Gazdasági Ismeretek | Államháztartás » Koncz Csaba - Önkormányzatok finanszírozása

Nyíregyházi Főiskola Gazdasági és Társadalomtudományi Főiskolai Kar Gazdálkodási szak ÖSSZEHASONLÍTÓ GAZDASÁGTAN HÁZIDOLGOZAT Önkormányzatok finanszírozása Készítette: Koncz Csaba 2003/2004. tanév gazdálkodási szak II. évfolyam / I félév levelező “B”csoport Néhány bevezető gondolatot szeretnék leírni az önkormányzatok szerepéről, önállóságáról, finanszírozásáról az európai országokban. Az önkormányzatok rendre számottevő politikai önállóságot élveznek, gazdasági önállóságuk viszont nagyon eltérő mértékű, és változatos formákban valósul meg. Nincs egységes önkormányzati modell, de jól megkülönböztethető három államháztartási szerkezet: 1. A mediterrán modellt centralizált pénzügyi rendszer, az önkormányzatok jelentős állami ellenőrzése, (Pl.: Franciaország) és az apró települési önkormányzatok szűk feladatköre jellemzi. 2. A skandináv modellt nagy méretű helyi

önkormányzatok nagyfokú pénzügyi-gazdasági önállósága és széleskörű szolgáltatási felelőssége jellemzi (Pl.: Svédország) Feltehetőleg amerikai mintára, mindkét rendszerben terjedőben van a nagy, regionális szolgáltató vállalkozások kialakítása, gyakran a magánszektor bevonásával. 3. A germán modell a föderatív államigazgatáson alapuló többszintű, erősen alá-fölé rendelt rendszer, ahol a l egalsó települési szintre csekély feladat hárul. (pl Németország, Svájc, Ausztria) Az EU tagállamaiban a nagy gazdasági tervezési régiók kialakítása előrehaladott, egyrészt a központi gazdaságirányítás széthelyezése (decentralizációja), másrészt a középszintű önkormányzatok természetes egységesítése következében. Az átalakuló kelet-európai országok többségének önkormányzati rendszere képlékeny állapotban van. A centralizáció gyökerei nagyon erősek Párhuzamosan folyik az évtizedekre elvesztett vagy

sosem létezett települési önkormányzatiság megerősítése és helyenként a területi irányítás középső szintjének kialakítása is. Utóbbiakban gyakorta előnyben részesítik a központosított állami szerveket a decentralizált területi önkormányzatokkal szemben. Az úgynevezett „visegrádi” országokban az önkormányzatiság sokkal fejlettebb, mint a többi gazdaságban. Az európai önkormányzat-finanszírozási adatok arra utalnak, hogy szoros összefüggés van az önkormányzati modellek és a helyi szolgáltatások hatékony ellátása, valamint az államháztartási rendszer alkalmazott formája és elemei között. Az államháztartási rendszer egészének, illetve a különböző területi és települési önkormányzatoknak együtt és egyszerre számos funkciót kell betölteniük. A funkciók irányítási szintek közötti elosztásának alapja: - a közszolgáltatások hatékony ellátása; ennek érdekében államháztartási bevételek

beszedése (adók kivetése, illetékek, díjak megállapítása és beszedése); - a különböző társadalmi rétegek és földrajzi régiók közötti eltérések csökkentése a beszedett jövedelmek hatékony újraelosztása révén; - a döntések és tevékenységek meg kell hogy feleljenek a számonkérhetőség és az átláthatóság követelményének; - ki kell érdemelniük a lakosság megelégedését, és el kell érniük, hogy a lakosság aktívan részt vegyen a helyi döntésekben és a határozatok végrehajtásában. Az elmúlt negyedszázadban szinte valamennyi országban napirenden levő kérdés a közigazgatás korszerűsítése, a kormányzás hatékonyságának növelése. Ez a folyamat legáltalánosabban úgy jellemezhető, hogy végbemegy egy decentralizációs és dekoncentrációs folyamat. A decentralizáció alatt itt az eg yes közszolgálati feladatoknak az önálló helyi közigazgatási szintekhez való telepítését értjük, amely

nagy döntési önállóságot ad e szinteknek, de nem feltétlenül nagyobb pénzügyi önállóságot. A dekoncentráció egyes feladatoknak a központi minisztériumi szférából való áttelepítése az igazgatás alacsonyabb szintjein kialakított hivatalokhoz vagy autonóm szervezethez. Ezek a feladatok így közelebb kerülnek az állampolgárokhoz, de változatlanul a központi kormányzat kompetenciájához tartoznak. A finanszírozással összefüggésben különösen két kérdéssel kapcsolatos tapasztalatok ismerete lehet tanulságos a hazai önkormányzatok számára. Az egyik kérdése az önkormányzati autonómia és finanszírozás összefüggése, a másik kérdés a helyi igényeknek való megfelelés és a gazdálkodási hatékonyság kapcsolata. Az önkormányzati autonómia jellemzésére a saját bevételek arányát használjuk fel az összes bevételeken belül. Árnyaltabb megközelítést kapunk, ha a pénzügyi szempontból minősített autonómiát az

alábbi tényezők együttesével mérjük, vagy legalábbis minősítjük: • a helyben képződő bevételek aránya, • a kapott támogatásokhoz kapcsolt feltételek, korlátok (kötött felhasználású és általános támogatások aránya a támogatásokon belül), • az önkormányzat lehetősége az adókivetésre, az adómérték meghatározására, a díjmegállapítási jogosítványok és végül a hitelfelvétel kötöttsége. Az EU országok többségében törekszenek a támogatásokon belül a kötöttség nélküli támogatások arányának növelésére, növelve ezzel az önkormányzatok döntési jogosultságát. A helyi szolgáltatási igényekre való reagálás (feladat- és hatáskör-telepítés helyi szintre) és a gazdálkodási hatékonyság a széthelyezett folyamat két oldala. E két oldal közötti egyensúly megteremtése az EU országokban is ellentmondásos viszonyokat teremtett. Ennek legszemléletesebb megjelenése az önkormányzatok

összevonása gazdaságossági szempontok miatt (például: optimális méretnagyság elérése oktatási szolgáltatás esetén). Más oldalról viszont megjelenik az a probléma, hogy a gazdaságilag kedvező megoldás már nem jó az állampolgár és a választott képviselő kapcsolattartása szempontjából, mert messzebb kerülnek egymástól. Mint tudjuk, ma már nincsen optimális méretű önkormányzat, mégis az EU országok egy része törekedett olyan önkormányzatok létrehozására, amelyektől a szolgáltatások javulását, gazdaságos megvalósítását várták. Magyarországon az 1990-es választások nyomán a központi kormányzat és a települési önkormányzatok kétpólusú rendszere alakult ki, s jelentősen megerősödtek a települési önkormányzatok. Elenyésző viszont a regionális munkamegosztás, és sajátosan ötvöződnek a skandináv és mediterrán modell olyakor nehezen összeegyeztethető elemei (pl. széles körű szolgáltatási

felelősség hárul a parányi önkormányzatokra). Az EU országok mindegyikében az önkormányzatok szerepét azon keresztül is mérhetjük, hogy a társadalmi közkiadások jelentős részét az önkormányzatokon keresztül költik el. A szolgáltatás iránt megnövekedett igények két vonatkozásban is új helyzetet teremtettek az elmúlt években: - egyrészt emelkedett az igény a meglévő szolgáltatás színvonalasabbá tételére, - másrészt fokozatosan jelennek meg az igények az új szolgáltatásokra. Mindezeknek hatása van a t ársadalmi kiadások növekedésében. Ezzel egyidőben érvényesül egy másik lehetőség is. A legtöbb országban megjelenik a pénzügyi egyensúly romlása, növekvő költségvetési hiányok alakulnak ki. A politikai rendszerváltással számos, korábban a központi költségvetés által finanszírozott szolgáltatás került decentralizálásra. Összességében az önkormányzati feladatvállalás Európában

meglehetősen magas. Ennek szintje, illetve költségei elvileg két módon mérsékelhetőek. - Egyrészt azok a vállalkozók, akik szolgáltatásokat nyújtanak csökkentik a helyi költségvetéseket. - Másrészt a mai közszolgáltatás színvonalát is lehet olcsóbban, célszerűbb intézményi feltételek között nyújtani. Az intézményi feltételek megteremtéséhez hozzátartozna az önkormányzati és az ehhez kapcsolódó intézményrendszer ésszerűbb működtetése. Külön szót érdemel az önkormányzati feladatellátás egyik pontja, ez pedig az igazgatás. Az önálló önkormányzatok számszerű növekedése ezt önmagában drágábbá tette. Ugyanakkor ezen igazgatással párhuzamosan igen kiterjedt, központi kormányzati intézményrendszer alakult ki. E két típusú igazgatás együttes költségei igen magasak. A kialakult finanszírozási rendszer jogilag korszerűnek mondható, az alkalmazott finanszírozási formák és elvek hasonlóak a

nyugat-európai országokban használatosakhoz. Mégsem tekintjük igazán modernnek és kialakultnak a magyar rendszert, mivel: a több mint tíz éves ellenőrzési tapasztalataink alapján számos, a tárgyalt témakörök szempontjából is fontos megállapítás fogalmazható meg. E megállapítások helyes értelmezése és kezelése érdekében azonban szeretnék egy igen fontos megállapítást tenni. A rendszerváltás után kialakult és jelenleg is működő önkormányzati rendszer struktúrája, a feladat- és hatáskörök, a gazdálkodás, a finanszírozás és az elszámolás szabályozása - az elmúlt évtizedben végbement fejlődés ellenére - jelentős mértékben gátolja a rendelkezésre álló pénzforrások takarékos felhasználását, a közfeladatok színvonalasabb ellátását. Ennek főbb okai a következők: • az önkormányzati struktúra túlzottan tagolt. A rendszerváltás során az önkormányzatok száma megduplázódott, míg számos európai

országban alig egyharmadára csökkent. A 32OO önkormányzat nagyszámú, kereken 13OOO önállóan gazdálkodó intézményt működtet. • a feladat- és hatáskörök szabályozása. Az önkormányzati jogok és feladatok rendkívül széleskörűek és nagyobbrészt azonosak. A középirányítói szint gyakorlatilag megszűnt, egyes feladatok körzeti szintre történő koncentrálása nem történt meg annak ellenére, hogy az önkormányzatok nagyobb részénél a település lélekszáma, anyagi és szellemi kapacitása nem elégséges egyes fontos közszolgáltatási feladatok hatékony szakmai és gazdasági megoldásához. • Számos európai országban, ahol a nagyszámú kisebb önkormányzatot megőrizték a hatásköröket, szűkre szabták és erőteljesen ösztönözték, vagy kötelezővé tették a társulást, vagy közös önkormányzatok létrehozását. • az önkormányzatok finanszírozása a saját bevételeken kívül jelentős központi

költségvetési támogatásokra épül, s ezek aránya település típusonként változik. A központi költségvetési támogatási rendszer a szélsőséges különbségek mérséklésére kényszerül. Ebből adódóan a szabályozás meglehetősen bonyolult és gyakoriak a változtatások, melyeket a települések jelentős része képtelen követni és minden követelményének eleget tenni. Véleményem szerint az önkormányzatok gazdálkodásában lévő problémák egy része tehát nem hanyagságra, vagy felelőtlenségre, hanem rendszerbeli problémákra vezethető vissza. Ezek felszámolása sem elsősorban az önkormányzatoktól várható, hanem központi döntéseket, a közigazgatási reform folytatását, az önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálatát és korszerűsítését, finanszírozási és gazdálkodási rendszerének átfogó továbbfejlesztését igényli. Megfigyeléseim szerint számos kisebb-nagyobb hiányosságon és problémán

úrrá lehetne lenni, ha megfontoltabb és körültekintőbb döntések születnek és fegyelmezettebb, szakszerűbb a hozzáállás. II. Az önkormányzatok gazdálkodásáról A gazdálkodással kapcsolatos sokszínű tapasztalataink közül mindenekelőtt azt emelném ki, hogy az önkormányzatok - a pénzszűke és az erőforrások nagyvonalú, nem eléggé gondos és ésszerű kezelése, s nagy feszültségek közepette is - gondoskodni tudtak a települések üzemeltetéséről, a lakosság sokirányú (szociális, egészségügyi, oktatási, stb.) szükségleteinek kielégítését szolgáló intézményrendszer működtetéséről. Ez azonban csak úgy volt lehetséges, hogy az Önkormányzatok éves kiadásaik nagyobb részét (több mint 7O%-át) működési célokra fordították. Az eltérő helyi adottságok és a kötelező feladatok ellátásához csak részleges fedezetet nyújtott a k özponti normatív hozzájárulások reálértéke. A "szegény" és a

"gazdag" települések nagyon eltérő mértékben tudták kiegészíteni a kötelező feladatok ellátásához nyújtott, az intézmények zavartalan működtetéséhez szükséges, központi költségvetési forrásokat. Az önkormányzatok jelentős része ma is visszafogott gazdálkodásra kényszerül. Ez nem csak a fejlesztésekben, hanem a s zükséges felújítások (utak, hidak, szociális és oktatási intézmények, stb.) elmaradásában is megmutatkozik. Általában a kisebb, helyi adóbevételekkel nem, vagy csak szerény mértékben rendelkező települések kerültek pénzügyileg nehéz helyzetbe. Az anyagi lehetőségektől függetlenül általánosan jellemző az önkormányzatok saját intézményeikhez való ragaszkodása, idegenkedés a f eladatok társulással, közös intézmények működtetésével történő megoldásától. Pedig a körjegyzőségi formát választó községi önkormányzatok mind igazgatási, mind gazdálkodási

feladataikat lényegesen költségtakarékosabban oldják meg, mint ha önálló hivatali szervezetben tennék. Ennek ellenére a körjegyzőségek alakításában nem történt fordulat, számuk az önkormányzatok megalakulása óta stagnál. Számos településen nem tudják biztosítani a feladat ellátásához szükséges szakértelmet, így az ilyen problémák megoldására társultak a legegyszerűbb formában. Kevés a társulás a városok és a vonzáskörzetükhöz tartozó községek között a nagyobb intézményi és pénzügyi erőforrásokat igénylő feladatok ellátásában. A társulási hajlandóság az időközben bevezetett ösztönző intézkedések ellenére nem igen javul. A helyi önkormányzatok túlnyomó többsége a település és az intézmények fejlesztésére központi költségvetési támogatások nélkül képtelen. Ezért jellemző, hogy a támogatások megszerzése érdekében saját pénzügyi teljesítő-képességüket a valóságosnál

kedvezőbbnek tüntetik fel és más jellegű szabálytalanságokat is elkövetnek. Különösen a település- és területfejlesztéshez leginkább kapcsolódó címzett- és céltámogatások igénylésénél és felhasználásánál érhető tetten ez a magatartás. Ezen a területen széles körben jellemző az odaítélt támogatásokhoz szükséges saját erő hiánya, a nem kielégítő műszaki-pénzügyi előkészítés, a fejlesztések indításának halogatása. Szinte általános gyakorlat, hogy az önkormányzatok a "saját forrásokat" is döntően különféle állami támogatásokból igyekeznek biztosítani. A támogatási alapok kezelői azonban a támogatások összehangolását az időben és rendszerében is eltérő döntési mechanizmusok miatt nem tudják megoldani. Elsősorban tehát a szükséges saját források hiánya az oka annak, hogy a fejlesztéseikhez központi segítséget igénylő önkormányzatok az odaítélt támogatások

mintegy felének felhasználására évek óta képtelenek voltak. Mindez végül is a tervezett beruházások elmaradásához, csökkentett mértékű megvalósításához, vagy a megvalósítás jelentős elhúzódásához vezet, számottevően lerontva a közpénzek felhasználásának hatékonyságát. Itt szeretném megjegyezni, hogy a fejlesztési támogatások jogosulatlan igénylése és felhasználása miatt az Állami Számvevőszék a vizsgált önkormányzatok egy részénél évről évre visszafizetési kötelezettséget kénytelen megállapítani. Az önkormányzati vagyon és az önkormányzatokat érintő privatizáció az egyes települések anyagi helyzetére különböző módon hatott. A fejlett iparral rendelkező városokban és térségekben pótlólagos forrásokat tudtak létrehozni, míg mások ilyen forrásokhoz alig jutottak. Az önkormányzatok vagyonáról teljes körű érték szerinti nyilvántartás nem áll rendelkezésre. A

nyilvántartásokból többnyire hiányzik például a helyi közutak, közparkok, a vizek és vízi létesítmények, a földterületek, a telkek, stb. értéke Az egyéb vagyonelemekben, társasági részesedésekben, értékpapírokban, stb. megtestesülő vagyon számbavételében, nyilvántartásában, hasznosításának szabályozásában és magában a gazdálkodásban viszont számos problémát, hiányosságot tapasztaltunk. Éveken át hiányoztak és részben ma is hiányoznak az alapfeladatok ellátásához nem kapcsolódó vagyonra vonatkozó pontos információk. Hosszú ideig általános volt az a gyakorlat, hogy az értékpapírokat jól, vagy rosszul értékesítették és a b efolyó bevételeket alaptevékenységük ellátására fordították, vagy rövidlejáratú betétekben kamatoztatták. Csak az utóbbi években tapasztaltunk olyan törekvéseket, hogy a vagyonhasznosításból származó bevételeket elsődlegesen az önkormányzati vagyon megóvására és

gyarapítására fordítsák. III. Az Önkormányzatok finanszírozása Az Önkormányzatok finanszírozásának kétféle módja képzelhető el: 1. Központosított modell A közösségi feladatokat- köztük az Önkormányzatok által végrehajtandókat is – az állam deklaráltan magára vállalja . Az egyes funkciók arányait központilag határozzák meg, s központilag teremtik meg ezek forrását. Kizárólag a központi költségvetés vonja el a jövedelemtulajdonosoktól a jövedelmük egy részét, és ennek teljes újraelosztása révén juttat forrásokat az önkormányzatoknak. Ebben az ún kiadásorientált modellben felülről, tételesen határozzák meg az önkormányzatok feladatait, és a f orrásszabályozásnak az a feladata, hogy ezt az elismert kiadási szintet „feltöltse” bevételekkel. 2. Önkormányzati modell A szűk körű (csak központi szinten megoldható) állami feladatokon kívül a közösségi funkciókat az önkormányzatok látják

el. A jövedelem elvonás jogát a központi költségvetés megosztja az önkormányzatokkal annak érdekében, hogy a szükséges források az adott feladat ellátására, rendelkezésre álljanak. Ebben az ún bevétel orientált modellben tehát az állam a forrás teremtésben és a források felhasználásában a lehető legszélesebb körű jogosítványokkal ruházza fel az önkormányzatokat, beleértve a források, feladatok közötti átcsoportosításának jogát is. Tiszta formájában a k ét modell egyik sem működik a gyakorlatban. Hiszen az alapvetően központosításra hajló államnak is érdeke, hogy felelősségét megossza az önkormányzatokkal, illetve a szűk szerepkörű állam sem mondhat le bizonyos közösségi feladatok ellátásának befolyásolásáról. Az európai gyakorlatban kétféle köztes megoldás tekinthető tipikusnak: - A dél-európai típusnak az a lényege, hogy szinte minden településnek (még a legapróbbaknak is) önálló

önkormányzata van, ugyanakkor ezek az önkormányzatok viszonylag szűk feladatkör felett rendelkeznek kizárólagosan, jellemzően állami pénzekből finanszírozott, központilag előírt és ellenőrzött feladatokat látnak el. - Az északi típusnak az a jellemzője, hogy települések nagyobb csoportjai tömörülnek egy-egy önkormányzatba. Ezek a nagyméretű önkormányzatok széles feladatkörre, saját bevételekkel és nagyfokú önállósággal rendelkeznek. IV. Az önkormányzati kiadások finanszírozásának módjai A központi költségvetés és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás jellegétől függően a feladatok és azok finanszírozása alapvetően lehet: - állami feladat, a mely közvetlenül állami finanszírozás mellett történik - állami feladat, amelynek végrehajtása az önkormányzatok kötelessége, a finanszírozások központilag biztosított forrásból történik, amelynek felhasználását ellenőrzik, - az

állam által támogatott, az önkormányzatok által ellátandó feladat forrása szabadon felhasználható normatív támogatás - az önkormányzatok saját felelősségre végzett feladatai, amelyek forrása saját bevétel. A helyi önkormányzati feladatok ellátása a f inanszírozásban összetett, több csatornás mechanizmusok kialakítását igényli. A helyi önkormányzatok pénzügyi bevételeit a következő tényezők határozzák meg: - az országban megtermelt összes jövedelem - az eredeti jövedelemtulajdonosokat terhelő központi és helyi jövedelemelvonás mértéke, - a centralizált jövedelem elosztásának aránya a központi költségvetés és a h elyi költségvetések között. Az országban megtermelt összes jövedelem azért befolyásolj az önkormányzatok pénzügyi helyzetét, mert a modern állam nem mondhat le arról, hogy a társadalmi közös fogyasztás által kívánatosnak tartott szintjét meghatározza, illetve korlátok között

tartja. A jövedelemelvonás és - újraelosztás egyik funkciója éppen az, hogy az állam az erre vonatkozó elképzeléseit megvalósítsa. A költségvetési technikák megfelelő alkalmazása pedig lehetővé teszi számára, hogy befolyását azon közösségi feladatok fölött is megőrizze, amelyeket a helyi önkormányzatok szintjére delegált. Ez a befolyásoló szerep különösen jelentős ma, amikor a jövedelemforrások a modern adórendszerekben központi szinten összpontosulnak, míg a feladatok egyre inkább helyi szinten jelentkeznek. V. Az önkormányzati bevételek típusai A modern piacgazdaságokban működő önkormányzatok forrásainak fő típusai: 1. adóbevételek 2. állami támogatás 3. egyéb saját bevételek 1. Adóbevételek Az egyes források közötti arányok kialakításában az adóbevétel és az állami támogatás aránya a meghatározó. Ez az arány országonként széles skálán mozog, de a sokféle pénzügyi ellátási rendszer

egy pontban azonosságot mutat: egyetlen ország sem létezik, ahol az önkormányzatok kizárólag csak saját adóbevételeiből finanszírozná kiadásait. A modern adórendszerek sajátosságai miatt ugyanis a források több okból és főként a központi kormányzat szintjén jelentkeznek. Az egyik ok az, hogy az adózás rendszere a gazdaság egyik legfontosabb befolyásoló tényezője. A másik fontos szempont, hogy az ún nagy adók (jövedelemadók, forgalmi adók) beszedése központilag olcsóbban megoldható, és hatékonyabban ellenőrizhető. Ezek miatt a tényezők miatt vált szinte teljesen általánossá az államháztartáson belüli jövedelem – újraelosztás a központi szint felől a helyi önkormányzatok felé. A központi szint egyre kevésbé osztja meg az adóztatás jogát a helyi önkormányzatokkal, így a helyi adóztatás szerepe a n emzetközi gyakorlatban sem számottevő, és kevés kivételtől eltekintve a vagyon – típusú adók körét

érinti. E z természetesen nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzatok számára a helyi adóztatásnak ne lenne jelentősége, de ez a jelentőség sokkal inkább a helyi lakossággal és vállalkozásokkal való közvetlen kapcsolatra vonatkozik, sem mint az ebből származó bevétel nagyságrendjére. Az önkormányzati források arányainak kialakítása során az államnak a modern adórendszer sajátosságainak figyelembevételén kívül az önkormányzatok közötti esélyegyelőség problémáját is kezelnie kell. A helyi önkormányzatok eltérő természeti, kulturális, történelmi, vagyoni adottságaik miatt különböző gazdasági, fejlődési lehetőségekkel rendelkeznek. Az államnak el kell döntenie, hogy a jövedelem-újraelosztás során milyen alapelvet követ: - egy hatékonysági szempontokat előtérbe helyezőt - az esélyegyenlőség elvének megfelelőt - egy felzárkóztatást segítőt Az eltérő finanszírozási rendszereknek az egyik

szélső pontján a hatékonyságot fölerősítő saját bevételek, a másikon pedig a felzárkóztatásra leginkább alkalmas állami támogatás túlsúlya a jellemező. Minél nagyobban egy országban a területi különbségek, az állam annál inkább állami támogatásból finanszírozza helyi önkormányzatait. 2. Az állami támogatás funkciói a következők: - helyi adók kiegészítése - központilag meghatározott, helyi szinten végrehajtott állami feladatok finanszírozása, - bizonyos feladatok ellátására való ösztönzés, - területi különbségek kiegyenlítése Ezek teljesítésére az állami támogatásoknak alapvetően három alaptípusa alakult ki: - normatív állami támogatás - egyedi cél támogatás - kiegyenlítő állami támogatás Az állami támogatások nagy része a f ejlett piacgazdaságok többségében normatív állami hozzájárulás. A normatív állami támogatást a központi költségvetés kötelezően előírja a

helyi önkormányzatok számára és ez a feladatok finanszírozására szolgál. Közvetlenül, felhasználási kötöttségek nélkül illeti meg a helyi önkormányzatokat. Elosztásának két alapvető módszere van. Legegyszerűbb és látszólag legigazságosabb formája népesség arányában történő elosztás. Ha a központi költségvetés azonban azt szeretné, hogy a támogatás összege megegyezzen a c élok igényével, akkor a következőket kell figyelembe venni: - a lakosság a k özösségi szolgáltatások egy részét nem az állandó lakhelyén veszi igénybe (Pl.: közép és felső szintű oktatási és egészségügyi szolgáltatások) - a még helyben ellátandó és ellátható feladatok költségigénye sem arányos az állandó népesség számával (gondoljunk csak egy század eleji és egy tavaly épült iskola fenntartási költségeinek eltérésére) Az általános tendencia az, hogy a normatív hozzájárulások rendszere egyre bonyolultabb.

Számos fejlett ország gyakorlatában a normatív támogatás kiszámításánál a feltételezett szükségletek és az 1 főre meghatározott normák mellett figyelembe veszik a helyi önkormányzat jövedelem- kitermelő képességét is. Ezt általában a helyi adók feltételezett nagyságával mérik, amelynek „alulteljesítése” esetén a normatív támogatás is csökken. Ez a kétszeres veszteség arra ösztönzi az önkormányzatot, hogy magasabb helyi adót vessen ki annál, mint azt róla feltételezték, ebben az esetben az önkormányzat a többlet bevételeket megtarthatja és szabadon felhasználhatja. A céltámogatás egyrészt az állam által biztosított, másrészt a több települést kiszolgáló, nagy költségigényű feladatok finanszírozását segíti. Az önkormányzatok a globális összegek jóváhagyása után egyedi pályázatok útján juthatnak ilyen típusú támogatáshoz. A kiegyenlítő állami támogatás l eggyakrabban elmaradott

települések, térségek, régiók megsegítésére szolgál. A kiegyenlítő állami támogatások kategóriájába tartozik az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok támogatása, illetve adósságainak átvállalása. A fejlett ipari államok többségében ugyanis a központi költségvetés nem vállal garanciát az önkormányzatok veszteséges gazdálkodása esetén. 3. Az önkormányzatok egyéb forrásai az egyéb saját bevételek - Működési ár – és díjbevételek szerepe a modern piacgazdaságban felértékelődött, miután az egyéb forráslehetőségek beszűkültek. A közszolgáltatások azonban csak abban a körben tehetők díjkötelesség, ahol osztható szolgáltatásról van szó. - A nemzetközi tapasztalatok szerint a v állalkozási bevételeknek sem a nagyságrendje, sem elvi jelentősége nem számottevő. Ennek az az egyik oka, hogy az önkormányzatok államigazgatási, közösségi feladatokat ellátó természetétől

idegen a közvetlen vállalkozás gondolata. Ez természetesen nem zárja ki, hogy mint vagyonuk tulajdonosai azt befektessék Kötvénykibocsátásból és hitelfelvételből származó bevételek. Az önkormányzati kötvény közép- illetve hosszú távú hitelfelvételi lehetőség beruházások finanszírozására. Két formája van: - általános kötelezettségű kötvény, amelyet olyan beruházás finanszírozására bocsáthat ki az önkormányzat, amely majdani működése során nem termel pénzben kifejezhető jövedelmet (pl: iskola). Ezt a kötvényt az önkormányzat bármely szabadon felhasználható bevételéből (pl.: adóbevételéből) fizeti vissza - jövedelemhez kapcsolt kötvényt viszont a beruházás működése során befolyt jövedelemből (pl.: hídépítés esetén a hídpénzből) kell visszafizetni Az önkormányzati kötvény vásárlói elsősorban a biztonságra törekvő befektetők (pl.: nyugdíjalapok, biztosító társaságok). VI.

Államadósság Az államadósságra a legjobb példa az olasz gazdaság. Olaszországban a l egnagyobb probléma gazdaság megosztottsága. A fejlett nehéziparral rendelkező északi területek tartják el a jórészt mezőgazdaságból élő, elmaradott déli részeket. Az EU-val is gazdasági kérdésekben volt a l egtöbb vitája, ugyanis az olasz államháztartási hiány a legmagasabb az EU-ban. Olaszország a kezdetektől részt vett az egységes Európa megteremtésében, a tagfelvételt azonban az olasz kormány csak visszafogottan támogatta, a közvélemény pedig kifejezetten bizalmatlan volt a bővítéssel szemben. Az EU több alakalommal bírálta az olasz kormányt, mert gazdaságpolitikája rendszeresen veszélybe sodorja az euro övezet stabilitását. Komoly problémát jelent, hogy az olasz államadósság - amely jelentősen meghaladja az ország éves GDP-jét - a legmagasabb az EU-ban. Az Unió ezért már többször felszólította az olasz vezetést, hogy

tegyen lépéseket az államadósság leszorításáért. Az államháztartási hiány mértéke miatt is több uniós kritika érte a kormányt. Az olasz Pénzügyminisztérium számításai szerint az ország csak 2006-ra lesz képes megfelelni az euróövezet szilárdságát biztosító stabilitási egyezségnek. Nagy különbségek vannak az ország északi és déli területeinek gazdasága között. A fejlett nagyiparral és erős gazdasággal rendelkező észak tartja el ugyanis a mezőgazdaságból élő, 20 százalékos munkanélküliséggel küzdő elmaradott déli vidékeket. Az ország gazdasági megosztottsága miatt nagy uniós támogatásokban részesül. A strukturális és regionális támogatások 14,1, az agrártámogatások 11,8 százalékát Olaszország kapja. Bár több milliárd euróval járul hozzá évente az uniós költségvetéshez, az olasz kormány a nagy összegű támogatásoknak köszönhetően csak kb. 1,8 milliárd euróval nettó befizetője az

EUnak A hivatalos fizetőeszköz 2002. január 1 óta a líra helyett az euró Olaszországban gyakori viták folynak arról, hogy milyen mértékű áremelkedést eredményezett a közös európai valuta bevezetése. Az olaszok eleinte több árucikket is bojkottáltak, mára az olaszok többsége, a pénzérmék súlyától eltekintve, elégedett az euróval. Az olasz kormány nem kérdőjelezte meg a bővítést, bár a lakosság körében - főként az elmaradott délen - nem volt osztatlan a lelkesedés. Az olasz gazdák elsősorban a támogatásokat féltették az újonnan csatlakozó országoktól. Egy 2002 tavaszán készült felmérés során mindössze a m egkérdezettek 29 százaléka mondta azt, hogy az Unió legfontosabb feladata a bővítés. VII. Néhány más jellegű tapasztalatunkról Az önkormányzati gazdálkodás szervezettségéről és szabályozottságáról meglehetősen vegyes kép rajzolható fel. A képviselő-testület működésének részletes

szabályait általában mindenütt meghatározták. Ezek különféle módon és mélységben rögzítették az önkormányzatok feladatait, a költségvetési tervezés és gazdálkodás alapvető hatásköri rendjét, valamint a képviselő-testület és szervei közötti munkamegosztást. A kis létszámú, néhány fős hivatallal (s nem mindig megfelelően felkészült szakemberekkel) rendelkező önkormányzatok általában nehezen birkóznak meg az egyébként is bonyolult és sokoldalú képzettséget igénylő szabályozási feladatokkal. Különösen a gazdálkodási ügymenet, a feladatok és a hatáskörök megosztásának szabályozása okoz sok gondot. A szabályozottság azonban még a nagyobb szakapparátusú önkormányzatoknál sem teljes. Itt is hiányosságok vannak a számviteli, a pénzgazdálkodási, a nyilvántartási és az információ rendszer, vagy a napi gazdálkodás szabályozásában. Az elmúlt években tapasztalt javulás ellenére a vonatkozó

jogszabályokkal és a helyi sajátosságokkal összhangban lévő szabályzatokkal az önkormányzati hivatalok alig több mint fele rendelkezik. Az önkormányzatok napi pénzgazdálkodásában is csak szerény mértékű javuló tendencia tapasztaltható. Az évről-évre rutinosabb döntés előkészítés mellett a gazdálkodás szinte minden területén jelen vannak sorozatos törvénysértések, szabálytalanságok. Ebben, a szükséges szakmai ismeretek hiánya, a tulajdonosi szemlélet nem kellő megerősödése mellett, jelentős szerepe van az önkormányzati gazdálkodás eltérő adottságokhoz igazodni képtelen, bonyolult központi szabályozásának. Az önkormányzati szervezetirányítás legelhanyagoltabb területe a felügyeleti és a belső ellenőrzés. Az önkormányzati hivatalok alig egy negyede végez szervezett és hatékony felügyeleti ellenőrzést az intézményeknél. Nagyobb részüknél a vezetés nem támaszt megfelelő követelményeket az

ellenőrzés színvonalával szemben, nem gondoskodik a feltárt hiányosságok megszüntetéséről. A belső ellenőrzést illetően valamelyest kedvezőbbek a tapasztalatok. Az önkormányzatok több mint egyharmada a követelményeknek megfelelően szabályozta és működteti a vezetői- és a munkafolyamatba épített ellenőrzést, annak eljárási rendjét. Ugyanakkor az önkormányzatok csaknem hasonló hányadában a belső ellenőrzés szinte teljesen hiányzik. Erőteljesebb fejlődés mindkét területen a megyei és a városi önkormányzatok ellenőrzési tevékenységében volt tapasztalható. Az önkormányzatok a költségvetési évre vonatkozó beszámolási kötelezettségüknek (zárszámadás) általában határidőre eleget tesznek. Ezek a beszámolók azonban - az említett számviteli, nyilvántartási, stb. hiányosságok miatt nem mindig adnak teljes és valós képet az önkormányzatok vagyoni és pénzügyi helyzetéről Mit tehet az Állami

Számvevőszék a vázolt problémák felszámolása érdekében? Egyrészt, ellenőrzési megállapításaival és javaslataival közvetlenül segíti a vizsgált szerveknél a feltárt hibák és hiányosságok felszámolását, másrészt tapasztalatai széleskörű közreadásával támogatja és ösztönzi a helyzet jobbításában érdekelt szervek és intézmények ezirányú munkáját. Alapvetően ezeket a célokat szolgálja az is, hogy az Állami Számvevőszék - az ellenőri kapacitás bővítése mellett - 2OO1-től átalakította önkormányzati ellenőrzéseinek struktúráját. E több év alatt megvalósuló program lényege, hogy az ellenőrzéseken belül a korábbinál lényegesen nagyobb súlyt kap az önkormányzatok gazdálkodásának négyévenkénti gyakoriságú, úgynevezett "átfogó ellenőrzése". Ezek az átfogó ellenőrzések mélységük és irányultságuk folytán az eddiginél lényegesen szélesebb körben teszik lehetővé a

költségvetési gazdálkodás törvényességének, a feladatellátás és a pénzügyi feltételek összhangjának, az önkormányzatok belső irányítási, szabályozási és ellenőrzési rendszerének komplex értékelését. E vizsgálatokkal egyrészt közvetlenül az önkormányzati testületeknek kívánunk segítséget nyújtani a hatékonyabb gazdálkodási rendszer és a törvényes működési rend kialakításához. Másrészt olyan, az önkormányzati alrendszer egészére jellemző információkat gyűjtünk össze, amelyek értékelésével a P arlament munkáját igyekszünk segíteni a f orrások elosztásában, a támogatási feltételek meghatározásában, tehát a törvényalkotásban. Ennek megfelelően már a múlt évben elkezdődött a kiemelt körbe tartozó mintegy 26O városi, megyei és fővárosi kerületi önkormányzat gazdálkodásának négyévenkénti gyakoriságú átfogó ellenőrzése. Az önkormányzatok számvevőszéki ellenőrzésében

ismertetett súlypont-áthelyezés a kitűzött céloknak megfelelő eredményeket hoz. VIII. Befejezésül Többször felvetődő kérdés, vajon Magyarország európai uniós csatlakozása miatt szükséges lesz-e az önkormányzati rendszer átalakítására, valamilyen "uniós illesztésére". Fenntartva azt a nyilvánvaló állítást, hogy természetesen bármely működő rendszer - állandó változáson megy keresztül, mégis azt lehet mondani, hogy a magyar önkormányzati rendszer továbbfejlesztése nem az európai integráció miatt lehet indokolt. Valószínűleg az is téves megközelítés lenne, hogy bizonyos régen igényelt változtatási lépéseket az integráció "védőszárnya" alá helyezve lehetne csak megvalósítani. Szerintem ez éppen fordított eset. A magyar önkormányzati rendszer létrejötte a rendszerváltozás egyik legnagyobb eseménye volt. Sajátossága volt ennek a v áltozásnak az, hogy a változás jogi keretét adó

önkormányzati törvény hosszú előkészítő vitáiban állandóan érvényesült két vezérlő szempont: a magyar nemzeti sajátosságok megkerülhetetlen figyelembevétele és egyidejűleg az európai országok tapasztalatainak beépítése és még formalizáltabban az Európai Tanács önkormányzatokkal kapcsolatos ajánlásának maximális figyelembevétele. Ez tette lehetővé azt, hogy a nemzetközi szakértői és politikai megítélés szerint Magyarországon egy korszerű felfogású önkormányzati rendszer jött létre. Vegyük figyelembe emellett azt a tendenciát is, amely az elmúlt években végbement. Nevezetesen a közben végrehajtott módosítások általában már az európai tapasztalatok hasznosítására épültek. Visszatérve tehát a feltett kérdésre, ha a magyar önkormányzati rendszer továbbfejlesztése indokolt, akkor a magából a rendszer eddigi működési tapasztalatiból vezethető le. Gondoljunk itt csupán a gazdálkodási autonómia

szélesítésére (helyi adózás, kötöttség nélküli támogatási kör bővítése, stb.) vagy a hatáskörök és a feladatkörök korszerűsítésére (pl: megyei és települési önkormányzati hatáskörök eddigieknél egyértelműbb elhatárolása). Egy ilyen felfogású folyamatos korszerűsítés teremtheti meg annak a feltételeit, hogy az önkormányzatok egy Magyarországot is integráló Európában még eredményesebben működjenek. Tartalomjegyzék I. Államháztartási szerkezet II. Az önkormányzatok gazdálkodásáról III. Az Önkormányzatok finanszírozása 1. Az Önkormányzatok finanszírozásának kétféle módja képzelhető el: IV. Az önkormányzati kiadások finanszírozásának módjai V. Az önkormányzati bevételek típusai 1. Adóbevételek 2. Az állami támogatás 3. Az önkormányzatok egyéb forrásai az egyéb saját bevételek VI. Államadósság VII. Néhány más jellegű tapasztalatunkról VIII. Befejezésül Irodalomjegyzék

Pénzügytan I. - Egyetemi tankönyv Gáspár P.: Az államháztartás rendszere Muraközy L.: Hazánk költségvetéséről –nemzetközi összehasonlításban Heti Világ Gazdaság, Figyelő újságok