Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » A közigazgatási jogról

A közigazgatási jogról IX. 07 Többféle kiinduló pontból lehet közelíteni a közig.-hoz, minthogy látni fogják többféle irány kialakult. Leggyakrabban és leegyszerűsítve a közig-t egy olyan működő szervezetnek tekinti, amely az államnak az igazgatási feladatát végzi el, tehát az államnak az adminisztrációját Ebből következik, hogy valójában két elem kerül előtérbe: az egyik a szervezet, a másik a működés, a tevékenység. A kettő nem választható el egymástól, mert ha van szervezet, akkor az mindig működik –hogy mennyire célirányosan, milyen hatékonyan az ebből a szempontból másodlagos. És ellenkező a tevékenység, a működés társadalmi szinten mindig feltételezhet embereknek valamilyen közösségi összességét, akik valamely szervezet keretei között tevékenységet végeznek. Ha szervezeti oldalról közelítünk, és azt hallják, hogy közigazgatás, akkor valójában ezen belül két nagy alrendszer jön létre a

fejlett államokban, amelyek tehát elvégzik az államok adminisztrációját az állami igazgatás és az önkormányzatok között Vannak közös sajátosságaik ennek a két alrendszernek, tehát, hogy mindegyik csak a része az állami szervezetnek, következtetésképpen a tevékenységük is csak része az állami szervezet tevékenységének; közös sajátosságaik, hogy jogot alkalmaz és jogot is alkot mindkét alrendszer, közöttük a feladatok tekintetében egyértelmű határmezsgyét kijelölni nem lehet, ez is mutatja a szoros kapcsolatot, vagyis ami egy adott időszakban államigazgatási feladat az egy másik időszakban megjelenhet az önkormányzatnál. Például: az általános iskolai igazgatás lehet állami feladat, de lehet önkormányzati feladat is. Nálunk a hatályos szabályzás szerint önkormányzati feladat. Más államokban állami feladat, de van köztes megoldás is, hogy részben állami feladat, részben pedig önkormányzati feladat Itta

feladatok, hatáskörök mozgásban vannak, nincsenek örökérvényű törvényszerűségek, és ez azt jelenti, hogy az államigazgatási és önkormányzati igazgatás egy egység eleme, és az, hogy van közöttük eltérés, az a közig egységét nem bontja meg normális körülmények között, legalábbis a rendszeres működést nem zavarja meg. Ugyanakkor jelentős különbség is van a két alrendszer között, különbség van a létrehozásukban, létesítésükben ugyanis az államigazgatási szervezetben a hiearchikus viszonyok a jellemzőek, az államigazgatási szervezet kiépítése fentről kiindulva lefelé történik, ennek megfelelően tagolódik az államigazgatási rendszer. Legfelül a Kormány áll, amely ellátja az államigazgatási központ és legbelsőbb szintű irányítását. Alatta helyezkednek el a szervezeti egységek, mint a minisztériumok és egyéb jogállású országos hatáskörű szervek. Ezek az ún. központi államigazgatási szervek

Végül területi szinten működnek a területi államigazgatási szervek vagy központi irányítás alatt álló államigazgatási szervek, mint dekoncentrált szervek, melyek területi egységekben működnek döntően megyékben, illetve régiókban, vagy ún. területközi szervként látják el funkciójukat, amikor működési területük nem igazodik az ország közigazgatási területfelosztásához. Ilyenkor nem kettő-három megyére terjed ki, hanem pl a vízügyi igazgatás követi a vízrendszereket és ehhez igazodik a megfelelő igazgatási struktúra Ezek a végpontok Kivételesen előfordul, hogy kisebb térségekben is működnek a területi államigazgatási szervek kihelyezett egységei, különböző elnevezések alatt, mint földhivatal, munkaügyi kp. stb Ezek valójában beletartoznak a területi államigazgatási szervekbe A másik alrendszerrel kapcsolatba a létesítés tekintetében éppen ellenkező irányból kell kiindulni, ugyanis a helyi

önkormányzatokat, képviselőtestületeket, képviselőket a lakosság választja, tehát lentről felfelé. A közvetlen választás érvényesül, vagyis közvetlenül választják a települések képviselőit és az önkormányzatot. Ha azt hallják, hogy helyi önkormányzat, akkor ez alatt értendő a megyei és települési önkormányzatot. Más önkormányzatok is léteznek, majd később. Ha azt mondjuk, hogy önkormányzat, akkor a helyi önkormányzatot értjük Van egy szint, ez az ún. területi szint, a jelenlegi megye, ahol mindkét alrendszernek van kiépített szervezete kp-i, dekoncentrált szerveknek és működik önkormányzat. Más szinten az önkormányzat országos szinten nem működik, vagy ha igen, akkor ez nem ebbe a kategóriába tartozik, illetve az államigazgatási szervek nyúlványai nem érnek el minden községbe Tevékenységgel kapcsolatosan ez valójában azon múlik, hogy mi a megosztás a feladatok és hatáskörök tekintetében az

állami és önkormányzati közigazgatás között, ezt a tételes jogi szabályozás alapján lehet megkülönböztetni. A továbbiakban a közig.tudomány kialakulásával, fő irányzataival foglalkozunk 1, A közig. jogi kialakulása, története A közig. tudomány kialakulása egybeesik a polgári államok kialakulásával Természetesen a köznek igazgatását ezt megelőzően is ellátták az államok, nevezetesen a városállamokban már nagyon komplex közig. funkciókat gyakoroltak, mint pl: építkezések, környezetvédelem, vízhasznosítás és ezekre nézve voltak szabályok amiket betartattak, tehát működött egyfajta igazgatás. Tehát maga az igazgatás az államok kialakulásával együtt alakult ki Azonban hosszú időn át szervezetileg nem határolódik el, nem jön létre a mai értelembe vett közig-i államigazgatási szervezet, hanem a létező állami önkormányzati szervek az igazgatási feladatokat is elláttak, de más feladatuk is volt, pl. a nemesi

vármegye nagyon hosszú ideig a térségben mindennemű feladatokat ellátott Jogot alkotott, bíráskodott és ellátta a köznek az igazgatását, természetesen azon a szinten amire szükség, lehetőség volt. A szervezeti elkülönülés a polgári demokráciában kezd megjelenni, mégpedig a hatalommegosztás folyamán Bizonyára ismerik, hogy ebből a szempontból klasszikusan a hármas felosztás tekinthető a törvényhozók, a végrehajtók és a bírói hivatalok; ezenbelül a közigazgatás a végrehajtó hatalomban helyezkedik el. Egyrészről azért volt szükséges, mert a hatalom megoszlott, másrészről a szervezeti elkülönülés miatt Ennek a legfontosabb oka és indítéka az volt, hogy a kialakult polgárság egyrészt a gazdasági hatalom mellé a politikai hatalmat is meg akarta szerezni Másrészt ami szorosan ezzel összefügg az állami és állami szervek elvárta a biztonságot, életek és javak biztonságát és azt is, hogy az állam ne avatkozzon bele

korlátok nélkül a polgárok viszonyaiba. Ezt úgy lehet megvalósítani, hogy a hatalom gyakorlását megosztjuk, mai szóval élve nem jönnek létre túlsúlyos hatalmi pontok, illetőleg a hatalom gyakorlásának kialakítjuk a megfelelő ellenőrzési rendszert. Ez utóbbi különösen a kezdődő szervezetileg elhatárolódó közigazgatást illetően nagyon fontos, ugyanis, mint később különböző összefüggésekben látni fogjuk a közig.-nak van egy olyan sajátossága amely egyéb igazgatásoktól elhatárolódik, ez pedig a közhatalom gyakorlása. Tehát olyan állami kényszerítő eszközökkel rendelkezik a közig., amely ha nem korlátok között működik, akkor mindenképpen veszélyt jelent Erre figyelünk a közig. jognak az egyik klasszikusa akképpen fogalmazta meg a közig szerepét és rendeltetését a kialakult polgári államokban, hogy a modern, polgári államok a feudális rendőrállamokhoz képest az jellemzi a közig-t, hogy a modern államokban

jogilag szabályozott. Tehát nem véletlen, hogy ebben az időszakban a polgári forradalom zászlajára tűzte a közig. jogi szabályozásának szükségességét. A franciáknál, hogy ne legyen katonai hatalom a közig, másoknál másképpen jelent meg, de mindenhol alapvető igény volt a közig. törvény alá rendelése és jogi szabályokkal a szervezetnek feladatainak, működésének meghatározása Éppen ezért nem véletlen, hogy az első tudományos irányzat a közig-gal kapcsolatosan, amelyet közig.-i jogi irányzatnak nevezzünk, hogy a közig-t elsősorban jogi képződménynek tekintette, és azt tűzte ki célul, hogy a jog intézményeket, mint tudományos irányzatot kellő mélységgel kimunkálja, az összefüggéseket kidolgozza, és ez által hatni tud a gyakorlatra, mármint a jogalkotó és jogalkalmazó. Az irányzatnak a képviselői azt tartották fontosnak, hogy a közig körülhatárolt mederben folyjék, ki kell alakítani az ezzel kapcsolatos

garanciákat és amennyiben a közig. nem tartja be a jogszabályokat akkor a polgárnak legyen fellépési lehetősége arra, hogy jogorvoslattal éljen és az okozott jogsérelmet elhárítsa Következésképpen ennek az irányzatnak a kialakulása nagyon jelentős a tekintetben, hogy a polgári jogállamok kiépítésében nagyon sokat tett az állami közig.területén Elsősorban az anyagi, később az eljárásjog intézményének kialakulásában. Ugyanakkor ez a megközelítés nézetünk szerint túlzottan leegyszerűsített, mármint az, hogy a közig csak jogi képződmény, mert felfogásunk szerint a közig. nem azonos a közig-i joggal- A közigjog nagyon fontos része a közig-nak, de ezen keresztül a közig. lényege nem fedhető fel, tehát egyéb szempontok is szükségesek ahhoz, hogy a közig-t meghatározzuk, definiáljuk. 2, A közig. tudomány vagy tani irányzata Nyugat-Európában, elsősorban a francia és német jogterületen a közig. tani

irányzatának kibontakozása Itt egy nevet megemlítenék, akit még több összefüggésben szóba hozunk, nevezetesen Lorenz Von Stein nevét, akit az irányzat megalapítójának tekintenek Az irányzat lényege nem az, hogy a közig jogi irányzatával szemben alakult, ki, tehát nem egy ellenirányzatról van szó, hanem a közig jogi irányzattal párhuzamosan fejlődött Viszont a lényeges eltérés, hogy a közig. tani irányzat abból indult ki, hogy a közig nem csak jog, hanem ennél több és úgy ismerhetjük meg, hogy valójában minden társadalomtudomány a közig.-ról vallott nézeteit rendszerbe szedi. Innen egy lépés volt, hogy a társadalomtudományok centrumába a közigazgatás tudományt állította és akként vélekedett, hogy a többi e tekintetben, mint segédtudomány képes arra, hogy a közig-t a maga összességében, kellőképpen megvilágítsa, törvényszerűségeit megállapítsa, és azt kellőképpen hasznosítsa. Ez az irányzat nem tagadta a

jog szerepét a közigazgatásban, de nem ezt tartotta elsődlegesnek és különösen nem kizárólagosnak. A módszertan szempontjából kiemelendő, hogy ez az irányzat már használta az öszszehasonlító módszertant, különböző államok közig-nak az összevetéséből próbált következtetésekre jutni és ugyancsak ennek az irányzatnak köszönhető, hogy megkezdődött az egyes igazgatási ágak (mint szociális, ipari, kereskedelmi igazgatás) politikájának kialakítása, azok elvek kimunkálása, amelyek adott ágazatban, alágazatban a jogi szabályozás szempontjából meghatározott jelentőségűek és alapot adtak magának a jogi szabályozásnak. Az irányzat érdeme mindenek felett az, hogy több szempontból közelített a közig-hoz, ugyanakkor eltúlzott atekintetben, hogy a közig. tud centrumba állítása szükséges ahhoz, hogy a többi társadalomtudománnyal együtt a közig megfogalmazhatóbb legyen A közig tud-nak természetesen nincsen ilyen

szerepe. Semmiben nem tér el más társadalomtudományok pozíciója tekintetében Előnye az ágazati rendszer kimunkálása, mint már említettük, ugyanakkor kialakulásakor és később is nagyon sok kritika érte, azért, mert eltúlozta a közig. szerepét Ugyanis az említett definiálás csak néhány lépést kellett megtenni ahhoz, hogy eljussanak az irányzat képviselői arra az álláspontra, hogy az állami érdek szempontjából meghatározó jelentősége a közignak van – hatalommegosztás ide vagy oda Ha jól szervezett a közig akkor ez minden társadalmi problémát képes megoldani, feszültséget csökkenteni; tehát nem kell más, mint egy ún jó, erős közig. kiépítése, kellő hatalommal való felruházása és akkor ez a közig a leghatékonyabban biztosítja az állam fennmaradását Gondolom, nem kell részletesen foglalkozni azzal, hogy több szempontból is miért nem helytálló ez a következtetés. Ha ilyen egyszerű lenne egy közig.-i

szerepkör kijelölése, akkor társadalmi formációváltások nem következtek volna be Minden állam arra törekszik, hogy jó közig-t alakítson ki és nem is folytatom, mert végülis a további felsorolás e tekintetben felesleges. Nos(!), ezek az irányzatok alakultak ki. Néhány szót az amerikai irányzatokról, amelyek a közig-t illetően az európai irányzatokhoz képest meglepően későn alakultak ki. Amerikában valójában jól szervezett közig. van és az ebben az évszázadban kezdődött, amely a múlt században volt az nehezen volt annak nevezhető Európában ebben az időszakban már megfelelő közig. létezett Ugyanakkor nagyon gyorsan látványos eredményeket ért el és nem véletlen, hogy már az első világháború után óriási hatást gyakorolt az európai közig. tud-ra és közig rendszerre. A második világháborút követően pedig egy nagyon erőteljes betörés valósult meg a tudományban, különösen az egyik irányzat, nevezetesen

a scientific managament irányzata, ami tudományos üzemvezetésnek, menedzselésnek is szoktunk nevezni, különösen ez vált ismerté és nem ok nélkül. Először néhány szót a másik irányzatról, ami kevésbé volt ismerté Ez az ún. politika tudományi irányzat A nevében benne van, hogy van némi köze a politikához, ez a kapcsolat pedig, hogy valójában a Kormány működésének kritikájából nőtte ki magát, úgy, hogy ennek az irányzatnak a képviselői azt tartották fontosnak, hogy a közig legyen távol a politikától, pontosabban a politika ne avatkozzon bele a közig.-ba, mert ha beleavatkozik, akkor csak ront Természetesen az irányzat képviselői nem voltak szűklátókörűek és tudták azt, hogy a közig politikai érintettség nélkül elképzelhetetlen Azt tartották fontosnak, hogy a politika hozza meg a döntéseket, ezeket realizálja, valósítsa meg az állami adminisztráció. Ami nagyon fontos, hogy e tekintetben az állami

adminisztráció legyen önálló, természetesen megfelelő felelősségű rendszerekkel Ezért a közig-t a törvények alá kell helyezni és, hogy eredményes legyen a munkája, az szükséges, hogy legyen egy hivatásos hivatalos kar és ezeket jól meg kell fizetni. A másik irányzat a scientific managament. Két nagyobb irányvonalat foglal magába Az első Taylor nevéhez kötődik, nevezetesen a tudományos munkaszervezés. Ennek lényege, hogy a munkafolyamatok egymáshoz kapcsolódva rendszerbe kell foglalni és ennek következtébe az iparban nagyfokú termelékenységet értek el, kb 10-15-szörösére emelkedett a termelékenység. És azt mondták, hogy ha ez bevált az iparban, akkor miért ne lenne alkalmazható az közig.ban A közig is igazgatás Ez merőben más rendszerű megközelítés, mint az európai irányzatnál tapasztalható volt Azt is mondhatjuk, hogy a joggal keveset foglalkoztak A hatékonyságot, eredményességet helyezték előtérbe, bár ebben az

időszakban gyorsan beigazolódott, hogy az alkalmazott módszerek a közigazgatásban ilyen hatékonyságot nem biztosítanak, de jelentős előrehaladás volt. Had utaljak arra, hogy különböző minősítési rendszerek lényegében innen indulnak ki, a folyamatok szabályozásából és egymásra építéséből, a rendezettségből és ma már közig területén ennek különböző alkalmazási formái vannak A második irányvonal, amely Fayol nevéhez fűződik, ennek a lényeg, hogy a vezetés és irányítás tudományos alapon való megszervezését, vezérlését tekintette fontosnak. Azért, mert ha a vezetés kellőképpen felkészült, átlátja a folyamatot, akkor ezeket megfelelő hatékonysággal tudja azt vezényelni. A lényeg az, hogy milyen vezetési szisztéma alakul ki nemcsak az iparban, hanem a közig.-ban is Néhány szót a közig. jelenlegi irányzatairól Ez már egyszerűbb lesz Az egyik, hogy valójában a korábban említett irányzatok, időről-időre

visszatérnek Pl: Európában a 60-as években és később a 80-as évek végén a közig.-i jogformák voltak nagyon jelentős produktumai azzal, hogy a közig.-i joggal való vizsgálódás már elsősorban nem a szervezeti rendre, hanem a működési garanciákra irányult Nem az volt a fontos, hogy milyen a szervezeti struktúra, hanem az, hogy a közig., a piacgazdasági folyamatok jogi eszközökkel hogyan tudja minél hatékonyabban elősegíteni Ez természetes, hogy ez egy nagyon jelentős hangsúlybeli eltolódás a közig.-on belül, de változatlanul a jog fontosságából indul ki Ez mintegy ellenhatása volt annak a felfogásnak, hogy a gazdasági életkörülmény lehető legjobb, mint az államnak egy eszközét ki kell szorítani(????????????). Tehát két ilyen nagyobb nekibuzdulás is megfigyelhető Valójában a közig tani vagy tudományi irányzat állandóan a felszínen volt és van is azzal, hogy bővítette a kört a közig.vizsgálatában, más tudományok

eredményeire is támaszkodott Pl: különböző matematikai modellezésben, amelyek elsősorban a vezetés irányítással kapcsolatosak. A második világháború után két tudomány volt jelentős a közig-sal kapcsolatos kutatásokban Az egyik a szociológia, a másik a politológia Az említett tudományok érintettsége ma is tart, és ami még megfigyelhető, hogy a tudományos vizsgálatok egyre –inkább kiterjednek a közig. és környezete közti kapcsolat elemzésére Nemcsak azt vizsgálják, hogy a közig. milyen hatás kifejtésére alkalmas, hanem azt is, hogy a visszahatásokkal mit kezd a közig., amit visszaigazol a társ, ezeket hogyan dolgozza fel és mennyiben tudja hasznosítani Még egy irányzatra szeretném felhívni a figyelmet, amely centrumba az embert állítja a közig.-on belül, az emberi tulajdonságok szerepét, az emberek közötti csoportkapcsolatokat hangsúlyozza és ezt tekinti nagyon fontos összetevőnek egy eredményes, sikeres közig.

működtetésének Ami a hazai közig tudományt illeti sajnos meglehetősen későn alakult ki történelmileg Az első tudományosnak nevezhető művek a múlt század végén jelentek meg, mintegy 100-150 éves késéssel nyugathoz képest Ennek sok oka volt Az első, ahogy Széchenyi fogalmazott a társadalmi-gazdasági elmaradottságunk, ami természetesen a közig.-ra is kihatott Sokáig önálló központi igazgatás nem működött, tehát valójában nem is volt mivel foglalkozni A helyi területi igazgatással kapcsolatosan lényegében a vármegyei önkormányzatok jelentettek egy közig.-i jelenlétet Ezek az önkormányzatok pedig ebben az időszakban rendi előjogokat védtek, de távolról sem egy demokratikus struktúra kialakítására irányultak. Önálló községigazgatás nem létezett, a községek valójában centralizáltak, a járás illetve megye által működtek egészen a múlt század végéig, amikor az első községi törvény megalkotására sor

került, amely az önkormányzatiság nézőpontjából korszerű volt, más kérdés, hogy a gyakorlatban miként érvényesült. Maga, mint jogalkotási produktum a maga idejében egy magas szinten kiművelt törvény volt. Az első tudományos munkák részben egyetemi tankönyvek voltak, amiket kézikönyvként is használtak, ezeknek jelentős többsége az államig.-i joganyag rendszerezésével és magyarázatával foglalkozott, tehát színvonalas jogszabály összeállítások voltak. Ezt követően kezdődtek a közig-i jog dogmatikájának kimunkálása, itt egy nagyon erős osztrák hatás érvényesült természetesen. Valójában egy nagyon jelentős személyiség volt Magyari Zoltán, aki a pesti egyetem tanszékvezetője volt egy ideig. Ő és iskolája jelentett egy magas szintű tudományos értéket, mert a kutatások a gyakorlat felé fordultak, az empirikus felmérés nagymértékben fejlesztette a közig.-i tudományt, nemcsak a módszertan, de ennél több még

ma is, időtálló. Legnagyobb munkája a Magyar Közigazgatás Ebben a könyvben arra tett kísérletet, hogy a közig. jogi és az amerikai ún üzemgazdasági irányzatot összeépítse, ahogy ő fogalmazott egy szintézist kialakítson. Ez azonban általa is bevallottan nem járt sikerrel A nagyon értékes munka egymástól két jól elhatárolt részre oszlik Az első része a közigt a szervezéstudományi oldalról közelíti A második része a 30-as évek végi, 40-es évek elejei hazai közig. struktúra aprólékos leírása Ezek, mint említettem egymástól nagymértékben elválnak Magyarinak és iskolájának köszönhető a városi jog kialakulásának a Nagyon jelentős produktumok születtek, a munkatársak egy része a közig hatósági tevékenységével foglalkoztak. A közig eljárás normarendszerének kialakítására tett kísérletet, ezek is szép eredményeket hoztak, de az sajnos más kérdés, hogy ezekből sose lett törvény. A második világháborút

követően iskolája a közig.-ban az egyetlen hathatós erő volt, amely az új köziga létrehozásáért változásokat kívánt tenni, és az ekkor megjelent munkák közös sajátossága, hogy a legfontosabb a közig.-sal kapcsolatban a demokratizálódás IX. 08 A közigazgatás definiálását illetően nagyon sok a bizonytalanság, sokfajta meghatározás, megközelítés létezik. Ezeknek a legnagyobb része a közigazgatás egy-egy elemét emeli ki és állítja központba, nagyon gyakran egyéb sajátosságokkal nem foglalkozik. A közigazgatás meghatározásával kapcsolatosan két fő irány alakult ki. Történetileg először az ún negatív megközelítések jöttek elő, később már a pozitív meghatározások kezdtek kialakulni. Azonban szólni kell arról a felfogásról, mely szerint a közigazgatás nem definiálható, legfeljebb körülírható, mert olyan sokirányú tevékenységet fejt ki, olyan sok féle funkciót lát el, hogy az ismert

meghatározások túlzottan általánosak vagy leszűkített megközelítések; valójában nem adják vissza azt, amit a közigazgatás ténylegesen tesz, ezért lehetőség csak arra van, hogy a főbb sajátosságokat adott állam, adott közigazgatását felsorakoztatjuk és a továbbiakban erre válaszolunk. Rátérve ezek után a negatív meghatározásokra: ezek közös sajátossága, hogy valamihez viszonyítva próbálják a közigazgatás definiálni, úgy, hogy más állami tevékenységhez viszonyítva egyfajta kivonásos módszert alkalmaznak és így jutnak el a közigazgatáshoz. Közelebbről itt két jelentősebb gondolat jött létre Az egyik a közigazgatás és az alkotmány viszonyához próbál definiálni E szerint, mivel az alkotmányos tan kialakult és ennek megfelelően a polgári államokban megszülettek az alkotmányok (már ahol megszülettek), ennek következtében kialakult az alkotmányos rend. Azonban tekintettel arra, hogy az alkotmányi szabályozás

hosszabb időre rendezi az alkotmányos berendezkedést, végülis egy statikus állapotot teremt. Nem lehet mindennap változtatni az alkotmányt, mert ez egy bizonytalanságot szülne, azonban az életviszonyok változása szükségessé teszi, hogy a jogrend ehhez igazodjon, ezt elősegítse, adja meg neki a lehetőségeket és a kereteket. Ez úgy valósítható meg, hogy az alkotmányos normák megvalósítása, realizálása a közigazgatáson keresztül történik, tekintettel arra, hogy a közigazgatás olyan szervezeti rendszer amely a mobilitást tudja biztosítani, tud igazodni a változásokhoz és ezért ennél az alkotmányos rendnek a megvalósulása a közigazgatás közbejöttével realizálódik. Az egyik szerző ezt úgy fogalmazta meg, hogy az alkotmány élete közigazgatás, ha nincs közigazgatás, akkor az alkotmányos normák realizálása nehezen lenne biztosítható. Ezzel a felfogással kapcsolatban a következő fifikai észrevételekkel kell kezdenünk

Kezdjük azzal, amire már utaltam, hogy az államok egy részében amikor ez a nézet kialakult, még nem volt alkotmányilag szabályozott rend, nem voltak alkotmányhoz rögzített állami szervek, általában állami berendezkedés. A másik, hogy ha elfogadjuk azt a tételt, hogy az alkotmány a közigazgatáson át realizálódik, akkor ez csak akkor lenni valóságos megállapítás, ha az alkotmányon kívül minden fajta egyéb állami tevékenység a közigazgatás köréhez tartozna. A következő kritikai észrevétel azon alapul, hogy az alkotmány és a közigazgatás az nem fogható fel egy egység két részére. Ugyanis ha próbáljuk meghatározni egyiket, másikat; ezek egységként nem foghatóak fel. Az alkotmány lehet törvény, lehet alaptörvény, lehet több alkotmányos törvény rendszere, ehhez a közigazgatás sem szervezeti, sem működési oldalról nem illeszthető hozzá. A közigazgatás nem jogszabály, nem jogszabályok összessége stb A döntő

érv az, hogy ez a megközelítés nem mond semmit magáról a közigazgatásról, csak azt állítja, hogy az alkotmányhoz viszonyítva a közigazgatás a normák végrehatását végzi, illetve segíti elő. A másik a hatalmi megosztás elvéből kiindulva jut el a közigazgatáshoz. Nagyon sokfajta megközelítés érvényesül. A három legjelentősebbet említjük Az első a klasszikus megosztásból indul ki, tehát a hármas felosztásból: törvényhozás, végrehatás és bírói tevékenység. Ez a felfogás azt mondja, hogy ez a három hatalmi ág lefogja az állami tevékenységet. Ha az állami tevékenységből kivonjuk a törvényhozást és a bírói tevékenységet, akkor az ami megmarad az a közigazgatás A másik nézet azt mondja, hogy az állami tevékenységnek két nagy szférája van: törvényhozás és végrehajtás. Az állami tevékenység abból áll, hogy megalkotják a jogot és azt végrehajtják Ebből következően úgy jutunk el a

közigazgatáshoz, a végrehajtáshoz, hogy ami a törvényhozáson kívüli az mind végrehajtás, jóllehet ezen belül illik megkülönböztetni a bírói jogalkalmazást és a közigazgatást szervező jogalkalmazást. Végül itt is a hármas felosztás a végeredmény, csak más a megközelítés. A harmadik megközelítés lényege, hogy van jogalkotás és van jogalkalmazás. A jogalkotást a törvényhozó végzi, míg a jogalkalmazást a végrehajtó szervek. Következtetésképpen a közigazgatás a végrehajtáson belül lehet kijelölni, de tegyék állami tevékenységektől világosan elhatárolva. Fenti meghatározások közös sajátossága, hogy valamilyen tevékenységből ún. összállami tevékenységből kizárásos alapon a közigazgatást körülhatárolni, de megfelelő támpontokat ehhez nem adnak, tehát az összállami tevékenységet nem definiálják Következésképpen nem mondanak semmit a közigazgatásról. A pozitív meghatározás az elnevezésből

kiindulva mond valamit a közigazgatásról, de már elöljáróban meg kell említeni, hogy felhasználja a negatív megközelítés módszertanát, csak más formában. Pl úgy, hogy vizsgálja a közigazgatás és magánigazgatás azonosságát és különbözőségét A másik nagyon fontos kiindulópont, hogy a közigazgatás nemcsak jogi oldalról kiindulva próbálja definiálni, nemcsak a jogot látják a közigazgatásban, hanem ezen túl is tekint. Ezek után itt is néhány szót a fő irányzatokról Az egyik a szervezéstudományi megközelítés, amely a közigazgatáshoz szervezési oldalról közelít. Vannak az ún döntéselméleti irányzatok, amelyek azt tartják, hogy a közigazgatáson belül központi ellem a döntés, minden egyéb igazgatási tevékenység e körül helyezkedik el, úgy, hogy megelőzi vagy követi a döntést. Az előzmény és a következmény magából a döntésből megmagyarázható. A másik megközelítés az ún. igazgatási ciklust

tekinti kiindulópontnak, tehát az igazgatási cselekmények egymásutániságát, sorrendjét. E felfogás szerint az igazgatási tevékenység elemeire bonthatóak, az elemek között egy racionális rend alakulhat ki és a kezdő elemtől végülis –tehát amikor megindul az igazgatás- eljutunk a végponthoz amikor megtörténik a döntések végrehajtása, leszűrik a tapasztalatokat ellenőrzés nyomán, ami azt jelenti, hogy kezdődhet az új ciklus, ami támaszkodik a korábbi eredményekre, tapasztalatokra és elméletileg minden új ciklus ennek következtében egy színvonalas igazgatást hoz magával. Vannak az ún. rendszerelméleti megközelítések, aminek a lényege, hogy mindenfajta igazgatás egy rendszer, melyben ember és eszköz egy meghatározott célt, érdekét egymáshoz rendelnek Fontos, hogy mind az igazgatásban résztvevők –emberek- között, mind a szükséges eszközök a megfelelő kapcsolat rendezett formában létrejöjjön, ezáltal

megszervezhető az igazgatás. Fő irány a politikai szociológia, amelynek egyik jeles képviselője Max Weber, aki a közigazgatást egy bürokratikus rendszernek tekinti, amelyben a szervek egymás mellé rendeződnek és ezen belül az igazgatási tevékenység megszervezése a központi ellenőrzés. Más megközelítések nagy hangsúlyt fektetnek a közigazgatás és a környezete közötti kapcsolatra. Nevezetesen azok a visszajelzések, amelyeket a társadalom a közigazgatás felé visszajutnak és ezek alakító szerepét hangsúlyozzák Ezek az irányzatok fontos szerepváltozást hoztak magukkal, korábban ugyanis az említett megközelítések a közigazgatást mindig felülről próbálták megszervezni a közigazgatást és kevésbé voltak tekintettel a társadalmi törvényekre. Végülis az említett irányzatok kb. három csoportra oszthatóak: 1, Materiális jellegű megközelítés lényege, hogy a közigazgatás nem más, mint a politikai döntések

végrehajtása. 2, Organikus, szervezeti oldalról történő megközelítés, ami központba a szervezetet állítja és ezt tartja meghatározó jelentőségűnek. 3, A közigazgatási funkciókra helyezik a hagsúlyt: ursumánus(?) megközelítés. A lényeg, hogy milyen szerepe van a közigazgatásnak, hogy határozza meg a törvényhozás a közigazgatási szerepkört. Ezekre a funkciókra épül a közigazgatás feladata, és végül erre épül a hatáskör Jelenlegi meghatározások csak a központi elemeket említeném, mert sok fajta van. Nagy szerepet kapnak a hatalommegosztásból kiinduló megközelítések, de most már úgy, hogy a közigazgatás a végreható hatalmon belül kívánják definiálni. Ebből a szempontból a fő kérdés az, hogy mi a viszony a kormányzás és a közigazgatás között. Egyik a másik része? Hogyan határolhatóak el egymástól? Az igazgatástudományi megközelítések az igazgatás és a közigazgatási cselekmények vizsgálata,

tehát mit tesz a közigazgatás? Egy további megközelítés azt helyezi a központba, hogy a közigazgatás a társadalmi elrendeződés szerint milyen szerepet tölt be, hogy érvényesíti a közérdeket? E szerint a közigazgatás lényege az, hogy egy cselekvő elrendezéssel segítse elő a jövőbeli megújulását a társadalmi berendezkedésnek. Másik megközelítés ma is az ember és eszme céltudatos összerendezése, azzal a céllal, hogy elvégezze az igazgatást. Egy további megközelítés a közigazgatás lényegének a közigazgatási szervek együttműködését tekinti. Az a fontos, hogy a rendszereken belül ki-e alakul a megfelelő kapcsolatrendszer, mert ha nem és ezen belül hibák, hiányosságok jelentkeznek, akkor ez a közigazgatás teljesítőképességét csökkenti. Végül nagyon gyakori megközelítés az, amelyik a hatalom gyakorlására helyezi a hangsúlyt és azt mondja, hogy a közigazgatást leginkább az jellemzi, hogy van állami hatalma,

amit a törvények keretei között, szabadon gyakorolhatja és olyan pozíciót biztosít a hatalmon belül, ami minden többitől megkülönbözteti. Végül még két megközelítést említenék. Az egyik az ún adminisztratív állam lebontását tűzi ki célul, ennek következtében a közigazgatást újra kell definiálni, mert a modern államokban a közigazgatás annyira túlsúlyos lett, hogy akadályozza az államok fejlődését. Vagyis a közigazgatásnak egy két irányból csökkentett szerepkört kell biztosítani Egyrészt a közigazgatás és a gazdaság közötti kapcsolatban, hogy a piaci viszonyok jobban tudjanak érvényesülni. A másik a közigazgatás és a polgárok viszonyában a hatósági elemeket kell szűkíteni. Végül az ún. szolgáltató közigazgatás gondolata, ami a közigazgatás lényegének azt tekinti, hogy minél szélesebb körben biztosítsa a polgárok részére az anyagi és a nem anyagi közszolgáltatásokat, és a közigazgatás arra

készüljön fel, hogy ezeket milyen formában tudja biztosítani: saját szervén belül, más szervekkel együttműködve stb. Ez a megközelítés azért is lényeges, mert a hatalmi hangsúlyokat figyelmen kívül hagyja, és célnak tekinti, hogy a közigazgatási feladatok megvalósítása során a polgárjogias elemek bővüljenek, de már ne döntéseken át oldja meg feladatát a közigazgatás, hanem az együttműködések kerüljenek előtérbe. Mi hogyan próbáljuk megközelíteni a közigazgatást? Az egyik közelít szervezés elméleti szempontból, ami abból indul ki, hogy a közigazgatás is igazgatás. Először megvizsgáljuk az igazgatás törvényszerűségeit, tehát azt, ami általában és minden igazgatásra vonatkozik, ezt követően azt vizsgáljuk, hogy ezek a törvényszerűségek milyen mértékben érvényesek a közigazgatásra. A másik kiindulópont az, hogy áttekintjük, hogy mit jelent a közigazgatásnak az állami elvek, mit jelent az, hogy

a köznek az igazgatása, mit jelent az, hogy állami adminisztráció. Kezdve az előbbivel az a kiindulópont, hogy társadalmi méretekben mindenfajta és nemű igazgatás az valójában a szervezete és tevékenység kapcsolatának a társadalmi mérete. Ha van egy létrehozott szervezet, akkor az, tevékenységet folytat Alapkérdés, hogy milyen tevékenységet végez, értékmérő, hogy miért hozták létre. Igaz ez a másik oldalról közelítve is, hogy a társadalmi méretekben végrehajtott tevékenységek azok a szervezeti rendszerektől erednek és nem az egyéni cselekvések véletlenszerű találkozásából. Ha működő szervezetet vesszük alapul, lényeges, hogy ez hogyan ismerhető meg, melyek azok az elemek, szempontok amelyekből kiindulnak. Négy ilyen fontos szempont van: 1, az alany: mely szerv végzi a tevékenységet 2, a tárgy: mire irányul ez a tevékenység 3, a cél: mi az igazgatás a szervezeten belül meghatározott célja 4, a tartalom: a

tevékenység mely elemekből tevődik össze. Lényeges, hogy mi a viszony az alany és a tárgy között? Az alapvető viszony az, hogy társadalmi méretekben, hogy mind az alany és mind a tárgy egy szervezet. Az is, ami a tevékenységet kifejti és az is egy szervezet melynek irányába tevékenységet folytat Pl: egy vállalati adminisztráció, egy vállalati igazgatás ebben a szervezetben akképpen jelentkezik, hogy van egy igazgatási szerv, mint alany és van a tárgy, maga a vállalat, amely ezt az igazgatást végzi. Az alany és tárgy, hogy viszonyul ebben a kapcsolatban egymáshoz? Az alany mindig a része a tárgynak, vagyis az igazgatási szervezet az mindig azon a szervezeten belül foglal helyet, amelyet igazgat. Az iskolaigazgató is iskolán belüli Az arányok akként alakulnak, ahogy a szervezet funkciói behatárolják. Mindig igaz, hogy az igazgatási szervezet a tárgyon belül mindig kisebb, mint maga a tárgy. Elképzelhető, hogy az alany ugyanakkora,

mint a tárgy? Elméletileg igen, ez akkor jön létre, ha tökéletes az igazgatás, vagyis mindenki mindenkit igazgat. Társadalmi méretekben ez nem megvalósítható! Akkor hogyan jön létre az igazgatást kifejtő szervezet? Legdemokratikusabb megoldás, ha az igazgatás tárgya jelöli ki az igazgatási alanyt, ami azt jelenti, hogy megválasztják. A másik megoldás a kinevezés Ha elfogadjuk azt, hogy az igazgatás alanya része az igazgatás tárgyának, akkor ebből következik, hogy az igazgatási tevékenység is része a szervezet tevékenységének. Előfordul, hogy az igazgatási feladatokat csak egy személy végzi el, és nem egy szervezet, de a tétel itt is igaz, hogy az egy személy által kifejtett tevékenység természetesen a szervezet egész tevékenységének a része. Az alany és tárgy relációjában a legfontosabb, hogy szervezeten belül helyezkedik el az igazgatás és az igazgatási tevékenység. Az igazgatás célja A szakirodalom sokféleképpen

határozza meg, de csak néhányat említenék: - eredményesség - hatékonyság, gazdaságosság - lex minimi elve: minél kevesebb ráfordítással, minél több eredmény legyen Ezek valóban célja az igazgatásnak, de nemcsak az igazgatásnak, hanem minden szervezetnek. Behatárolható célja az igazgatásnak, hogy mit végez az igazgatás a szervezeten belül ahhoz, hogy a szervezet működőképes legyen. Ennek lényege, hogy az igazgatás a szervezeten belül biztosítja a működés feltételeit Ezek a feltételek: emberi erőforrás és a dologi feltételek biztosítása Tehát az igazgatás célja a működés zavartalan feltételeinek biztosítása Az igazgatás tartalma Sokfajta vélemény van itt is. Az igazgatás azzal indul, hogy információt gyűjt, azt feldolgozza és hasznosítja. E nélkül érdemi tevékenységet nem lehet létrehozni Az információ alapján az igazgatás tervez, kijelöli az elvégezendő feladatot. Ezek többféle tartalmi tevékenységet

jelenthet Van, amikor az igazgatás maga alakítja ki a célkitűzéseket, van amikor a feladatot kívülről kapja meg, mint amikor a közigazgatás a törvénynek megfelelően határoz. Ezeket a feladatokat tovább bontja és kiosztja a munkát. A munkamegosztás lényeges A feladatok elvégzését koordinálni kell A döntés e felfogás szerint nem tartalmi eleme a közigazgatásnak, mert az igazgatás a döntésig terjed és a döntést követi. Ezáltal a döntést a vezetőség hozza meg (egy személy vagy egy testület hozza meg), akinek van döntési jogosítványa. Ezután a döntést végre kell hajtani, a végrehajtási feladatokat felparcelláza, munkamegosztás, és jobb esetében a döntést végrehajtják. A végrehajtást ellenőrizni kell, mert a további végrehajtási feladatot a későbbiekben befolyásolja Arra a következtetésre lehet jutni ebben a felfogásban, hogy az igazgatásnak két fontos eleme van: munkamegosztás és a koordináció, mert a további

igazgatási tevékenység ezzel van szoros összefüggésben. Ha elemezzük a munkamegosztást és a koordinációt, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy mindkettő szervezési tevékenység, vagyis az igazgatás szervezés A közigazgatás alanya az, aki, amely tevékenységet kifejti, tehát maga a közigazgatási rendszer. Ennek van két alrendszere az állami és az önkormányzati rész, amelyek szervezetei oldalról nézve tevékenységet fejt ki Azért ebből a szempontból nézve, mert arra is lehetőség van, hogy más szervek is részt vegyenek közfeladatok ellátására, más szervek is végezhetnek közigazgatási tevékenységet. Ha más szervek végzik, attól az a szerv még nem közigazgatási szerv. A közigazgatás tárgya Ha az egész szervezetet vesszük kiindulópontnak, akkor az államilag szervezet társadalom. Ha elemeire bontjuk az alanyt és a tárgyat, akkor adott közigazgatási szerv (pl: megyei önkormányzat stb.) milyen csatornákon jut el a

saját tárgyához, elsősorban a településekre Mindegyik közigazgatási szerv meghatározható azon a területen, amelyen tevékenységét kifejti. A települések közigazgatáson az alany az önkormányzat Ha végig gondoljuk, hogy az alanynak van egy tárgyi megfelelője, akkor ebből az következik, hogy nincs olyan település ami kimaradna a közigazgatásból, sőt olyan sincs ahol csak egyfajta igazgatás van. A következtetés az, hogy a települések igazgatását illetően az igazgatásnak van egyfajta tagozódása, amelynek lényege, hogy adott igazgatás az egyik összefüggésben, alanyi pozícióban van, a másik relációban az igazgatásnak a tárgya. A területi igazgatás a települések nézőpontjából alanyi pozícióban vannak. A központi igazgatás oldaláról nézve tárgyi pozícióban van Az alany és tárgyi relációjához azok a következtetések járulnak, hogy általában a közigazgatási szervek az alanyok. A közigazgatás célja A

közigazgatás célja az igazgatás céljához viszonyítva nem tér el, vagyis a közigazgatás célja a közigazgatási szervezet zavartalan működésének biztosítása. A közigazgatás tartalma Ha áttekintjük, és elemeire bontjuk a közigazgatási tevékenységet akkor ebből a nézőpontból arra a következtetésre juthatunk, hogy a közigazgatás tartalmi elemei megegyeznek az igazgatás tartalmi elemeivel. A közigazgatás is egy szervező tevékenység. Összehasonlítva az általános igazgatással eltér: alanyban és tárgyban, de nem tér el célban és tartalomban. Az igazgatás, vezetés és irányítás viszonya Az igazgatás tartalmi elemeinél arra a következtetésre jutottunk, hogy az igazgatás a döntésig terjed és a döntés vezetői, irányítói jogosítvány. A vezetésnek és az irányításnak vizsgáljuk az alanyát, tárgyát, célját és tartalmát, akkor a vezetés az igazgatás csúcsán helyezkedik el, ebből az következik, hogy a

szervezet része és a vezetési tevékenység is része a szervezet tevékenységének. Az alanyi és tárgyi viszonyításhoz annyit, hogy a vezetés az igazgatáson keresztül hat a szervezetre elsősorban, kivéve, amikor a vezetés közvetlenül a szervezeti egységekhez intéz döntést. A cél természetesen az igazgatás célja Az irányítás alanyi oldalról nézve az az eltérés, hogy az irányítás szervezeten kívül helyezkedik el, az irányítás külső ráhatás a szervezetben, mégpedig elsőként a vezetőre, vagyis az irányítás a vezetésen keresztül fejti ki hatását. A külső ráhatás megvalósul a következő rendszerben: függőleges hiearchikus rendszerben, vagy vízszintesen, amikor a képviselőtestület irányítja saját szervezetét, hivatalát. Ha célt és tartalmat vizsgálunk, akkor hasonló a következtetés. Egy jól működő rendszerben az irányításnak nincs elkülönített célja, vagyis kapcsolódik hozzá a döntés előkészítés

és végrehajtás. Ehhez az összefüggéshez hozzá kell tenni, hogy a vezetés és irányítás szempontjából a legfontosabb kérdés, hogy a döntési hatáskör hogyan oszlik meg. Dönt a vezetés, az irányítás, de nem ugyanabban A megoszlás elvei, hogy a vezetőnek széleskörű jogosítványa van, nagyfokú önállóság jellemzi. Az igazgatás világában ebből az következik, hogy a döntési kompetenciák meghatározása mindig jogi rendezéssel történik, nem lehet ezt rendezetlenül hagyni, mert következménye a hatásköri összeütközés vagy senki sem fogja elvégezni a feladatot. Ebből következően az irányítással kapcsolatban a szabályozásnak két területre kell kiterjedni. Az egyik, az irányítás területének kijelölése A másik az irányítás eszközeinek meghatározása. A közigazgatás és a jog viszonya A közigazgatás nem azonos a közigazgatási joggal! A közigazgatás az államnak az adminisztrációja, az államnak az igazgatása és,

mint állami tevékenység közhatalmi jogosítványokat és kötelezettségeket foglal magába. A jogi oldalról történő megközelítés során a hatalommegosztás egyensúlyából indul ki, ez is bizonyítja, hogy a közigazgatás a közhatalmi szférában helyezkedik el A hatalommegosztással kapcsolatban két fontos dolog van. Az egyik, hogy hatalommegosztás az ún. vegytiszta kormány egyetlen államban sem létezik Nem beszélve arról, hogy tartalmukat tekintve az egyes hatalmi ágakhoz tartozó tevékenységek nehezen hasoníthatóak össze Megállapítható, hogy a történelem fejlődése során az állami tevékenységben a végrehajtó hatalom ment keresztül. A bíráskodás, az ítélkezés az, mint tevékenység a középkorban, városállamokban ugyanaz volt, a tevékenységüket tekintve A közigazgatás a társadalmi formációk következtében módosult. A hatalmi megoszlás nem tekinthető teljesen következesnek abból a szempontból, hogy a törvényhozás is

ellát nem törvényhozási feladatokat, ugyanakkor a közigazgatás nemcsak végrehajtja a törvényeket, hanem maga is alkot jogot. Nem minden jogalkalmazói feladatot lát el a közigazgatás, de nem állami szerveknek is van jogalkalmazói tevékenységük Mindenfajta közhatalmi fellépés jogi szabályozáshoz kötött, függetlenül attól, hogy a közigazgatás végzi, vagy más szerv végzi. A közigazgatás szerepe a stratégiai döntések előkészítésében való részvét. Ez alatt azt kell érteni, hogy az országgyűlés hatáskörébe tartozó stratégiai döntések, törvényalkotás az esetek többségében a kormány előkészítése során valósul meg. Ez azt is jelenti, hogy ez az előkészítés, ha korlátozottan is, de alkalmas hatáskifejtésre A másik szerepkör, ami a közigazgatás joggal való kapcsolatát érinti az a végrehajtó szerepkör. Ez tágan értelmezve jogalkalmazó tevékenység, mely során jellegétől tekintve különböző

döntéseket hoznak a végrehajtó szervek. A törvény végrehajtása azt jelenti, hogy amit a törvény előír annak a realizálása közvetett formában a végrehajtó hatalom gondoskodik Két féle formában: amikor a döntések érvényesülése nem teszi szükségessé további normák létrehozását; a másik eset amikor a végrehajtó hatalom a jogalkotó hatásköre. Jogalkotás hatásköre a közigazgatás mindkét területén (önkormányzat és államigazgatás) megtalálható. Az államigazgatásban a kormány és a miniszterek rendelkeznek jogalkotói hatáskörrel; az önkormányzat is rendelkezik jogalkotói hatáskörrel, nevezetesen a közgyűlések és képviselőtestület önkormányzati rendeletet alkothat Ebben összefüggésben merül fel az a kérdés, hogy az önkormányzati rendeletalkotásnak mi a terjedelme és korlátja Két féle megoldás van: az egyik amikor az önkormányzati rendelet kapcsolódik a központi szervek által kibocsátott jogszabály

végrehajtásához. Ez a jelenlegi viszonyok között csak a törvény relációjában jöhet szóba A másik megoldásLEJÁRT A KAZI!!!!!! A közigazgatás jogi oldalról nézve, végrehajt és rendelkezik, ebből következik, hogy fennáll annak a veszélye, hogy a közigazgatási szervek a hatalomgyakorlás szempontjából túlsúlyosak lehetnek, ezért igény van arra, hogy a jogalkotáshoz, törvénykezés hogyan határozza meg a hatáskör szétparcellázását, vagyis a törvényalkotás és a kormány jogalkotó hatásköre közötti válaszvonal meghúzása. Másik kérdés, hogy hogyan biztosítja a törvényhozás a közigazgatás feletti kontrollt. A kontrollal kapcsolatban a két megoldás: az országgyűlés által kifejtett ellenőrzés, a másik az alkotmánybírósági, illetve bírósági kontroll Az alkotmánybírósági kontroll elsősorban norma kontrollon keresztül, ez az önkormányzati rendeletekre is kiterjed A másik kontroll az egyedi közigazgatási

döntésekhez fűződik és ezeknek a megtámadására lehetőség van. Fő csapásnak ez a két ellenőrzési forma tekinthető, emellett azonban létezik ügyészi felügyelet, ami kifejezetten törvényességi jellegű; illetőleg van az ombucmanok szereplése. Meg kell említeni a társadalmi ellenőrzést, ehhez szorosan hozzátartozik a közigazgatás nyilvánossága és átláthatósága A társadalmi kontroll elsősorban a jogalkotással kapcsolatban tud érdemben javaslatot tenni, egyedi döntések összefüggését akkor, ha fontosak A másik probléma ezen a területen, ahol előrelépések váltak szükségessé a közigazgatás jogi rendezésével kapcsolatban, ez pedig a hatósági fórumok. Általában a rendszerének áttekinthetősége, egyszerűsítése, újraszabályozása Jelenleg a kormány, a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek mellett még közel hetven olyan szerv van, amely rendelkezik hatósági jogkörrel. Lényeges a fórum rendszerek

(döntések felülvizsgálata) milyen csatornákon keresztül valósul meg. Ez megtörténhet az ügyfelek kezdeményezésére, vagyis jogorvoslatok lehetősége, a hivatalból igénybe vehető megoldások Közigazgatás jogi norma Az egyik felfogás szerint a közigazgatási norma azonos a jogszabállyal, tehát szinonim fogalomként használható. A másik felfogás szerint a jogi norma a jogszabály rendelkezése, része. A normáknak a jogvilágában két csoportja van: jelleműk szerint lehetnek anyagi jogi normák és vannak az alaki normák. Az anyagi jogi norma lényegét tekintve jogokat és kötelezettséget jelent, amely jogok és kötelezettségek megállapításán keresztül kívánja az állam a társadalmi viszonyoknak egy meghatározó részét befolyásolni. Az alaki vagy eljárási normák döntően arra irányulnak, azt rendezik, szabályozzák, hogy a döntések meghozatala milyen folyamatban kell megvalósulnia. A jogbiztonság szempontjából nagy

jelentőségűek, az alaki normák határozzák meg, hogy mely szervek léphetnek fel adott ügyekben, rendezik az eljárási mozzanatokat kezdve az eljárás megindításától, befejezve a végrehajtási eljárásig, a bizonyítást, a jogorvoslatokat stb. Ezek a büntetőeljárás, polgári eljárás, amelyek önálló jogágak Milyen normák érvényesítésére van lehetőség a közigazgatásban? A közigazgatás világában az alanyi és alaki formák egyaránt érvényesülnek. A közigazgatásban az eljárásjog nemcsak a közigazgatási normák érvényesülését biztosítja, hanem más jogágak is. Pl: a családjogi jogszabályozás része az anyagi jogszabályozás, közigazgatási eljáráson keresztül behajtható, mint a gyámügyi eljárás. A pénzügyi, anyagi jogszabályok jelentős része államigazgatási eljáráshoz tarozik, mint adóeljárás, adóigazgatás, addig, amíg jogorvoslati úton nem kerül bíróság elé az ügy, mert akkor már bírói

eljárás. Az anyagi jogi normák tekintetében először a feladat meghatározó normákat kell megemlíteni a nagysága miatt. Jellegzetessége, hogy szervekhez szólnak, szervek részére állapítanak meg feladatokat. Meghatároznak feladatokat közigazgatási szervek részére, illetve a közigazgatási szervek által irányított szervek részére is Az utóbbi az ún intézményi szférát érinti, mint az oktatás, kultúra, egészségügy, szociális ellátás területein, ahol a működő szervek részére a feladat meghatározás normák döntően kijelölik a normát. A másik csoport a jogokat és kötelezettségeket megállapító normák. Ezek szólhatnak természetes személyekhez és szervezeteknek Van egy olyan része, amelyek az alanyi jogot megállapító rész, ami csak természetes személyhez szól, és részére biztosítja a joggyakorlás lehetőségét és kötelezettséget. A harmadik csoport a hatáskört állapítja meg. A hatáskörnek van eljárási

vetülete, de alapvetően a hatásköri norma anyag jogi norma, nem eljárási norma A hatásköri norma rendezi azt, hogy adott esetben az eljáró szervnek milyen jogokat és kötelezettséget állapít meg, tehát valójában a jogviszonynak a tartalmát. A feladatkör a legtágabb fogalom, az adott szerv rendeltetése határozza meg, tehát azt, amiért a szervet létrehozták A feladatok ellátása az a közigazgatás világában sem csak jogi eszközöket igényel, hanem a feladat ellátásához egyéb dolgok is szükségesek, mint emberek, infrasruktúra stb A feladatok ellátásának az egyik feltétele a hatáskör biztosítása, tehát amely során a jogokat és kötelezettségeket az erre hivatott szervek megállapítják. Azonban a hatáskör biztosítás csak egyik feltétel a feladat ellátásához képest, önmagában még a hatósági igazgatás területén sem eredményes A hatáskörrel nem lehet segélyt osztani, csak meghatározza a sorrendet, ha van pénz. A

hatósági jogkör a hatáskörnek egy szűkebb része, ahol közhatalmi jogosítvány alkalmazása is lehetséges. Ugyanis a hatáskör nem szükségszerűen jár együtt közhatalmi jogosítványnyal Szankcionális norma, amely azt jelenti, hogy adott esetben a közigazgatási szervek különböző szankciókat alkalmazhatnak, amely egyfajta joghatás. Célja, rendeltetése különböző, pl: hogy bírságol, végrehajtást segíti. Két csoportja van: önálló (szabálysértések), meghatározott cselekmény, mulasztás miatt alkalmazza ezt a módszert; illetve vannak, amelyek más normák érvényesítéséhez kapcsolódnak, mint környezetvédelem, köztisztaság stb. Szervezeteket intézményesítő norma, az önkormányzati törvény meghatározza, hogy a képviselőtestület milyen szerveket hozhat létre (bizottságot, hivatalt stb.) Alaki jogi normák Szokás ezeket eljárási normáknak tekinteni. Egyik csoportja a szervezeten belüli felépítés és kapcsolat rendszer

meghatározása. Ezen kívül az eljárás cselekményeknek három csoportja van, mint alaki jogi norma. Van az ún hatósági tevékenység vagy a közigazgatási szervek kifelé irányuló tevékenységek (a társadalom felé). Van belső eljárás is ami a közigazgatás szervezeti rendszeren belüli eljárást jelenti és végül van adott közigazgatási szerven belüli eljárás. A hatósági eljárás jellemzője, hogy közigazgatási szerv és más szerv vagy természetes személy között jön létre a hatósági jogalkalmazás körében. Közhatalom gyakorlására is sor ke- rülhet. Közelebbről, amikor a közigazgatási szerv jogot biztosít, kötelezettséget állapít meg, tilt, enged, korlátoz stb. Alapja a hatósági jogviszony A belső eljárás a közigazgatás szervezeti rendszeren belüli eljárás, tehát az államigazgatás és önkormányzati szerveket is beleértve. Itt a kapcsolat és eljárás nagyon sokféle lehet, tehát amíg a hatósági eljárásnak

létezik egy egységes szabályozása, addig a belső eljárás átfogó kodex-szerű szabályozása nem valósítható meg. Nincs lehetőség olyan törvény megalkotására, ami minden belső eljárási szabályt magába foglal Ezek eljárásoknak két végpontja van: az egyik a közigazgatási szerven belül, amikor az eljárások a hiearhiákra épülnek Ide tartoznak a felügyeleti viszonyok, amelyek az irányításhoz képest kevesebb jogosítványt kapnak, ide tartozik az ellenőrzési viszony, ami még inkább szelídebb jogosítványt kap, de mindegyikre jellemző a hiearchia. A másik végpont a mellérendeltségen alapuló kapcsolat, ahol hiearchikus elemek nincsenek, ahol az eljárási rend kialakítása annak a függvénye, hogy az érintettek akarják –e azt a kapcsolatot vagy sem, nincs benne kötelező elem. Normaszerkezet A tipikus normaszerkezetnek három eleme van: feltétel fennállása, döntés és a szankció. Ebben a formában a közigazgatás világában

kevés esetben jelenik meg a norma pl: a feladat meghatározó normában nincs szankció, hatásában lehet szankcionálni, de magában a normában nincs szankció. Van az ún. egyszerű normaszerkezet, ami azt jelenti, hogy van egy feltétel, van egyféle döntési lehetőség és létezik egy szankció Ez kivételesnek tekinthető A jogalkalmazás abból áll, ha a feltétel fennáll, akkor a közigazgatási szerv köteles eljárni, döntést hozni, és azt érvényesíteni. Az összetett normaszerkezet azok, amelyek a közigazgatásban jelentkeznek. Leginkább ezek jelentkeznek két féle formában: az egyik, hogy több feltétel, van, illetve többféle döntés hozható. Ha többféle feltétel van, az azt jelenti, hogy kétféle szabályozási mechanizmus érvényesül Az egyik, hogy mindegyik feltételnek fenn kell állnia csak akkor hozható döntés A másik megoldás, amikor a többféle feltétel közül vagy az általánosan meghatározott feltétel közül az eljáró

szerv állapítja meg, hogy a döntés alapjául milyen feltételt fogad el. Itt szabadabb mozgása van az eljáró szervnek A másik, ha az általánosan meghatározott feltétel alapján hoz döntést. Pl: indokolt esetben a szerv méltányos döntést hozhat, és nincs felsorolva egy méltányossági jog sem, akkor az eljáró szerv mérlegelésén múlik, hogy milyen döntést hoz. Az összetett szerkezet azt is jelentheti, hogy adott esetben az eljáró szerv többféle jogszerű döntést hozhat. Ez határok között értendő, nem úgy hogy hoz egy törvényt, ami megadja a jogot, és hoz egy másikat, ami elveszi a jogot. Vannak viszont olyan normák, amelyek viszonylag széleskörű döntési mozgáslehetőséget biztosítanak. Pl: amikor adott feltétel fennállása esetén a jogszabályok –tól –ig határt ad meg A jogviszonyok kérdése Az egyik, a legegyszerűbb, hogy a jog fogalmába a jogviszony is beleszámít. A másik eset, hogy a jog a jogviszonyon keresztül

érvényesül, hat, realizálódik. A leginkább elfogadott nézet, hogy a jogviszony jogággal szabályozott társadalmi viszony. Ez azt jelenti, hogy a társadalmon belül sokféle viszony létezik. A közigazgatási jogot az jellemzi, hogy a közigazgatási jogi normák alkalmazása révén jön létre Ahhoz, hogy közigazgatási jogviszony létrejöjjön, mindig szükséges közigazgatási szerv vagy ún. kvázi közigazgatási szerv, amely közigazgatási hatáskörrel rendelkezik. A másik, hogy a közigazgatás szerteágazó feladatai következtében nagyon sokféle jogviszony létezik, mert jogviszony az is, ha egy intézményt irányít a közigazgatás, és az is, ha felettes államigazgatási szerv irányítja az alsóbb államigazgatási szervet. Jogviszony az is ha valakinek építési engedélyt adnak Ez alapján a főbb csoportjai a jogviszonynak: - irányítási jogviszony - felügyeleti jogviszony - ellenőrzési jogviszony Ezekre jellemző a hiearchikus jogviszony

és csak szervek közötti relációban alkalmazható. Tehát a közigazgatási szervek irányítás szerint lehet, ha az államigazgatási szervek irányítanak az államigazgatási szerven belül vagy amikor a közigazgatási szervek irányítanak a közigazgatási szervrendszeren kívül, mint iskola, egészségügyi intézmény stb. Ebből következik, hogy irányítási jogviszony közigazgatási szerv és természetes személy között nem jöhet létre. A közigazgatási szerv nem irányítja a polgárt, irányítási joga nincs. A másik csoportja a jogviszonyoknak, ami mellérendeltség alapján jön létre. A harmadik az ún. hatósági jogviszony Ha azt hallják jogviszony, akkor azalatt általában a hatósági jogviszonyt értjük. Jellemzője, hogy a közhatalom gyakorlása során jön létre A jogviszonynak két oldalát különböztetjük meg Az egyik oldal, ahol a közigazgatási szervek vannak, mint az államigazgatási szervek és az önkormányzati szervek közül

azok, amelyek közhatalmi jogosítvánnyal rendelkeznek, tehát ennek következtében a jogviszonyban az alanyi pozícióba kerülnek. Nem mindegyik önkormányzati szervnek van meg erre a lehetősége pl: a polgármesteri hivatalban nincs hatósági jogkör, alanyi pozícióban van. Ehhez az oldalhoz tartoznak a kvázi közigazgatási szervek, amelyek jogszabályi felhatalmazás alapján, adott ügyek, mint közigazgatási szervként járhatnak el. A másik oldal abból indul ki, hogy a közfeladatok ellátása a közigazgatási szervek részéről termeli azt az igényt, hogy ahol szükséges ott fel tudjon lépni. Ebből az következik, hogy a másik oldalon az alanyi jogot a lehető legtágabb értelemben határozzák meg a törvények. A lényeg, hogy akinek szükséges, hogy bekerüljön a körbe, mint jogalany azt biztosítani kell, ami az ügyfél érdeke; a másik oldalról az állam érdeke, hogy ahová az állam el tud jutni a hatósági igazgatáson keresztül, oda el is

jusson. Pl: adóztatás szempontjából az állam arra – törekszik, hogy mindenhová eljusson. A lehető legtágabban határozza meg a tételes jogszabályozás azt a kört, ahol a szereplők jogalanyok lehetnek Jogalany lehet magánszemély, a jogi személy és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek. Magánszemély a magyar állampolgár, a külföldi állampolgár, a hontalan és az is akinek az állampolgársága nem állapítható meg A szervek jogállás szempontjából két csoportra oszthatóak: az egyiknek van jogi személyisége a másiknak nincs jogi személyisége. Nem lehet viszont jogalanyi pozícióban államhatalmi szerv, bíróság és ügyészség, mert velük kapcsolatosan államigazgatási szerv kötelez hatósági döntés meghozatalra. A bírósági vagy ügyészségi döntést nem befolyásolhatja az adott közigazgatási szerv fellépése Az említett szervek működési feltételeivel kapcsolatban már van közigazgatási fellépési lehetőség.

Az ügyészségnél a tűzrendészeti szervek ugyanúgy gyakorolhatják a tűzrendészeti jogosítványt, mint más szerveknél, mert ez nem az alaptevékenységre hat X. 05 A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETI RENDSZERE Közigazgatás = államigazgatás + önkormányzatok összessége Közfeladatot elláthatnak közintézmények is e kettőn kívül, de szűkebb értelemben nem tartoznak a közigazgatásba. Államigazgatási szervek rendszere: 1, Kp-i államigazgatási szervek: Kormány, mint legfőbb vagy legfelsőbb szerv Minisztériumok Országos hatáskörű szervek (OHSZ) 2, Területi államigazgatási szervek Dekoncentrált szervek (Dekók) A területi szint az jelenti, hogy a dekók illetékességi területe 1-1 megyére terjed ki főként. Kivétel van felfelé, amikor a megyénél nagyobb területre terjed ki több megyére, ezek a területközi, regionális szervek pl: természetvédelmi terület, nemzeti park, vízügy stb. A megye határokat is átszelheti, mint pl. amekkora a

nemzeti park, amerre a folyó megy A másik kivétel lefelé tart, amikor megyén belül is kiépülhetnek dekók, mint pl: földhivatal, munkaügyi kp.-ok kirendeltségei Ezek a szervek csak egyes nagyobb településeken jöttek létre. Önkormányzatok rendszere Megyei és település szintjén működnek. A helyi önkormányzati tv értelmében mind a helyi és, mind a települési önkormányzat helyi önkormányzatnak minősül. A két szerv jellemzőinek összehasonlítása Államigazgatási szervek 1. Hiearchia elve érvényesül, vagyis az egyes szervek között alá-felé rendeltségi viszonyok vannak; utasítás jellemző. Azért hiearchikus, mert olyan típusú feladatokat kell végrehajtani, ahol ezeknek az utasításos kapcsolatoknak kell érvényesülnie. 2. Jogszabályok hozzák létre (tv és kormányrendelet) és ezek határozzák meg a feladataikat és hatáskörüket 3. Költségvetésből gazdálkodnak, ezért gazdálkodási önállóságuk behatárolható 4.

Szervezeti és működési rendszerét is szabályozzák. Önkormányzati szervek 1. Mellérendeltségi elv: megyei és települési önkormányzatok egyenjogúak, nincs hiearchikus viszony, a megye nem utasíthatja a települést. Az alapjogaik azonosak a település nagyságától függetlenül, de kötelezettségeiben lehet eltérés a teherbírástól függően. 2. A lakosság választott szervei A feladat és hatáskör védettsége: saját feladata és hatáskörében önállóan jár el. Jogilag védett döntési önállósággal rendelkeznek: feladat és hatáskörük nem vonható el, kötelező feladatot csak tv írhat elő Feladatok tekintetében nagyobb a mozgásterük 3. Gazdálkodási önállósága van, mert saját vagyona és tulajdona van. Törvényben meghatározott keretek között mozoghat, vagyis pl: helyi adó tekintetében a tv-ben felsorolt adókból kiválaszthatja, hogy melyiket veti ki, de újakat nem hozhat. 4. Szervezetalakítási szabadsága van:

önállóan alakítják ki a szervezeti és működési szabályzatukat a tv keretein belül. 5. Jogalkotási jogosultsága van: jogszabályokat alkothatnak, önkormányzati rendelet címen. Közigazgatási szervezési elvek Magyary Zoltán nevéhez fűződik: 1. Centralizáció elve: a kp-i államigazgatási szervek kapnak önálló feladatokat, hatásköröket, azaz a kp-i szervek kapják a döntési jogosítványokat A területi szervek kevésbé kapnak döntési jogosítványokat, önálló hatásköröket és feladatokat 2. Decentralizáció: feladatok és hatásköröket kapnak területi és helyi szervek is Ezt az elvet és dekoncentráció elvét „szétpontosításnak” is nevezik együtt, mert feladat és hatáskör leosztás jön létre. A szakirodalom az önkormányzattal azonosítja ezt. Ez esetben az adott ügy önkormányzati ügy lesz, vagyis átminősül ún helyi közüggyé 3. Dekoncentráció: feladatok és hatásköröket kapnak területi és helyi szervek is

területi államigazgatási szervek kapnak döntési jogosítványt, illetve feladat és hatáskört Az adott ügy továbbra is államigazgatási ügy marad. Része a hiearchiának, vagyis a dekókat utasítják, irányítják és ellenőrzik Döntési jogkör visszavehető Technikai jellegű munkamegosztásnak is szokták nevezni, mert továbbra is az államigazgatás keretében marad az adott ügy ellátása. 4. Hivatásos közszolgálat elve: a hivatásos köztisztviselők fontosságát hangsúlyozza 5. Integráció elve: a szerveknek koordinálva kell együttműködniük 6. Hiearchia elve: alá-felé rendeltségi viszony van Utasítás jellemző Egyik közigazgatási rendszer sem épülhet fel csak egy elv alapján, hanem főleg az 1-2-3. elvek vegyületéből áll össze A Kormány Kormányzás: társadalom irányítása hosszú célú feladatok meghatározása makropolitikai célok meghatározása végrehajtás szervezése, irányítása Kormányzási tevékenységet nemcsak a

kormány végez, hanem az Országgyűlés (kinevezési jogkör, külpolitika meghatározása, tv-eket hoz stb.) és a Köztársasági Elnök (kinevezési jogok, nagykövetek fogadása stb) is A Kormány összetétele Miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Miniszterelnököt az Országgyűlés választja, míg a minisztereket a Köztársasági Elnök nevezi ki a Miniszterelnök javaslatára. A magyar szabályozások szerint a Miniszterelnök választásával egyidejűleg történik a Kormány programjának elfogadása. Ha megválasztják Miniszterelnöknek, azáltal a kormányprogramját is elfogadják A Kormány működése Testületi szervként működik, vagy a Miniszterelnöknek van kiemelkedő szerepe, s vezetésével úm. kancelláriai működés alakul ki Négy fő kormányzati rendszer típus van: 1. kabinet működés: mint Angliában Nem minden miniszter tagja a Kormánynak csak a legfontosabb tárca miniszterei. 2. Kancellári típusú: a Miniszterelnöknek a

Kormány többi tagjához képest kiemelkedő jogosítványai vannak, nemcsak „első az egyenlők között” A politikai irányvonalat ő határozza meg 3. Minisztertanácsi vagy testületi típus: a Miniszterelnöknek nincsenek kiemelkedő jogosítványai, a Kormány tagjainak azonosak a szavazati jogaik 4. Elnöki vagy prezidenciális típus: (USA) az Államfő a végrehajtó hatalom irányítója Magyarország besorolása  Az Alkotmány azt mondja, hogy a Miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit és gondoskodik a döntések végrehajtásáról. Csak ez az egy mondat szól a Miniszterelnökről az Alkotmányban, de ez sem fedi a valóságot, hiszen a magyar Miniszterelnöknek nemcsak az a jogosítványa, hogy vezeti a Kormány üléseit, illetve nem az ő feladata, hanem a miniszterek feladata a döntések végrehajtása.  A Kormány ügyrendjéből úgy tűnik, mintha testületi kormányunk lenne, mert azt mondja, hogy a Miniszterelnök vezetésével testületként

működik a Kormány.  Gyakorlatban kancellári működés van, de sokan vegyes jellegűnek mondják. Testület, mert: - a Miniszterelnök elvileg nem utasíthatja a minisztereket - a Kormány döntései Kormánygyűléseken születnek, ahol mindenkinek azonos szavazati joga van - a Kormánytestületet megilleti pár dolog, ami nem illeti meg a Kormányt - a 1987. évi XI tv-ben láthatjuk, hogy a miniszterek a Miniszterelnökkel egy szinten állnak a hiearchiában Kancellár, mert: - a Miniszterelnök terjeszti be a kormányprogramját, de még nincs is kormánya, vagyis a Kormány programját, ezáltal a politikai irányvonalat is ő határozza meg. - Elvileg nem utasíthatja a minisztereket, de mégis bármikor javasolhatja leváltását minden indoklás nélkül. - Meghatározza a Kormány összetételét - A Kormány működése időben is függ a Miniszterelnöktől, mert ha neki mennie kell, megbízatása megszűnik, lemond vagy (ne adj’ Isten) meghal,

összeférhetetlenség, választójog elvesztése vagy a konstruktív bizalmatlansági indítvány (csak a Miniszterelnök ellen indítható) miatt, akkor az egész Kormány megbízatása is lejár. A Kormány feladatai Elvileg jogszabályi szinten három féle módon lehet szabályozni a feladatait - taxatív felsorolás az Alkotmányban a feladatokról vagy - lehet példálózóan felsorolni vagy - az Alkotmány megjelöli a Kormány funkcióit Az állami feladatok folyamatosan nőnek, így lehetetlen felsorolni taxative, illetve példálózni se nagyon lehet, mert szubjektív vagy kimaradnak lényeges dolgok. Az Alkotmányunk példálózóan sorolja fel a feladatokat 1. Kormányzati feladatok köre - Az Alkotmány felsorolja ezeket példálózóan. Nem igazán takarja a feladatok teljes körét; még ide tartozó feladatcsoportok: külső és belső biztonság fenntartása a kormányzat rendszerének működtetése, racionálása, korszerűsítése és fejlesztése helyi

hatalomgyakorlás működtetése a gazdaság fejlesztése és stabilizálása szociális jólét garantálása az élet minőségének védelme (katasztrófa elhárítás, segélyezés, környezetvédelem stb.) 2. Államigazgatási szervezetrendszer irányítása A Kormány többletjogosítványokkal rendelkezik, amellyel szinte csak ő rendelkezik, mert az államigazgatási szerve élén áll és ezért felelősséggel tartozik. Ezek a jogkörök: - irányítja a minisztériumokat és az alárendelt államigazgatási szerveket - szervezet alakítási joga van: alkotmány biztosítja számára, és azt jelenti, hogy a Kormány bármilyen államigazgatási szerveket hozhat létre, kivéve minisztériumot - aktus felülvizsgálati joga van: a Kormány az alárendelt államigazgatási szervek törvénysértő aktusait megsemmisítheti vagy megváltoztathatja. Jogszabályokra ez nem terjed ki Csak törvényességi szempontból illeti meg ez a jogosítvány, régen viszont célszerűségi

okból is megillette. - Jelenlegi hatályosság szerint nem rendelkezik a Kormány azzal a jogosítvánnyal, hogy nem köti a feladat és hatáskör tilalma, vagyis bármely államigazgatási ügyben eljárhatott. Minisztériumok Magyarországon először jogszabályi szinten az 1848. évi III tvcikkben találkozunk a minisztériumok szabályozásával A tvcikk címe: Az első magyar felelős minisztériumról 1949.évi XXtvcikk: az eredeti Alkotmány, ami felsorolta a minisztériumokat, de 1957-ben ez kikerült az Alkotmányból; átszervezés esetén nem kell átírni az egész Alkotmányt. Szervezeti felépítése A minisztérium a miniszter egyszemélyi felelős vezetője, a feladat és hatáskör címzettje a miniszter. 1990 után bevezették az államtitkári tisztséget, korábban egyes OHSZ élén álltak államtitkárok, de 1990 után közigazgatási –politikai helyettes államtitkárok a minisztériumokban. A Köztársasági Elnök nevezi ki a Miniszterelnök javaslatára,

azonban a különbség az, hogy a közigazgatási államtitkár kinevezése határozatlan időre szól, míg a politikai államtitkár megbízatási ideje a Kormány megbízatási idejétől függ. A közigazgatási államtitkár a minisztérium szakmai vezetője. Ennek folyamatos munkának kell lennie független a négyévenkénti választásoktól. Politikai államtitkár a miniszter helyettese. Helyettesíti a Parlamentben, illetve a Kormányüléseken, de itt a jogköre korlátozott, csak tanácskozási joga van, nincs szavazati joga A miniszter nevezi ki az adott minisztériumban Feladatok 1. Minisztériumi politikai feladatai, vagyis kormányzati feladatok  A miniszter tagja a Kormánynak, tehát ezen feladat elvégzésében támogatni kell. El kell készíteni különböző előterjesztéseket, amikért a miniszter a felelős.  A Kormány által előírt politikai irányvonal szervezeti lebontása pl: ágazati stratégiák  Együttműködés akár más ágakkal vagy

egyéb másszervvel  Nyilvánossággal való kapcsolat pl: tájékoztatás 2. Közigazgatási feladatok, ami a minisztérium adminisztratív szervezet feladatkörét jelenti  Az ágazat élén a miniszter áll, ebből adódó feladatai vannak, azaz az ágazati feladatok végrehajtását irányítja  Parlament és kormánydöntések konkrét végrehajtása  Alárendelt államigazgatási szervek irányítása pl: előírások, normatívák kiadása  Hatósági feladatok Az ágazat élén a minisztérium áll, ezért közigazgatási ágazati szakmai feladata van a minisztériumnak. OHSZ Az elnevezés nem igazán helytálló, mert OHSZ a minisztérium is és egyébként sem a hatásköre, hanem az illetékessége országos. Régen az orosz helytelen fordításból született meg ez a szó. Sok javaslat született egy új elnevezésre, mint pl kp-i hivatal, de egyik sem honosodott meg. OHSZ alatt a nem minisztériumi jogállású kp-i államigazgatási szerveket értjük.

OHSZ története Szakmai oka az volt, hogy az állami feladatok dinamikusan növekedtek, s egy idő után adminisztratív ügyek elszaporodtak, így a minisztériumok tehermentesítésére jöttek létre. Másrészt politikai oka is volt, pl: menesztett nagykutyának új helyet kell keresni vagy a minisztériumi apparátust csökkenteni kell, akkor átpakolják az embereket az OHSZ-be. 1945: létrejöttek az OHSZ-ek. Közös jellemzőjük, hogy az egy-egy minisztériumi feladatra jöttek létre és miniszteri irányítás alatt álltak. 1950: kormányirányítás alá kerültek 1967: visszakerültek miniszteri irányítás alá 1968: ismét visszakerültek kormányirányítás alá, ekkortól volt lehetőség arra, hogy az egyes OHSZ vezetők államtitkári kinevezéseket kaptak 1979: megpróbálták tisztázni, hogy mi tartozik az OHSZ körébe, ami 25 szervet sorolt fel, de voltak benne nem államigazgatási szervek is, szóval nem sok értelme volt. 1992: megpróbáltak definíciót

adni az OHSZ-nek, ez kimondja: - OHSZ-nek csak azok a szervek tekinthetőek, amelyeket a Kormány irányítja és kijelölt tagja felügyeli: itt az a gond, hogy a gyakorlatban a miniszter irányítja és felügyeli - Csak kp-i államigazgatási szerv tekinthető OHSZ-nek: - Feladatuk és hatáskörük nem része egy miniszter feladatának és hatáskörének sem: a minisztérium alatt alakulnak ki ágazatként ezek a szervek. Ember legyen a talpán, aki a mai magyar jogi rendszerben megmondja, hogy mi tartozik egy miniszter hatáskörébe és feladatába. Ehhez a három kritériumhoz a kormányhatározat hozzáteszi: „ha jogszabály másképpen nem rendelkezik”. Vagyis lelőtte az egésznek a hatályát, hiszen az OHSZ-re vonatkozó jogszabályok 1992 előtt születtek, tehát nem így rendelkeznek Jelenleg is kidolgozás előtt állnak az OHSZ-ek reformja. OHSZ és a Minisztérium összehasonlítása Mindkettő országos illetékességgel bír, kp-i államigazgatási szervek,

ágazati tagozódásban épülnek.  Különbség a létrehozásban van. Hiszen minisztériumot az Országgyűlés hozhat létre, de OHSZ-t a Kormány és az Országgyűlés is létrehozhat.  Minisztérium élén miniszter áll, aki a Kormány tagja, míg az OHSZ vezetői nem lehetnek Kormánytagok  Jogalkotási jogkörben a minisztérium miniszteri rendelet nevű jogszabályt alkothat, míg az OHSZ vezetői semmilyen elnevezéssel nem alkothatnak jogszabályokat, jogokat és kö- telezettségeket az állampolgároknak nem alkothatnak. Bizonyos normákat kiadhatnak, de azok csak magát az OHSZ-t szabályozza. X. 27 Területi képviselőtestület Abból kell kiindulni, hogy az önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg és nem a képviselőtestületet. Választójogukat a polgárok gyakorolhatják közvetett és közvetlen módon. Közvetlen mód a helyi népszavazást jelenti, ha közvetett módon, akkor a választott képviselőtestület útján.

Képviselő testület működése Három alapdokumentum létezik: 1. Szervezeti és Működési Szabályzat: kötelező megalkotni. Szervezetalakítási szabadság önkormányzati alapjog és azt jelenti, hogy a törvény keretei között a képviselőtestület saját maga alakítja ki az SZMSZ-t. Az önkormányzati törvény csak a legalapvetőbb, garanciális szabályokat tartalmazza és ezeknek a szabályoknak a tartalommal való megtöltése a képviselőtestület feladata. Így mód van a helyi sajátosságok figyelembevétele 1990-ben az önkormányzati törvény eredeti szövege nem tartalmazott konkrét időpontot, hogy meddig kell megalkotni az SZMSZ-t. Ezt kihasználva néhány testület nem alakította ki a szabályzatot rövidesen, ezért a Közigazgatási hivatal az AB-hoz fordult. Ezekben az ügyekben az AB mulasztásos alkotmánysértést állapított meg, mert a képviselőtestületek közhatalommal rendelkeznek, ezért megengedhetetlen, hogy ne legyen jogi

szabályozása. Később belekerült a törvénybe egy hat hónapos határidő A képviselőtestület döntései kétféle formában jelenhetnek meg: rendeletek és határozatok. Az önkormányzati rendelet jogszabály, míg a rendelet nem Ennek az a jelentősége, hogy az állampolgárokra csak jogszabály vonatkozhat A kérdés, hogy az SZMSZ-t határozati vagy rendeleti formában kell elfogadni. Ez az 1987évi XI jogalkotási törvény miatt lényeges, ami kimondja, hogy az Országgyűlés, a Kormány és az önkormányzatok is határozati formában szabályozzák az SZMSZ-t. Ha tartalmilag nézzük meg az SZMSZ-t, akkor kiderül, hogy nemcsak a testületet szabályozza, hanem az állampolgárokra nézve is vannak rendelkezések. Pl: képviselőtestületi ülések nyilvánosak, közmeghallgatás, helyi népszavazás, kitüntetések. Ha ez így van, akkor nem elég a határozat, hanem rendelet kell. 2. Munkaprogram: nem kötelező, de ajánlatos létrehozni. Egy négyéves program,

amiben leírják, hogy mit szeretne elérni a négy év alatt, milyen közszolgáltatásokat akar a lakosság számára biztosítani és milyen színvonalon, eszközökkel stb. 3. Munkaterv: nem kötelező, de ajánlatos létrehozni. A munkaprogram féléves lebontása. Operatívabb, konkrétabb, mint a munkaprogram Az ülések helyét, idejét, napirendeket, határidőket tartalmazza. Képviselőtestületi ülések fajtái: 1. Alakuló ülés: a választást követő 15 napon belül kell megtartani. Itt általában sor kerül az eskütételre, alpolgármester választása, illetmények megállapítására stb 2. Rendes ülés: az önkormányzati törvény úgy rendelkezik, hogy évente legalább hatszor ülésezzen a települési képviselőtestület, de az SZMSZ mondja meg, hogy ezen felül hány ülést tartanak. Pl: függ a település számától 3. Rendkívüli ülés: előre nem tervezett ülés, ami különböző okok miatt jöhet létre. Pl: új központi jogszabály,

ami rájuk vonatkozik, árvíz stb. Az Ötv. megmondja, hogy kötelező a testületi üléseket összehívni: - Polgármester indítványára - Bizottságok indítványára - Képviselők ¼-nek kérésére Az SZMSZ egyéb okokat is tartalmazhat. A testületi üléseken különféle jogállások vannak: - Teljes jogállás: részt vehetnek a vitában és a szavazásban - Tanácskozási joggal rendelkezők jogállása: ülésre meghívottak, az SZMSZ előírhat állandó meghívottakat is, de vannak eseti meghívottak is. Hozzászólhatnak az adott ügyhöz, de nincsen szavazati joguk. - Választópolgárok jogállása: bármelyik választópolgár részt vehet, de nem szólhatnak bele a vitába. Fő szabály, hogy a képviselőtestületi ülések nyilvánosak. Az Ötv eredeti szövege azt mondja, hogy indokolt esetben a testület zárt ülést tarthat. Ezt az AB hatályon kívül helyezte, mert túl tág lehetőségeket biztosít a testületnek. Jelenleg már pontosabban szabályozza

ezt: Kötelező zárt ülést tartani, ha: - Személyi ügyek tárgyalásánál, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele - Önkormányzati, hatósági ügyek tárgyalásánál pl: szociális ügyek - Összeférhetetlenségi ügyek tárgyalásnál - Kitüntetési tárgyalásoknál Zárt üléseken lehet csak titkosan szavazni! Ez nem azt jelenti, hogy csak titkos szavazást lehet tartani, de lehetőség van rá. Fakultatív esetben tarthat zárt üléseket, ha: - A képviselőtestület vagyonával való rendelkezés esetén (a testületnek nincs vagyona csak a választópolgároknak, ezért fura, hogy zárt ülést lehet tartani.) - Az általa kért pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sért Ebben a két esetben mérlegelheti a testület, hogy zárt ülést tart vagy sem. Minősített többséggel kell szavazni A testületi ülés egyik speciális formája a közmeghallgatás. Szabályozza az Ötv, miszerint évente minimum egyszer

közmeghallgatást kell tartani. Ez is egy képviselőtestületi ülés, tehát határozatképesnek jelen kell lennie a testületnek. A választópolgárok közvetlenül fordulhatnak a testülethez Itt kijelölik az időpontot és a napirendet is, ami azt jelenti, hogy csak az adott témákhoz szólhatnak a polgárok és nem egyéni, hanem közügyekről van szó. A szavazás rendje Az Ötv. megkülönböztet egyszerű és minősített többséget Az egyszerű többséghez a jelenlévő képviselők több, mint a felének az igen szavazata szükséges. Azért van benne az „igen szavazat”, mert régebben vita volt, hogy a tartózkodás hová számít bele. A minősített többség azt jelenti, hogy a megválasztott képviselők számához viszonyítva a megválasztott képviselők több, mint a felének a szavazata szükséges. Az Ötv. eredeti szövegében 2/3-os többséget írt elő, de sok testület azt hiszi, hogy az 50%, csak a minimumot jelenti, és ezt szigorították.

Ezeket a szabályokat kifogásolták, a Belügyminisztérium állásfoglalása szerint csak egyféle minősített többség van, amit a törvény előír Ennek indoka, hogy ha szigorúbb többséget ír elő a testület, akkor előfordulhat, hogy döntésképtelenné válik a testület és ez zavarhatja a működését. A polgármester ülésvezetői jogosítványai - A polgármester hívja össze és vezeti az ülést - Megállapítja a határozatképességet - Javaslatot tesz a napirendi pontokra - Megnyitja a vitát az egyes napirendi pontok felett - Vezeti a vitát - Lezáró javaslatot tehet a vita ügyében - Rendfenntartás: választópolgárokat figyelmeztetheti, sőt ki is utasíthatja őket. Települési képviselőket is figyelmeztetheti, ha nem tesz ennek eleget, akkor a „széksértés intézménye” áll fenn. 1945 előtt, ha nem viselkedett normálisan a képviselő, akkor figyelmeztethették, bocsánatra invitálták, és ha ennek nem tett eleget, akkor

megbírságolhatták, ami különböző szociális alapokba folytak. Amíg nem fizette be ezt a bírságot, addig nem vehetett rész a munkában. 1990 után ezt próbálták visszavezetni és Ötv.-ben szabályozták ezt Az AB ezt hatályon kívül helyezte, mert egyrészt az Ötv. szerint a települési képviselők jogállása azonos és ebben csak törvény tehet különbséget, itt pedig Ötv-ről van csak szó, másrészt az önkormányzáshoz való jogot a választópolgárok a település képviselő útján gyakorolják; ha eltiltják a munkától, akkor sérül a polgárok választójoga. A jegyző köteles minden ülésen részt venni, mert ő a szakember. A törvényességért és a döntések szakmaiságáért felelős Nem küldhető ki a zárt ülésekről sem Ülések utáni teendők: - Lakossággal tudatni kell a hozott döntéseket A jegyzőnek az ülésről készült jegyzőkönyvet és a hozott döntéseket meg kell küldeni a Közigazgatási Hivatalnak, mert ő azt

leellenőrzi. A képviselőtestület bizottságai Itt is az önkormányzat szabad szervezet alakításából indulunk ki. Ez a bizottságokkal kapcsolatban három dologra terjed ki Nevezetesen: 1. Bizottságok létrehozására: a képviselőtestület dönthet a bizottságok létrehozásáról. Az Ötv. két bizottságot mond ki, amit kötelező megalakítani, de efelett is hozhat létre Ez a két bizottság a pénzügyi bizottság, ami 2,000 lakosság fő felett kötelező, a másik a kisebbségek ügyével foglalkozó bizottság, amit a legalább két kisebbségi jelölt, aki mandátumot szerzett tag kezdeményezésre kell kötelezően létrehozni. Állandó és eseti bizottságok is létrehozhatóak. Bizottságon belül albizottságot is lehet létrehozni, de a bizottság döntési jogát nem ruházhatja tovább az albizottság részére, mert döntési jogot nem kaphat albizottság, általában ellenőrzésre hozzák létre. 2. Tagok megválasztására: testület választja meg

a tagokat. Egyrészt van egy olyan szabály, hogy a bizottság elnöke és a tagok többsége települési képviselő kell, hogy legyen, de beválaszthatóak helyi polgárok, szakemberek stb. A polgármester nem lehet elnöke vagy tagja a bizottságoknak. A tagokat minősített többséggel választják meg 3. A feladat és hatáskörök meghatározására: a képviselő testület határozza meg a bizottságok hatáskörét és feladatát. Ez azt jelenti, hogy a bizottságoknak szerepe lehet a döntések előkészítésében, előírhatja a testület, hogy meghatározott ügyekben melyik bizottság készíthet előterjesztés. A bizottságoknak szerepe lehet a döntések végrehajtásában is Döntési jogot is kaphat a bizottság a testülettől önkormányzati ügyekben Vannak átruházható és át nem ruházható hatáskörök (SZMSZ megalkotása, rendelet alkotás, költségvetés elfogadása, tárulások létrehozása, intézmény alapítás, kinevezési jogkör stb.)

Átruházható hatáskör nem azt jelenti, hogy mindenképpen át kell adni Testület, település nagyságától függ; mert pl. egy öt fős testület könnyen összehívható A bizottság és a polgármester kapcsolata A polgármester nem lehet elnöke vagy tagja a bizottságnak. Van két jelentős jogosítványa a polgármesternek a bizottságokkal kapcsolatban: 1. Kérésére össze kell hívni a bizottságot 2. A bizottsági döntés végrehajtását felfüggesztheti. Nem csak törvénysértés miatt, hanem érdeksérelem miatt is, de nem módosíthatja, és nem helyezheti hatályon kívül, ezt csak a képviselő testület teheti meg. A bizottság és a települési képviselők kapcsolata Beválaszthatóak a bizottságba a képviselők. A képviselő, ha nem tagja a bizottságnak, akkor is részt vehet az ülésein tanácskozási joggal, sőt egy adott napirendre való kitűzését is kezdeményezheti. Ilyenkor a bizottság köteles azt napirendre tűzni, meghívni az adott

képviselőt és köteles azt megtárgyalni. Településrészi önkormányzatok Szervezetalakítási szabadsága van: 1. Létrehozására: képviselőtestület dönt, hogy létrehoz-e településrészi önkormányzatot vagy sem, erről az SZMSZ ír. 2. 3. Tagok megválasztására: a képviselő testület választja meg. Az elnöknek települési képviselőnek kell lennie. A feladat és hatáskörök meghatározása: képviselőtestület határozza meg. Egyetértési és véleményezési jogokat ad bizonyos ügyekben, mint buszmegálló építés, utcanév elnevezés stb. Döntési jogokat is kaphat önkormányzati ügyekben Anyagi eszközök adhatóak. Hivatali kirendeltség hozható számára létre a település részen Létrehozásában a képviselőtestület dönt, de az Ötv.-ben egyéb későbbi rendelkezések is vannak Miszerint nem tagadható meg a kizárólag a településrészt érintő kérdés átruházása a következő esetekben: 1. Külterületi lakott hely

esetében 2. Egyesüléssel létrejött település esetében 3. Olyan üdülő településnél, ahol a lakosság eléri a településrész összlakosságának ¼-t. Az AB rámutatott arra, hogy ezekben az esetekben kötelező létrehozni kezdeményezésre a településrészi önkormányzatot