Gazdasági Ismeretek | Államháztartás » Oláh Kriszta - Állami kiadások

Nyíregyházi Főiskola Gazdasági és Társadalomtudományi Kar Gazdálkodási szak Gazdaságelméleti Tanszék Összehasonlító gazdaságtan házi dolgozat 2003/2004. tanév I félév II. évfolyam Állami kiadások Debrecen, 2003. november 29 Készítette: Oláh Krisztina Gazdálkodási szak Levelező tagozat C csoport 1 1. A közpénzügyekről általánosan Az állam igen jelentős szerepet tölt be a gazdaság életében a pénzügyek területén is. Szervezi és irányítja a p énzügyi folyamatokat. Az állam, hatalmi szervezetének fenntartásához, működtetéséhez és az ország zavartalan gazdasági életének feltételrendszere megteremtéséhez összegyűjti a szükséges pénzeszközöket. Ezeket a pénzeszközöket az állam központosítja, és újra elosztja. E pénzmennyiségből történik a közfeladatok (társadalmi közös szükségleteket kielégítő feladatok) állami ellátása. A jövedelmek felhasználását gazdasági, társadalmi és

politikai érdekek és célok, valamint nemzetközi kapcsolatok alakítják. Ezek jelentik a közpénzügyek megvalósulását. Tehát a közpénzügyek olyan pénzkapcsolatok (pénzmozgást okozó társadalmi, gazdasági kapcsolatok), mely esetben a bruttó hazai termék (GDP) egy részét központosítják, majd ezeket a s zükséges feltételek szerint újra elosztják a közszükségletek kielégítése érdekében szabályozott formában. Az állami kiadások fedezéséhez szükséges bevételek formái sokfélék lehetnek, de jellegük alapján két csoportot alkotnak. Az egyik a végleges, vagy vissza nem térülő bevételek (adók, vámok, illetékek, díjak, hozzájárulások, járulékok, bírságok), a másik pedig az átmeneti vagy visszatérülő bevételek (belső kölcsönök, külföldi kölcsönök, egyéb visszatérítéses pénzigénybevételek) csoportja. Emellett jelentős mértékű a felhalmozási jellegű bevételek csoportja is, amelybe beletartoznak az

adományok, segélyek, az ingatlanértékesítés vagy a privatizációs bevétel stb. Ezek a bevételek finanszírozzák a nagy elosztási rendszerek működését, azaz a szociális- és egészségügyi ellátást, a kultúrát, az oktatást, a honvédelmet, a rend- és jogbiztonságot. Ezeken kívül egyéb kiadásokkal is számolni kell, ilyen például a központi költségvetés gazdálkodó szervek részére nyújtott támogatásai, a nemzetközi kapcsolatokból eredő kiadások és az adósságszolgálat (azaz a felvett hitelek után fizetett törlesztő részletek és kamatok). Ezen állami bevételek és kiadások közötti egyensúly megteremtése az államháztartás feladata. Az állami feladatok köre azonban szűkebb, mint a közfeladatoké, ugyanis a közfeladatok egy része az önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az államháztartás gazdálkodási rendszerét, amelyben a közszükségletek kielégítése megvalósul, alrendszerek alkotják. Az alrendszerek: a

központi költségvetés, a helyi önkormányzatok, a társadalombiztosítás rendszere és az elkülönített pénzalapok. 2 Az államháztartás alrendszerei közül a központi költségvetés kiemelkedő jelentőségű. A központi költségvetési mérleg a közbevételeket és a közkiadásokat állítja szembe részletesen. A mérleg a költségvetési évre készül, amely a magyar gazdaságban most már két naptári évvel azonos. A központi költségvetés olyan pénzügyi terv, amelyet az Országgyűlés fogad el és emel törvényerőre. Az éves költségvetési törvény fogadja el az adott évre vonatkozó költségvetési szerkezeti rendet is. Amennyiben a központi költségvetési mérlegben a bevételek és kiadások megegyeznek, úgy a mérleg egyensúlyban van. Ha a b evételek nagyobbak, a mérleg szufficites, ha a kiadások nagyobbak, akkor deficites. Ez utóbbi a leggyakoribb. Ez esetben törekedni kell az egyensúly eléréséhez, azaz a deficit

csökkentése a cél. A deficit finanszírozása történhet például belföldi vagy külföldi megtakarításból, privatizációs bevételből vagy állami vagyontárgy értékesítéséből. A helyi közigazgatási feladatokat a megyei és a települési önkormányzatok látják el. A helyi önkormányzat önállóan gazdálkodó szervezet, ahol a pénzügyi egyensúly megteremtése és fenntartása a képviselőtestület, a gazdálkodás szabályszerűsége pedig a polgármester felelőssége. Az önkormányzatok bevételei a saját bevételek, az átengedett bevételek, a felhalmozási és tőkejellegű bevételek az állami hozzájárulások, támogatások és az államháztartáson belüli átutalások. A helyi önkormányzatok kiadásai lehetnek a működési kiadások, a kamatfizetések, a felhalmozási és tőkejellegű kiadások, a vállalkozások folyó támogatása, a lakossági pénzbeli juttatások, a hitel visszafizetések és a t artalékok. Az önkormányzatok négy

évre szóló gazdasági programot és éves költségvetést készítenek. A társadalombiztosítás a közös kockázatvállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszer. Két alrendszerét a nyugdíjbiztosítási alap és az egészségbiztosítási alap alkotja. Formailag és tartalmilag is elkülönül a központi költségvetéstől. Önálló pénzalapként működik A bevételeinek fedeznie kell a j uttatásokat. A járulék mértékének összhangban kell lennie a jövedelemadó mértékével. A bevételei lehetnek járulékbevételek, kamat- és hozambevételek, működési bevétel, alapok közötti elszámolás stb. Az elkülönített állami pénzalapot az állam hozhatja létre egyes feladatok finanszírozására. Az elkülönített állami pénzalap csak törvénnyel hozható létre, ekkor kell meghatározni az alap rendeltetését, bevételi forrásait, a teljesíthető kiadásokat és a felelős irányítót (minisztert). Az 3 alapok állami feladatot látnak

el, de tevékenységük független a k özponti vagy a h elyi költségvetés feltételeitől. Az alap költségvetését az Országgyűlés hagyja jóvá A közfeladatokat az államháztartás alrendszerei, a gazdasági társaságok és a n on profit szektor látja el. A nemzeti közigazgatásokat Európa minden országában modernizálják, bár e folyamat az egyes államokban egészen eltérő módon és más-más sebességgel halad előre. A modernizációs törekvésekben megnyilvánuló hasonlóságok és különbségek egyaránt azoknak a kényszereknek a kifejeződései, amelyek a reformtörekvések hátterében állnak. Az ország specifikus problémákon kívül azonban valamennyi országban megtaláljuk a kényszereknek azt a közös tömegét, amely a modernizációt ezekben az országokban előre hajtja. Hasonló a helyzet a modernizációs célokkal: bár minden európai ország egyetért egy sor, közös célelképzelésben, ezeknek a részben egymással is ellentmondó

céloknak a rangsorolásában és súlyozásában már vannak bizonyos különbségek. A hasonlóságoknak és különbözőségeknek ez a kombinációja azokban a koncepciókban is kifejeződik, amelyekkel a kormányok saját nemzeti közigazgatásuk keretében a modernizációnak nekifognak. Bár minden kormány ugyanazon stratégiák, és mechanizmusok repertoárjából szolgálja ki magát, ezt az eszköztárat saját politikai célkitűzéseinek megfelelően szabja át, vagy úgy, hogy az igazgatástechnikai és szolgáltatási modernizáció bizonyos módszereit részesíti előnyben más módszerekkel szemben, vagy pedig úgy, hogy ezek különböző kombinációit alkalmazza. Ezen kívül a politikai és munkaügyi kapcsolatok kontextusa is változó Európában, úgyhogy a stratégiák körülményei és eredményei, amelyek első látásra nagyon hasonlónak tűnnek, igencsak eltérhetnek egymástól. Bármennyire is helyeselhető az egyik oldalon, hogy a

kormányok saját modernizációs programjaikat politikai programjukkal összhangban alakították ki, mégis igaz, hogy ezt a politikát részben a kormányoknak az a hite formálta, hogy a közigazgatás és a közszolgálat más területeinek modernizációját indukáló nyomás beszűkítette a létező lehetséges mozgásteret. Az adócsökkentés szükségességébe vetett hit volt például az oka, hogy valamennyi Európai Uniós kormány elé bizonyos politikai korlátokat állítottak. Hasonlóképpen igaz ugyan, hogy a szociális párbeszéd befolyásolja a modernizáció céljait, 4 módjait, és minőségi eredményeit (és ebben az összefüggésben a "modernizáció" fogalom definícióját is), a szociális párbeszéd folytatása iránti elkötelezettséget alááshatja az a vélelem, hogy a tárgyalási mozgástér, igen kicsi. A sztrájkok és munkaharcok hulláma, amely 1995 végén a bérpolitika és a közszolgálati reform kapcsán néhány

országban végigsöpört, ennek a potenciálnak a kifejeződése volt. 2. A nemzeti közigazgatás feladata Az államigazgatás feladatai (ellentétben más kormányzati szintekkel, a magángazdasággal és a szolgáltatási szektorral) országról-országra különbözőek. Ugyanez érvényes a más kormányzati szintekkel tartott kapcsolatrendszerre is. Míg néhány szolgáltatási és igazgatási ágazat, például a honvédelem, minden államban, kormányzati hatáskörben van, az egyéb ágazatokért, például a s zociális biztonságért viselt felelősség néhol tartományi, esetleg helyi önkormányzati szintre került. Ezt a képet tovább bonyolítja az a körülmény, hogy bizonyos feladatokat több államigazgatási szint között osztanak meg. Meghatározott szolgálat pénzügyei és /vagy a felügyelete a központi kormányzat hatáskörébe tartozhat, míg a végrehajtási hatáskört at elepülési önkormányzati szintre delegálták. Ezt az amúgy is

színes képet tovább bonyolítja a nemzeti közigazgatás változó szerepköre, amely egyes országokban fontosabb, mint másutt. Ez azokra az intézményes eszközökre és módszerekre is érvényes, amelyekkel a változtatásokat végrehajtják. Valójában az állam és a közszolgálat modernizációjának szignifikáns aspektusa éppen abban a módban keresendő, ahogyan a n emzeti közigazgatás szerepe és más közigazgatási szintekhez való viszonya változik. Korunk feltűnő jellegzetessége, hogy a nemzeti közigazgatás szerepe mindkét irányban változóban van. Változik európai irányban és változik helyi szinten. A hatáskör-átruházásnak ez a kettős folyamata, amikor egyidejűleg kerülnek a kompetenciák feljebb és lejjebb, belső logikát takar. Minél inkább kiteljesedik az európai integráció, és vele együtt megtörténik az egyes nemzeti kormányok hatásköreinek az újonnan alakuló európai intézményekre történő átruházása,

annál inkább megnő a demokrácia iránti igény és a helyi társadalomból kiinduló követelés a szigorúbb helyi ellenőrzés és szorosabb beszámoltatás érvényesítésére. Innen nézve a „nemzetköziesülés” és a hatáskörök alsóbb közigazgatási 5 szintre telepítése ugyanannak az éremnek a két oldala. A nemzetállam egyrészt nem elég nagy ahhoz, hogy bizonyos problémákat kezelhessen, másrészt helyi szinten nincs elegendő kompetenciája arra, hogy más jellegű problémákkal megbirkózzék. 3. A nemzeti közigazgatások mérete és struktúrája A központi közigazgatásra fordított kiadások aránya az összes állami kiadáson belül viszonylag konstans maradt ugyan, de országonként igen eltér, ami egyben tükrözi az egyes állami struktúrák sokszínűségét 6 is. 1. sz táblázat: Az államigazgatási kiadások százalékos aránya az összes állami kiadáson belül, 1980-1994 között Ausztria Belgium Dánia Finnország

Franciaország Németország Görögország Izland Írország 1980 74,3 86,5 41,2 62,0 87,5 66,2 89,4 83,9 n.a 1990 75,2 88,8 48,1 62,3 86,2 67,9 89,8 84,4 75,0 1994 74,8 88,7 48,3 71,8 85,5 69,5 92,1 80,6 73,6 Hollandia Norvégia Portugália Spanyolország Svédország Svájc Egyesült Olaszország Luxemburg királyság 1980 77,4 88,6 69,2 69,5 n.a n.a 59,1 55,8 73,0 1990 75,3 n.a 72,9 67,1 90,4 79,7 60,8 55,2 73,2 1994 76,90 n.a 74,3 67,1 91,7 79,6 65,5 56,4 74,7 7 Minden országban vannak közös kényszerek, amelyek az állami szolgálat modernizációját megalapozzák. Ezek közül néhány jellegzetesen csak egyes országokra igaz A közös kényszerek kölcsönösen befolyásolják egymást és egyes esetekben nagyon szorosan kötődnek az európai integrációhoz. Az alábbi kategóriákban foglalhatók össze: - Európai integráció - Az állami kiadások csökkentése - Politikai és ideológiai

nyomás - Demográfiai változások S - Strukturális és gazdasági változások - Az állampolgárok megnövekedett igényei - A közszolgálati dolgozók megnövekedett igényei munkahelyükkel szemben - Technológiai fejlődés - Esélyegyenlőség követelése - Országspecifikus problémák 4. Az állami kiadások csökkentése Az európai integráció önmaga is részben reakcióként fogható fel a g azdasági internacionalizálódásra és kísérlet egyben arra is, hogy az európai gazdaságot a növekvő verseny és kiterjedt globalizáció körülményei között megerősítse. Ez a környezet a tulajdonképpeni oka az állami kiadások mindenütt tapasztalható csökkentésének, hiszen a kormányok azáltal próbálnak versenyelőnyre szert tenni, hogy elkerülik az adóemelést ill. csökkentik az adókat, korlátozzák vagy csökkentik a járulékos bérköltségeket, és egyéb módszereket vezetnek be. Ez az oka annak, amiért megfigyelők nem tartják

megalapozottnak azt az állítást, hogy a maastrichti kritériumok a tulajdonképpeni okai az állami költségvetésre nehezedő nyomásnak. Ezek a kritériumok azt követelik a kormányoktól, hogy az államadósság ne haladja meg a GDP 60%-át és az új eladósodás nem legyen nagyobb a GDP 3%-ánál, hiszen maga a globalizáció állítja fel ezeket a követelményeket, és Maastricht nem tett semmi mást, minthogy konkrét számokban határozta meg ezeket az elvárásokat. Foster és Plowden az "Államra nehezedő nyomás" című munkájában azzal érvel, hogy a kormány struktúra- és menedzsment-reformjaival kapcsolatban a gazdasági átalakulás a lényegi kérdés, miközben az állami kiadásoknak a háború utáni évtizedekben 1970-ig lezajlott 8 gyors növekedése a költségek fedezésére megnövelt adóterhek miatt érzékenységet váltott ki az állampolgárokban. Az állami kiadások növelése elleni reakció a költségnövekedés görbéjét

ugyan ellaposította, csakhogy nem vezetett a programok hatékonyságának növekedéséhez vagy reformjához. Kétségtelen, hogy a költségvetési problémák némely országban tetemes méreteket öltöttek. Így például Ausztriában 1992 és 1995 között a költségvetési hiány a GDP 2,8 %-áról annak 4,9 %-ára emelkedett, tehát majdnem megduplázódott. Csakhogy semmi esetre sem kizárólag gazdasági kényszerek azok, amelyek a k ormányokat az állami kiadások korlátozására vagy csökkentésére ösztökélik. Az egymásra kölcsönösen ható kényszerek általunk alkalmazott tipológiáján belül vannak egyéb kategóriák is, amelyek szerepet játszanak. Az a megváltozott politikai klíma például, melyben Európában minden politikai párt politikai öngyilkosságot követne el, ha az adók emelését követelné a programjában, nemcsak a "kevesebb állam" iránti egyre terjedő ideológiai elkötelezettségből fakad, hanem az állampolgárok

és a közszolgálat nyújtotta szolgáltatások igénybevevői részéről hangoztatott ama követelésből is, hogy a meglévő forrásokkal sokkal hatékonyabban kell gazdálkodni. Azt nem lehet minden további nélkül megállapítani, hogy a fenti tényezők közül hol ér véget az egyik és hol kezdődik a másik, és a kormányok nem átallják alibijüket Maastrichtban keresni, feltételezvén, hogy előítéleteiket a választók is osztják. Az azonban nem vitatható, hogy az elmúlt években az adóemelés bejelentésével vagy végrehajtásával csak kevés pártnak volt sikere, ha egyáltalán volt ilyen. Az állami kiadások GDP-n belüli arányának folytonos emelkedése (amit időközben már néhány országban sikerült megfordítani) és az a tény, hogy ezek a számok nálunk átalagosan magasabb szinten vannak, mint a legfontosabb konkurenseknél, tehát az USA-ban és Japánban, mindenesetre nagyobb óvatosságra, ha nem is szükségszerűen

költségcsökkentésre int. Ez nem jelenti azt, hogy alapvetően elhibázott lett volna, hogy az állami kiadások gyorsabban nőttek, mint a GDP. Ellenkezőleg: sok minden szól amellett, hogy Európa népei a nemzet- és tagállamokban az évszázad közepe óta végbement átfogó szolgáltatás- és beruházás-növekedés nélkül nem kerültek volna azoknak a hatalmas gazdasági és szociális előnyöknek a birtokába, amelyek ebben a periódusban oly sok ember életét megváltoztatták. Az állami kiadások talán gyorsabban nőttek, mint a GDP, de ha nem így lett volna, maga a bruttó hazai össztermék sem nőtt volna olyan mértékben, amilyet végül sikerült elérni. 9 2. sz táblázat: Az állami kiadások és a bruttó hazai termék egymáshoz viszonyított százalékos aránya standardizált bázison számolva, az 1950-1994 közötti időszakban Forrás: OECD 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1994 Ausztria 32,1 37,8 39,2 45,3 48,1 50,9 48,6

52,2 Belgium 30,3 32,3 36,5 45,7 51,9 62,2 54,8 59,2 Dánia 24,8 29,9 40,2 48,2 56,2 59,3 58,6 48,0 Finnország 26,7 30,8 30,5 35,1 35,5 43,8 45,4 43,5 Franciaország 36,4 38,4 38,5 43,4 46,1 52,1 49,8 54,8 Nyugat- 32,0 36,6 38,6 48,4 47,9 47,0 45,1 49,1 Görögország 17,4 20,6 22,4 30,5 33,7 44,4 46,8 53,1 Írország 28,0 33,1 39,6 45,7 50,5 52,4 41,2 49,3 Olaszország 30,1 34,3 34,2 41,6 41,9 50,9 53,2 54,1 Luxemburg n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a n.a Hollandia 33,7 38,7 43,9 51,2 54,8 56,5 54,1 44,0 Norvégia 29,9 34,2 41,0 45,4 47,5 44,8 53,8 46,1 Portugália 17,0 20,1 21,6 30,2 25,9 43,4 43,0 68,8 Spanyolország 13,7 19,6 22,2 24,4 32,0 41,1 42,0 56,1 Svédország 31,1 36,1 43,3 48,4 60,1 62,3 59,1 63,3 Egyesült 32,6 36,1 38,8 44,4 42,9 44,0 39,9 43,2 Japán 20,7 22,7 19,4 26,8 32,0 31,6 31,7 35,8 USA 27,8 27,9 31,7 33,5 31,8 33,2

33,3 33,5 Németország Királyság Forrás: OECD 10 Megjegyzés: A táblázatban szereplő adatokat az OECD-ENSZ teljes népgazdasági számítási rendszer ágazati osztályozásának standard meghatározása alapján mérik. Az "állami kiadásokat" "a kormány összkiadásaiként" definiálják. A nyolcvanas évek közepét követő évtizedben igen hullámzó angliai adatok azonban bizonyítják, miszerint az állami szolgáltatások megkurtításával vagy olcsóbbá tételével próbálták csökkenteni az állami kiadásokat. Az Egyesült Királyságban a nyolcvanas évek második felében megfigyelhető trend az állami kiadások csökkentésére a brit kormánynak azt a politikáját jelzi, hogy a szolgáltatásokat visszafogja, privatizáljon, a szolgáltatások elvégzését külső vállalkozókra létszámcsökkentéssel, bízza a f eladatok és a közszolgálat magánvállalatokra teljes bízásával, költségapparátusát

továbbá a b érek befagyasztásával tartsa kézben. Ennek a p olitikának és más intézkedéseknek a hatására azonban olyan munkanélküliség és szegénység jött létre, amely a követező öt évben ismét megnövelte az állami kiadások arányát, miután egyre több munkavállaló kényszerült igénybe venni munkanélküli járadékot és szociális segélyt. A brit adófizetőre gyakorolt hatások kézenfekvőek, de a szociális szférában foglalkoztatott munkavállalókra ható következmények sem kisebbek. Egyidejűleg azzal, hogy munkahelyükre egyre nagyobb nyomás nehezedett, a munkavállalók kénytelen voltak egy jelentős strukturális átszervezést és szervezési újításokat végig csinálni, miközben a folyamatos pénzszűke miatt a szolgáltatást igénybe vevő állampolgárokkal a "front első vonalában" szembesülve dolguk nem vált éppen egyszerűbbé. Ebben az összefüggésben a brit közszolgálati szakszervezetek minden további

nélkül bizonyítani tudják, hogy a közszolgálati és emberi erőforrás beruházások hatékonyabb eszköznek bizonyultak volna, és máig is azok, ha a v ersenyképesség növelése és az állami kiadások GDP-n belüli arányának korlátozása az elérendő cél. 5. Demográfiai változások Az elmúlt évtizedekben egy sor demográfiai tényező hatására megnövekedett a rendelkezésre álló források igénybevétele. Különösen az egyre öregedő népesség jelenti be igényét öregségi biztosításra és egészségügyi ellátásra, miközben csökken a születési szám, a növekvő munkanélküliségi ráta pedig aláássa azt az adóalapot, amelyből a pénzügyi pluszterhek 11 fedezhetők lennének. A közszolgálat a m aga növekedésével és hatékonyságával természetesen a hosszabb várható élettartam tulajdonképpen üdvözlendő jelenségét nagyrészt saját érdemeként könyvelheti el - a függőségi viszonyok velejáró változásától és

annak leküzdésétől függetlenül. Az előrejelzések szerint az európai népesség 2020-ig több mint 22 millió nyolcvan éven felüli polgárt számlál. Ez 55%-kal több, mint 1990-ben volt Ugyanebben az időszakban az össznépesség kb. 6%-kal nő Természetesen sokan nyolcvanan túl is teljes mértékben élvezik az életet, de az sem kétséges, hogy az életévek növekedése nem szükségszerűen jár együtt egészséggel és másoktól való függetlenséggel. Ezeket a trendeket ráadásul a hivatalosan és nem hivatalosan egyre lejjebb hozott nyugdíjkorhatárok továbbélezik. Franciaországban például 1995-ben a népességnek kevesebb, mint egy hatoda folytatott munkaviszonyt. Belgiumban az 50-55 éves korosztálynak már csak a fele vesz részt aktívan a gazdasági életben. Ha az állami gondoskodástól való függőség más formáit is számításba vesszük, például a fiatalok arányát a nappali tagozatos (szak)képzésben világossá válik, hogy

miért jelzik példádul Dániában előre, hogy a következő évszázad közepére a jelenlegi trendek folytatása esetén az emberek 96%-a az á llam pénzügyi segélyezésétől függ majd, aminek a forrását a maradék 4%-nak kell megtermelnie. Ezeknek a demográfiai folyamatoknak a fentieken kívül az egészségügy folyamatosan emelkedő pénzügyi terhei a következményei, aminek hatására megnő a költségvetésre gyakorolt nyomás. Ezek a trendek szerepelnek a következő táblázatokban Az öregkori betegségek közül az agyvérzés, az Alzheimer-kór és az izületi gyulladás mint rokkantosító tényezők a népesség átlagos életkorának növekedésével együtt válnak egyre fontosabbá. 3. sz táblázat: A (magán + állami) egészségügyi kiadások GDP-n belüli százalékos aránya A B Dk Fi Fr D Gr Ire It Lx 1960 4,4 3,4 3,6 3,8 4,3 4,9 2,6 3,8 3,6 1980 7,7 6,5 6,7 6,4 7,5 8,4 4,0 8,1 1991 8,5 8,1 7,0 8,9 9,1 9,1 4,8 8,0

12 NI P Sp Sw Uk n.a 4,0 2,3 1,6 4,7 3,9 6,6 6,8 8,0 5,1 5,4 9,2 5,9 8,3 6,6 8,7 6,2 6,5 8,8 6,6 Ezeknek a demográfiai változásoknak egy további fontos, bár országonként eltér jelentőségű dimenziója az Európai Unióba tartó és az Európai Unión belüli folytonosan növekvő migrációból adódik. 6. Országspecifikus problémák Bár a f entiekben felsorolt tényezők közül számos az Európai Unió valamennyi tagállamára igaz, ezen a helyen is emlékeztetünk arra, hogy léteznek egészen speciális hátterek és aktuális változások is, amelyek egy-egy ország reformkoncepcióját befolyásolják. Bouckart rámutat, hogy a teljesítmény-menedzsment és más reformok előrehaladottságában tapasztalható különbségeket az eltérő hagyományokkal, kultúrákkal, környezettel, politikával és menedzsment-követelményekkel lehet magyarázni. Néhány országban bizonyos körülmények miatt rendkívül kiélezett helyzetben van a

költségvetés. Ez áll például Németországra is, ahol az újraegyesítés költségeit kell előteremteni, miközben azok lényegesen meghaladják az annak idején becsült szintet. Finnország belesodródott egy gazdasági válságba, amelyet elsősorban a finnek számára fontos piac, a volt Szovjetunió politikai és gazdasági összeomlása okozott. Egészen más jellegű problémákat kellett megoldani Görögországban, Portugáliában, Spanyolországban és bizonyos értelemben Olaszországban is. Egy olyan közigazgatási apparátust kellett korszerűsíteni, amely a fasiszta uralom idején épült ki. Portugália példája: Az elmúlt 20 é vben egy új, érdekes "reformmozgalom" kialakulásának voltunk szemtanúi Portugáliában. Ennek középpontjában a Public Management reformja állt Ennek a mozgalomnak és az általa megtestesített céloknak a kialakulásában két esemény játszott szerepet: az 1974-es forradalom és az 1986-os belépés az

Európai Unióba. A forradalmat a demokratikus értékek bevezetésének reménye kísérte, és az állampolgárok kerültek a politikai akciók középpontjába. Az Unióhoz való csatlakozás elsegítette Portugália intenzívebb bekapcsolódását a világgazdaságba, és a versenyképességet minősítette az egyik legfontosabb szempontnak a politikai alapelvek megfogalmazásakor. Mindez új kapacitások létesítését követelte meg általában a gazdaságban, különösen pedig a közigazgatásban. A feladat adva volt: meg kellett valósítani az átmenetet egy zárt, szigorúan ellenőrzött, magába forduló, államközpontú, oligarchikus társadalomból egy nyílt, kifelé tekintő, állampolgár-orientált és 13 demokratikus társadalomba, amely kitüntetett szerepet tulajdonít az egyéni szabadságnak és kezdeményezésnek. A portugál gazdaság helyzete A hosszú ideje megoldatlan belső szerkezeti problémák és a kedvezőtlen nemzetközi konjunktúra együttes

következményeként a portugál gazdaság teljesítménye 2001-ben visszaesett az előző évi 3,3 % után a GDP csupán 2 %-kal nőtt. A gazdasági mutatók 1999 óta megfigyelhető fokozatos romlása, az állami költségvetés évről évre növekvő hiánya döntő szerepet játszott abban, hogy az 1995 óta hatalmon lévő Szocialista Párt vereséget szenvedett előbb a decemberi helyhatósági, majd a 2002 márciusára előrehozott parlamenti választásokon. Az EU strukturális és kohéziós alapjaiból származó évente több mint 3,5 Mrd EUR összegű támogatás ellenére Portugália továbbra is súlyos szerkezeti gondokkal küzd. Az uniós forrásokat jobbára infrastrukturális beruházásokra fordítják, s ez konzerválja az alacsony bérekre és a szakképzetlen munkaerőre épülő gazdasági modellt. A termelékenység és az átlagos jövedelem szintje itt a legalacsonyabb az EU tagállamai között, az uniós átlagnak mindössze 44, i lletve 56,4 % -a,

ugyanakkor Portugáliában a legmagasabb az infláció. További súlyos probléma a növekvő külső adósságteher, amely a GDP 36 %-át teszi ki. 4. számú táblázat Portugália gazdasági mutatói 1998 1999 2000 2001 Mrd EUR 101,3 108,2 115,3 122,8 % 3,8 3,0 3,3 2,0 Mrd EUR 10163 10833 11515 12242 Az infláció % 2,8 2,3 2,9 4,4 Munkanélküliségi % 5,0 4,4 4,0 4,1 Az export értéke Mrd EUR 22,3 23,0 26,4 26,7 Az import értéke Mrd EUR 34,5 37,5 43,3 42,4 Folyó Mrd EUR -7,1 -9,3 -12,0 -11,8 A GDP értéke folyó áron A GDP növekedése változatlan áron Egy főre jutó GDP folyó áron ráta fizetési mérleg egyenlege 14 Elemzők szerint Portugáliában kevésbé gazdasági, inkább költségvetési válságról kell beszélni, amely a kiadási oldal „elfutásában”, s az adóbevételek visszaesésében jelentkezik. 2001-ben az államháztartás hiánya a GDP 2,2 %-át (az előirányzat kétszeresét) tette

ki. A portugál gazdaság lényegében már sokkterápiára szorulna, amely az állami kiadások drasztikus csökkentése és az export növelése útján állíthatná meg a negatív folyamatokat. Az állami kiadások visszafogása érdekében felmerült a t ervezett nagyberuházások (stadion építések, az új fővárosi repülőtér, az új Tejo híd) elhalasztása. Az új kormány feladata lesz az OECD, IMF és az Európai Bizottság által is szorgalmazott strukturális reformok megvalósítása. A gazdaság új növekedési pályára állítása, versenyképességének javítása érdekében elkerülhetetlennek látszik a központi adminisztráció karcsúsítása, az oktatás és a szakképzés megreformálása. 7. A költségvetés-menedzsment módosítása A költségcsökkentés szembeszökően magas helyi értéke annak az összefüggésnek a megértéséhez fontos, amelyben a decentralizációnak minden országban azonos szempontja végbemegy: a k öltségvetés

delegálása, a költségcsökkentés, a k öltségvetés kötöttségeinek oldása és a gazdálkodással összefüggő helyi hatáskörök növelése. A legfontosabb alapelv: a menedzsmentnek nagyobb döntési szabadságot kell biztosítani. A cél eléréséhez különféle mechanizmusokat alkalmaznak. Néhány országban megszüntették a szigorú éves költségvetési előirányzatokat, hogy a felesleget át lehessen vinni a következő évre. Néhány esetben azt is megengedték, hogy a következő évi költségvetés terhére kölcsönt vegyenek fel. A múltban annak volt ösztönző hatása, hogy a kiadási célokat, lehetőleg hajszálpontosan teljesítsék, hiszen mind a költségvetés túllépése, mind a megtakarítások azonnali szankciókat vontak maguk után. Azoknak az országoknak a sorába, amelyek bár különféle formában már bevezették, de már több éves költségvetéssel dolgoznak, a következők tartoznak: Dánia, Izland, Németország, Olaszország,

Hollandia, Norvégia, Svédország és Nagy-Britannia. Eltekintve attól, hogy a menedzsment sokkal szabadabban mérlegelhet, hogy a pénzt mikor 15 adja ki, ma már sokkal nagyobb döntési szabadsága van abban is, hogy mire fordítsa a rendelkezésre álló eszközöket. Az egyetlen költségvetési előírás bevezetésével az adott közigazgatás szerv vagy hatóság lehetőséget kapott arra, hogy az eszközök felhasználásának különböző kombinációi, pl. saját személyzet, tanácsadás stb. közül válasszon. Mindezek a pénzügyi változások azt eredményezik, hogy a hangsúly ma már nem az inputon, hanem az eredményeken van. Ez a trend egyben a modernizációs folyamaton belüli kultúraváltás kifejeződése is. A menedzsment által a nagyobb pénzügyi önállóságért cserébe fizetendő ár rendszerint a szigorú célelőirányzatokban és teljesítmény beszámoltatási rendszerekben nyilvánul meg. Néhány esetben odáig elmegy a

döntési hatáskör, hogy még a személyügyi döntéseket (felvétel, elbocsátás, fizetési osztályba sorolás) is saját hatáskörben hozhatják Finnországban meg. például 1992-ben az eredményközpontú költségvetési tervezést a reformcsomag részeként vezették be. A finn Munkaügyi Minisztérium anyaga, amelynek címe "Kormányzati döntések a közszolgálati menedzsment reformjáról", a 2. ol dalon az alábbiakat tartalmazza: "A kormány 1990-es évre kitűzött célja a közigazgatás teljesítményének javítása, mégpedig úgy, hogy a központi közigazgatás által magánszemélyeknek és a vállalatoknak nyújtott szolgáltatások költségei éves átlagban 2,5 % - kal csökkenjenek ill. új szolgáltatásokat lehessen bevezetni növekvő költségek nélkül." Svédország a nyolcvanas évek közepe óta fokozatosan tért át a h ároméves költségvetési ciklusra, amelyet éves beszámoltatással kombinált. A rendszer a

felelősség és a hatáskörök egyértelmű és világos meghatározásán alapul, miközben a központi közigazgatás a "megbízó", a közigazgatási szervek pedig a " beszállítók". A közigazgatási szervek írásban adnak tájékoztatást céljaikról és tevékenységükről, és benyújtják a következő hároméves költségvetést. Minden szerv készít éves beszámolót, amely lehetővé teszi a végzett tevékenység teljes körű értékelését. A dán reformok jól példázzák a k öltségvetési decentralizáció és a t eljesítmény-menedzsment kapcsolatát: 16 "A nyolcvanas években az állami költségvetés átfogó decentralizációját hajtották végre Dániában. Ezt a d ecentralizációt következetesen végigvitték, úgyhogy nemzetközi összehasonlításban Dánia igencsak decentralizált költségvetési rendszerrel rendelkezik. Ezzel a decentralizációs folyamattal egyidejűleg erőteljesebb hangsúlyt

fektettek az eredmény- és hatékonyságvizsgálatra." Nagy-Britanniában az ellenőrzött főösszeg rendszerét vezették be, ami azonos a központilag előírt költségvetési limittel, amelyet a miniszterekkel folytatott tárgyalások során osztanak fel az egyes reszortok között. Ezt a főösszeget bár évente egyszer határozzák meg, az két évre szóló előrejelzést is tartalmaz. A nyolcvanas évek közepén Hollandiában is bevezettek egy decentralizációs programot, amely átalány költségvetések széles körű alkalmazását, valamint a közigazgatási szervek és menedzsmentjük nagyobb döntési önállóságát célozza meg. A bérköltségek és a működési költségek nemrégiben bevezetett kombinálásának köszönhetően a menedzser szabadon dönthet, hogy egy alkalmazottat vesz fel, vagy inkább számítógépet vásárol. A részletes költségvetési tervezést Franciaországban is az alsó szintre ruházták és a költségvetés nagyságát

most a szerződéses központok és a minisztériumok közötti tárgyalásokon rögzítik. A nagyobb fokú rugalmasságot egy sor országban a költségvetés megnyirbálásával vették vissza. Az OECD szerint azon országok sorába, amelyek a fent elhatározott plafonösszegekben látják a költségcsökkentés politikai eszközét, a skandináv államok (Dánia, Finnország, Izland, Norvégia és Svédország), valamint Nagy-Britannia tartoznak. Ezen túlmenően "a közigazgatási kiadások egyetlen kiadási tétellé konszolidálása Dániában, Írországban és Svédországban együtt járt egy megkövetelt hatékonysági rátával, vagyis a program-menedzsereknek el kell érniük egy meghatározott minimumszintet a hatékonyság növelése területén - abból indultak ki ugyanis, hogy a nagyobb költségvetési rugalmasság megkönnyíti a reformok megvalósítását. A közigazgatás éves költségvetését reálértékben 2-3 %-kal csökkentették."

17 8. Magyarország A magyar gazdaság nem bírja azokat a t erheket, amelyeket az elmúlt években az elvonások számára jelentenek. Nem képes egyszerre megfelelni a v ilággazdasági, ezen belül is az Európai Uniót sújtó gazdasági visszaesésnek, s ugyanakkor a hazai túlköltekezésnek. A költségvetés kiadásainak, valamint a reálbéreknek a gazdaság teljesítmény-növekedését meghaladó mértékű emelkedése nem tartható tovább. Nem igaz az az állítás sem, hogy “mély válságban van a magyar gazdaság”, miként az sem, hogy “a folyamatok helyes irányban mennek, beavatkozásra nincs ok”. Elengedhetetlen egy olyan, összehangolt, lehetőleg politikai konszenzussal végrehajtott lépés-sorozat, amelynek eredményeként érdemben és tartósan csökkennek a költségvetési szféra kiadásai, érzékelhetően csökken a gazdaság szereplőinek adóterhelése, s egymást erősítő lépések sorozata javítja a versenyképességet. A Magyar

Kereskedelmi és Iparkamara üdvözli a K ormány versenyképesség javítására irányuló szándékát. Bár a tervezett intézkedések számos, az MKIK és a vállalkozói szféra által korábban kezdeményezett javaslatot tartalmaznak, megítélésünk szerint a m agyar gazdaság versenyképességének érdemi javításához ma már az intézkedések összehangolt halmazára, a meglevő programok integrált működtetésére van szükség, amelyek egyik helyen javítva lehetőség szerint legalább nem rontanak a másikon. A növekedés serkentése, a meggyengült versenyképesség erősítése érdekében egyidejűleg kell lépéseket tenni a költségvetési kiadások csökkentése, valamint a v ersenyképesség feltételeinek javítása terén. Az intézkedések eredményességének szerves feltétele az összehangolt monetáris politika, a forint árfolyamának viszonylagos stabilitása, a mérsékelt kamatszint. Az exportorientáció szempontjából az árfolyam kívánatos

szintjének alsó határa 250-255 Ft / EUR. Állami kiadások a GDP arányában Az állami kiadások volumene alapvetően meghatározza az általános adóelvonás mértékét. Az állami kiadások csökkentése nélkül tartósan lehetetlen az állami adóbevételek csökkentése, következésképpen bármilyen bejelentett program e l épés nélkül nem lehet tartós és sikeres. GDP arányos újraelosztásban nála kizárólag Csehországban rosszabb a helyzet, Szlovákia és 18 Magyarország a csatlakozó országok között (az EBRD adatai szerint) a második helyen van a GDP arányos újraelosztásban nála kizárólag Csehországban rosszabb a helyzet, Szlovákia és Szlovénia mutató is lényegesen jobbak. A költségvetési kiadások szerkezete EU-15 Cseh-ország Észt-ország Magyar-ország Lett-ország Litvánia Lengyel-ország Szlovákia Szlovénia Állami kiadások/GDP 46,9 48,2 36,2 48,1 37,8 31,1 43,1 42,3 44,5 A Kormány legutóbbi takarékossági intézkedései

elindítottak egy folyamatot, amely azonban csak első lépésként fogadható el. A kiadások csökkentése még nem a költségvetési szféra tevékenységének, működésének racionalizálásán alapul, hanem a “vágjunk mindenütt egy kicsit” elven. Az államháztartás beruházásainak visszafogásával ugyanakkor a növekedés egyik élénkítő eleme is sérül, illetve kiesik, hiszen csökkennek az állam folyó kiadásai és beruházásai, miközben a létszám költség változatlan (pontosabban nő). A költségvetés legnagyobb problémája az alacsony hatékonyság és a túlfoglalkoztatottság. Az elmúlt 15 évben a gazdasági élet szereplői a folyamatos verseny kényszerében állandóan racionalizáltak, ésszerűsítettek, költséget csökkentettek. Erre a költségvetési szféra egyszer sem kényszerült. Ha kiderült, hogy bevételeit növelni kell, úgy kimeríthetetlen találékonysággal nyúlt az adóemelés eszközéhez, ismételten s folyamatosan

áthárítva a költségeket a v ersenyszférára. A hatékonysági elvárás a t erületen ismeretlen fogalom Az elmúlt egy évben a költségvetés környezetében foglalkoztatottak száma 30–60 ezer fővel nőtt. A folyamat alapja az 50%-os, hatékonysági elvárást nem tartalmazó bérnövekedés, aminek eredményeként a versenyszférából megindult a munkaerő átvándorlása a költségvetési szférába Elengedhetetlennek tartjuk, hogy – lehetőleg politikai konszenzussal – az államigazgatásban foglalkoztatottak száma 50-70 ezer fővel csökkenjen. Ez éves szinten mintegy 120-170 milliárd forint kiadáscsökkentést eredményezhet a bérköltség oldalon, nem számolva a folyó költségeket (iroda, kommunikáció, anyag stb.) A létszámcsökkentést meg kellene előznie a párhuzamosan végzett tevékenységek felmérésének, majd kiküszöbölésének (az utóbbi időben például gomba módra szaporodnak a központi költségvetési szervek által

létrehozott irodai hálózatok, egy-egy tárca súlyát az általa kezelt előirányzatok és pályázatok számával és 19 összegével mérik). A felszabaduló munkaerő reálszférában való elhelyezkedése makrogazdasági értelemben hozzájárulhat a m agyar gazdaság versenyképességének javításához. Adóbevételek Ahhoz, hogy a gazdaság szereplői valóban érzékeljék terheik mérséklődését, összességében minimálisan 200-300 milliárd forinttal csökkenteni kell az adóterhelést. A kormányzat immár egy évtizede a tőkevonzás fő eszközeként kezeli a nyereség alacsony adóterhelését. Az adókedvezmények változásának fényében azonban a társasági adó 18%-os kulcsa immár nem tekinthető alacsonynak. Emellett a nyereséget sújtja a f okozatosan emelkedő iparűzési adó is, amelynek átlagos mértéke már 1,8 % és összege meghaladja a nyereségági adóbevételek kétharmadát. A vállalkozói szféra romló

versenyképességének, a gazdaság tőkevonzó képességének némi javulásához a t ársasági adó 3-6 százalékpontos, az iparűzési adó felső határa ½-1 százalékpontos csökkentése jelenthetné az első lépést. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy az újabb befektetők inkább a középmezőnyből fognak kikerülni, akiknél a költségérzékenység küszöbe jóval alacsonyabb, mint nagyobb társaiké, a kisebb településeket preferálják és igen rosszul tűrik a különböző költségszint-növelő elemeket, a ráfordításként viselkedő és a vállalkozás eredményességétől független helyi adókat. A helyi adóbevételek kiesését a h elyben maradó adók (szja) hányadának felemelésével, a környezetvédelmi szempontok következetes érvényesítésével kell és lehet kompenzálni. A környezetvédelmi tárca környezetterhelési díj bevezetésének előkészítésén munkálkodik, amely a tervek szerint légszennyezési, vízterhelési és

talajterhelési díjból tevődik össze. Az MKIK azt a változatot támogatja, hogy a díjak legalább 70%-ban a települési önkormányzatokhoz folyjanak be. Magyarország számára az EU-tagállamokkal és a csatlakozó országokkal szemben is hátrányt jelent az, hogy az egyébként összességében átlagos adószinten belül az élőmunka terhei relatíve magasak. A legnagyobb gondot mégis az okozza, hogy a magas bérterhek alacsony foglalkoztatási szinttel párosulnak, így az egy foglalkoztatottra eső elvonás magas. Már 2004től szükséges lenne az EHO általános megszűntetése, de legalább felére csökkentése A részmunkaidős foglalkoztatás ösztönzése érdekében e körben mielőbb meg kellene szűntetni az EHO-t. 20 Az EU csatlakozással megszűnik a 0-kulcsos áfa, számos terméket a kedvezményesből a normál kulcs alá kell átsorolni, a jövedéki adókat fel kell zárkóztatni az EU szinthez. Az átsorolások és a százalékban előírt

jövedéki adó árfelhajtó hatásának kivédéséhez a következő években indokolt az áfa normál kulcsának 5 százalékpontos csökkentése. A magyar autópálya díjak rendszere bonyolult, a díjak rendkívül magasak. A pályahasználat rendszer jellegű felülvizsgálatát követő újraszabályozásáig indokolt, hogy az autópályát használó fuvarozók visszaigényelhessék az üzemanyag jövedéki adójának meghatározott hányadát (például 30-40%-át). A versenyképes befektetések, az exportorientáció megvalósításához szükség van jól átgondolt ösztönzési és hitelprogramokra, pályázatokra is. Most már nem újabb és újabb programok kidolgozásában kell gondolkodni, hanem a meglévőket kell integráltan egyszerűsíteni, a hozzáférést részben a fejlesztési tartalék képzési lehetőségének kiszélesítésével, részben a pályázatok és a hitelkérelmek kidolgozásának támogatásával megkönnyíteni. Az elképzelés

konkretizálásánál figyelembe kell venni a vonatkozó EU előírásokat. Az exportorientáció megvalósítását jól szolgálná a kamarák bevonása a kereskedelemfejlesztés intézményrendszerébe. A magyar gazdaság megújulásának alapja az információtechnológia és a szakképzett munkaerő. A vállalkozások többségének az elmúlt évtizedben csak igen korlátozott lehetősége volt a műszaki megújulásra. Az EU piacán általánosnak tekinthető magasabb színvonalhoz való felzárkózás feltételeként szorgalmazzuk az innovációt, a műszaki-technológiai szint fejlesztését. A vállalkozások innovációs tevékenységét a t echnológiai transzfer-központok, a hídképző intézmények és a tudásmegosztás rendszereinek létrehozásával, a meghonosított K+F eredményekre épülő gyártmány- és technológia-fejlesztések támogatásával is elő kell segíteni. A központi költségvetésből kieső bevételek kompenzálása A kompenzálás

lehetőségét a kiadási oldalon, illetve a még lehetséges privatizációkkal lehet és kell megteremteni. Fedezetpótlást jelenthetne a nemzetközileg viszonylag magas kamatkiadási hányad mérséklése is, aminek feltétele az adósságállomány átalakítása, a devizaadósság hányadának növelése (minden ezer milliárd forintadósság devizakötvényre való átváltása kb. évi 50 milliárd forinttal mérsékelheti a k amatkiadásokat) A magyar adószerkezet nemzetközi összehasonlításban Magyarországon az adóbevételek relatív nagysága ma már nagyjából hasonló az európai átlagos színvonalhoz. A GDP-hez viszonyított aránya magasabb ugyan, mint a d él-európai országokban, illetve a kelet-európai országok többségében, de valamelyest alacsonyabb, mint az EU néhány fejlettebb országában. 21 Problémát jelent ugyanakkor, hogy a relatíve magasabb adóbevétel ellenére az állam néhány feladatát nem képes megfelelően finanszírozni.

Ennek egyik fő oka az eladósodottsági szinthez képest is túl magas kamatkiadási hányad. Ezen túl szerepet játszik az is, hogy a gazdaságban a 9 0-es években lezajlott racionalizálás legfeljebb kismértékben érintette az állami gazdálkodást, nem került sor az állami feladatok és azok valós finanszírozási igényeinek az áttekintésére. Ezen okok miatt az állam nem képes elegendő forrást biztosítani ahhoz, hogy a legszegényebb rétegek adó- és járulékelvonását mérsékelje, nagyobb mértékben támogassa leszakadó területek felzárkóztatását. Ebben a helyzetben az önkormányzati szféra természetes törekvésévé vált a magas helyi adóbevételek elérése, hogy a nem elégséges szintű állami támogatásokat valahogy kiegészítse. Magyarországon az államháztartás adóbevételei markánsabban származnak a m unkajövedelmek és a fogyasztás terheléséből, mint más országokban. Ez jórészt érthető következmény: az elmúlt

évtizedben a tőkevonzás, illetve a tőkeakkumuláció érdekében a gazdaságpolitika határozottan törekedett arra, hogy a v állalati jövedelmeket ne adóztassa túlságosan. A fogyasztás adóterhei is magasak más országokhoz viszonyítva, a legnagyobb gondot mégis az okozza, hogy a magas bérterhek alacsony foglalkoztatási szinttel párosulnak, így az egy foglalkoztatottra eső elvonás magas. 22 Tartalomjegyzék 1. A közpénzügyekről általánosan 1oldal 2. A nemzeti közigazgatás feladata 4oldal 3. A nemzeti közigazgatások mérete és struktúrája 5oldal 4. Az állami kiadások csökkentése 7oldal 5. Demográfiai változások 10oldal 6. Országspecifikus problémák (Portugália) 12oldal 7. A költségvetés-menedzsment módosítása 14oldal 8. Magyarország 17oldal 23 Felhasznált irodalom http://www.penzugyminiszteriumhu http://mkogy.hu Ferge Zsuzsa 1997: Az állami szociálpolitika változásának trendjei a rendszerváltás óta. Ezek

illeszkedése a nemzetközi (nemzetközileg változó) paradigmákho, MTA Politikatudományok Intézete, Budapest Jensen, Jody, Miszlivetz Ferenc 2002: Az új Európára készülve. Tanulmányok, Savaria University Press, Szombathely 24