklődő magánszemélyek vagy cégek számára a saját fiókhálózatukon keresztül (ez az ún. OTC-kereskedés). A másik forgalmazási helyszín a tőzsde, ahol nagyszámú eladó és vevő találkozhat. A tőzsde (börze) áruk, pénzek, értékpapírok koncentrált kereskedésének helye, ahol szabványosított javak és pénzügyi termékek tömeges kereskedése történik, mind tényleges adásvételi szándékkal, mind pedig árumozgással nem járó műveletek formájában spekulációs céllal. A tőzsdei szabályozás szigorú: csak meghatározott árukat, meghatározott időben és helyen, az arra megfelelő jogosultsággal rendelkező személyek adhatnak és

vehetnek, szabályozott módon és feltételekkel. Ha fizikai áruk cseréje történik, akkor árutőzsdéről; ha értékpapírok, devizák, illetve nemesfémek cseréje történik, akkor értéktőzsdéről beszélünk. Léteznek szolgáltatás-tőzsdék is: ide tartoznak a hajózási biztosítások piacai vagy újabban az áramtőzsdék. A tőzsdéken lehet azonnali (promt) és határidős (termin) üzleteket kötni. Az eredeti termékek adás-vétele kiegészülhet a származtatott (derivatív) ügyletekkel: ezek az áruk, értékpapírok, devizák értékváltozásai alapján számított indexek, pénzügyi termékek, jogok. A derivatív műveletek nemegyszer sok bajt is okoztak, mert bonyolultságuk miatt nem könnyű ezeket ellenőrizni, értéküket és a bennük rejlő kockázatokat helyesen megállapítani. A magyar gazdaságban ugyanúgy megtalálhatók a szokásos pénzügyi szereplők és piacok, mint Európa többi országában. Nálunk a kereskedelmi bankok,

takarékpénztárak gyűjtik be a lakossági és egyéb megtakarítások zömét betét formájában. Még viszonylag kicsi a családok pénzügyi vagyonán belül az állampapír, részvény, befektetési jegy aránya. Az utóbbi időkben növekedésnek indult az életbiztosítási megtakarítás. Sokan forintban tesznek félre, de nem csekély a deviza-megtakarítások aránya sem. Ugyancsak jelentős a devizában felvett hitelek nagysága, ami érthető annak ismeretében, hogy a devizahitel-kamatok jelentősen kisebbek, mint a forintkamatok. Ugyanakkor ha valakinek forintban képződik a jövedelme, és abból kell megvennie a devizát, akkor bizony kellemetlen meglepetések érik, ha időközben a forint árfolyama romlik a devizához képest. Gazdasági életünkben nagyon fontos szerepet tölt be a közvetlen külföldi beruházás („működő tőke”, vagy angol rövidítése alapján: FDI). Ez átfogó kategória, amely jelentheti meglevő társaság megvételét, például

privatizáció esetén, vagy új vállalat létrehozását („zöld mezős beruházás”), másik magáncéggel való összeolvadást, a másik felvásárlását. A magyar kivitel nagy hányadát teszik ki azok a cégek, amelyek ilyen formában jöttek létre. A pénzügyi közvetítő rendszer rengeteg kockázatot hordoz, és amint láttuk 2008-ban, a túlzott pénzintézeti kockázatvállalás és az elégtelen ellenőrzés együttesen hatalmas bajokhoz vezethet. Fontos ezért a pénzintézetek, tőzsdék, termékek és ügyletek szakmai, hatósági felügyelete, Ezt nálunk a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) gyakorolja, széles jogkörrel. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 266 4.110 A magyar monetáris politika – európai környezetben A pénzpolitika (monetáris politika) alakításáért a központi bank (jegybank) felel, azaz nálunk az MNB. A központi bank a fejlett országokban ma már mindenhol független

a kormánytól, monetáris hatóságként elsődleges feladatának a pénz értékállósága fenntartását tekinti. Az alapfeladatot szolgáló jegybanki eszköztár folyamatosan változik, együtt a pénzügyi rendszerrel. A jegybankok korábban a kamatlábak közvetlen (hatósági) szabályozásával, a kereskedelmi bankok működésének ellenőrzésével és a kereskedelmi bankok által leszámítolásra (diszkontálásra) elfogadott váltók viszont-leszámítolása (rediszkontálása) eszközével teljesítették rendeltetésüket. A jegybanki működés újabban inkább a pénzmennyiség közvetett eszközökkel történő befolyásolására, illetve más monetáris felfogást követők esetében az inflációs rátát alakító tényezőkre irányul. Ilyen a magyar rendszer is, amely az ún. inflációs célkövetés keretében igyekszik mérsékelt szinten tartani az árak emelkedését. A jegybank felelős a pénzügyi rendszer stabilitásáért is, és mint a „bankok

bankja” működik. A központi bank kulcsszerepe különösen a bankrendszert érintő válságok, pánikok, sokkok esetén nyilvánul meg, vagyis akkor, ha megrendül a lakosságnak és üzleti szférának a pénzügyi közvetítőrendszerbe vetett bizalma, ha a bankokból kezdenek kiáramlani a betétek. Válsághelyzetekben a kereskedelmi bankok számára rövidtávon a jegybank jelentheti az egyetlen finanszírozási forrást. Megeshet tehát, hogy az MNB a végső hitelező. A sajátos magyar viszonyok között az MNB a rendszerváltozás kezdetén számos olyan feladatot örökölt meg, mely egyenként nem szokatlan a központi banki funkciók között, de együttesen nehezíti a Kormánytól független működést. A monetáris teendőkön kívül például az MNB volt felelős a nemzetközi hitelfelvétel és az adósságkezelés intézéséért; részt vett a privatizációs és vállalkozás-fejlesztő hitelkonstrukciók kialakításában és működtetésében;

résztulajdonos volt több hazai vegyes tulajdonú (joint venture) kereskedelmi bankban, működtetett külföldön bankot és képviseletet; eközben az MNB-re maradt a devizahatósági funkció és (részben) a bankfelügyeleti munka ellátása is. Az európai fejlődési tendencia viszont már akkor is az volt, hogy a központi bankok fokozatosan megszabadulnak az állami feladatoktól. Ezt az utat követte a magyar jogalkotás is, amikor az 1991-es jegybanki törvénnyel megteremtette, majd későbbi törvénymódosításokkal (átfogóan 2001-ben) megerősítette a Magyar Nemzeti Bank önállóságát. Az állam a jegybank tulajdonosa, de a Kormány nem szólhat bele abba, hogy az MNB milyen eszközökkel látja el monetáris politikai feladatát. Az MNB pedig átadta állami intézményeknek a nem-monetáris hatáskörét, így a bankok felügyeletét a PSZÁF-nak. Az uniós elveknek megfelelő magyar törvények értelmében az MNB a Kormánytól független, az

Országgyűlésnek alárendelt intézmény, amely monetáris politikai feladatai elvégzése terén önálló, így tehát a Kormánytól nem kaphat utasítást kamatpolitikája alakítását illetően. Az MNB nem finanszírozhatja az állam hiányát. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 267 4.111 Európai pénzügyek Az Európai Uniónak saját közös költségvetése van: kiadásairól és az azokat fedezni hivatott bevételeiről saját belső döntéshozatali rendjében határoz, így elkülönül a tagállamok nemzeti költségvetésétől. A közös költségvetés tartalma jól tükrözi, hogy az EU milyen területeken tölt be gazdasági-társadalmi szerepet az integráció fejlődésében: nagy kiadási tétel az agrárpolitika, a vidékfejlesztés, jut a kevésbé fejlett országok és régiók felzárkóztatására, a kutatásra és fejlesztésre. Az EU valutája az euró; az EU költségvetése euróban készül. Ugyanakkor nem

mindegyik tagország tért át a közös valutára, melynek létrehozása hosszú és nehéz folyamat volt. Az már az európai integráció korai szakaszában világossá vált, hogy az egymással sokat kereskedő európai nyitott gazdaságok üzleti kapcsolatait megnehezíti a nemzeti valuták árfolyamának jelentős ingadozása. Ezért régóta törekedtek az európai integráció tagállamai előbb a valuták egymáshoz kapcsolására, majd a közös európai fizetőeszköz létrehozására. Az euró 1999-től létezik számlapénzként. 2002-től forgalmi eszközként és törvényes fizetőeszközként végleg felváltott egy sor európai valutát (a német márkát, az osztrák schillinget, a francia frankot, az olasz lírát). Az euró az unió sikertörténete. A közös valuta révén egyszerűbb és olcsóbb lett a határokon túlnyúló kereskedés, a turizmus; könnyen összemérhetők az árak, ami élénkíti a gazdasági versenyt. A nemzeti fizetőeszköz megszűnése

ugyanakkor a nemzeti monetáris politika megszűnését is jelenti. Amelyik ország csatlakozik az euró-zónához, onnantól kezdve számára a frankfurti székhelyű Európai Központi Bank (EKB) határozza meg az euró-zóna tagországaiban érvényesülő alapkamatot. Több ok miatt nem használja az összes tagország az eurót. Átvételét az EU szigorú pénzügyi előfeltételek teljesítéséhez köti. Ezek az ún maastrichti kritériumok, melyek azt célozzák, hogy csak olyan ország léphessen be az eurót használók körébe, amely nem inflációs természetű, rendben tartja államháztartását, és valutaárfolyama elég stabil. A számszerű kritériumok a következők. • A jelölt ország fogyasztói árindexe legfeljebb 1,5 százalékkal haladhatja meg a három legalacsonyabb inflációs rátájú ország adataiból számított számtani átlagot. • A tagország hosszú távú irányadó nominális kamatlába legföljebb két százalékponttal haladhatja meg a

három legalacsonyabb inflációjú ország hosszú távú kamatainak számtani átlagát. (Irányadó kamatként a tízéves lejáratú állampapírok kamatát tekintették, mint amely jól tükrözi a piaci szereplők inflációs várakozásait, és – szemben a rövid lejáratú irányadó kamatokkal – kevésbé áll a monetáris hatóságok befolyása alatt.) • Az ország éves költségvetési hiánya nem lehet nagyobb a GDP 3 százalékánál. • Az ország bruttó államadósságának állománya nem lehet nagyobb a GDP 60 százalékánál, ahol pedig ezt a szintet meghaladja az adósságállomány, ott nagy ütemben mérséklik a mutatót. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 268 • A tagjelölt ország a csatlakozás előtt legalább két évig képes legyen valutaleértékelés nélkül bent tartani valutáját az európai árfolyammechanizmusban. Hazánknak mint erősen eladósodott és tőkepiaci spekulációknak gyakran

kitett országnak érdeke az euró átvétele, amely révén alacsonyabb kamatszinten, olcsóbban és biztonságosabb lehetne finanszírozni az állam adósságát, sőt ezen túl minden más magyarországi hitelfelvevő is jobban járna, mint most a forint megléte mellett. Szerződéses kötelezettségünk is az euró átvétele Jelenleg azonban a belépési kritériumrendszert nem teljesítjük. A belépést követően hazánknak a közös európai monetáris politikába az EKB-ban elfoglalt helyünk alapján lesz beleszólása. 4.112 Foglalkoztatáspolitika A gazdaságpolitika a társadalom és gazdaság rendjének megőrzését, életfeltételeink javítását tekinti céljául. Mindehhez hozzátartozik a társadalmi béke fenntartása, a gazdasági szereplők közötti együttműködés ápolása, a gazdasági hatalommal való visszaélés megelőzése, a szociális biztonság és a foglalkoztatás elősegítése, a szegénység mérséklése és következményeinek enyhítése.

E célok elérésének előfeltételei közé tartozik az, hogy a dolgozni akarók munkához és megfelelő jövedelemhez jussanak. Teljes foglalkoztatás piacgazdaságban nem valósulhat meg, hiszen a munkaerő kínálata és kereslete területi, szakmai, ágazati vonatkozásban mindig eltér, de a több munkaalkalom célja a gazdaságpolitikának. Jó foglalkoztatási viszonyok mellett sem lehet arra számítani, hogy mindenkinek lenne jövedelemkereső elfoglaltsága. A lakosság egy nagy része kora miatt kimarad a munkaerőpiacról: a túl fiatalok és a munkaképes koron túliak inaktívnak számítanak, bár a nyugdíjkoron túl is szoktak dolgozni, vállalkozni. Sőt a munkaképes korúak között sem mindenki aktív a munkaerőpiacon; sok ok miatt lehetnek százezrek az inaktívak között: vannak eltartottak (háztartásbeliek), lehetnek munkát már nem is kereső tartós munkanélküliek, nem kevesen a feketegazdaságból élnek. Fontos tudni, hogy a munkaügyi

statisztikák az aktívak közé az önfoglalkoztatottak (vállalkozók) és a foglalkoztatottak mellett beszámítják a munkát aktívan kereső munkanélkülieket is. Így jöhet ki az az adat, hogy hazánkban a teljes lakosságnak jóval kevesebb, mint fele (40 százalék alatti része) vesz részt a hivatalos jövedelemtermelő (és adózó) tevékenységekben. A munkanélkülieknek az aktívakhoz mért hányada adja a munkanélküliségi rátát, ami hazánkban hosszabb időn át a 6 és 8 százalék között mozgott, majd a gazdasági válság kifejlődésének hatására indult meg a 10 százalék felé 2009 elején. Erőteljes gazdasági növekedés nélkül nincs esély arra, hogy a munkanélküliek hamar visszakerüljenek a munkahelyekre. A viszonyok megértéséhez fontos mutatónak számít a foglalkoztatottsági ráta is, amely az aktív korúak számához méri a foglalkoztatottakét: nálunk ez alig több 50 százaléknál, ami Európában kirívóan rossz arány. A

munkaerőpiaci aktivitás az átlagnál jóval nagyobb az iskolázottak között és a városokban, ami jól mutatja a képzettség fontosságát, de azt is, hogy a kis falvakban alig van munkahely, és onnan nem könnyű eljutni kellő jövedelmet adó munkahelyekre. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 269 A munkaerőpiacra való visszakerülést az állam a munkaügyi politika eszközeivel segíti elő. Az aktív eszközök közé számít az átképzés, továbbképzés vagy a közmunka-programok szervezése. A legfőbb passzív eszköz az állami munkanélküliségi segély. A kormányzatok Európa szerte kedvezménnyel és támogatásokkal ösztönzik a cégeket, hogy a munkanélküliséggel sújtott térségekben új álláshelyeket hozzanak létre. A regionális politikának is egyik tartalmi eleme az, hogy elősegíti a munkanélküliséggel sújtott térségek felemelkedését. Gyakran képzési, máskor infrastrukturális (pl.

útépítési) előfeltétele van a munkahelyteremtésnek. 4.113 A munkaerő mobilitása határokon belül és túl A gazdaság szerkezete állandó változásban áll, különösen akkor, ha válság vagy egyéb megrázkódtatás miatt egész ágazatok kerülnek új helyzetbe. Mivel a munkaerő elvileg mobil, mozgékony termelési tényező, arra lehetne számítani, hogy a családok munkaerő-kínálata hamar követi a gazdaság által támasztott kereslet mozgásait. Ehelyett azt tapasztalni, hogy ugyanabban a városban, ahol munkaerőhiány gátolja a termelés növelését, tartósan nagy a munkanélküliség. Igaz, nem mindig ugyanabban a szakmában áll fenn a többlet, mint ami iránt kielégítetlen kereslet mutatkozik, bár ilyenre is akad példa. A magyar munkanélküliségi ráta megyénkénti nagy eltérései megmutatják, hogy a munkaerő területi mobilitása nálunk gyenge. Ha azonos településen léteznek egyidejűleg be nem töltött munkahelyek és

munkanélküliek, akkor az a szakmai mobilitás gyengeségére utal. Az országon belüli magyar munkaerő-mobilitás a 2008-as válság hatására némileg javult: a fiatalabbak néhol már hajlandóak elköltözni egy másik helyre, ha ott találnak munkát. Az sem számít különösnek, ha valaki a korábban megszerzett szakmája mellett – mert abban nem képes elhelyezkedni – új ismereteket kezd tanulni, szervezett formában vagy egyénileg. Ugyanakkor tény, hogy a fővárosból továbbra sem akarnak elmozdulni az álláskeresők, mert másutt kevesebb bérre számíthatnak. Emellett a családi kötődések, valamint a lakásviszonyok is szerepet játszanak a mobilitás hiányában. A magyar megyék igen eltérő munkanélküliségi és aktivitási adatokat mutatnak. Hasonlóképpen nagy eltérések találhatók az európai országok között a munkanélküliség mértékét tekintve. A különös az, hogy a jelentős területi eltérések ellenére Európában nem

nagyarányú a gazdasági migráció: a portugál vagy dél-olasz inaktív illetve munkanélküli nehezen mozdult ki a jó bérű országokba, még a könnyebb elhelyezkedés időszakában sem. Az európai helyzeten némileg változtatott az EU újabb két bővítése: a lengyelek, a három balti országból valók, a románok országuk belépése után viszonylag nagy arányban vállaltak munkát külföldön. A magyar munkaerő viszont kevésbé mozdult meg 2008 előtt A munkaerő mozgékonyságának sok tényezője van, ezek részben kulturálisak (vállalkozókészség, önbizalom). A külföldi munkavállaláshoz szükséges készségek és tudások között meghatározó a nyelvtudás. Sokat jelent az életkor, hiszen minél idősebb valaki, annál nehezebben mozdul, főleg első esetben. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 270 Az európai befogadóképesség sokat romlott mostanra. Még az 1960-as években a nyugat-európai államok

ösztönözték a vendégmunkások beáramlását. Ugyanakkor idővel kiderült, hogy a tömeges bevándorlás szociális és politikai feszültségeket kelthet, főként ha a más kultúrából származó munkavállalók (törökök Németországban, marokkóiak Franciaországban) hosszú távon is alig integrálódnak a helyi társadalomba. A történelmi tapasztalatok és az újabb politikai körülmények hatására az EU számos tagállama korlátok között tartja a munkaerőmozgást. Mivel egymás között az EU-tagországok csak egy ideig (maximum 7–10 évig) érvényesíthetnek munkavállalási korlátokat, az európai politikában felerősödött Törökország kívül tartásának szándéka. A magyar munkavállalókkal szemben számos ország kezdettől nem érvényesített lényegi megszorítást, ahol pedig éltek a korlátozás lehetőségével (Németország, Ausztria), ott legkésőbb 2011-ben lejár a határidő. 4.114 Költségvetési politikánk – európai

vonatkozások Hazánk szuverén országként a maga alkotmányos rendjében dönt az állami költségvetésről, és (itt már megszorításokkal) az adókról. Maga az állami költségvetés olyan politikai dokumentum, amely a Kormány pénzügyi terveként egy évre meghatározza az állami bevételeket, az állami kiadásokat, ezeken keresztül a közintézmények működtetését. Ugyanakkor uniós tagságunk tényéből fakad egy sor korlát és követelmény. Így az is, hogy a tagállam kormánya – ha már áttért az euróra – stabilitási programot nyújtson be a Tanács és a Bizottság számára, ha pedig még nem vezette be az eurót, akkor konvergencia-programot terjesszen be. Különös jelentőségre tesz szert a stabilitási illetve konvergencia-program abban a nem ritka esetben, ha az illető tagállamot az ún. túlzott hiány eljárás alá vonják amiatt, mert államháztartási hiánya meghaladja a Stabilitási és Növekedési Egyezmény (SNE) szerinti

megengedett határértéket. Hazánk eleve nagy deficittel lépett be az EU-ba, így (több más országgal együtt) 2004 májusában megindult ellene a túlzott hiány eljárás. Esetünkben az uniós tagság kezdetétől nem javult, hanem drasztikusan tovább romlott a költségvetési helyzet, és a 2006. évet Magyarország rekord méretű államháztartási hiánnyal zárta Emiatt 2006 második felére olyan helyzet jött létre nálunk, amelyben alapvető szavahihetőségi okokból, valamint az EU-támogatásokhoz való további hozzáférés és az ország külső finanszírozhatóságának biztonsága szempontjaiból mindenek feletti gazdaságpolitikai üggyé vált egy olyan konvergencia-program beterjesztése és teljesítése, amely a hiányt jelentősen mérsékli. Az euró átvételének maastrichti kritériumai szintén tartalmazzák a költségvetési hiány és az államadósság megengedett mértékét, így a deficit mértéke emiatt is stratégiai fontosságú lett.

A 2006 utáni költségvetési kiigazítások érintik a költségvetés méretét, belső szerkezetét, finanszírozásának módját, és ezen keresztül kihatnak az egész gazdaságra. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 271 A magyar költségvetés a nemzeti jövedelem (GDP) mintegy 45–50 %-át vonja el, és ennél többet oszt szét: ez fejlettségi szintünkhöz mérten nagynak számít Európában. A magyar állami bevételek között a legnagyobb tétel a termékek utáni adóbevétel (ÁFA, fogyasztási adó), amit a társadalombiztosítási járulék követ, míg a személyi jövedelmek és a vállalati nyereségek utáni adók ezután következnek. Nemzetközi összehasonlítás szerint a vagyon jellegű adók nem jelentősek – ez erőteljes érv lett az ingatlanvagyon adójának bevezetése mellett. A költségvetés kiadási oldalán a legnagyobb tételt a jóléti kiadások teszik ki, ezt követi az állam működési

költsége, a gazdasági kiadások tétele és az adósságszolgálat. Mivel az utóbbi nem politikai döntés kérdése, hiszen a kamatokat muszáj fizetni, a deficit-csökkentési célú megszorítások egy idő múlva kiterjedtek a jóléti kiadásokra valamint a közszolgálati jövedelemre. 4.115 Államadósság és annak finanszírozása Az államháztartás bevételei rendszerint nem egyeznek meg valamely évben a kiadásokkal, sőt inkább az jellemző, hogy a Kormány az éves bevételeinél rendre többet költ. A költségvetési bevételek és kiadások negatív előjelű különbözetét a költségvetési hiány (deficit) testesíti meg. Többféle módon mérhető a hiány. A mutatók abban térnek el egymástól, hogy a folyó bevételek és kiadások, valamint a tőkebevételek és kiadások milyen körét fogják át. A magyar gyakorlatban alkalmazott hiánymutatók a Nemzetközi Valutaalap, valamint az Európai Unió ajánlásaira épülnek. A leglényegesebb

különbség az elsőleges egyenleg és a teljes költségvetési egyenleg között van: az előbbi a folyó bevételeket a folyó kiadásokkal állítja szembe, így a kiadási tételek között nem veszi számba az államadósság kamataira fordított kiadásokat, hiszen azok korábbi évek hiányaihoz kapcsolódnak; a teljes mérleg azonban tartalmazza a kamatkiadásokat is. Az éves deficit megnöveli az államadósságot, így a következő évekre az állami költségvetés kiadásai közé újabb kamatfizetési tételek épülnek be. De nemcsak az adósság összege, hanem a nemzeti jövedelemhez mért aránya is lényeges, ezért szokás az éves GDP arányában kifejezni az adósságot. Az euró átvételének maastrichti ismérvei közé tartozik az államadósságnak a GDP 60 százalékában megállapított maximális határértéke. A költségvetési hiány finanszírozásának egyik lehetséges módozata a jegybank által nyújtott hitelekkel történő

deficitfinanszírozás. A Kormány számára előnye abban áll, hogy más finanszírozási módozatokhoz képest olcsó. Nemzetgazdasági hátránya viszont az, hogy inflációnövelő, s ellentétben áll a jegybank monetáris politika függetlenségével. Az pedig, hogy a Kormány a lakossággal és a vállalkozásokkal szemben kedvezményesen jut hozzá a megtakarításokhoz, elrejti a törvényhozók és az ország közvéleménye elől az adósság tényleges mértékét és a jövőt terhelő következményeit. Az Európai Unió tiltja a deficitfinanszírozást; hazánkban is megszűnt ez a gyakorlat. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.1 Gazdasági ismeretek 272 A hiány finanszírozható államkötvények kibocsátásával. Ebben az esetben kevésbé lépnek fel inflációs hatások, viszont a költségvetés adósságállományának és kamatkiadásainak terhei ránehezednek a kormányzatra. A deficit harmadrészt külföldi hitelek felvételével,

devizakötvények kibocsátásával is finanszírozható. Inflációs környezetben a kormány számára rövidtávon abban rejlik az előnye, hogy a devizaadósság kamata kisebb, a tartozás lejárata rendszerint hosszabb, mint a hazai pénzpiacon felvehető hitelek esetén. A hátrányok később jelentkeznek: a nemzeti valuta leértékelődése következtében a visszafizetéskor már nem lehet ugyanannyiért megvenni a devizát, itt tehát a nemzeti bank – ha ez az intézmény bonyolította le a külföldi hitelek felvételét – veszteséget szenvedne el. Ezt a ’leértékelési veszteséget’ végső soron a költségvetésnek kell viselnie. További nagy hátrány az, hogy az ország nem saját pénznemében adósodik el, tartozásának mértéke függ tehát a valuták nemzetközi mozgásaitól, és attól, hogy a külvilág miként tekint az adós országra. A magyar állam az elmúlt években nagyobbrészt a hazai pénzpiacon állampapírok kibocsátásával, kisebb (de

növekvő) részben külföldről finanszírozta magát. Azonban a forintkötvények jelentős részét is külföldi pénztulajdonosok vették meg, így a nagyarányú magyar államadósság egyre inkább függött a külföldi pénzpiacok megítélésétől. Amikor 2008 őszén bizalmatlanná váltak, akkor az államot hitelezési válság fenyegette. Ekkor a kormány az IMF-hez fordult hitelért 4.116 Összegzés A jelenlegi pénzügyi válság különösen időszerűvé teszi segédanyagunk nyitó kérdését: miben már az anyagi gyarapodás, a gazdasági növekedés, valamint a társadalmilag és környezetileg fenntartható fejlődés. Sorra vesszük az állam gazdaságot szabályozó és kiigazító teendőit, majd megállapítjuk, hogy még az integrációs folyamatban előrehaladt Európán belül is többfajta társadalmi modell létezik. Eltérőek például a társadalmi partnerség formái, az állami költségvetésből fizetett közösségi juttatások, a

foglalkoztatási ösztönzők. A pénz világán belül különösen a pénzügyi közvetítőrendszert vizsgálja a jegyzet, külön kitérve a magyar pénzügyi gondok forrásaira és következményeire. A jegyzet és az ajánlott irodalom áttanulmányozásával az olvasó bizonyosan jobban eligazodik napjaink gyorsan változó folyamataiban. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 273 4.2 Üzleti ismeretek 4.21 Bevezetés Az Üzleti ismeretek című modul felsőfokú szakmai anyagának elsajátításában kívánunk segítséget nyújtani ezzel a jegyzettel, amely támaszkodik a középfokú szakmai anyagra, amely bevezette a legfontosabb üzleti, piaci fogalmakat. Jegyzetünk anyaga röviden kiterjed a pénzügyi és piaci kockázatok természetére, az üzleti verseny következményeire, a vállalati stratégiaformálás alapjaira. Betekintünk olyan üzleti funkciókba, mint a marketing és a vállalati kommunikáció, majd eljutunk a

cégek társadalmi felelősségvállalásának vitatott kérdéseihez is. Nem szükséges ezt a jegyzetet sem elejétől végéig sorban haladva olvasni, hiszen a különböző fejezetek és bekezdések önálló ismeretanyagot fognak át: az Olvasó kedve szerint beletekinthet abba a témába, amelyről többet szeretne tudni. Az üzleti világ iránt érdeklődőknek számos jó szakkönyv, folyóirat, internetes forrás áll a rendelkezésére. 4.22 A modern pénzgazdaság – növekedésben és válságban Jónevű és biztosnak gondolt amerikai bankok és biztosítók mentek csődbe hirtelen 2008 őszén; elkötelezett piacpárti kormányok államosítottak pénzintézeteket, több európai uniós tagország – köztünk hazánk – szorult a Nemzetközi Valutaalap pénzügyi hitelcsomagjának igénybevételére, hogy elkerülje az állam fizetőképességének elvesztését. Régen látott méretű költségvetési költekezésbe kezdett több állam, hogy elkerülje a kereslet

visszaesése miatti nagy munkanélküliséget, de így az ipari termelés – főként a banki hitelezés hirtelen megszakadása miatt – nagyot zuhant. Alapvető kérdések merülnek fel a piacgazdaság működéséről, és sokan elbizonytalanodtak: biztonságban van-e pénzük, megtakarításuk? A válaszok megkísérléséhez az alábbiakban előbb a modern pénzügyi rendszer alapjait, újabb tendenciáit, majd az üzleti, vállalkozási tevékenység egyéb stratégiai fontosságú területeit tekintjük át. A mindennapokban a pénz megjelenési formáját tekintve lehet készpénz (bankjegy és érme) és a banki kimutatásokban vagy a képernyőn megjelenő számlapénz. A készpénz kibocsátására kizárólag az államnak vagy a nemzeti banknak van joga; hazánkban a Magyar Nemzeti Bank vezetőinek aláírását viseli a forint bankjegy. Az euró esetében államok közötti megállapodás alapján létrehozott központi bank – az Európai Központi Bank (EKB) –

rendelkezik a bankjegy kibocsátásának jogával. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 274 A gazdasági életben valójában jóval nagyobb a számlapénz állománya, mint a készpénzé. A számlapénz a pénzügyi rendszerben keletkezik, technikailag hitelnyújtással: amikor egy ügyfél bankszámláján megjelenik a megítélt hitel, onnantól az ügyfél annyival több pénz felett rendelkezik: bért fizethet, valutát vehet, akár betétet helyezhet el valamely bankban. A hitel visszafizetésekor számlája leapad; pénzállománya (likviditása) mérséklődik. A pénzteremtés és pénzcsökkenés folyamatát a monetáris politikai eszközeivel befolyásolja a központi bank (jegybank), amely maga is nyújthat hitelt a kereskedelmi bankoknak, fogadhat el tőlük betétet, és ezzel alakítja a gazdaságban meglévő pénzmennyiséget. A hitelnyújtás és a pénzügyi megtakarítások befogadása, a pénzek áramoltatása ügyfelek

között – mind olyan művelet, amelyet a pénzügyi közvetítő rendszer végez. Szereplői a hitelintézetek (bankok, takarékpénztárak), pénzügyi vállalkozások, biztosítótársaságok, befektetési alapok, lízingcégek. A pénzügyi közvetítő rendszer működését elősegítik a pénzügyi elemzők, jogi irodák, könyvvizsgálók, kockázatminősítő intézmények, a felügyeleti hatóságok. A pénzügyi közvetítésnek különösen jelentős szereplői a tőzsdék, amelyeken értékpapírok, valuták, nemesfémek cserélnek gazdát. Ez a bonyolult rendszer nem működhet a partnerek között a kockázatok helyes felmérése és másfelől a bizalom kellő szintje nélkül. Ha megszűnik a bizalom a korábbi partnerek között, vagy ha pánik tör ki, akkor a pénz elveszítheti értékmegőrző és fizetésieszköz-képességét. A fejlett pénzügyi rendszerekben sokféle, nehezen áttekinthető pénzügyi termékkel kereskednek. Az új információs

technológiák révén még könnyebb messzi piacokra eljuttatni a gyakran igen bonyolult termékeket, amelyeknek a kockázatosságát nehéz felmérni. Így viszont az egyik pénzügyi piacon kialakuló válság hamar átterjedhet a másikra. A pénzügyi rendszer ráadásul nemcsak a megtakarítások és likviditás-igények összehangolását végzi, hanem a spekulációs jövedelemszerzési szándékoknak is keretül szolgál. A pénzügyi műveleteknek nagy hányada már el is szakadt az árumozgásoktól és a tényleges beruházási szándékoktól. A pénzügyi rendszerben igen gyorsan terjedt a kockázatos termékek kereskedése, adásvétele, az árfolyamnyereséget célzó műveletek végzése. A pénzügyi eszközök (aktívák) áremelkedése a 2000. évet követően a világ pénzügyi központjaiban „buborékká” fejlődött ki, aminek a későbbi kipukkanása elvezetett a hitelműveletek leállásához 2008 végén. A magyar gazdaság a több évtizedes

tervgazdasági kitérő során kimaradt a piacgazdaságok pénzügyi fejlődéséből, majd hazánk a rendszerváltozás keretében hirtelen került vissza a világ pénzfolyamataiba. 1990 óta ismét működik a Budapesti Értéktőzsde, fokozatosan megjelentek az értékpapírok, tőzsdei termékek. A magyar pénzügyi élet legjelentősebb szereplői a bankok, melyeknek többsége külföldi tulajdonban áll (Unicredit Bank, Magyar Külkereskedelmi Bank, Budapest Bank, Erste Bank stb). Működik állami tulajdonú bank is, sajátos profillal (Magyar Fejlesztési Bank, Eximbank Rt.) A legnagyobb lakossági fiókhálózatot az OTP Bank Nyrt. mondhatja magáénak, amelynek egyébként vannak külföldi érdekeltségei is a szomszédos országokban. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 275 A bankok mellett minden piacgazdaságban növekvő szerepet töltenek be az ún. intézményi befektetők (nyugdíjalapok, országalapok) Továbbá az

öngondoskodás gondolatának terjedése miatt mind fontosabbak a pénzügyi rendszer szempontjából a biztosítótársaságok is, melyek a hagyományos élet- és vagyonbiztosítás mellett befektetési termékeket is ajánlanak. A biztosítók többsége mögött is nagy külföldi befektető áll (AEGON, Allianz, AVIVA, ING). A magyar pénzügyi rendszer nagyfokú külső nyitottsága, a külföldi tulajdon kiemelkedő hányada előnyöket is rejt magában (a fejlettebb országokban kialakított termékek és eljárások gyorsan átkerülnek hozzánk, a nagy tőkeeerő biztonságot adhat), de a közvetlen kötődés azt is eredményezheti, hogy a világ más felében kialakuló pénzügyi krízis azonnal érezteti hatását a magyar pénzügyi közvetítőrendszerben. 4.23 Az információs technológia gazdasági hatásai Az informatika (vagy angol megfelelője, az information technology, IT) tudományágának gyors fejlődése a megelőző évizedekben forradalmasította az

információk rögzítését, tárolását, rendszerezését és továbbítását számítógépek és egyéb elektronikai eszközök (hardverek) tömeges alkalmazásával, és az eszközöket működtető programok, eljárások (szoftverek) gyors kifejlesztésével. A gazdasági élet számára mindennek óriási lett a jelentősége, mivel az informatikai alkalmazások a kereskedelmi rendszerektől kezdve a szállítási utak megtervezésén át a számlák és nyilvántartások rendszeréig gyökeresen átalakították a technológiákat. Az információs technológia világméretű hódítása különösen gyors volt a pénzvilágban. Korábban a hitelügyek intézése a bankár és az ügyfél személyes kapcsolatát, a bankfiók felkeresését igényelte. Majd a helyzeten a fax és a telefon elterjedése sokat változtatott, de a papíralapú technológiát nem küszöbölte ki. Mára azonban a hitel- és értékpapír-műveletek óriási hányada elektronikus jelként zajlik le,

ami gyorsabbá és sokkal olcsóbbá teszi a műveleteket. A fejlett piacokon a fizetési forgalomban már korábban megkezdődött a készpénz arányának visszorulása a papíralapú hagyományos csekk révén, majd megjelentek a plasztikkártyák (amelyekhez szükség volt megbízható és olcsó telefonos kapcsolatra a kártyaelfogadó hely és a pénzintézet között). Hazánkban a csekkírás nem vált népszerűvé, viszont gyorsan terjedtek a számítógép és telefon által közvetített pénzügyi műveletek („e-bankolás”, „mobil bankolás”). A gyors és olcsó adatmozgatás és adattárolás nagyban átformálta a bankok közötti pénzáramlást. Ma a pénzforgalom zömét az ún elektronikus zsíró-központok (elszámolási központok) végzik országon belül és nemzetközileg is. A magyarországi bankok is részesei a nemzetközi számlamozgásokat, kártyaelszámolásokat végző szakmai szervezeteknek. Az új technológiák hatására gyakran az

értékpapírokat (részvényeket, kötvényeket) sem állítják elő a régi módon, hanem ún. dematerializált, azaz elektronikus formában kereskednek velük. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 276 A nagyobb vállalkozások belső kommunikációját igen gyorsan átalakította a személyi számítógépek elterjedése, és ezek közvetítésével az intranet. A cégek közötti kapcsolattartást pedig az internet és a számítógép-alapú információcsere változtatta meg néhány év alatt. A nagyvállalatok rendszerint a beszállítóikkal, üzleti partnereikkel a B2B („business to business”), fogyasztóikkal a B2C („business to customers”) néven ismert elektronikus értékesítési és kapcsolattartási rendszerek révén érintkeznek. Az új technológia elterjedése átalakítja a vállalatok és a hatóságok kapcsolatát is, példa erre a cégadatok eletronikus bejegyzésének és megismerésének lehetősége, az

elektronikus adófizetés terjedése, az állami intézmények által megvalósított vásárlásoknál az elektronikus közbeszerzés megvalósulása, a hivatalokkal való kapcsolattartás új, számítógép-alapú kultúrája. 4.24 Pénzügyi kockázatok és válságok A 2008-as év drámai gyorsasággal és erővel tudatosította az egész világon a pénzügyi rendszer kockázatos voltát. A krízis az Egyesült Államokban indult ki, az ún. sub-prime hitelezési gyakorlat következményeként: a megelőző években az amerikai bankok és jelzálog-intézmények komoly hitelbírálat nélkül nyújtottak jelzálogkölcsönöket olyan magánszemélyeknek, akik túlságosan kockázatos ügyfélnek bizonyultak volna alapos, konzervatív hitelbírálat szerint. A pénzintézetek azonban meggondolatlanul hiteleztek, részben az olcsó hitelforrásaik hatására. Ugyanis az Egyesült Államok jegybankja alacsonyan tartotta a kamatot, ami olcsóvá tette a hiteleket. Mivel korábban az

ingatlanok értéke folyamatosan nőtt, azt lehetett gondolni egy ideig, hogy ha a rossz anyagi hátterű ügyfél nem tudja rendben törleszteni és visszafizetni a hitelt, a bank akkor is jól jár, mert majd az eredeti árnál nagyobb összegért tudta elárverezi az ügyfél ingatlanját. A bankok közötti éles hitelezési versenyben háttérbe szorult a kockázatelemzés, óvatosság, tartalékolás. A lakásárak esése miatt azonban egy sor bank és jelzálog-intézet vesztett a rossz ügyfeleken, és vagy csődbe ment, vagy az államnak kellett a segítségére sietni. A pénzügyi zavarok azonnal kiterjedtek az egész gazdaságra: az autó- és lakáshitelezés hirtelen leállt, és még jó helyzetű vállalatok sem kaptak hitelt. A bankfelügyeleti hatóságok nem álltak a helyzet magaslatán, hiszen nem szorították rá a pénzintézeteket a kockázatok felmérésére és keretek között tartására. Munkájukat megnehezíti az a fejlemény, hogy a mai gazdaságban

nincs már éles választóvonal a banki, biztosítási és tőkepiaci tevékenységek között: a nagybankoknak gyakran vannak biztosítóik, befektetési szolgáltatást nyújtó brókercégeik, és a biztosítók is ajánlhatnak banki vagy tőkepiaci termékeket. Az értékpapír-formát öltő követelések (aktívák) kikerülnek a bankok könyveiből, és áttételekkel különféle pénzügyi vállalkozásokhoz kerülnek. A pénzügyi felügyeletek működését hozzá kell igazítani az új viszonyokhoz. Ma már nemcsak a betétgyűjtő bankokat kell ellenőrizniük, hanem minden olyan szervezetet, amely idegen tőkét használ. Mégis, a hatósági felügyelet és védelmi eszközök ellenére is bekövetkezhetnek pénzintézeti csődök. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 277 A nemzetközi trendet követve nálunk már 2001-ben egységes felügyelet jött létre: a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF).

Tevékenységének célja a pénz- és tőkepiac zavartalan és eredményes működésének elősegítése, az ügyfelek érdekeinek védelme, a piaci viszonyok átláthatóságának, valamint a tisztességes piaci verseny fenntartásának támogatása. Fontos, hogy a bankokban betétet elhelyezők biztonságban érezhessék megtakarításaikat; ezt szolgálja az Országos Betétbiztosítási Alap (OBA) által nyújtott betétbiztosítás (2008 októberétől személyenként és bankonként 13 millió forintig terjedő garancia formájában). Maguk az államok sem mentesek a fizetésképtelenség veszélyétől: az 1990-es években Argentína, Mexikó jelentett csődöt, majd Oroszország függesztette fel 1998ban pénzügyi kötelezettségei törlesztését. A gyorsan növekvő és sok külső tőkét bevonó délkelet-ázsiai gazdaságok egész sora került bajba abban az időben. 2008 végén Izland, majd pedig hazánk, Ukrajna, Lettország pénzügyi helyzete roppant meg. Amint

láthattuk mi is 2008 novemberében, pénzügyi krízis esetén a Nemzetközi Valutaalap nyújthat pénzügyi segítséget, gazdaságpolitikai feltételekhez kötött hitel nyújtása keretében. 4.25 A marketing tartalma, technikái A piacgazdaság folyamatos megújuláson megy át, a gazdasági szereplők közötti versengés hatására. A keresleti viszonyok, a technológiai változás és az állami szabályozás ugyancsak azt eredményezi, hogy a vállalatnak nem szabad túl sokáig változatlan kínálattal szerepelni a piacon. Csak az olyan cég lehet sikeres, amelyik a felhasználóinak, beszállítóinak felismert sőt várható igényeit figyelemmel kíséri, a potenciális vásárlói szándékoknak elébe megy, és mindehhez megszervezi a saját belső gazdasági, termelési és értékesítési rendszerét. A felsorolt tevékenységek mind beletartoznak a marketing fogalmába. Annak szűkebb értelmezésében a marketing olyan tevékenység, ami a felhasználók

igényeinek kielégítése érdekében elemzi a piacot, meghatározza az eladni kívánt termékeket és szolgáltatásokat, megismerteti azokat a fogyasztókkal, kialakítja az árakat, megszervezi az értékesítést. Befolyásolja a felhasználói igényeket is új termékek vagy eljárások felkínálásával. Tágabb felfogásban a marketing a vállalatot átfogó szemléletmód: a cég életét a vevői igények és szempontok dominálják. Ezek az igények nem egyformák, a vevők nem egyformán reagálnak az árak vagy a vásárlási körülmények alakulására, ezért fontos a piacszegmentálás. A vevők egyik köre az olcsóbb cikkeket keresi, a másik megengedheti magának, sőt keresi az igényesebb és így drágább javakat – mindkét csoportra szüksége lehet a cégnek, de ismernie kell a körülményeket. A fogyasztói csoportok igényeit, motivációt, vásárlási szokásait a piackutatás (keresletkutatás) módszereivel lehet feltárni. A piackutatás szokásos

eszközei: kérdőíves véleménykutatás, reklamációk elemzése, kiscsoportos (fókusz-csoportos) véleményelemzés. Az adatok gyűjtése és elemzése történhet a cégen belül (primer piackutatás): saját igényeinknek megfelelően megkérdezéssel, megfigyeléssel vagy kísérlettel szerzünk ismereteket. Az így gyűjtött információk frissek, de maga a folyamat sajátos tudást igényel, költséges és időigényes. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 278 A szekunder információkat mások gyűjtötték (nyilvános statiszikai adatok, szakfolyóiratok cikkei, piackutató cégek publikált adatai), így átvételük kevésbé időigényes, de nem a cég sajátos szempontjai szerintiek. A cég marketingpolitikáján belül több elemet kell célszerűen és hatékonyan felhasználni, a ún. marketing-mix keretein belül A mixet az elnevezés angol kezdőbetűiből alkotott 4P-nek is szokás hívni: product, price, place,

promotion, azaz termék, ár, értékesítés és promóció. Egy iparvállalat életében ez a termékpolitika (termékfejlesztés, formatervezés), árpolitika (a vevői árérzékenység megismerése, ügyes termékárazás), reklám és eladásösztönzés, értékesítési és logisztikai politika (partnerek kiválasztása, értékesítési formák és kereskedelmi megoldások megtalálása) együttes alkalmazását jelenti. Átvitt értelemben minden szervezet folytathat marketinget, ilyen pl. a politikai marketing is, amelynek keretében a politikust vagy egy adott pártot „adnak el” a választóknak. A huzamosabb ideig folytatott színvonalas tevékenység egy idővel a cég vagy a főbb termékek jó hirnevében is megtestesül: márkanévvé válik az addig kevésbé ismert név. A jól bevezetett, elismert márka sokat érhet, mert a márkás terméket/szolgáltatást jól megfizetik a vevők. Ezért a cégnek ügyelni kell hírneve megtartására. A belső tevékenység

megszervezésében, a minőségellenőrzés során, egy-egy kockázatos megrendelés elfogadása kapcsán mindig gondolni kell a jó hírnév megőrzésére (reputation risk). 4.26 Üzleti elemzési eljárások, technikák A célszerű emberi cselekvésnek a gazdasági életben is a mérhetőség és a mérés az alapja. A legegyszerűbb feladat is csak akkor nyilvánítható elvégzettnek, ha előzőleg meghatároztuk a célt, majd pedig ahhoz hozzámértük az eredményt, és a kettő fedi egymást. Ítéletünk gyakran minőségi (kvalitatív) jellegű: megfelel – nem felel meg; jó – nem jó. A mért adatokból azonban sokféle mennyiségi (kvantitatív) következtetésre juthatunk: statisztikai adatokat kapunk. Ha egy megadott időpontra – például az év utolsó napjára – vonatkozik ez az adathalmaz, akkor keresztmetszeti adatokról beszélhetünk. Amikor viszont egymást követő időszakokra készül el az adatmérés, akkor idősor képezhető az adatokból. Az

üzleti élet rengeteg adatot állít elő és igényel. Csupán a legkisebb szervezetek képesek nélkülözni az adatok, statisztikák, kimutatások elkészítésére és feldolgozására irányuló elemzői munkát. Minél nagyobb a cég és minél többféle tevékenységet folytat, annál bonyolultabb a működése, és következésképpen annál több adatra és elemzésre van szükség. A statisztikai adatok jelentős részét külső intézmények igénylik. Az állam adózási, ellenőrzési és statisztikai célból rendszeres (és kiadós) adatszolgáltatást követel. Országos ügyekben a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) jár el mint hatóság és mint statisztikát kérő és szolgáltató „nagyüzem”. Statisztikai adatot azonban sok más szervezet, vállalkozás és egyén is előállít. Minden jelentős vállalatnak megvan a maga belső statisztikai rendje a bérekről, a rendelés-állományról, a betegszabadságokról, a selejt-arány alakulásáról vagy a

vállalkozás szempontjából releváns bármely más jelenségről. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 279 Az adatok egy részét külső okok miatt, talán éppen a KSH igényei alapján állítják elő, de a másik hányadát a vállalkozás a saját működése céljaira gyűjti és elemzi. Az adatgyűjtés és adatelemzés során gyakran használunk középértékeket (medián, módusz, átlag), százalékos megoszlásokat, szóródási mutatókat (szórás, relatív szórás). A piaci részesedésről szólva használatosak a koncentrációt elemző mutatók (Lorenz-görbe, Herfindahl-index). A vállalati beszámolók, üzleti tervek bemutatását szemléletessé tehetik a grafikus ábrázolások (oszlop- és kördiagramok). A gazdasági mutatók közötti összefüggés és együttmozgás megállapítására alkalmas a regresszió- és korrelációszámítás, készíthetünk leíró modellt. A modell a valóság leegyszerűsítése

véges számú változóra és a közöttük fennálló kapcsolatra. Amikor például azt tapasztaljuk, hogy a nyári meleg beálltával megnő a sörfogyasztás, akkor ösztönösen kapcsolatot teremtünk két változó (a hőmérséklet és a sör iránti kereslet) között: melegebb időben több sört vesznek az emberek. De találhatunk összefüggést a sörfogyasztás és a sör ára között is: ha olcsóbb a sör, több fogy belőle. Ebben az egyszerű gazdasági modellben az időjárás olyan tényező, amelyre nincs befolyásunk: az ilyen tényező egzogén (külső, független) jellegű. Ezzel szemben endogén (belső) változó lehet a sör ára, amelyet a cég hirdet meg marketing stratégiája keretében. Hogy mi tekinthető egzogén és mi endogén változónak, az a szóban forgó helyzetet leképező modell szerkezetéből következik. A sör értékesítését leíró modell szempontjából például a sör forgalmi adója éppen úgy egzogén tényező, mint az

időjárás, hiszen az adó mértékére nincs ráhatása a cégnek; de már a pénzügyminisztériumi nemzetgazdasági modellben az adókulcs egyike lehet az endogén változóknak. Az ok-okozati viszonyok megállapítása talán a legnehezebb ügyek közé tartozik, hiszen lehet két mérhető jelenség között szoros statisztikai megfelelés (korreláció) anélkül, hogy egymással okozati viszonyban állnának: mindketten függhetnek például egy harmadik változótól vagy tényezőtől. A legismertebb példa erre a gólyák és gyermekáldás között régebben kimutatott kapcsolat: amelyik vidéken sok gólyát mértek a statisztikusok, ott az országos átlagnál jóval nagyobb volt a népszaporulat. De egyik tényező sem oka a másiknak: a hagyományos falusi közösségben az országos átlagnál nyilván sokkal több a gólyafészek, és életmódbeli okokból rendszerint több gyermek született. (Ma már az elöregedett lakosságú falvakban hiába szaporodnak el a

gólyák.) A statisztikai adatokból első ránézésre levonható következtetésekkel mindig óvatosnak kell lenni. 4.27 Üzleti kommunikációs politika „A jó bornak nem kell cégér” – tartja a magyar közmondás. Ez azonban nem így van, nagyon is fontos a cégér, vagy a mai viszonyok között a márka, amely formálja a cégről és működéséről kialakult képet. A márkák szellemi tulajdonként jogi védelem alatt állnak, kialakításuk és fenntartásuk (reklámozásuk) jelentős összegbe kerül. A vállalat neve is nagy anyagi értéket képviselhet FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 280 Sokkal inkább általános üzleti igazság az, hogy minden szervezetnek szüksége van arra, hogy a környezetével és a szervezetet alkotó személyekkel jó kapcsolatban álljon. A vállalatról, annak vezetőiről, termékeiről kialakult kép (a vállalati imázs) nagyon is sokat nyom a latban. A vállalati kommunikáció az a

célirányos üzleti tevékenység, amely egy vállalat imázsának tudatos kialakítására és javítására irányul a fontosnak tartott külső célcsoportokat és meghatározó belső szereplőket illetően. A kommunikációnak meghatározó eleme az, amit public relations (PR) néven ismerünk: tervszerű tevékenység azzal a céllal, hogy a szervezet és környezete között a vélemények és a viselkedés befolyásolásával kölcsönös megértés fejlődjön ki és javuljon a szervezetről alkotott kép. A public relations eszköztárába a személyes megkeresés és címzett levélírás (direct mail) ugyanúgy beletartozhat, mint a reklám a nyomtatott és elektronikus sajtóban és mindinkább az internet közvetítésével. A vállalat cégen belüli és külső kommunikációja fontos versenyképességi tényező. A szervezet belső világában a vezetők és az alkalmazottak közötti gyors, hatékony információcsere, a vállalat előtt álló feladatok

megismertetése a végrehajtásban érintettekkel, a szervezethez való kötődés, a lojalitás erősítése, ugyanakkor a kezdeményező és újítási hajlam megőrzése – mind elengedhetetlen a sikeres működéshez. Eszköze lehet vezetői tréning, vállalati újság/hírlevél A vállalati kommunikációval foglalkozó személyek az intézményi kommunikátorok. A legtöbb intézménynek van szóvivője, akinek munkája tehermentesíti a tényleges döntéshozókat, akik nem mindig ügyesek a sajtó és a nyilvánosság előtt. A jó szóvivő viszont sokat tehet azért, hogy a kellemetlen események ne rontsák az intézmény, cég jó hírét. 4.28 Üzleti stratégia A vezetői munkának egyaránt része a működés fenntartása, valamint a szükséges jövőbeli változások előkészítése és megvalósítása. Ha csak az első feladatban jó valaki, akkor végrehajtó típus, és legfeljebb középvezetőként tud hasznos lenni. Gyorsan változó környezetben viszont

a működés fenntartása mint cél nem elég, sőt fennmaradni is csak akkor lehet, ha a szervezet alkalmazkodni tud az új viszonyokhoz (és még jobb, ha maga formálja azokat – de ez kisebb szervezetek esetében aligha lehetséges). A szervezet vezetője a jövőt formálhatja ösztönösen is, de nagyvállalatnál, összetett felépítésű szervezetnél papíron kell lennie a stratégiának, és arról az érintetteknek tudniuk kell. A vállalati vezetés feladata az, hogy megfogalmazza és a szervezeten belül érvényesítse a cég rendeltetését (misszióját), ami nem szorítkozhat általános igazságokra. A nyereséges működés mint cél például igaz, de önmagában még nem mond eleget arról, hogy miért éppen ebben a szervezetben tevékenykedjenek a munkavállalók, miért ennek a cégnek a termékeit, szolgáltatásait vegyék igénybe a partnerek és vevők, és hogy mit is akar tenni a vállalat vezetői köre a nyereségesség tartós fennmaradásáért.

FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 281 A stratégia nem lehet azonos a vágyakkal, a reményekkel. A szervezet missziója és az azt szolgáló stratégia reális alapokon álljon, megvalósítható legyen, és a szervezet munkatársai és egyéb érintettjei (’stake-holder’-ek) reálisan elérhetőnek érezzék. Ezért csak az átgondolt missziónak, valamint a szervezet üzleti-társadalmi környezetének ismeretében alakítható ki a vállalati stratégia. A stratégiai dokumentumot rendszerint a felső szintű vezetés dolgozza vagy dolgoztatja ki; azt azonban el kell fogadtatni a tulajdonosokkal ahhoz, hogy egyáltalán bele lehessen kezdeni. Az elfogadott stratégiát vagy annak részeit meg kell ismertetni a munkavállalókkal, a szervezet belső közvéleményével. A stratégiaalkotás folyamatában a vállalatvezetés elsőként elvégzi a saját állapot kritikai elemzését, majd valamelyik módszerrel nekifog a stratégiai

dokumentum kidolgozásához vagy kidolgoztatásához. A változó környezetben való fennmaradás és fejlődés egyik hasznos eszköze a SWOT-elemzés. A SWOT angol mozaikszó: Strength – Weaknesses – Opportunities – Threats. Magyarul tehát: erősségek, gyengeségek, lehetőségek, veszélyek. Segítségével a vezetés feltárhatja a szervezet belső és külső környezetét stratégiai szempontból. Mint elemzési eljárás, gyakran képezi a bankok vagy befektetők számára készülő üzleti terv részét. A lényeg nem annak egyszerű felsorolása, hogy miféle erős és gyenge pontok, lehetőségek és veszélyek léteznek, hanem sokkal inkább az, hogy világossá váljanak a stratégiai cselekvés alternatívái. A különféle döntési alternatívákhoz már költségek is rendelhetők, és így a vezetés jobban meg tudja állapítani, hogy a rendelkezésre álló vagy megszerezhető erőforrásokat miként érdemes felhasználni. 4.29 Vállalati kultúra Még

azonos iparágban, a hasonló méretű és földrajzi elhelyezkedésű szervezetek között sincs két egyforma. A különbségeket gyakran rögtön megérzi a külső személy: az egyik cégen érződik a patinás múlt és a megbízhatóság hangulata, a másik helyen mindenki rohan és lelkesedik, míg a harmadik helyen elhanyagolt épület és félbehagyott munkák jelei árulkodnak valami vezetési és kulturális gondról. A szervezeti kultúra egyfajta szociális összetartó erő, annak látható és láthatatlan elemeivel. A cég napi működése során megnyilvánul a munkatársak, alkalmazottak szervezeti kötődése, identitása, a céggel és annak céljaival való azonosulása. Vannak látható jegyei (a ruhaviselet, a cég jelvényének viselése) és olyan belső tényezői (a szervezet múltjának ismerete, a cég ügyeihez való hozzáállás, a közös jövőről alkotott elképzelések), amelyek csak a munka során manifesztálódnak. A vezetői felelősség

körébe tartozik ennek a kultúrának a formálása. A cégvezetőnek ugyanis nemcsak a tulajdonosokkal, a fogyasztókkal, partnerekkel, helyi és tágabb társadalommal szembeni hivatalos, szerződéses kötelezettségek betartása a feladata. Munkája ennél több: mindezen túlmenően kiterjed az alkalmazottakkal való együttműködés és bizalmi viszony kialakítására. A dolgozói megelégedettség a szükséges munkaerő megőrzésének fontos tényezője, emellett a jó és egyenletes vállalati minőség garanciája. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 282 Minden nagyobb szervezetnél megtalálható a humánpolitika (munkaügy), de a szervezeti kultúra nem a HR (human relations) vezető kizárólagos teendője, hanem az egész felső vezetésé. Ám a HR feladatkörébe a szokásos munkaügyi (például bérezési, szabadságolási) teendőkön túl olyanok is beletartoznak, amelyek erőteljesen hatnak a szervezeti kultúrára:

ilyen a szakmai képzés és a karriertervezés ügye, a megfelelő motiváltságot fenntartó bérezési és elismerési rend kialakítása. A szervezeti kultúrának léteznek formalizált, írásos, jól látható elemei, elősorban az ésszerű, hatékony és rendezett működéshez szükséges írásos szabályzatok és belső normák, mint amilyen a szervezeti és működési szabályzat (szmsz), az érdemi munkatársak munkaköri leírásai, a szervezeti vagyonnal való elszámolás és gazdálkodás rendje, a szabadságolási és helyettesítési rend és egy sor vállalati szabályzat. A szervezeti kultúra azonban nem csak a formális, papíron lévő, szerződéses formát öltő tényezőkből áll. Minden munkaszerződés szigorúan véve tökéletlen (imperfect), hiszen sosem lehet előre szerződésbe tenni minden lehetséges jövőbeli eseményt. Minél alkotóbb, bonyolultabb munkakörről van szó, annál inkább számítanak a személyközi viszonyok. Nem kerül nagy

költségbe, mégis a munkahelyi feszültségek feloldásában vagy mérséklésében igen hasznos lehet a családi nap, a közös sportolás, jutalmazási célú (incentive) utazások szervezése. A vezetők és a munkatársak közötti viszonyok rendezettsége vagy rendezetlensége sokat számít a termelékenység alakulásában. 4.210 A vállalatok társadalmi felelőssége Az üzleti életet az elmúlt években a fejlett világban számos botrány, csalárd csőd, kolosszális veszteségek napfényre kerülésének ügye rázta meg. A piacgazdaságra visszatérő országokban – közöttük hazánkban – a tisztázatlan módon meggazdagodó személyek és cégek, az adót elkerülő ügyeskedők, a politkai kapcsolatokat nagy pénzre váltók keltik rossz hírét a vállalkozóknak. A harmadik világban pedig a gyakori nyílt korrupció, a nepotizmus, a természeti környezet iránti vállalati közömbösség példáit látni. A világgazdaság 2008 során fellépő legújabb

krízise még érzékenyebbé tette a közvéleményt a vállalatok és bankok ügyei iránt, főként amikor az utca embere hatalmas állami támogatásokról és bankmentő csomagról hall. De már azt megelőzően is tudni lehetett, hogy a nagy cégek társadalmi megítélése nem egyértelműen jó. Sőt gyakran bizalmatlanság övezi a kiugróan nagy nyereségeket A környezetet megterhelő vagy a veszélyes ipari technológiák félelmet keltenek sokakban. A hagyományos antikapitalista ideológia a kommunista (szocialista) világrend összeomlásával elvesztette állami világnézeti pozícióját, de a mai társadalomban léteznek határozottan piacellenes, tőkeellenes nézetek. Ezeket újabban felerősítik a globalizáció-ellenes mozgalmak, orgánumok. Más tőről fakadnak, de hasonlóan kritikusok tudnak lenni a mai piacgazdaság jelenségeivel szemben fellépő környezetvédő („zöld”) mozgalmak is. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2

Üzleti ismeretek 283 A kritikus társadalmi megítélés mögött gyakran rengeteg igazság áll, mert az üzleti körök gyakran felelőtlenül, mohón vagy érzéketlenül viselkedtek. A gazdasági visszaesés közepette most arra sem hivatkozhatnak, hogy társadalmi érzékenységük hiányosságait jóváteszi a gyors gazdasági növekedés és növekvő életszínvonal. Ezért most különösen fontos, hogy a vállalati vezetők törődjenek a cég megítélésével, az ellenérzések objektív tartalmával. Ehhez nyújt szellemi keretet a vállalati felelősségvállalás (angolul: Corporate social responsibility, CSR) irányzata. Ennek értelmében a vállalatok szervezett, intézményes formában figyelembe veszik a társadalom érdekeit: tekintettel vannak üzletfeleik érdekeire, beszállítóik és alkalmazottaik szempontjaira. Fontosnak tartják, hogy a működésük helyszínén élőkkel jó legyen a kapcsolatuk, és óvják a természeti környezetet. Ezekben a

vonatkozásokban léteznek törvényes kötelezettségek is, ám a CSR követői önkéntesen is cselekszenek a jogszabályi teendőkön túlmenően. A vállalat társadalmi felelőssége mint vezetési irányzat a nagy cégek világában fejlődött ki mozgalomként. Több egy meghirdetett vezetési stílusnál, mivel a szervezet ügyrendjébe, belső szabályaiba, működési gyakorlatába építi bele a társadalmilag felelős viselkedés normáit. A CSR keretében a vállalati belső szabályzatok kiterjednek a környezeti tudatosságra, a korrupciótól és az etikátlan üzleti fogásoktól való elzárkózásra, a hátrányos helyzetű alkalmazottak és ügyfelek iránti megkülönböztetett figyelemre. A nemzetközi cég igyekszik jó ’vállalati állampolgára’ (corporate citizen) lenni a befogadó országnak. A nagy cégek gyakran aktívan és tudatosan alakítják a vállalatról, az iparágról kialakult társadalmi képet, és ennek érdekébe állítják jóléti vagy

kulturális mecénási tevékenységüket. A nagyvállalatok kritikusai viszont úgy vélik, hogy az üzleti világ továbbra is a profitot tekinti alapvető céljának, és ezért a társadalmi felelősség ügye nem más, mint ügyes cégreklám. Mindenképpen helyes, ha a társadalmi vonatkozásokat komolyan vevő cégek ténylegesen beépítik belső ügyrendjükbe a felelős viselkedés szabályait, ilyen értelmű nyilvános etikai kódexhez csatlakoznak, mintegy ki is provokálva azt, hogy a külső nyilvánosság számon kérhesse rajtuk hirdetett elveik bármely megsértését. 4.211 Összegzés Amint az időnként fellépő ágazati és pénzügyi válságok megmutatják, a modern üzleti világ tele van kockázattal. A jegyzet révén az olvasó betekintést nyer a pénzügyi és piaci kockázatok természetébe, a kockázat-mérséklés eszközeibe, az üzleti verseny következményeibe. Megismerkedünk a vállalati stratégia alapjaival és a stratégiaformálás néhány

eszközével. A jegyzet kitér az olyan fontos üzleti funkciókra, mint amilyen a marketing, a vállalati kommunikáció, a modern információs technológia üzleti felhasználása. Foglalkozunk a nyereségcélú vállalatok társadalmi felelősségvállalásának ellentmondásos kérdéseivel is. A jegyzet végén további olvasnivalók jegyzéke található a mélyebben érdeklődők számára. FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.2 Üzleti ismeretek 284 FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.3 Államháztartási alapismeretek 285 4.3 Államháztartási ismeretek 4.31 Bevezetés A segédanyag célja, hogy a felsőfokú végzettséggel rendelkező jelölteket a középfokú segédanyag elsajátítását követően, az ott megszerzett ismeretekre támaszkodva, azokat felhasználva és kiegészítve, felkészítse a közigazgatási versenyvizsga sikeres letételére. Jelen segédanyag a középfokú versenyvizsga segédanyagának

kiegészítésére szolgál, bővebb ismereteket ad az államháztartási gazdálkodás, a központi költségvetés, az államháztartás egyes alrendszerei, a helyi önkormányzatok gazdálkodása, valamint az államháztartási kontroll, az önkormányzati és a külső, számvevőszéki ellenőrzés szabályairól. Az államháztartási ismeretek című felsőfokú modul bemutatja az államháztartás gazdálkodásának sajátos jellemzőit, különbözését az üzleti vállalkozásoktól, a gazdálkodás alapelveit, az állam gazdálkodási funkcióit, az államháztartás egyes alrendszereit, a központi költségvetés bevételeit és kiadásait, a helyi önkormányzatok gazdálkodását és a közpénzek ellenőrzésének rendszerét. 4.32 Az államháztartás gazdálkodási rendje Az államháztartási gazdálkodás sajátosságai, jellemzői Az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll. Az államháztartást a központi kormányzat, az

elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosítás költségvetései alkotják. Az államháztartási gazdálkodás során az állam jövedelemmel és vagyonnal, bevétellel, azaz anyagi javakkal rendelkezik, elvonja, juttatja, eladja, megveszi, tulajdonban és birtokban tartja azokat. Az állam a közfeladatok ellátása érdekében a bevétel, a jövedelem és vagyon egy részét elvonja a gazdaság alanyaitól és a magánszemélyektől, központosítja, majd egy újraelosztási folyamatban egy részüket felhasználja, és a többit visszajuttatja a gazdaság alanyainak és a magánszemélyeknek. Az állami elvonás jogcímei lehetnek: • vagyonszerzési (pl. öröklési illetéket, ajándékozási illetéket kell fizetni utána); • jövedelem, bevételszerzés (magánszemélyek jövedelemadót fizetnek utána); SZJA-t, azaz személyi • fogyasztás (fogyasztáshoz kapcsolódó adókat, ÁFA-t, azaz általános forgalmi adót,

jövedéki adót kell fizetni); • nyereség (vállalkozások, gazdasági társaságok társasági adót és osztalékadót fizetnek); • vállalkozási tevékenység (EVA, azaz egyszerűsített vállalkozói adó, egyéni vállalkozó SZJA fizetési kötelezettsége, helyi iparűzési adófizetés kapcsolódik hozzá); FFeellssőősszziinnttűű sseeggééddaannyyaagg 4.3 Államháztartási alapismeretek 286 • vagyonnal való rendelkezés, tulajdonban tartása (építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója, idegenforgalmi adó kapcsolódik