Jogi ismeretek | Alkotmányjog » Konstantin Kata - Ab-határozatok

2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Ab-határozatok --------------------------------------------------------------2/1990. (II 18) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1990. évi 16 számában --------------------------------------------------------------19/B/1990 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! A Centrum Pártok Nemzeti Szövetsége, a Keresztény Demokrata Néppárt Bács-Kiskun megyei Szervezete, Müller Lajos sződligeti lakos, valamint a Magyar Köztársaság ideiglenes elnöke indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság - az említett négy ügyet egyesítette és az indítványok alapján a személyi számnak és a lakcímnek az ajánló szelvényen való feltüntetését illetően Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta az alábbi Határozatot: Az Alkotmánybíróság

megállapítja, hogy az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV Törvény 5. § (2) - (4) bekezdése, 10 § (4) bekezdése, illetőleg a törvény 7 Számú melléklete nem alkotmányellenes, ezért a hivatkozott rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja. Ugyancsak elutasítja az Alkotmánybíróság az 5. megsemmisítésére irányuló kérelmet. § (2) bekezdésében foglaltak miatt az egész törvény Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. Indokolás A Centrum Pártok Nemzeti Szövetségének megítélése szerint az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV törvénnyel (a továbbiakban: Vjt) bevezetett ajánló szelvény intézménye alkotmányellenes, mert sérti a választás titkosságát, amelyet az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdése biztosít, továbbá összeegyeztethetetlen az Alkotmány 59. §-ával, amely a magántitok

és a személyes adatok védelméről rendelkezik. Erre alapítva a Szövetség az egész Vjt megsemmisítését kérte Jogszabályhelyre való hivatkozás nélkül ugyancsak a választás titkosságának sérelmére hivatkozott a Keresztény Demokrata Néppárt Bács-Kiskun megyei Szervezete is, emellett kifogásolta a Vjt-nek a megyei és az országos listákra vonatkozó szabályait is. Müller Lajos az Alkotmány 59 §-ára hivatkozással vélte alkotmányellenesnek az ajánló szelvényre vonatkozó szabályokat. A Magyar Köztársaság ideiglenes elnöke az 1990 február 7-én tartott politikai tanácskozáson a centrum-pártok képviselői által megfogalmazott aggályok nyomán annak hangsúlyozása mellett, hogy a maga részéről e kétségeket nem osztja ugyancsak az ajánl szelvényekkel kapcsolatos rendelkezések alkotmányellenessége tárgyában kezdeményezte az Alkotmánybíróság állásfoglalását. 1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján mindenekelőtt

az ajánló szelvények és az Alkotmánynak a szavazás titkosságára vonatkozó rendelkezése közötti kapcsolatot vizsgálta. A Magyar Köztársaság Alkotmányának 71. § (1) bekezdése kimondja, hogy az országgyűlési képviselőket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. Ugyanezen § (3) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők. Választásáról külön törvény rendelkezik E külön törvény ez idő szerint a Vjt. 1 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A Vjt. 5 §-ának (2) bekezdése szerint az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. Az ajánlás megtételére kizárólag az e törvény melléklete szerinti Ajánló szelvény szolgál. A választópolgár csak egy egyéni választókerületi jelöltet ajánlhat és csak abban az egyéni választókerületben,

amelyben az állandó, ennek hiányában ideiglenes lakóhelye van. A törvény 10. §-ának (4) bekezdése kimondja, hogy az ajánló szelvényen az aláíráson kívül fel kell tüntetni a jelölt nevét, az ajánló választópolgár állandó, ennek hiányában ideiglenes lakóhelyét és személyi számát. A Vjt. 7 számú melléklete szerint az ajánlási szelvényen egyebek között fel kell tüntetni a választópolgár nevét, személyi számát, állandó lakásának címét és választói nyilvántartási sorszámát. A Vjt. 5 §-ának (2) bekezdése, 10 §-ának (4) bekezdése, illetőleg 7 számú melléklete nem áll ellentétben az Alkotmány idézett rendelkezésével. Az utóbbi ugyanis az országgyűlési képviselők titkos szavazással való választását írja elő. A titkosság követelményének nem lehet olyan kiterjesztő értelmezést tulajdonítani, hogy a titkosság nem csupán a szavazásra, hanem a választással kapcsolatos valamennyi eljárásra,

így pl. a választók nyilvántartásának összeállítására, illetőleg a jelölésre is irányadó. Az ilyen kiterjesztő értelmezés ugyanis azon túlmenően, hogy semmiféle jogszabályi alapja nincs, beláthatatlan káros következményekkel járna, mivel gyakorlatilag kizárná a jelölés törvényességének ellenőrzését, hiszen azonosító adatok hiányában nem lehetne megállapítani, vajon a 750 ajánlás mindegyike az adott választókerületben lakó, választójoggal rendelkező állampolgártól származik-e, illetőleg nem származik-e ugyanattól a személytől egynél több ajánlás. Kétségtelen, hogy az ajánlási szelvényen több olyan személyi adat található, amelyek alapján külön-külön is meg lehet állapítani a választópolgár kilétét. Ám ez az adott esetben, az Alkotmánybíróság megítélése szerint, nem tekinthető indokolatlan túlbiztosításnak, hanem a választások törvényességét szolgáló garancia, hiszen ilyen módon

egy azonosító adat pl. a személyi szám illetéktelen személy tudomására jutása és jogosulatlan felhasználása esetén is viszonylag nagy biztonsággal ki lehet deríteni az ajánló szelvény meghamisítását. A több azonosító adat számítógép segítségével történő egybevetése módot nyújt a gyors és megbízható ellenőrzésre. 2. Az 1 pontban kifejtett okokból nem ellentétesek a Vjt hivatkozott szabályai az Alkotmány 59 §-ával sem, amely rendelkezés szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet egyebek között a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. E jog ugyanis épp úgy nem abszolút érvényű, ahogyan az Alkotmányban foglalt többi alapvető jog sem az; a személyes adatok védelme nem annyit jelent, hogy azokat az érintett személyen kívül semmiféle okból és semmilyen körülmények között nem ismerheti meg senki más. Az adott esetben éppen egy másik alapvető állampolgári jog: a választójog és a

hozzá kapcsolódó ajánlási jog érvényesülése, illetőleg az e jogokkal való visszaélés megelőzése vagy feltárása érdekében tette lehetővé a Vjt., hogy a választási szervek, illetőleg a bíróságok a választásokkal kapcsolatos szabályok megtartásának ellenőrzése végett megismerhessék a választópolgárok néhány személyes adatát. A személyes adatok ismeretével való visszaéléssel szemben a választópolgárokat részben maga a Vjt., részben pedig a Büntető Törvénykönyv és a Polgári Törvénykönyv védi. Éppen a személyes adatok hatékony védelme érdekében az 1990. évi II törvény több új, garanciális rendelkezéssel egészítette ki a Vjt-t Így egyebek között előírta, hogy - az egyéni választókerületi választási bizottság az ajánló biztonságos helyen köteles őrizni, szelvényeket zárt, lepecsételt kötegben, - az ajánló szelvényekről - számuk megállapításán kívül - nyilvántartást vezetni

tilos, - ha az egyéni választókerületi választási bizottság döntése ellen kifogást nem nyújtottak be, a bizottság a szavazás napján a szelvényeket a jelölt, illetőleg megbízottjának jelenlétében megsemmisíti. Az ajánló szelvény jobb felső sarkában ugyancsak az esetleges visszaélés megakadályozása érdekében van egy kódszám. Ez azonban az egyes választópolgárok személyes adataival nem áll semmiféle kapcsolatban, tehát a kódszám ismerete nem nyújt lehetőséget az ajánló szelvényt kitöltő választópolgár kilétének megállapítására. Egyébként pedig a Vjt. 5 §-ának (2) bekezdése csupán ajánlási jogot ad a választópolgárnak, de nem teszi kötelességévé, hogy éljen is ajánlási jogával. Abból tehát, ha a választópolgár nem használta fel ajánló szelvényét, reá nézve semmiféle hátrányos következmény nem származhat, e tény szavazásra való jogosultságát nem érinti. Ha viszont a választópolgár élt

ajánlási jogával, ez semmilyen kötelezettséget nem hárít reá, nem köteles tehát a szavazás alkalmával az általa ajánlott jelöltre adni szavazatát. A szavazás titkossága folytán pedig eleve kizárt bármilyen módszer az ajánlás és a szavazás közötti kapcsolat feltárására: lehetetlen megállapítani, hogy valaki az általa ajánlott személyre szavazott-e vagy sem. 2 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A kifejtettek szerint tehát a választópolgár maga jogosult eldönteni, hogy az ajánlás érdekében felfedi-e bizonyos személyes adatait egy párt, illetőleg a választás törvényességét ellenőrző szervek előtt vagy sem. 3. A Vjt 5 §-ának (3) bekezdése szerint az a párt állíthat területi listát, amely a területi választókerületben az egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet állított. Ugyanezen § (4) bekezdése értelmében pedig országos listát az a párt

állíthat, amely legalább két területi választókerületben állított listát. Az ismertetett szabályozás közvetlen, illetőleg közvetett kapcsolatot teremt az egyéni választókerületekben folyó ajánló szelvény gyűjtés eredményessége és a területi, valamint országos listaállítási jog között. Ez a kapcsolatteremtés azonban mivel az Alkotmány a jelölési eljárást nem szabályozza az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, a Vjt. hivatkozott rendelkezései nem lépik túl az Alkotmány 71. §-ának (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás kereteit * Az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény 1 §-ában meghatározott hatáskörét figyelembe véve az indítványok elbírálásánál kizárólag annak megállapítására szorítkozott: az indítványtevők által kifogásolt jogszabályi rendelkezések alkotmányellenesek-e vagy sem. Mivel az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, nem

tartozik hatáskörébe annak vizsgálata, hogy a jelöltállításnak a Vjt-ben szabályozott módja a jelenlegi magyarországi viszonyokra tekintettel a szóba jöhető és az egyes külföldi országokban esetleg alkalmazott más módszerek közül a legcélszerűbb, a legdemokratikusabb, a választópolgárok akaratát leghatékonyabban érvényre juttató mód-e. Hasonlóképpen az Alkotmánybíróság jelen határozatának meghozatalánál a személyi számot, mint az állampolgárok azonosítására szolgáló eszközt adottnak vette és mivel az indítványozók nem általában a személyi szám létezését, hanem kizárólag a személyi számnak az ajánló szelvényen való feltüntetését kifogásolták nem bocsátkozott annak vizsgálatába, hogy a személyi szám bevezetésére és alkalmazására vonatkozó hatályos jogszabályok összhangban állnak-e a magasabb szintű jogszabályokkal. Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye 1. Egyetértve az

Alkotmánybíróság azon álláspontjával, hogy sem az ajánló szelvény útján való jelölés, sem az ajánló szelvényen feltüntetett személyi adatok nem sértik az Alkotmánynak a szavazás titkosságára vonatkozó előírását, az a véleményem, hogy a választópolgár személyi számának és lakcímének nyilvánosságra hozása az ajánló szelvényen a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot 2. Az Alkotmány 59 §-a szerint a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a személyes adatok védelméhez való jog. Ennek a jognak az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csak az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra

használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az adatvédelemhez való alapvető jogot, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. § (3) bekezdésében megállapított feltételeknek Az Alkotmány 8 § (3) bekezdése szerint alapvető jog gyakorlása csak alkotmányerejű törvényben megállapított olyan korlátozásnak vethető alá, amely az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának védelme érdekében szükséges. Véleményem szerint egy jog védelme magában foglalja e jog érvényesülésének biztosítását is. Egyéni választókerületi rendszerben a választópolgárok általi képviselőjelöléshez szükségképpen hozzátartozik, hogy az ajánlók felfedjék személyazonosságukat, mert ajánlásuk valódisága

és jogszerűsége csakis így ellenőrizhető. A személyazonosság igazolásának törvényi megkövetelése ugyan korlátozza az ajánló rendelkezési jogát személyes adatai felett, de ez a korlátozás nem alkotmányellenes, mert ahhoz szükséges, hogy mind maga az ajánló, mind a többi választópolgár alapvető politikai jogát gyakorolhassa, s ezenkívül a jelöltek jogainak védelmére is szolgál. (Az ajánlási jogosultság 3 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata igazolásának sok módja van; ezek célszerűségének vagy adatvédelmi alkalmasságának megítélése nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A jelen ügy politikai vonatkozásaira tekintettel mégis megjegyzem, hogy a törvényesség szempontjából az írásbeli ajánlást tartom a legmegbízhatóbbnak. A jelölőgyűlésre bebocsátottak igazoltatása az adatvédelmet tekintve sem előnyösebb: ott az ajánlás ugyanis nyilvánosan folyik.) Egy alapvető jog korlátozásának

alkotmányosságához azonban nem elég, hogy egy másik alapvető jog és szabadság érvényesítése és védelme érdekében történik. Az állam csak akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha a másik jog védelme vagy érvényesülése semmilyen más módon nem érhető el, és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ehhez feltétlenül szükséges. A személyi adatok megkövetelése az ajánló szelvényen attól függően alkotmányos vagy alkotmányba ütköző, hogy azok mindegyike elengedhetetlen volt-e a jelölés törvényességének ellenőrizhetőségéhez. 3. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989 évi XXXIV törvény által bevezetett ajánló szelvény ( 5. § (2) bekezdés) kétségkívül korlátozza az ajánló választópolgár jogát a személyes adataival való rendelkezésre, mert az ajánló szelvényen fel kell tüntetni az ajánló nevét, lakcímét, személyi számát, valamint

választói nyilvántartási sorszámát ( 10. § (4) bekezdés és a törvény 7. számú melléklete) Ez a korlátozás csak akkor és csak olyan mértékben megengedett az Alkotmány 8. § (3) bekezdése értelmében, ha az ajánló választópolgár ajánlási jogosultságának más módon ésszerűen el nem végezhető ellenőrzésére szolgál. A választási bizottságnak azt kell ellenőriznie, hogy az ajánlási szelvényen szereplő aláírás hiteles-e, illetve hogy az ajánló a lakhelye szerinti választókerületben jelölt-e képviselőt. Erre a név és a választókerület számának feltüntetése elegendő lett volna. A többi adat a személyi szám, a lakcím és a választói nyilvántartási sorszám csak arra szolgál, hogy magának az ajánló szelvénynek a hamisítását megnehezítse, illetve a hamisított szelvények megtalálását megkönnyítse. Ez a hitelesítési feladat azonban könnyen megoldható lett volna más módon is, azaz anélkül, hogy az

ajánló személyes adatait nyilvánosságra hozták volna. (Pl az ajánló szelvényen és a vele együtt kézbesített értesítésen és az ezeket előállító számítógépes programban: azonos kódszám alkalmazása stb.) Tehát az 1989 évi XXXIV törvény 10 § (4) bekezdése, amely az ajánló szelvényen feltüntetni rendeli az ajánló lakóhelyét és személyi számát is, e két adat vonatkozásában a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot, s ezért e részében alkotmányellenes. 4. A személyes adatok feletti rendelkezési jog korlátozása a kötelező nyilvánosság ra hozás által nem célszerűségi, hanem alkotmányjogi kérdés. Ezért az azonosításra külön-külön is alkalmas adatok párhuzamos szerepeltetése az ajánló szelvényen nem tekinthető törvényességi garanciának. A túlbiztosítás egyébként gyakorlatilag is kétélű: az emiatt nyilvánosságra került személyi adatokkal való

visszaélés veszélye is megnőtt. Időközben az Országgyűlés észlelte, hogy a választójogi törvény védtelenül hagyta a személyes adatokhoz való alapvető jogot. A törvényt módosítva garanciát adott a választási bizottságokhoz került ajánlási szelvények, illetve az azokon levő személyes adatok védelmére, és az érintett számára is áttekinthetővé tette az adatfelhasználás útját egészen a megsemmisítésig (1990. évi II törvény 1 § (5) (10) bekezdés) Az új törvény azonban amellett, hogy nem oldja meg az összegyűjtött, de a választási bizottságoknak le nem adott szelvények adatvédelmét egyáltalán nem is érinti a felvetett alkotmányossági problémát. A kérdés nem a nyilvánosságra került személyi adatok védelme, hanem a nyilvánosságra hozás elrendelésének elkerülhetetlen szükségessége, s ezáltal a személyes adatok védelméhez való alapvető jog korlátozásának alkotmányjogi megengedhetősége volt.

Budapest, 1990. február 12 Dr. Sólyom László alkotmánybíró --------------------------------------------------------------- 4 2008 Alkotmányjog-1 --------------------------------------------------------------3/1991. (II 7) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1991. évi 13 számában --------------------------------------------------------------- Konstantin Kata 435/B/1990 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az Alkotmánybíróság Fazekas Klára budapesti ( XIV., Varga Gyula András park 14/a ) lakos jogszabály részleges alkotmányellenessége utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványa tárgyában meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV tv 9 § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja. Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a

Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Indítványozó az 1989. évi XXXIV tv ( a továbbiakban: Vjtv ) 9 § (2) bekezdésében szereplő, általa sérelmezett jogszabályi előírás alkotmányellenességének megállapítását arra hivatkozással kérte, hogy az ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezésekkel Kifogásolta, hogy az országgyűlési képviselők választása során - az eljárás alá vont törvényi rendelkezés alapján - a mandátumszerzés szempontjából nem vehetők figyelembe annak a pártnak a szavazatai, amelynek területi listáira leadott és országosan összesített szavazatai nem haladják meg a valamennyi párt területi listáira leadott és országosan összesített szavazatok 4 %-át. Diszkriminatív rendelkezésnek tekintette, hogy ily módon érvényes szavazatokat nem vesznek figyelembe a mandátumok szétosztásánál, s a " kis pártokat " támogatók szavazata kevesebbet ér a " nagy pártokra "

szavazókénál. Az indítványozó szerint nem érvényesül az esélyegyenlőség elve, ha az általa sérelmezett előírás alapján megkülönböztetett politikai csoportok nem kapnak lehetőséget a parlamentben való részvételre. 2. Az Alkotmánybíróság felkérésére kifejtett állásfoglalásában a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkára a sérelmezett rendelkezést nem tartotta alkotmányellenesnek. Rámutatott arra, hogy az indítvánnyal támadott rendelkezés nem sérti a választójog egyenlőségének elvét, csupán a parlamenti döntéshozatalból zárja ki a csekély társadalmi támogatást, illetve kevés szavazatot kapott pártokat. II. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakítása során a következőkre volt tekintettel: Az Alkotmány az általános rendelkezések között, a 2. § (2) bekezdésében kimondja, hogy " a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján,

valamint közvetlenül gyakorolja ". Az alapvető jogok és kötelességek között a 70 § (1) bekezdése előírja: " Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen ". 5 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A választások alapelveiről szóló fejezetben pedig, a 71. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az országgyűlési képviselőket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. A Vjtv. a választási eredmény megállapítására, s a mandátumszerzésre az egyéni választókerületben, valamint a területi és az országos lista vonatkozásában eltérő szabályokat állapít meg. A területi listákon induló pártok a reájuk leadott szavazatok

arányában jutnak mandátumhoz. a párt jelöltjei az elért szavazatok számának függvényében, a párt által bejelentett sorrendben kapnak mandátumot. A Vjtv. korlátot állít a listákon történő mandátumszerzéshez A 8. § (5) bekezdésének megfelelően a törvényben előírt feltételek teljesítése esetében sem szerzi meg a mandátumot " a területi lista jelöltje, ha a mandátum megszerzéséhez az adott választókerületben szükséges számú szavazat több mint kétharmadát, illetőleg ha a területi listákra leadott országosan összesített érvényes szavazatok több mint négy százalékát nem érte el ". Az országos listák vonatkozásában eltérő szabályozás érvényesül; a 9. § (1) bekezdése a következőket írja elő: " Az országos listákon a jelöltek az országosan összesített töredékszavazatok arányában, a bejelentés sorrendjében jutnak mandátumhoz ". A töredékszavazatok pozitív meghatározását e §

(1) bekezdése, negatív meghatározását pedig a (2) bekezdése tartalmazza. Töredékszavazatnak minősülnek: a ) egyéni választókerületben a választás első érvényes fordulójában az olyan pártjelöltekre leadott szavazatok, amelyekkel a választás egyik fordulójában sem szereztek mandátumot; b ) területi választókerületben - a választás érvényes fordulójában - a listákra leadott olyan szavazatok, amelyek mandátum megszerzéséhez nem voltak elegendőek, illetőleg amelyek mandátum megszerzéséhez felhasznált szavazatszámot meghaladták." A (2) bekezdés pedig így rendelkezik: " Nem minősülnek az (1) bekezdés szerinti töredékszavazatnak és ezért az országos listán történő mandátumszerzés szempontjából nem vehetők figyelembe az érvénytelen választási fordulóban leadott szavazatok. Nem minősülnek töredékszavazatnak annak a pártnak a területi listáira leadott szavazatai sem, amelynek a területi listáira leadott

és országosan összesített szavazatai nem haladják meg a valamennyi párt területi listáira leadott országosan összesített szavazatok négy százalékát." III. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kifogásolt szabályozás nem alkotmányellenes. Az indítványozó az Alkotmány 70/A §. sérelmére hivatkozott Ez a rendelkezés a következőket írja elő: " (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az célzó intézkedésekkel is segíti."

esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését Az Alkotmánybíróság a mandátumszerzésnek a Vjtv-ben szabályozott módját és - az ugyancsak ott meghatározott - korlátait nem tekinti a politikai vélemény szerinti hátrányos megkülönböztetésnek. A Vjtvnek a választási eredmények megállapítására vonatkozó rendelkezései nem tesznek hátrányos megkülönböztetést a választópolgárok között szavazataik politikai tartalma szerint, hanem a szavazatok számarányához fűznek jogkövetkezményeket. A választópolgárok politikai véleményalkotásának szabadsága és választójoguk szabad elhatározásból fakadó gyakorlása - a Vjtv. előírásainak alkalmazása folytán természetesen hatást gyakorol a pártok parlamenti képviseltségére és erőviszonyaira A választási rendszernek ez jellegzetes rendeltetése és következménye. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az eljárás alá vont rendelkezés az Alkotmányba foglalt parlamentáris

berendezkedés működőképességét szolgálja. Ha ugyanis a választási rendszer a legkisebb, a 6 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat is mandátumhoz juttatná, akkor ez veszélyeztetné mind a parlament döntéshozatali képességét, mind pedig a kormányzás stabilitását. A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akaratok csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez. A választópolgár valamely párt politikai orientáltságának elfogadásával és támogatásával vállalja a választás előre pontosan meg nem állapítható következményeit. Nem tekintette az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezést a jogegyenlőség

megvalósulását célzó, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésére irányuló állami intézkedési kötelezettség megsértésének sem. Az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölésének kötelezettsége ugyanis a választójogi törvény szempontjából azt jelenti, hogy az állam azonos feltételeket köteles biztosítani azoknak, akik el kivánnak indulni a választásokon. Az esélynek tehát a választásokat megelőzően kell egyenlőnek lennie A négy százalékos szavazatarány előírása pedig a szavazás után alkalmazandó számítási szabályt jelent. A választás eredményének megállapítására vonatkozó megoldás - amely számos ország gyakorlatának és a többpártrendszerű magyarországi hagyományoknak is megfelel - a Vjtv. miniszteri indokolása szerint azt a célt szolgálja, hogy a törvényhozásban csak tényleges társadalmi támogatással rendelkező politikai erők vegyenek részt. Azzal, hogy a választásra jogosult polgár szavazatát

valamely párt listájára adja, vállalja annak kockázatát, hogy a szavazatával támogatott párt - az értékelés szabályai szerint - parlamenti párt lesz, avagy nem kerül be az országgyűlésbe. Az Alkotmánybíróság tehát nem állapította meg az Alkotmány 70/A. §-ában védett jogok sérelmét, ezért a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott. Budapest, 1991. január 21 --------------------------------------------------------------9/1992. (I 30) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1992. évi 11 számában AB közlöny: I. évf 1 szám --------------------------------------------------------------381/B/1990 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára tárgyában meghozta a következő irányuló indítványok határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvényességi óvás jogintézménye alkotmányellenes. Ezért az Alkotmánybíróság a

törvényességi óvás emelésére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket 1992. december 31-i hatállyal megsemmisíti. Azokat a büntető eljárási szabályokat azonban, amelyek szerint a törvényességi óvás alapján a terheltre kiható hatállyal a jogerős határozatban megállapítottnál hátrányosabb rendelkezést lehet hozni, az Alkotmánybíróság e határozat közzétételének napjától semmisíti meg. Eszerint e határozat közzétételének napjától hatályát veszti a büntető eljárásról szóló 1973. évi I törvény ( a továbbiakban Be. ) 285 §-ának második és harmadik mondata, 287 § (3) bekezdéséből a "megtámadott határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év eltelte után emelt" szövegrész, 288. § (6) bekezdése első mondata, második mondatából a "ha megidézték, minden esetben, ha pedig értesítették" szövegrész, valamint harmadik mondatából a "vagy a törvényességi óvást a terhelt

terhére jelentették be" szövegrész, 288. § (8) bekezdéséből a "a megidézett fogva lévő terhelt, illetőleg" szövegrész, 290. § (4) bekezdéséből a "ha a terhelt szabadlábon van, a szükséges kényszerintézkedéseket elrendelheti" szövegrész, 290. § (5) bekezdésének első mondata, és második mondatából a "más esetekben" szövegrész. E szabályok a következő szöveggel maradnak 1992. december 31-ig hatályban: 285. § A törvényességi óvásnak nincs halasztó hatálya; elbírálásáig azonban a Legfelsőbb Bíróság elnöke, illetőleg a legfőbb ügyész a törvényességi óvással megtámadott határozat végrehajtását felfüggesztheti vagy 7 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata félbeszakíthatja. 287 § (3) Törvényességi óvás alapján a terhelttel szemben a megtámadott határozatban megállapítottnál hátrányosabb rendelkezést hozni nem lehet, csak a törvénysértés állapítható meg; ez

irányadó a hatályon kívül helyezés folytán megismételt eljárásra is. 288. § (6) A fogva levő terheltet a saját vagy a védő kérelmére elő kell állítani A védőt az ülésre meg kell idézni, ha az eljárásban a védelem kötelező volt. 288. § (8) Az ülést a legfőbb ügyész vagy képviselője, továbbá a megidézett védő jelenléte nélkül nem lehet megtartani. 290. § (4) Ha a Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítéletet hatályon kívül helyezi és a terhelt fogva van, a fogva tartás kérdésében határoz. 290. § (5) A bűnügyi költséget az állam viseli Ugyancsak e határozat közzétételével veszti hatályát a Be. 284 § (2) bekezdése, a 288 § (2) bekezdése b ) pontja, valamint a 290. § (2) bekezdés d ) pontja 1992. december 31-én hatályát veszti - a polgári perrendtartásról szóló 1952 évi III törvény 270. §-a, - a bíróságokról szóló 1972 évi IV törvény 10 § (2) bekezdése, 33 § (2) bekezdése a ) pontjának

utolsó fordulata: a "bármely bíróság jogerős határozata ellen törvényességi óvást emelhet" szövegrész. A 33. § (2) bekezdés a ) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban: "(2) A Legfelsőbb Bíróság elnöke a ) bármely bírósági ügy iratait az eljárás bármely szakában magához kérheti; ügyeket másodfokú elbírálásra a Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe vonhat;", 67. § (2) bekezdése; - az ügyészségről szóló 1972 évi V törvény 5 § (2)bekezdés f ) és g ) pontja; - a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I törvény 284 § (1) bekezdése Az Alkotmánybíróság elrendeli mindazon büntetőeljárások felülvizsgálatát, amelyekben a törvényességi óvás nyomán a terheltre a jogerős határozatnál hátrányosabb határozatot hoztak, feltéve, hogy az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól. Az Alkotmánybíróság a jogerős bírósági ítéletek megsemmisítésére irányuló

kérelmet visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó a törvényességi óvást szabályozó rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását arra hivatkozva kezdeményezte, hogy e rendelkezések az Alkotmánynak a jogállamiság elvét kimondó 2. § (1) bekezdésébe ütköznek. Különösen azt tartotta alkotmányellenesnek, hogy a törvényességi óvás emelése diszkrecionális jog, mely lehetővé teszi törvénytelen ítéletek hatályban maradását, továbbá, hogy a törvényességi óvás iránti kérelem tárgyában a Legfelsőbb Bíróság elnöke, illetve a legfőbb ügyész indokolás nélküli határozattal döntsön. Az indítvány a törvényességi óvás intézményét, és így az arra vonatkozó összes jogszabályt támadja. Az Alkotmánybíróság ehhez az indítványhoz egyesített két további indítványt. Az egyik indítványozó szerint a törvényességi

óvásnak a cégbejegyzési eljárásban a felekre kiterjedő hatállyal történő alkalmazása sérti az Alkotmány 9. §-át, mert összeegyeztethetetlen a piacgazdasággal, valamint a vállalkozás jogával és a verseny szabadságával. Ezért kérte a bírósági cégnyilvántartásról szóló 1989 évi 23 tvr 25 § (2) bekezdésének, valamint a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III törvény ( a továbbiakban Pp ) 273 § (1) bekezdésének megsemmisítését is. A másik indítvány a Pp 270 § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kérte, amely szerint a legfőbb ügyész vagy a Legfelsőbb Bíróság elnöke bármely polgári ügyben hozott határozat ellen törvényességi óvással élhet. Álláspontja szerint ez a rendelkezés az Alkotmány 35 § (1) bekezdése a ) és b ) pontjába, az 50. § (1) bekezdésébe és az 51 § (1) és (3) bekezdésébe ütközik; alkotmányellenessége abban áll, hogy a jogosultak törvénysértés esetében sem

kötelesek óvást emelni. Az Alkotmánybíróság - összefüggésükre tekintettel - a három alkotmányellenesség vizsgálatát a jogintézmény egészére nézve végezte el. II. 8 ügyet egyesítette, és az 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A törvényességi óvás hatályos szabályozásának lényege az, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke vagy a legfőbb ügyész törvényességi óvást emelhet bármely jogerős bírósági határozat ellen, ha az törvénysértő vagy megalapozatlan. A törvényességi óvást a Legfelsőbb Bíróság három hivatásos bíróból álló tanácsa, ha pedig az a Legfelsőbb Bíróság határozata ellen irányul, a Legfelsőbb Bíróság Elnökségi Tanácsa bírálja el. A törvényességi óvás folytán hozott határozatban a Legfelsőbb Bíróság vagy elutasítja az alaptalan törvényességi óvást, vagy megállapítja, hogy a megtámadott határozat törvényt sért, illetőleg megalapozatlan. A törvényességi óvás

benyújtása nincs határidőhöz kötve. A törvényességi óvás folytán hozott határozat hatálya a felekre azonban csak az alábbi korlátokkal terjed ki. Büntetőügyben a megtámadott határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év eltelte után emelt törvényességi óvás alapján a terhelttel szemben a megtámadott határozatban megállapítottnál hátrányosabb rendelkezést nem lehet hozni. Polgári ügyekben csak az egy éven belül emelt óvás folytán hozott határozat hatálya terjed ki a felekre. Polgári eljárásban a megtámadott határozat - egészében vagy megfelelő részében történő - hatályon kívül helyezésére csak akkor kerül sor, ha a határozat hatálya a felekre is kiterjed, sőt ilyenkor sem, ha csupán olyan eljárási szabály megsértéséről van szó, amelynek az ügy érdemi elbírálására lényegi kihatása nem volt. III. Az Alkotmánybíróság jogtörténeti és jogösszehasonlító vizsgálatot végzett a

törvényességi óvás hatályos szabályozásának megalapozott értékelése érdekében. Elsőként a francia forradalmi törvényhozás vezette be a már jogerős bírósági határozatok felülvizsgálatát. Az intézmény elvi indoka az államhatalmi ágak szigorúbb elválasztása, a bíróságok túlkapásainak megakadályozása volt, a gyakorlatban pedig azt kívánták ellenőrizhetővé tenni, hogy az új jogrendet a bíróságok megfelelően alkalmazzák-e. Az 1808 évi francia büntető perrendtartás az intézmény kétféle formáját tartalmazza: az egyik törvénysértő jogerős ítéletek megsemmisítését tette lehetővé, a felekre kiható hatály nélkül, míg a másik a bíróságok által elkövetett hatásköri túllépés orvoslását szolgálta, kivételes esetben felekre is kiható hatállyal. A francia példa nyomán a 19 században néhány más ország (Belgium, Ausztria, Olaszország ) is bevezetett hasonló jogintézményt. Magyarországon az l896.

évi XXXIII tc a Büntető perrendtartásról vezette be e jogintézményt ( 44l-442 § ) perorvoslat a jogegység érdekében néven. E perorvoslattal a legfőbb vádhatóság, a koronaügyész élhetett a legfőbb bíróság, a Kuria előtt a büntetőbíróságok olyan törvénysértő határozatai ellen, melyek más úton már nem voltak megtámadhatók. A királyi kuria érdemi határozata ellen ilyen perorvoslatnak már nem volt helye. A Kuria, ha a perorvoslatot alaposnak találta, kimondta, hogy a megtámadott határozat vagy intézkedés a törvényt megsértette. A törvény megsértését kimondó határozat a felekre nézve rendszerint nem bírt hatállyal, ha azonban a vádlott a törvény megsértésével volt elítélve, a Kuria őt felmenthette, vagy büntetését enyhíthette. E jogintézmény célja nem a felek esetleges jogsérelmének orvoslása, hanem a jogegység, különösen a bírói gyakorlat egységének, egyöntetűségének biztosítása volt. 1911-ben a

Polgári perrendtartás életbeléptető törvénye kiszélesítette e perorvoslat alkalmazási körét. Ettől kezdve a jogegységi perorvoslatot a Kuria különleges, ún. jogegységi tanácsa bírálta el A jogintézmény döntő módosítására - a szovjet eljárásjog másolásával - 1949-ben került sor. "A népnek a büntető igazságszolgáltatásban való részvételéről és a fellebbvitel egyszerűsítéséről" szóló 1949. évi XI.törvényben a jogintézmény új neve: perorvoslat a törvényesség érdekében Ez kifejezte, hogy e perorvoslat fő célja nem a jogegység, hanem a törvényesség biztosítása, míg a jogegység megóvására a döntvény hivatott. E törvény tette először lehetővé a jogerős ítélet utólagos súlyosbítását is 1950-ben a 210/1950.( VIII 20 ) MT rendelet polgári ügyekben is bevezette a törvényesség érdekében használható perorvoslatot a felekre is kiterjedő hatállyal. A Bp ( 1951 évi III tv ) és a Pp (

1952 évi III tv. ) által egyaránt intézményesített rendkívüli perorvoslat neve a bírósági szervezet reformja, a Bp és a Pp. novellája révén 1954-ben a törvényességi óvás nevet kapta, és annak emelésére a Legfelsőbb Bíróság elnöke is jogot kapott. Ezzel lényegében kialakult a jogintézmény ma is hatályos szabályozása. IV. A törvényességi óvás gyakorlati alkalmazása során ez az elvileg csak rendkívüli esetben alkalmazható jogintézmény szinte harmadfokká vált az elvileg egyfokú perorvoslati rendszer "biztonsági szelepeként", vagy egy másodszori fellebbvitel be nem vallott pótlékaként. Az eredetileg csupán kiegészítő, és nem is rendszeresen érvényesülő egyéni jogvédelem vált a gyakorlatban elsődlegessé. Igazolja ezt a törvényességi 9 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata óvások iránti kérelmek száma, a megemelt óvások abszolut száma, és a jogerősen befejezett ügyekhez viszonyított aránya

is, továbbá az a tény, hogy a jogegység biztosítása érdekében a megtámadott határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven túl emelt törvényességi óvások száma elenyésző, csak ezrelékben fejezhető ki, s az ún. "elvi irányú", az érdemi döntést nem érintő egy éven belüli óvás csupán az elméletben létezik. A törvényességi óvás tényleges megvalósulásánál fogva jogorvoslati természetű Az Alkotmánybíróság - összhangban az 57/1991. ( XI 8 ) AB határozat indokolásában kifejtett álláspontjával – a törvényességi óvás esetében sem önmagában vizsgálta a normaszöveget, hanem tényként fogadta el a normának a bírói gyakorlatban állandóan és egységesen tulajdonított tartalmát, és ezt az "élő" normatartalmat vetette össze az Alkotmánnyal. Ezért a törvényességi óvás alkotmányosságának vizsgálatában az Alkotmánybíróság súlyának megfelelően értékelte azt a tényt, hogy

ez az intézmény a töretlen bírósági gyakorlatban jogorvoslati funkciót is ellát. V. 1. A törvényességi óvás intézményében úgy vegyül a jogegységi és jogorvoslati funkció, hogy egyiknek sincsenek meg az alkotmányos feltételei, sőt az egyikfeladathoz szükséges alkotmányos feltételek megvalósulását a másik feladat nem teszi lehetővé. Ahhoz, hogy a törvényességi óvás jogorvoslati funkcióját alkotmányosan lássa el, a feleknek meghatározott, feltételekhez kötött alanyi joggal kellene rendelkezniük arra, hogy az általuk állított jogsérelmet a Legfelsőbb Bíróság érdemben és rájuk kiható hatállyal elbírálja. Ezzel szemben a feleknek egyáltalán nincs joguk arra, hogy a legfőbb ügyész, illetve a Legfelsőbb Bíróság elnöke óvást emeljen. E jogosítottak belátásuk szerint választják ki azokat az eseteket, amelyben óvást emelnek, zömében azonban olyan ügyek közül, amelyekben a felek kérik a jogerőre emelkedett

határozat újabb felülvizsgálatát, s rájuk kiható megváltoztatását. Az óvás folytán hozott határozat azonban csak akkor hat ki a felekre, ha az óvásra a jogerőre emelkedés után egy éven belül került sor, s az óvás idejének kiválasztása szintén a jogosult belátásától függ. A jogorvoslathoz fogalmilag is szükséges garanciák bevezetését viszont a törvényességi óvás jogegységi feladata kizárja. A jogegységi döntéshez - az éppen időszerűnek talált elvi iránymutatáshoz - ugyanis szükséges az esetek kiválasztásának joga. Elvileg sem láthatna el ilyen funkciót a fél kérésére kötelező felülvizsgálat A jogegységi döntés természete szerint nem töri meg a jogerőt, s nem változtat meg a tárgykörébe tartozó esetek közül véletlenszerűen csupán egyet, amely kapcsán ti. az állásfoglalás szükségességét eldöntötték Az egységes joggyakorlat kialakításához általában nincs köze a megalapozatlanság miatti

óvásnak. Sőt, a törvénysértő ítéletek orvoslása is független lehet bármely jogegységi problémától. A jogegységi döntés célja nem az egyedi ügyben nyújtott jogorvoslat, s nem is lehet tekintettel az utóbbi alkotmányos szempontjaira. Ha viszont az óvás a - mind a jogegységtől, mind pedig a jogorvoslattól különböző célként felfogott "törvényesség biztosítására" szolgál, ez sem hozza a fent vázolt, az intézmény története során ténylegesen betöltött feladatokat közös nevezőre, s nem pótolja a hiányzó feltételeiket, hanem egy harmadik szempontból is akadályozza bármelyik feladathoz szükséges garanciák kialakítását. Önmagának mond ellent ugyanis az intézmény, ha a törvénysértés orvoslása és ennek a felekre kiható hatálya is két jogosított diszkrecionális döntésétől függ, s nyilvánvaló - és adott büntető ítéletben a vádlott kárára szóló törvénysértés esetében sem kötelező. A

törvényességi óvás intézménye ellentétes a jogállamiság elvének ( Alkotmány 2. § (1) bekezdés ) tartalmát alkotó jogbiztonság követelményével, a jogerő intézményével, s polgári ügyekben a felek rendelkezési jogával is. 2. Az Alkotmány 2 § (1) bekezdése kimondja, hogy "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". Az Alkotmánynak ez az általános rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapérték tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. A jogállamiság alapértékét kitöltő elveket az Alkotmánybíróság egy-egy konkrét ügy kapcsán, fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során

a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességet. 3. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma 10 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.

Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. 4. A jogbiztonság elve mindemellett tág mérlegelési és döntési lehetőséget hagy nyitva a jogalkotó számára, hiszen a jogállamiság más elvek érvényesülését is megköveteli, s ezek a jogbiztonság követelményével ütközhetnek. Például az igazságosság egyedi esetekben való megvalósulását elősegítő méltányosság intézménye a jogbiztonsággal elvileg ellentétes. A jogbiztonság azonban mégsem szenved csorbát, mert a konkrét kivételek érvényesülési körét és feltételeit a jog előre tisztázza. Vonatkozik ez mind a méltányosság egyes jogintézményeire ( mint például a méltányosság alapján történő kártérítésre a Polgári törvénykönyv 347. § (2) szerint ), mind az olyan

fogalmakra, amelyek széles bírói mérlegelést tesznek lehetővé. ( Az utóbbiak tartalmi kiszámíthatóságát a jogállamban különféle - többek között jogegységi intézmények szolgálják ). Az anyagi igazságosság jogállami követelménye a jogbiztonságot szolgáló intézményeken és garanciákon belül maradva valósulhat meg. "Az anyagi igazság érvényesülésére" éppúgy nem biztosít ( nem biztosíthat ) alanyi jogot az Alkotmány, mint ahogy arra sem, hogy egyetlen bírósági itélet se legyen törvénysértő. Ezek a jogállam céljai és feladatai, amelyek megvalósulása érdekében megfelelő - elsősorban eljárási garanciákat nyújtó - intézményeket kell létrehoznia és az érintett alanyi jogokat garantálnia. Az Alkotmány tehát az anyagi igazság érvényre juttatásához szükséges és az esetek többségében alkalmas eljárásra ad jogot. Az 57 § a bírósági eljáráshoz biztosít alanyi jogot, s nem azt garantálja, hogy

annak eredménye minden esetben helyes lesz. Az igazságos és törvényes bírósági döntés érdekében azonban további eljárási garanciát tartalmaz az Alkotmány: alkotmányos jogot a jogorvoslathoz. Ha egy az anyagi igazságosság érvényesítésére vagy a törvényben való tévedés kiküszöbölésére szolgáló jogintézmény a rendes és rendkívüli jogorvoslatok feltételeihez hasonlíthatóan pontos eljárási garanciák nélkül működik, akkor a jogbiztonság sérelmet szenved. Az anyagi igazságosság és a jogbiztonság követelményét a jogerő intézménye hozza összhangba - megint csak a jogbiztonság elsődlegessége alapján. A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A jogerős határozatok

megváltoztathatatlanságához és irányadó voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik. A jogállamiság lényeges eleme, hogy a törvénynek egyértelműen meg kell határoznia, mikor támadható meg egy bírósági határozat rendes fellebbviteli jogorvoslattal, illetve, hogy a jogerőssé vált határozat megtámadására milyen feltételek alapján van lehetőség, s hogy mikor következik be az az állapot, amikor a jogerős határozat már semmiféle jogorvoslattal nem támadható. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat – az eldöntött kérdés személyi és tágyi keretei között - irányadóvá váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró bíróságra, illetőleg más hatóságra. Ha a jogerő beálltához előírt feltételek teljesültek, akkor annak hatálya a határozat tartalmi helyességétől függetlenül beáll. 5. A törvényességi óvás sérti a jogbiztonság követelményét, mert a bírósági eljárás

egésze bizonytalanná válik azáltal, hogy a jogerős határozatot a legfőbb ügyész, illetve a Legfelsőbb Bíróság elnöke objektiv korlátok nélküli, s a felek akaratától független mérlegelése szerint emelt óvás megváltoztathatja. Az esetleges jogorvoslat után - jogerősen eldöntött kérdésekben adott esetben újra kezdődik az eljárás, sőt az ismételten emelt óvások nyomán, illetve a "szuperóvás" gyakorlata folytán akár többször is. A jog érvényesülésének kiszámíthatósága magában foglalja a jogalkalmazás, így a bírósági eljárások kiszámíthatóságát is, a törvényességi óvás pedig ezt alapvetően bizonytalanná teszi. Különösen ellentétes a törvényességi óvás a jogerő intézményével. A jogerő áttörésének szükséges ( de nem elégséges ) alkotmányossági feltétele, hogy ismérveit törvény pontosan meghatározza, s így kiszámítható legyen. E követelményeknek megfelel például a

perújítás intézménye, ahol előre tudható, hogy milyen esetekben és időbeli határok között van helye a bíróság jogerős ítéletével elbírált cselekmény vagy jogvita ügyében perújításnak. A törvényességi óvás esetében hasonló előreláthatóságról és bizonyosságról szó sincs: a törvénysértés és a megalapozatlanság önmagukban is tágan értelmezhető, sőt bizonytalan fogalmak ( melyek nem állíthatók párhuzamba például az új bizonyíték felmerülésének objektiv követelményével ). Az óvás intézményét mindemellett az teszi alapvetően bizonytalanná, hogy a jogosítottak még az általuk értelmezett megalapozatlanság vagy törvénysértés esetén sem kötelesek óvást emelni. Teljesen bizonytalan, mely ügyekben kerül sor végül óvásra Mivel a félnek nincs alanyi joga az óvás emelésére, kérelme elutasítását nem kell indokolni. Ez az önmagában okszerű körülmény azonban rávilágít arra, hogy az óvás

jogorvoslatként való tényleges működtetése milyen súlyosan ellenkezik a jogbiztonság minimális követelményeivel is. Az óvás emelésének diszkrecionális joga - tekintettel arra, hogy a törvényességi óvást egyéni jogvédelemre használják - sérti a törvény előtti egyenlőséget is, amikor az arra feljogosított két személy valamelyike az egyik esetben óvást emel, s hasonló másik esetben az óvás 11 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata emelését mellőzi; vagy ha az egyik fél javára óvással él, míg a másik fél kérelmét indokolás nélkül figyelmen kívül hagyja. A legfőbb ügyész, illetve a Legfelsőbb Bíróság elnöke a nyilvánvaló törvénysértés észlelése esetén sem köteles óvást emelni. Az óvás szabályozása lehetővé teszi az akár olyan ügyek közötti bármilyen szempontú válogatást is, amikor a bírósági határozat eljárási alapelvet, vagy a terhelt és a védelem alkotmányos jogait sértette.

Lehetséges az is, hogy a legsúlyosabb büntető anyagi jogi törvénysértést feltáró óvás folytán is csupán a törvénysértést megállapító határozat szülessen; másrészt lehetséges a jogerős ítéletet a terhelt terhére megváltoztató határozat. 6. Polgári ügyekben az óvás sérti a felek rendelkezési jogát is, mert az ügy jellegére tekintet nélkül, bármely ügyben lehetséges óvást emelni, s óvás folytán a jogerős ítélet a fél akaratától függetlenül, sőt annak ellenére, a felekre kihatóan megváltoztatható. A polgári per ezen alapelvének sérelme egyben az önrendelkezés alkotmányos jogának sérelme. ( Lásd a 8/1990 ( IV 23 ) AB határozatot ) Az önrendelkezés joga az állandó alkotmánybírósági gyakorlat szerint az emberi méltósághoz való jog tartalmi eleme, a törvényességi óvás tehát az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe ütközik A felek rendelkezési jogának elvonása sérti az Alkotmány 57. § (1)

bekezdését is A jogvitában érdekelt fél alkotmányos joga arra, hogy ügyét bíróság elé vigye - hasonlóan a többi szabadságjoghoz -, magában foglalja ugyanis annak szabadságát, hogy e jogával ne éljen. Egy olyan szabály, amely mindkét fél akaratától függetlenül és minden ügyben lehetővé teszi az eljárás folytatását és a határozat felekre kiható megváltoztatását, eleve nem lehet e jog sem szükségszerű, sem arányos korlátozása. A törvényességi óvás alkotmányellenességének gyökere az óvás emelésére jogosultak diszkrecionális jogköre. Ez a jellemző megoldás azonban nem változtatható meg az intézmény keretein belül, mert a törvényességi óvást más részről legitimáló jogegységi funkcióval a válogatás nélküli, adott szempontok alapján kötelező óvásemelés – s még kevésbé az óvásra a feleknek adott alanyi jog – nem fér össze. 7. Összefoglalva megállapítható, hogy a törvényességi óvás

jogintézménye ellentétes a jogállamhoz tartozó jogbiztonsággal és az annak érvényesülését szolgáló jogerő intézményével. Noha ténylegesen jogorvoslati feladatkörben használják, nélkülözi a jogorvoslathoz való jog elemi alkotmányos garanciáit. E jogok sérelme nem igazolható azzal, hogy a korlátozás más alkotmányos jogok érvényesülése érdekében kikerülhetetlenül szükséges és a sérelem mértéke arányos lenne. Ellenkezőleg: diszkrecionális jogosítvány eleve nem lehet kényszerítően szükséges módja akár a törvényesség, akár az anyagi igazságosság megvalósításának a jogállam stabilitást adó alapértékei kárára. A törvényesség vagy az anyagi igazságosság önkényes válogatás szerinti érvényesülése nem alkotmányos. 8. A törvényességi óvás hatályos szabályozása sérti a bíróságok és a bírák függetlenségének elvét is ( Alkotmány 50. § (3) és 57 § (1) bekezdés ) Noha a törvényességi

óvás elbírálása bíróság útján történik, maga az óvásemelés súlyos beavatkozás a bírósági döntésbe, mert a feljogosított személy diszkrecionális elhatározása alapján egy már jogerősen lezárt ügyet bolygat meg. A legfőbb ügyész nem pusztán a jogerősen lezárt eljárás újrafelvételét rendelheti el belátása szerint, hanem egyéb, komoly jogkövetkezményekkel járó döntést is hozhat: felfüggesztheti vagy félbeszakíthatja a megtámadott határozat végrehajtását, biztonsági intézkedéseket rendelhet el ( Be 258. §, Ütv 5 § (2) bekezdés g ) pont ) A Legfelsőbb Bíróság elnökének óvásemelési jogosultsága más vonatkozásban vet fel alkotmányossági aggályokat. Nem egyeztethető össze a bírói függetlenség elvével, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke által emelt óvást a saját vezetése alatt álló testület bírálja el. Különösen aggályos az, hogy a Legfelsőbb Bíróság határozata ellen benyújtott

törvényességi óvást a Legfelsőbb Bíróság Elnökségi Tanácsa bírálja el, az Elnökségi Tanács elnöke pedig a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Az Alkotmánybíróság nem talált olyan kényszerítő állami érdeket, amely e megoldás alkotmányossága melletti érvként mérlegelhető lett volna. Az elterjedt magyarázatok - az alsóbíróságok ítélkezésének színvonala, az ítélkezési gyakorlat hibáinak szervezeten belüli gyors kiküszöbölése és a bírói gyakorlat központi irányítása - gyakorlati szempontok, s nem alkotmányos érvek. E szempontokat az Alkotmánybíróság figyelembe vette, amikor a törvényességi óvás szabályai megsemmisítésének időpontját meghatározta. 9. Az Alkotmánybíróság számot vetett a törvényességi óvás jogintézményét szabályozó rendelkezések megsemmisítésének következményeivel is, tekintettel arra, hogy e döntés a bírósági eljárást és a bírói szervezetrendszert egyaránt jelentősen

érinti. Az eljárásjog újrakodifikálása, ezen belül a jelenleginél megfelelőbb jogorvoslati rendszer kialakítása jogalkotást igényel, így a törvényhozás feladata. A törvénysértő vagy megalapozatlan határozatok orvoslását a fellebbviteli és a perújítási rendszeren belül is meg lehet oldani. Az Alkotmány 57 § (5) bekezdése szerint a jogorvoslathoz való jog követelményét az 12 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata egyfokú fellebbezési rendszer is kielégíti, de a törvényhozó ezen túlmenő jogorvoslati lehetőséget is adhat. Az eljárásjogi rendszer megbontása mindig nagy kockázattal jár; a törvényességi óvás azonban nem alapeleme ennek a rendszernek, legfeljebb a rendszerben rejlő hibák vezettek oda, hogy a törvényességi óvást rendszeresen alkalmazták a hibák és hiányosságok kiküszöbölésére vagy csökkentésére. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra is, hogy a törvényességi óvás megszűnése

esetén számos lehetősége marad a Legfelsőbb Bíróságnak arra, hogy a jogegység érdekében előmozdítsa a bíróságok egységes ítélkezését: minden ügyet másodfokon magához vonhat, általános jellegű határozatot ( testületi állásfoglalást ) hozhat. 10. Az Alkotmánybíróság a törvényességi óvás mint intézmény alkotmányossága elbírálásánál az óvásra vonatkozó összes hatályos jogszabályt megvizsgálta, de csak a törvényességi óvás emelését lehetővé tévő rendelkezéseket semmisítette meg, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény ( a továbbiakban: Abtv ). 43 § (4) bekezdése alapján 1992 december 31-i határidővel Az Alkotmánybíróság ugyanis tekintettel volt arra, hogy azok az okok, amelyek a törvényességi óvás egyéni jogvédelemre való és mintegy harmadfokú elbíráláskénti használatára vezettek, az óvás alkotmányellenessége kimondása után is fennmaradnak. A törvényhozónak ez év

végéig kellő ideje van arra, hogy a már megindult eljárásjogi és bírósági szervezeti törvényalkotással ezekre a problémákra alkotmányos megoldást adjon. A törvényességi óvás megszűnése különösen sürgetővé teszi, hogy a törvényhozó kiküszöbölje a jelenlegi egyfokú jogorvoslati rendszer és a másodfokú eljárás szabályaiból adódó olyan helyzeteket, amelyek - elsősorban a büntető eljárásban - a fellebbezéssel nem teszik megoldhatóvá bizonyos törvénysértések orvosolását. Az Alkotmánybíróság felhívja ezzel kapcsolatban a törvényhozó figyelmét arra, hogy Magyarország azzal, hogy részese lett a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának, kötelezettséget vállalt annak biztosítására, hogy "fejlessze a bírói jogorvoslat lehetőségeit" ( 2. cikk 3 b ) pont ) Az Alkotmánybíróság nem látott okot arra, hogy a törvényességi óvás nyomán megindult eljárások befejezését - amennyiben

azok nem az elítélt hátrányára folynak – az eljárási szabályok megsemmisítésével lehetetlenné tegye. Ezért csak az óvás emelésére vonatkozó szabályokat semmisítette meg; a többi szabály hatályon kívül helyezése a jogalkotó, illetve a kibocsátó szervek feladata lesz, ha már az összes, óvás folytán indult eljárás befejeződött. A törvényességi óvás emelésére vonatkozó rendelkezések megszűnésével természetesen megszűnik az óvás lehetősége az ingatlannyilvántartás, a védjegy- és a mintaoltalom, valamint a cégnyilvántartás területén is. Az ezekre a területekre vonatkozó sajátos rendelkezések hatályon kívül helyezése szintén az eljárások befejezése után lesz esedékes. Nem teszi szükségessé az egyéni jogvédelem a törvényességi óvás átmeneti fenntartását azokra a büntető ügyekre nézve, amelyekben a terhelt hátrányára emelnek óvást. Ezért az Alkotmánybíróság a terhelt hátrányára emelt

óvásra vonatkozó szabályokat az Abtv. 42 § (1) bekezdésében foglalt főszabály szerint, a határozat közzétételének napjával semmisítette meg. A terhelt hátrányára emelt óvás - és a vádelejtés miatti óvás - különösen súlyosan sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét, valamint a jogállam büntető hatalmát jellemző azt az elvet, hogy a bűnüldözésnek szigorú anyagi jogi és eljárási korlátok és feltételek között kell folynia, s hogy a bűnüldözés sikertelenségének kockázatát az állam viseli. Ezt a kockázatelosztást az ártatlanság vélelmének alkotmányos garanciája ( 57. § (2) bekezdés ) külön szabályként is kifejezésre juttatja. A jogerős ítélet az eljárásnak azt az eredményét teszi a jogerő végső szakaszában megtámadhatatlanná és mindenki számára irányadóvá, amelyet az ártatlanság vélelmével szemben, az összes eljárási garancia betartásával a bűnüldöző hatóságoknak és a bíróságnak

sikerült elérniük. A bizonyítás sikertelensége éppúgy az állam kockázati körébe tartozik, mint az eljárás során elkövetett hibák, sőt - eltérő törvényi rendelkezés hiányában az eljárást akadályozó bármely körülmény is, amely folytán a büntető eljárás ideális célja, az igazságos és célját betöltő büntetés kiszabása nem teljesülhetett. Ha tehát a jogerős ítélet - a terheltnek kedvezően - törvényt sért, vagy egyébként igazságtalanul enyhe, ennek következményét nem viselheti a terhelt, annál kevésbé, mert a hatóságok hibáinak kijavítására nyitva álló és alkotmányos garanciákkal ellátott jogorvoslatokat, amelyek lehetőségével a terheltnek is számolnia kellett, már kimerítették. A törvényességi óvás az Alkotmánybíróság e határozata szerint eleve nem tartozik az alkotmányos jogorvoslatok közé. Különösen súlyosan sérti a jogbiztonságot, s a jogállami bűnüldözés kockázatmegosztási

elvét, hogy a diszkrecionális jogkörben a terhelt hátrányára emelt óvás az elítéltek véletlenszerű körére nézve megfordítja a bűnüldözés kockázatát. Az eljárás sikertelenségének vagy hibás voltának kockázata ugyanis, amelyet a jogerősen befejezett eljárásban a bűnüldöző viselt, az óvás folytán a terheltre fordul át, s megnyitja annak lehetőségét, 13 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata hogy súlyosabb büntetést kap. Mindezek a szempontok különösen indokolttá teszik a terhelt terhére való törvényességi óvás szabályainak azonnali megsemmisítését. 11. Az Abtv 43 § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróságnak el kellett rendelnie mindazon büntetőeljárások felülvizsgálatát, amelyekben törvényességi óvás nyomán a terheltre a jogerős határozatnál hátrányosabb határozatot hoztak, feltéve, hogy az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól. Az ügyészségről szóló 1972 évi

V törvény 5 § (2) bekezdés f ) pontja a legfőbb ügyész kötelességévé teszi, hogy az Alkotmánybíróság által felülvizsgált és alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály alapján jogerős határozattal lezárt büntető eljárásban törvényességi óvást emeljen az elítélt javára. A jelen határozat folytán az Abtv 43 § (3) bekezdése szerinti felülvizsgálat megindítására a törvényességi óvás 1992. december 31 után többé nem alkalmazható A törvényhozó feladata, hogy szabályozza a büntető eljárások az Abtv. 43 § (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság által elrendelt felülvizsgálatának eljárását. VI. A harmadik indítványozó a jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány mellett kérte két jogerős ítélet megsemmisítését is. Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, vagy bíró által, előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során indítványozott alkotmányellenességi

vizsgálat eredményeként azt is megállapíthatja, hogy az alkotmányellenes jogszabályt konkrét esetben nevezetesen az eljárásra okot adó ügyben - nem lehet alkalmazni. Jelen esetben az indítványok nem feleltek meg az alkotmányjogi panasz törvényi feltételeinek ( 1989. évi XXXII törvény 48 § ) Az ítéletek ugyanis már 1988- ban illetve 1989-ben jogerőssé váltak, az indítvány pedig 1991. március 1-én érkezett az Alkotmánybíróságra. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat visszautasította Budapest, 1992. január 28 --------------------------------------------------------------28/1992. (IV 30) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1992. évi 44 számában AB közlöny: I. évf 4 szám --------------------------------------------------------------2127/B/1991 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a Győri Városi Biróság előtt folyamatban lévő ügyben a bíróság kezdeményezésére lefolytatott eljárásban

meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján megállapítja, hogy a Kereskedelmi Vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. ( II 11) NGKM-PM rendelet 2 §-a alkotmányellenes, és az érintett jogszabály a Győri Városi Biróság előtt P.21128/1991 sz alatt folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Győri Városi Bíróság az előtte folyamatban lévő P.21128/1991/5 sz ügyben az eljárást felfüggesztette Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIItörvény 38 § (1) bekezdése alapján az ügyet az Alkotmánybírósághoz felterjesztette. Annak megállapítását kérte, hogy a Kereskedelmi Vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. ( II 11 ) NGKM-PM rendelet 2 §-a alkotmányellenes és a konkrét perbeli ügyben nem alkalmazható. A konkrét ügyben a felperes 1991.

február 6-án a Soproni Vámhivatalnál egy személygépkocsi behozatalát jelentette be, majd 3 munkanapon belül, február 11-én, a gépkocsit a fennálló rendelkezések szerint bemutatta 14 2008 Alkotmányjog-1 a Győri Vámhivatalnál. Itt az árut ugyanazon a napon, tehát 1991 február 11-én Kereskedelmi Vámtarifa szerint részére a vámot és díjtételeket megállapították. Konstantin Kata vámkezelték, és a A megállapított vámot, vámkezelési díjat és forgalmi adót be is fizette. A Győri Vámhivatal egy hónappal később, 1991. március 27-én a fizetendő összegeket módosítva az ügyfelet további 86500-Ft összeg befizetésére hívta fel. Az intézkedés indokaként a hatóság arra hivatkozott, hogy a vámkezelés időpontjában már hatályban volt a 2/1991. ( II11) NGKM-PM rendelet, amely módosította a korábbi vámtarifát és díjakat A másodfokú vámhatóság is megerősítette a döntést, minthogy a vámszabályok szerint a vámot

és egyéb költségeket a vámkezelés időpontjában érvényes szabályok szerint kell elvégezni. A vámkezelés a konkrét esetben 1991. február 11-én volt, és ugyanazon a napon lépett hatályba a módosító 2/1991 ( II 11 ) NGKM-PM rendelet is. Ezt kellett tehát a konkrét ügyben alkalmazni A bíróság álláspontja szerint a vámtarifa módosításáról szóló 2/1991. ( II11 ) NGKM-PM rendelet hatálybaléptető 2. §-a alkotmányellenes A kihirdetése napján, február 11-én lépteti hatályba a jogalkotó a rendeletet, holott a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény 12 § (3) bekezdése szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy a felkészülésre megfelelő idő álljon rendelkezésre. Hivatkozik a bíróság arra is, hogy e törvény 12. § (2) bekezdése szerint jogszabály nem állapíthat meg kötelezettséget hatálybalépését megelőző időre és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

A jogalkotó jogállamiságról szóló alkotmányos rendelkezést sértett, - az indítványozó szerint - amikor olyan módon léptette hatályba a rendelkezést, hogy nem vette figyelembe a vámjog részletes szabályait megállapító 39/1976. ( XI10) PM-KkM rendelet 35 § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezéseket, amely szerint a vámárut beszállító az előírt határidőn belül köteles vámkezelésre bemutatni. A rendelkezés tehát nincs tekintettel az adott árutovábbítási és vámkezelési határidőkre. II. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében " A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam " Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes -, mind a jogi személyektől

megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól. A demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett - abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reálislehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény 12 § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell

meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből E törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a ) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására ( Ide értve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosítás kérését is ); b ) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez ( Ide értve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés

keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, ürlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást ); c/ a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez ( pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott 15 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata technológiamegváltozásával vagy nagyobb hatásfogú tisztítóberendezés létesítésével ) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az elmúltévtizedek során a jogalkotó szervek túlnyomórészt

nem a kifejtett elvek szellemében jártak el, s főként a közigazgatási szervek tevékenysége révén hatályosuló jogszabályok döntő többsége akként rendelkezett, hogy kihirdetése napján lép hatályba, s rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. Így nem csupán a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez nem maradt elegendő idő, de - azoktól az esetektől eltekintve is, amikor a Magyar Közlöny egyes számain a tényleges megjelenésnél korábbi dátumot tüntettek fel - rendszeresen előfordult, hogy a kihirdetésük napján hatályba lépő jogszabályokhoz a kihírdetés feltüntetett napjáig nem csupán az érintett természetes- és jogi személyek nem jutottak hozzá, de azok a hatóságok sem, amelyeknek a jogszabályt eljárásuk során alkalmazniuk kellett. Ez szükségképpen jogbizonytalanságra vezetett, hiszen a közigazgatási szerv, illetőleg a bíróságesetenként - önhibáján kívül - olyan jogszabály

alapján hozta meg döntését, amelyről csak utólag derült ki, hogy a határozat meghozatala napján már nem volt hatályban. Az említett jogalkotási gyakorlat egy demokratikus jogállamszámára elfogadhatatlan, - a Magyar Köztársaságban: alkotmányellenes - hiszen ennek folytán a jogalanyoknak elvileg olyan jogszabály rendelkezéseihez kell alkalmazkodniuk ( a hátrányos jogkövetkezmények terhe mellett ), illetőleg a hatóságoknak olyan jogszabályalapján kell dönteniük, amelynek nem csupán tartalmáról, de létezéséről sincs tudomásuk. A jogszabályok hatálybalépési időpontjának megállapítása terén kialakított, ismertetett gyakorlatot a jogalkotó szervek nem csupán a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény hatálybalépése, de 1989 október hó 23 napja - az 1989. évi XXXI törvény hatálybalépése - után sem számolták fel maradéktalanul Az Alkotmánybíróság a konkrét ügy kapcsán elvi jelentőséggel mutat rá, hogy az

önmagát demokratikus jogállamnak valló Magyar Köztársaságban nem tartható fenn az az előző évtizedekben kialakult, s mára alkotmányellenessé vált gyakorlat, hogy a jogalkotó szervek esetenként mind az Alkotmány 2. § (1)bekezdéséből levezethető jogbiztonságot, mind az 1987évi XI törvény 12 § (3) bekezdésében megfogalmazott, garanciális jelentőségű szabályt figyelmen kívül hagyják, s olyankor is a kihirdetés napján léptetik hatályba a jogszabályokat, amikor az egyértelműen sérti a jogszabály rendelkezései által érintettek alkotmányos jogait. Azt törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására valófelkészüléshez szükséges " kellő idő " , amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt

rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására ( Vagy az önkéntes jogkövetésre ) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapul vételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli. Adott esetben ugyanis nem csupán a kihirdetés napján történő, de a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében. Ettől eltérő elbírálás alá esnek a vegyes jellegű - részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb - rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, a társadalmi viszonyok

meghatározott körét első ízben rendező jogszabályok, illetőleg azok a jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapítanak meg, meglevő kötelezettség mértékét növelik, jogot vonnak meg, vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak. A most említett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az Alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetés. Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság általában nem bocsátkozik annak a vizsgálatába, hogy valamely jogszabály esetén elegendő volt-e a felkészülésre a jogalkotó által biztosított 30napos idő, avagy indokoltabb lett volna

hat hónapos időtartamot szabni. ( A több évtizedes gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező parlamenti demokráciák jogalkotása arra utal: esetenként - főként akkor, ha az állam a jogi szabályozás eszközeivel számottevő mértékben beavatkozik a gazdasági szféra tevékenységébe - a többéves felkészülési idő is indokolt lehet annak érdekében ,hogy az állam magatartása hosszú távra kiszámítható legyen a gazdasági élet résztvevői számára, s az állam ekként is szilárdítsa nem csupán a jogbiztonságot, hanem saját külső és belső tekintélyét. ) Az Alkotmánybíróság mindössze annyit szögez le: a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mindaz önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez - pl. műszaki

berendezések megvásárlásához, szervezési 16 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata intézkedések megtételéhez - szükséges időt magában foglalja. Az viszont alkotmányjogi szempontból is elbírálható, ha valamely jogalkotó szerv - anélkül, hogy fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdek szorítaná erre - a jogszabályt a kihirdetés napján lépteti hatályba, s ekként nem csupán a minimális felkészülési időtől fosztja meg az érintetteket, de gyakorlatilag még a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségétől is. Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyanesetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat - akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán - kizárólag a jogszabálynak a kihirdetés napján történő hatályba léptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen

ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiusíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok - épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt - akár alkotmányjogi panasz, akár a jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság elékerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette. De még az említett ok fennállása sem mentesíti a jogalkotót az alól, hogy az állam rendelkezésére álló eszközök alkalmazásával gondoskodjék a jogszabály törvényes kihirdetéséről az ország egész területén olyan időpontban, amikor a kihirdetés a jogszabály által elérni kívánt célt már nem veszélyezteti, de a jogszabállyal összhangban nem állómagatartás még nem von maga

után hátrányos jogkövetkezményeket. Azaz ilyen esetben sem fordulhat elő a Magyar Közlöny visszadátumozása vagy a jogszabálynak a törvényes kihirdetés előtti alkalmazása (pl. olyan módon, hogy az érintett hatóságok telefaxon megkapják a Magyar Közlönyben még ki nem hirdetett jogszabály szövegét és az abban foglaltakat nyomban alkalmazni kezdik ). III. A konkrét esetben az új vámtarifa rendelet a kihirdetésnapján lépett hatályba. A kihirdetés napja mind a jogszabály dátuma, mind pedig a Miniszterelnöki Hivatalközlése szerint a Magyar Közlöny megjelenésének napja,1991. február 11-e volt A módosítás nem állapít meg mértéke tekintetében módosítja. ugyan új vámkötelezettségeket, hanem a meglévő vámkötelezettséget Mégis a jogszabályoknak abba - a már kifejtettek szerinti- kategóriájába tartozik, amely az érintettekre nézve hátrányosabb rendelkezést tartalmaz, s amely jogszabálykategóriára nézve az

Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatálybaléptetése nem áll összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével Ennek az alkotmányellenességnek a megállapításán túl az inditvánnyal érintett 2/1991. ( II 11 ) NGKMPM rendelet 2 §-ának megsemmisítését az Alkotmánybíróság azonban nem rendelte el Nem vállalhatta át ugyanis azt akizárólag jogalkotói felelősséget, hogy a konkrétjogszabályra nézve vizsgálja, mennyi idő lett volna szükséges a megfelelő felkészüléshez. Ennek megállapítás anélkül pedig a hatálybaléptetést kimondó jogszabályhely meghatározott időtartamra történő megsemmisítése nem lehetséges. A konkrét ügyben az azonban egyértelműen megállapítható, hogy a kihirdetés napján hatálybelépett rendelkezés végrehajtására való felkészülésre sem a hatóságnak, sem az állampolgárnak kellő ideje nem volt. Ezt bizonyítja az a tény, hogy a vámkezelés

időpontjában, 1991. február11-én az intézkedő hatóságnak sem volt tudomása az újrendelkezésről. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezt, az alkotmányellenes helyzetből adódó hátrányt, a konkrét ügy kapcsán a jogalkotó államnak kell vállalnia ,és az nem hárítható át az állampolgárra. Ezért döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy az indítvánnyal érintett jogszabály a konkrét peres ügyben nem alkalmazható. Budapest, 1992. április 22 17 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata --------------------------------------------------------------60/1992. (XI 17) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1992. évi 116 számában AB közlöny: I. évf 10 szám --------------------------------------------------------------1299/B/1992 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az Alkotmánybíróság jogi iránymutatás alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot : Az

Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel valóirányítás gyakorlata alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001586/92/VII. számú ügyiratához csatolt, a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló "Az 1991. évi XXXII Törvény alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményei" című melléklet kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítésre irányuló indítványt visszautasítja. Az Alkotmánybíróság

határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991 évi XXXII törvény ( a továbbiakban: Etv. ) 14 §-a alapján az egyház az ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az ingatlan kezelőjétől az igénybejelentés mellett közvetlenül is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az általa meghatározott egyházi jogi személy részére történő átadását. Az átadásra, az egyházi jogi személy tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001-586/92/VII. szám alatt, 1992. július 23-i keltezéssel egy informális listában összeállította e megállapodások lényeges tartalmi követelményeit és e szempontokat az érintett tulajdonosoknak ( kezelőknek ) és az egyházaknak - figyelembevétel végett megküldte. A megállapodás tervezetekre

vonatkozó minisztériumi útmutató 4. pontja - amely a tulajdonba ( használatba ) adás időpontjának feltüntetését követelményként írja elő zárójelben a következőket tartalmazza: " ( használatba lehet előbb is adni az ingatlant, majd később tulajdonba, a tulajdonba adás nem előzheti meg a használatba adást )." 2. Az indítványozó e törvényalkalmazással kapcsolatos minisztériumi álláspont utólagos alkotmányossági vizsgálatát és annak megállapítását kérte, hogy az útmutató szerinti értelmezés olyan többlet rendelkezést tulajdonít az 1991. évi XXXII törvénynek, amely abban nem található meg Álláspontja szerint a minisztériumi leirat jogbizonytalanságot eredményez, ugyanakkor ellentétes az Alkotmánybíróság 21/1990. ( X. 4 ) AB határozatában adott alkotmányértelmezéssel is Kifejtette, hogy a minisztériumi törvényértelmezés informális, annak jogi kötelező ereje nem lehet, az abban foglaltakat azonban a

gyakorlat mégis kötelezően alkalmazza. Kérte ezért az útmutató alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését. II. Az Alkotmánybíróság az indítványt részben - az alábbiak szerint - megalapozottnak találta. 18 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 1. A jogalkotásról szóló 1987 évi XI törvény ( a továbbiakban: Jat ) részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb. , amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel

felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését. A Jat elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki. A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi

iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbesorolt aktusoktól - a jogi iránymutatásokhoz nem fűzkötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat - figyelembe véve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyantartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az államközponti szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi

iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát. 2. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az indítvánnyal támadott és hasonló minisztériumi, egyébközponti állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki,

alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások,

állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. §(1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes III. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989 évi XXXII törvény ( a továbbiakban: ABtv ) 1 § b ) alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. pontja egyéb Az Alkotmánybíróságnak ezért hatáskörének megállapítása érdekében tisztáznia kellett a minisztériumi leirat jogi jellegét. A minisztériumi ügyirat egy informális körlevélformáját ölti, formája alapján nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusnak. A leirat azonban olyan tartalmat hordoz, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az Alkotmánybíróság

vizsgálta a támadott útmutató tartalmi alkotmányosságát. Az Etv. alapján megkötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit megállapító informális minisztériumi leirat az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, a címzettek széles körét érintő általános 19 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata szabályokat foglal magában. Jogi iránymutatást ad, egyrészt ajánlást tartalmaz az Etv14 § végrehajtásának módszereire, másrészt éppen az indítványozó által vitatott pontjában értelmezi a törvényt. Az útmutató tartalmát tekintve tehát olyan jogi iránymutatást foglal magában, amelyet a Jat. 53-56 §-ai az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályoznak. AJat 54 §-a alapján jogszabály értelmezésére jogi iránymutatásként elvi állásfoglalásban van mód, amelynek kiadására az Országgyűlés és a Kormány jogosult. Az 55 §szerint a miniszter jogi iránymutatásként irányelvet és

tájékoztatót adhat ki A miniszter által kibocsátható jogi iránymutatások közül az irányelv szolgál arra, hogy ajánlást adjon jogszabály végrehajtásának módszereire. Az Alkotmánybíróság - arra tekintettel, hogy az indítvány által vitatott útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz, amely tartalmát tekintve a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének volna tekinthető, ugyanakkor annak kibocsátója nem a jogosult miniszter, formáját tekintve pedig az nem felel meg a Jat. idézett garanciáliskövetelményeinek - megállapította, hogy a támadott minisztériumi aktus az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alapvető elveit és követelményeit sérti, ezért az alkotmányellenes. A sérelmezett minisztériumi leirat ugyanis irányelvet ,illetőleg elvi állásfoglalást igénylő jogi iránymutatást bocsátott ki anélkül, hogy az a Jat. garanciálisszabályainak megfelelne A leiratot kiadó minisztériumi

főelőadó hatáskör hiányában járt el, mert - a Jat. Idézett szabályai alapján - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi iránymutatást elvi állásfoglalás formájában az Országgyűlés és a Kormány adhat csak ki, a jogszabály végrehajtásának irányaira, módszereire ajánlást pedig csak a miniszter tehet, irányelv formájában. A megállapodás tartalmi követelményeit tartalmazó jogi iránymutatás - mivel kibocsátója túllépte hatáskörét - semmis, nem létezőaktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet hozzá. Ámde a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány szerint - kötelező normaként követik. Ez pedig azzal jár, hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítja a gyakorlatot, ami alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott, konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította. 2. Az Etv alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit

megállapító, sérelmezett minisztériumi szempontösszeállítás, követelménylista, illetőleg útmutató a kifejtettek szerint nem minősül jogszabálynak, és nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem. Nincs semmiféle normatív jellege, jogi ereje, kötelezőtartalma . Címzettjeit illetően sem tartalmaz semmiféle jogi kötelezettséget Ezért nem járhatott el az Alkotmánybíróság az ABtv 40. §-ának alkalmazásával és a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszköze megsemmisítésére vonatkozó rendelkezés alkalmazását mellőzte, mert jogszabályi tartalom és jogi, kötelező erő hiányában az Alkotmánybíróságnak nem volt mit megsemmisítenie. Ezért az indítványnak a jogilag nem létező aktus megsemmisítésére vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította. 3. Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi álláspontra tekintettel rendelte el határozatának a Magyar

Közlönyben való közzétételét. Budapest, 1992. november 10 -------------------------------------------------------------4/1993. (II 12)AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1993. évi 15 számában AB közlöny: II. évf 2 szám --------------------------------------------------------------1651/B/1991 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos megállapítására és a törvény megsemmisítésére irányuló indítványok alapján - Dr. Schmidt Péter alkotmánybírónak a határozat B) része 1 pontjára, valamint Dr. Vörös Imre alkotmánybírónak a határozat B) részére és a C) rész 2pontjára vonatkozó különvéleményével; továbbá Dr. Herczegh Géza alkotmánybírónak a határozat A) részének indokolásából a I.2b) pontra vonatkozó párhuzamos véleményével – meghozta a következő 20 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata határozatot: A) 1. Az államnak vallási és a

lelkiismereti meggyőződésre tartozó más kérdésekben semlegesnek kell lennie. A vallásszabadsághoz való jogból az államnak az a kötelessége következik, hogy az egyéni meggyőződés szabad kialakításának lehetőségét biztosítsa. Az egyház elválasztása az államtól nem jelenti azt, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak figyelmen kívül kell hagynia. 2. Az állami iskola nem lehet elkötelezett egyetlen vallás mellett sem. Az államnak jogi lehetőséget kell biztosítania arra, hogy egyházi iskolák jöhessenek létre, az állam maga azonban nem köteles ilyen iskolákat felállítani. Ahol az állam az állami iskola épületét egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni, ténylegesen és úgy kell lehetővé tennie állami iskolalátogatását, hogy ez ne jelentsen nekik aránytalan terhet. 3. Azokat az indítványokat, amelyek szerint a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének

rendezéséről szóló 1991.évi XXXII törvény azért sértené az Alkotmány 60§-át, mert az alapfokú oktatási intézmény épületének egyházi tulajdonba adása esetén nem biztosít lehetőséget a lelkiismereti és vallásszabadság jogán alapuló iskolaválasztásra, az Alkotmánybíróság elutasítja. B) 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, aminősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többségelőírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat

egyszerűtöbbségű törvény határozza meg. 2. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991 évi XXXII törvény elfogadásáho nem volt szükség a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat az indítványokat, amelyek szerint a törvény a kétharmados többség hiánya miatt az Alkotmány 60.§ (4) bekezdésével ellentétes lenne C) 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII törvény 15§-a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti A 15§ e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát. 2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat a további indítványokat, amelyek szerint a törvény 1§-ának (2) és (4) bekezdése, a 2.§ (2) bekezdésének a) és e) pontja, a 12§ (2) bekezdése, 13§-a, a 16§ (5) bekezdése, a 17.§ (2) bekezdése,

valamint 22§-a alkotmányellenes lenne Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás Több indítvány érkezett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII törvény (a továbbiakban Etv.) egésze, valamint egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára Az Alkotmánybíróság az Etv-re, illetve egyes rendelkezéseire vonatkozó indítványokat az alábbiakban külön-külön bírálja el. 21 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A) I. Az indítványozók szerint az Etv. sérti az Alkotmány 60§-át, mert nem tartalmaz garanciát arra nézve, hogy minden településen legyen világnézetileg semleges iskola. 1. Az Alkotmány 60§ (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. A (2) bekezdés a "lelkiismereti meggyőződésre" is kiterjesztve állapítja meg a

vallásszabadság hagyományos tartalmát : a hit (meggyőződés) szabadságát; a vallásgyakorlás szabadságát, beleértve a negatív vallásszabadságot, vagyis a meggyőződés kinyilvánítása mellőzéséhez való jogot; s tartalmazza végül - noha nem külön szabályként, hanem az " együttesen " és " nyilvánosan " történő vallásgyakorlás szabadsága révén - a vallási gyülekezési és egyesülési szabadságot is. A három elem közül a vallásgyakorlás joga (a hagyományoskultusz-szabadság) a legfontosabb; ez áll a legközelebb a többi szabadságjoghoz is, sőt e tekintetben a vallásszabadság a kommunikációs alapjogok közé illeszkedik. Ezt tudja a jog a legteljesebben biztosítani; sőt a vallásszabadság más összetevőit kifejező részjogoknak is ez szolgál közös nevezőjéül. Pl magát a hit (gondolat, meggyőződés) szabadságát is a kommunikáción keresztülragadja meg az Alkotmány, mikor a vallásszabadság

tartalmáta vallás szabad megválasztásával vagy elfogadásával határozza meg. Másfelől viszont az Alkotmány szerint a vallás gyakorlásának szabadsága a vallás kultikuscselekményekkel való kinyilvánításán és tanításán túlra is kiterjed ("egyéb módon.gyakorolhassa") A vallásszabadságnak azt az elemét, hogy bárki meggyőződése szerint élhessen, nyilvánvalóan másként kell jogilag kezelni, mint a klasszikus, a véleménynyilvánítás szabadságával rokon, "vallásos cselekmények, szertartások végzése útján" való vallásgyakorlást. De a lelkiismereti meggyőződés megvalósítása a társadalmi életben egyben szimbolikus kommunikáció is, amire a kommunikációs szabadságjogok jellemzői megfelelően alkalmazhatók. A vallásszabadság tartalmának tisztázása érdekében meg kell vizsgálni viszonyát más alapjogokhoz, különös tekintettel az alanyi jogok korlátjaira illetve az objektív intézményvédelemre. Az

Alkotmány 60.§ (1) bekezdése együtt mondja ki a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságát A (2) bekezdéstől kezdve azonban az Alkotmány a gondolatszabadságról többé nem rendelkezik, hanem a lelkiismereti és vallás szabadságtartalmát állapítja meg. A gondolat megnyilvánulására az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítási szabadságról szóló 61.§ vonatkozik A 60§ a különös szabályozás az általános 61.§-hoz képest, ahogy a lelkiismereti illetve vallásszabadság is a gondolatszabadság sajátos területe. A határozat a továbbiakban ezért a gondolatszabadsággal külön nem foglalkozik, hanem tárgyának megfelelően - a vallásszabadságról szól; megállapításai azonban a lelkiismereti meggyőződésre is vonatkoznak, hacsak a különbségekre nem utal kifejezetten. a) A vallásszabadság és az emberi méltósághoz való jog Az emberi méltósághoz való jognak az Alkotmánybíróság két aspektusát fejtette ki.

Egyrészt az emberi méltósághoz valójogot - az élethez és a jogképességhez való joggal együtt -az ember jogállását meghatározó jognak tekinti. (Ld64/1991(XII17)AB határozat) Másrészt az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata - a 8/1990. (IV 25)AB határozattól kezdve- az emberi méltósághoz való jogot mint "általános személyiségi jogot" fogja fel, amely magában foglalja a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogot. Az Alkotmánybíróság továbbá a lelkiismereti szabadság jogát a64/1991.(XII17)AB határozat összefüggésében szintén a személyiség integritásához való jogként értelmezte. (Az állam nem kényszeríthet senkit olyan helyzetbe, amelymeghasonlásba vinné önmagával, azaz amely összeegyeztethetetlen a személyiségét meghatározó valamely lényeges meggyőződésével.) A lelkiismereti szabadság és a vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy a lelkiismereti meggyőződés, s ezen

belül adott esetben a vallás az emberi minőség része, szabadságuk a személyiség szabad kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele. Maga az emberi személyiség a jog számára érinthetetlen (ezt fejezi ki az emberi élethez és méltósághoz való jog korlátozhatatlan volta), a jog csakis a külső feltételek biztosításával segítheti az autonómiát. Ezért a gondolat, a lelkiismeret és a vallásos hit (meggyőződés) szabadságához való jogból önmagában - ha ti. a vallás gyakorlásához valójogot most nem vesszük figyelembe - az államnak az a kötelessége következik, hogy az állam nem ítélkezhet vallásos hit vagy lelkiismereti meggyőződés igazságtartalmáról. Ezt az Alkotmány - történeti okból – ma csak a tudomány szabadsága tekintetében mondja ki kifejezetten 22 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata (70/G. § (2) bekezdés), de az Alkotmánybíróság szerint ugyanilyen tartózkodási kötelezettség háramlik az

államra a vallásszabadsághoz való jogból is. A vallásszabadság szoros összefüggését az emberi méltóságjogával akkor is figyelembe kell venni, amikor a vallásszabadság másik két összetevőjéről, a vallásgyakorlásról, illetve a meggyőződés szerinticselekvésről van szó. Az általános személyiségi jogból folyócselekvési szabadságnak különös súlyt ad, ha a személyiséglényegét érintő lelkiismereti vagy vallási meggyőződésből fakad a cselekedet. (Ezt ismeri el pl. a fegyveres szolgálatmegtagadásához való jog) b) A vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságához való jog A vallásszabadság kiemelt védelme a fentieken túl abból is következik, hogy a vallásgyakorlás joga és a véleménynyilvánítás szabadsága szorosan összefügg. A30/1992(V26)AB határozat a gondolat- és vallásszabadságot is a kommunikációs alapjogokhoz sorolta. E jogok "anyajoga", a véleménynyilvánítási szabadság az

alapjogok hierarchiájában az Alkotmánybíróság szerint megkülönböztetett helyet foglal el. Az idézett határozat kimondta, hogy "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni". Értelemszerűen vonatkozik ez a vallásszabadságot korlátozó törvényekre is A gondolat- és vallásszabadságra a jog akkor képes hatást gyakorolni, ha a gondolat vagy a belső meggyőződés megnyilvánul. Ez a megnyilvánulás a vallás gyakorlása Még a "vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabadmegválasztását vagy elfogadását" (Alkotmány 60.§ (1)bekezdés első fordulata) is csak azon keresztül tudja védeni az állam, hogy az eszmék szabad áramlását biztosítja. Egyrészt a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadsághoz való jog természete, másrészt a joglehetőségei folytán is, az állam kompetenciája csakis a meggyőződést alakító illetve kifejező kommunikációs folyamatra korlátozódhat.

Az állam e helyzetéből is következik semlegessége A 30/1992.(V26)AB határozat szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Az Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Mindez érvényes a vallásszabadságra is A vallásszabadságnak szintén csak "külső korlátjai" lehetnek. c) Az egyház elválasztása az államtól Az állam vallási semlegességét kifejezetten előírja és garantálja az Alkotmány 60.§ (3) bekezdése, amely szerint a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. Az elválasztás elvéből az következik, hogy az állam sem az egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze intézményesen; hogy az állam nem azonosítja magát egyetlenegyház tanításával sem; továbbá,

hogy az állam nem avatkozik be az egyházak belső ügyeibe, és különösen nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében. Mindebből következik -ami másrészről az Alkotmány 70/A §-ából is folyik -, hogy az államnak az egyházakat egyenlőkként kell kezelnie. Mivel az állam éppen azokban a tartalmi kérdésekben nem foglalhat állást, amelyek a vallást vallássá teszik, a vallásról és egyházról csak elvont, minden vallásra vagy egyházra egyaránt alkalmazható keretszabályokat alkothat, amelyek révén ezek a semleges jogrendbe illeszkednek, s tartalmi kérdésekben a vallások és egyházak önértelmezésére kell hagyatkoznia. Ezért a vallásszabadságnak csakis nem- vallási, s így nem specifikus, hanem mindenkire, illetve bármely máskésztetésből fakadó, de hasonló cselekvésre is érvényes korlátjai lehetnek. Éppen a semleges és általános jogszabályi keretek révén az állam és legteljesebb vallásszabadságot biztosítja.

egyház szétválasztása a lehető Az egyház elválasztása az államtól másrészt semmilyenbefolyással nincs az államnak arra a kötelességére, hogy az Alkotmány 60.§-a alapján a pozitív és a negatív vallásszabadságot megkülönböztetés nélkül kell biztosítania. A pozitív és a negatív vallásszabadság egyenrangú: az állam egyiket sem tekintheti alapesetnek, amelyhez képest a másikkivétel. Abból, hogy az állam maga semleges, nem a negatív vallásszabadság, s még kevésbé a vallási közömbösségtámogatása következik. Az állam megszegi a vallásszabadságjogából rá háramló kötelezettségét, ha nem azon munkálkodik, hogy mindenki számára a tudatos választás legyen lehetséges. Az állam és egyház elválasztása egymástól nem jelenti azt sem, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak a törvényhozás során figyelmen kívül kell hagynia. Az Alkotmányból csak a vallásszabadság olyan korlátozásának tilalma

következik, amely kizárólag a vallásos meggyőződésre, illetve a vallásgyakorlásra vonatkozik. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jogalkotó a vallás és az egyházak 23 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata sajátosságait figyelembe véve alkossa meg azokat a jogszabályokat, amelyek a vallásszabadság alapvető jogát érvényre juttatják. Az egyház az adott vallás és az állami jog számára nem ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különböző vallások egyház-felfogásait. Tekintettel lehet viszont mindarra, amiben a vallási közösségek és az egyházak általában, történelmüket és társadalmi szerepüket illetően különböznek az Alkotmány alapján létrehozható (3.§, 63§, 70/C §) társadalmi szervezetektől, egyesületektől, érdekképviseletektől. Az Alkotmány azt biztosítja, hogy a vallási közösségek - az egyesülési jog alapján létrehozható szervezeti formák mellett - szabad elhatározásuk szerint igénybe vehetik

az állami jog által "egyház"-ként meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van tekintettel az egyházak sajátosságaira, és teszi lehetővé, hogy a jogrendbe sajátos minőségükben illeszkedjenek. A vallási közösség az általa választott jogi szervezeti formának megfelelő jogállást nyeri el; vallási közösség voltából fakadó sajátosságait ennek keretei között érvényesítheti. Az állam és az egyház elválasztásának módja, következetessége, szigorúsága minden ország sajátos történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60§ (3)bekezdése mai értelme nem választható el sem az egyházaknak a magyar történelemben betöltött szerepétől (beleértve a szekularizáció lefolyását is), sem jelenkori tényleges működésüktől, sem a folyó társadalmi átalakulástól. Általános jelenség, hogy számos, egykor egyházi feladat -pl. iskolai oktatás, betegápolás, szegények segítése - az állam

kötelességévé vált, az egyházak viszont szintén fenntartották e tevékenységüket. Ezeken a területeken az elválasztás nem ellentétes az együttműködéssel, még ha ez rigorózus garanciák között is folyik. Az egyházak egyenlőkként való kezelése szintén nem zárja ki az egyes egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét. d) Az állam kötelessége az alapvető jogok "tiszteletben tartására és védelmére" (Alkotmány 8.§ (1) bekezdés) a vallásszabadsággal kapcsolatban sem merül ki abban, hogy tartózkodik az egyéni jogok megsértésétől, hanem gondoskodnia kell a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről, azaz a vallásszabadsággal kapcsolatos értékek és élethelyzetek védelméről az egyéni igényektől függetlenül is. (64/1991(XII17)AB határozat) Az állam semlegessége a vallásszabadsághoz való joggal kapcsolatban nem tétlenséget jelent. Az államnak kötelessége, hogy a

vallásos meggyőződés kinyilvánítása, tanítása és az életvitelben való követése, az egyházak működése, s ugyanígy a vallás elutasítása, továbbá a vallási meggyőződésről való hallgatás számára olyan teret biztosítson, amelyben a különböző felfogások szabadon képződhetnek és fejlődhetnek, s ezen keresztül lehetővé teszik az egyéni meggyőződés szabad kialakítását. Az államnak egyrészt ezt a szabad kommunikációs folyamatot kell biztosítania; ez a kötelessége a gondolatszabadsághoz és szabad véleménynyilvánításhoz való jogból is adódik Másrészt adott esetben gondoskodnia kell más alapvető jogok védelméről a vallásszabadsággal szemben is. Végül magára a vallásszabadság jogára vonatkozó pozitív szabályozásra is szükség lehet Az államnak szabályozott kompromisszumot kell létrehoznia ott, ahol eleve az állami szabályozás hoz létre olyan helyzetet, amelyben a vallás és a vallástalanság

szabadsága egymást kölcsönösen korlátozza. Ilyen "tér" például a kötelező iskolai oktatás keretében folyó világnézeti nevelés. 2. A vallásszabadság érvényesülése a kötelező iskolai oktatás területén a) Az Alkotmány kihirdetése után az Országgyűlés - a 60.§végrehajtásaként - megalkotta a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. éviI V törvényt E törvény 5§-a kimondja, hogy a szülőnek, gyámnak joga van ahhoz, hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és vallási neveléséről döntsön és arról megfelelően gondoskodjék. A 17§ szerint egyházi jogi személy elláthat minden olyan nevelésioktatási tevékenységet, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam számára E körben az egyház intézményt tarthat fenn. Az állam általfenntartott nevelési és oktatási intézményben pedig az egyház fakultatív tantárgyként vallásoktatást tarthat. Ezek a rendelkezések részben

végrehajtják az Alkotmány 60.§-át, de nem elégségesek az államnak a vallásszabadságra vonatkozó kötelességeit tekintve. Magyarország nemzetközi egyezményekben ennél többet vállalt. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye Első kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikke szerint "Senkitől sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és tanítás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülők vallási és világnézeti meggyőződésével összhangban lévő oktatáshoz való jogot". 24 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18.cikk 4 pontja szerint az Egyezségokmányban részes államok kötelezik magukat a szülők és adott esetben a törvényes gyámok ama szabadságának tiszteletben tartására, hogy gyermekeik vallásos és erkölcsi nevelését sajátmeggyőződésüknek megfelelően biztosítsák. A 2 cikkértelmében a

részes államok kötelezik magukat, hogy gondoskodnak olyan törvényhozási és egyéb intézkedésekről, amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez szükségesek. A gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-ánkelt egyezmény (kihirdette az 1991 évi LXIV. törvény)deklarálja a gyermek jogát a gondolat- és vallásszabadságra, és elismeri a szülők jogát arra, hogy a gyermeket érettségének megfelelően e joga érvényesítésében irányítsák.(14 cikk) b) Az állam az objektív intézményvédelem körében köteles az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket úgy kialakítani, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen (64/1991.(XII17)AB határozat) Így a vallásszabadság érvényesülési feltételeit egyeztetni kell azokkal az alapjogokkal, amelyeknek az iskolaügyben szintén érvényesülniük kell.

Mindenekelőtt azzal, hogy az államnak ingyenes és kötelező általános iskolát kell működtetnie (70/F. §); a szülők, gondviselők pedig kötelesek kiskorú gyermekeik taníttatásáról gondoskodni (70/J .§) A szülőket megilleti az a jog, hogy gyermekeik nevelését megválasszák (67§ (2) bekezdés.) Az államnak tiszteletben kell tartania és támogatnia kell a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (70/G § (1) bekezdés) Az "állami iskola" illetve az "egyházi iskola" fogalmát a határozat a vallásszabadság különböző aspektusainak eleget tévő iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskolaismérveinek általában azok az "állam által fenntartott nevelési és oktatási intézmények" felelnek meg, amelyeket az1990. évi IV törvény szóhasználata (17.§ (2) bekezdés)megkülönböztet azoktól, amelyekben "egyházi jogi személy által ellátott" nevelési-oktatási tevékenység folyik. A

jelenlegi helyzetben az "állami" és "egyházi" iskolák alkotmányosan kívánatos szervezeti elkülönítése nem valósult meg mindenütt. Az átmeneti megoldások előrelépést jelenthetnek a teljes szervezeti elkülönülés irányába. A határozat ennek megfelelően az "állami", illetve "egyházi" iskolát a vallásszabadság jogából fakadó eltérő alkotmányos követelmények szerint különbözteti meg. Az "állami" és az "egyházi" iskola közötti különbség az, hogy bár mindkettő köteles az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó közvetítésére, az egyházi iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az állami iskola ezt nem teheti meg, vallási tanítások igazságáról nem foglalhat állást, azaz vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. E megkülönböztetés szempontjából nincs döntő jelentősége az állam és az

önkormányzatok közötti feladatmegosztásnak; mint ahogy a jelen átmeneti helyzetben annak sincs, hogy az egyházi iskolát valamely egyház, egyesület vagy más tartja-e fenn. Tehát ugyancsak nem "állami iskola" az, amelyet ugyan az állam vagy önkormányzat tart fenn, de amelyben az állam vallásilag elkötelezett nevelést engedélyezett; ha a vallásos nevelés csupán egyes osztályokban folyik, ezekre nem vonatkozik az állami iskola vallási semlegességének követelménye. A határozatban az "egyházi" iskoláról kifejtettek értelemszerűen vonatkoznak minden olyan iskolára, amelyben valamely világnézetnek elkötelezett nevelés folyik. A határozat az ilyen iskolákat az egyháziakkal együtt "elkötelezett iskolának" is nevezi, megkülönböztetve őket a "semleges" állami iskolától. Az államnak vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ezért az állami iskolának szintén semlegesnek kell lennie. Az állam

ugyanis ezekkel a mindenki számára nyitva állóiskolákkal valósítja meg a művelődéshez való jogot, és biztosítja az iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség azt követeli meg, hogy iskolái tantervét, szervezetét és felügyeletét az állam úgy alakítsa ki, hogy a tanulóknak a vallási illetve világnézeti információkat és ismereteket "tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék ".Az állami iskola nem folytathat olyan oktatást, amely a szülők (és a gyermek) meggyőződése figyelmen kívül hagyásának minősülhetne. (Ld az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletét a Kjeldsen, Busk, Madsen és Pedersenügyben, 1976 december 7) Ezek a feltételek felelnek meg az állami iskolák tekintetében annak a követelménynek, amelyet az Alkotmánybíróság a monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádióra és televízióra határozott meg a véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre

vonatkozószervezeti megoldások ugyanis akkor alkotmányosak, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévővélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását (37/1992.(VI10)AB határozat) Ezek az ismérvek az állami iskolákra is megfelelően érvényesek A semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlenvallás vagy világnézet mellett sem, hanem a szabad és megalapozott választás lehetőségét kell nyújtania. A világnézeti ismeretek teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és tárgyilagos tanításának az iskola működése egészében kell megvalósulnia. Tárgyilagos tanítás esetén az állam nem kényszeríthet egyetlen tanárt sem arra, hogy sajátmeggyőződését elhallgassa. A semleges állami iskolával azonban az állam még nem merítette ki kötelességét, hogy "gondoskodjék a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről". A szülőknek joguk van arra,

hogy gyermekük választásuk szerinti egyházi iskolába járjon; s joguk van arra is, hogyne kelljen vallási vagy 25 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata lelkiismereti meggyőződésétől eltérő irányultságú iskolába járnia. Erre - a szülői vezetéskorlátjain belül - a gyermeknek is joga van. A szülő választási jogának az állam intézményvédelmi kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi lehetőségét annak, hogy akár vallásos, akár ateistaelkötelezettségű iskolák jöjjenek létre; az ehhez szükséges jogszabályokat meg kell alkotnia. Az állam azonban nem köteles nem-semleges iskolákat felállítani. Ha viszont az egyház vagy a szülők elkötelezett iskolát alapítottak és működtetnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban, amennyiben ezek az intézmények állami feladatot vállaltak át; illetve nem tagadhatja meg az állam a támogatást akkor sem, ha más, összehasonlítható, világnézetileg

elkötelezett intézményt már támogat, s a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka. Ha nincs is joga a szülőnek arra, hogy az állam a szülőkívánsága szerinti világnézetű iskolát nyisson, az a védelmi joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti meggyőződésével ellentétes iskolába járatni a gyerekét. Hasonlóképpen ahhoz, ahogy azt az Alkotmánybíróság a lelkiismereti szabadsággal kapcsolatban kifejtette, az államnak nemcsak az ilyen kényszertől kell tartózkodnia ,hanem ésszerű keretek között az alternatív magatartást is lehetővé kell tennie. Nem alkotmányellenes, ha ez utóbbi érdekében az, aki lelkiismerete szerint kíván cselekedni, olyan áldozatra kényszerül, amely nem aránytalan.(64/1991(XII17)AB határozat) Mindenfajta elkötelezett iskolának a lelkiismereti szabadságot kielégítő alternatívája a semleges állami iskola. Bármely meggyőződéssel is semleges iskolába járni sokkal kisebb

lelkiismereti terhet jelent (ha teher egyáltalán), mint eltérő, sőt ellentétes elkötelezettségűbe. Azok számára tehát, akik nem kívánnak egy adott elkötelezettségű iskolába járni, az államnak nem csupán a jogi lehetőséget kell megadnia a lelkiismeret szerintimagatartásra, hanem ténylegesen lehetővé kell tennie semleges állami iskola igénybevételét. c) Sérti-e ezeket az elveket az Etv. azzal, illetve alkotmányellenes mulasztás-e az, hogy nem biztosít minden településen semleges állami iskolát? Az államnak a fentiek értelmében ott is, ahol az eddigi iskola épületét (vagy az iskolák nagyobb részét) egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni- tényleges alternatívát kell biztosítania azzal, hogy semleges iskola látogatását lehetővé teszi,- e semleges iskola igénybevétele nem jelenthet számukra aránytalan terhet. E feladatát azonban az állam nem láthatja el úgy, hogy azzal az

egyházi iskolát választók vallásszabadságát sérti. Mivel az egyházi ingatlanok tulajdonba adása a funkcionalitáselvén nyugszik, az épület a vallásgyakorlás tényleges igényeit elégíti ki; az adott esetben többnyire egyházi iskola váltja föl az állami iskolát. Nem az egyházi tulajdonba adás törvényi megtiltása, s ezáltal a vallásos nevelést kívánók alapvető jogának korlátozása tehát az alkotmányos megoldás, hanem az állam pozitív cselekvése az egyházi iskolát elutasító szülők és gyermekek lelkiismereti és vallásszabadságának biztosítására. (Jogkorlátozás akkor lenne elfogadható, ha ez akár a pozitív, akár a negatív vallásszabadság érvényesüléséhez elkerülhetetlen lenne. Azállam azonban mindig képes semleges iskolát rendelkezésre bocsátani.) Az eddigi állami iskola épületének átadása az egyháznak iskola céljára jogilag nem a semleges állami iskolamegszüntetését jelenti. Az 1991 évi XX törvény

(az önkormányzati hatásköri törvény) 100§ (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat a kötelező feladatot ellátó intézményét akkor szüntetheti meg, szervezheti át, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is azonos színvonalon gondoskodik. Az Etv. 2§ (1) bekezdése szerint pedig az ingatlanátadás az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és időben történik, figyelembe véve az állami, a helyi önkormányzati feladatok ellátásához nélkülözhetetlen tárgyi feltételeket és a költségvetésből juttatott pénzügyi fedezetet. Mindkét törvényi rendelkezés azt biztosítja, hogy az ingatlanátadás folytán az önkormányzati feladat ne szenvedjen csorbát. Az Alkotmánybíróság rámutat azonban arra, hogy funkciómegőrzés az iskola egyházi iskolaként való továbbműködésével nem teljesülhet. Az iskola nem lehet semleges és vallásos szellemű egyszerre; hiszen a világnézeti nevelés mindkét

féle iskola - minden iskola -lényegéhez tartozik. Ezért az iskolaügyben a tulajdonba adásfent idézett törvényi feltételein túl a csereingatlanra és a kártalanításra jogot adó rendelkezések jelentik a garanciát a semleges állami iskola további működésére. Az állam és az önkormányzat éppen úgy köteles gondoskodni a semleges állami iskolát választó gyermekek iskoláztatásáról, mint ahogy az ingatlanátadás nélkül is köteles lenne, még akkor is, ha a tanulók létszáma alacsony. Az, hogy az egyházi iskolát választók számára az állam nem köteles iskolát létesíteni vagy működtetni, az egyházi iskolát elutasítók számára azonban állami iskolát kell rendelkezésre bocsátania, még nem elégíti ki teljesen azt a követelményt, hogy a semleges iskolát választóktól várható el kisebb áldozat. Maga a semleges 26 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata iskola látogatása sem jelenthet az e jogukkal élőknek aránytalan

terhet. Csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy mi minősül aránytalan tehernek. Az Etv. a tárgyához tartozó körben elegendő garanciát nyújt arra, hogy az egyház részére történő ingatlanátadások - ha a törvényt betartják - ne sértsék az egyházi iskolát elutasító szülők és gyermekek vallásszabadsághoz és lelkiismereti szabadsághoz való jogát. Az Alkotmánybíróság ezért az Etv alkotmányellenességének ez okból való megállapítására irányuló indítványt elutasítja. B) II. Az indítványok azt állítják, hogy az Etv. ellentétes az Alkotmány 60§ (4) bekezdésével, mert nem a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával hozták meg. A kétharmados többség az indítványozók szerint nem "a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény "elnevezésű törvény meghozására, hanem a lelkiismereti és vallásszabadságra mint törvényhozási tárgyra vonatkozik, amely magába

foglalja a vallásszabadság intézményeivel kapcsolatos szabályozást. Mivel az Etv "a vallásszabadság intézményi keretének vagyoni viszonyait alapvetően és azokat hosszú évtizedekre meghatározóan rendezi", elfogadása az indítványozók szerint kétharmados többséget igényelt volna. 1. Az Alkotmánynak az 1989. évi XXXI. Törvénnyel megállapított szövege bevezette az "alkotmányerejű törvény" fogalmát. Az 1989 október 23-án hatályba lépett Alkotmány24§ (3) bekezdése értelmében az Alkotmánymegváltoztatásához, az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejű törvények megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A 8§ (2) bekezdése szerint alapvetőjogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg. Mint az akkor hatályos normaszövegből is kitűnik, e törvények

meghozásának formai feltételeit tekintve nem volt különbség az Alkotmány és az alkotmányerejű törvények között. Sőt, tartalmilag, az1989 évi XXXI törvény indokolása szerint az alkotmányerejű törvények "az Alkotmánnyal együtt alkotják a magyar közjogjog szabályanyagának legfelsőbb szintjét". Az alkotmányerejű törvény az Alkotmány "tehermentesítését" szolgálja azzal, hogy nem terheli az Alkotmányt államjogi szempontból fontos részletszabályokkal. Az Alkotmánybíróság 4/1990.(III4)AB határozatával, az akkor hatályos Alkotmány koncepciójának megfelelően kimondta, hogy az alkotmányerejű törvénnyel valószabályozás követelménye arra való tekintet nélkül érvényesül, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre nézve milyen jellegű szabályról van szó; nem lehet e szabályok "iránya " vagy "jellege" szerint különbséget tenni az "egyszerű" illetve az alkotmányerejű

törvénnyel való 1990 júniusában azonban az Alkotmányt módosító 1990. évi XL törvénnyel a helyzet alapvetően megváltozott Megszűnt az alkotmányerejű törvény kategóriája. Az Alkotmány új, ma is hatályos 8§ (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Megszűnt az alapvető jogok minősített törvénnyel valószabályozásának kizárólagossága is. Egyes alapjogok azóta egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel szabályozhatók. Számos alapvető jog esetében viszont az a rendelkezés lépett a kizárólag alkotmányerejű törvénnyel lehetséges szabályozáshelyébe, hogy az adott alkotmányi szakaszban szabályozott jogról vagy kötelezettségről, illetve intézményről szólótörvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A hatályos rendszer elvileg különbözik a korábbi, alkotmányerejű törvényeket ismerő

rendszertől. Az alkotmányerejű törvények valamennyi alapvető jogra, továbbá ezek bármely szabályozására a kizárólagosságkötelezettségével vonatkoztak. Az Alkotmány és azalkotmány erejű törvények egyfelől, illetve az egyszerűtöbbséggel elfogadható törvények másfelől, tartalmilag és formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak. Amióta azonban a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedőfontossági rend is megállapítható. Nem szerepel aminősített törvények között a legfontosabb alapjogok szabályozása: sem az élethez és az emberi méltósághoz valójog, sem a jogképesség, sem a személyes szabadság és biztonság - köztük a szabadságtól való megfosztás – alapvető garanciái. Hiányzik közülük a bírósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog; ugyanígy hiányoznak az elemi büntetőjogi

biztosítékok: az ártatlanság vélelme, a védelemjoga, a nullum crimen és nulla poena sine lege elve is, továbbá nem tartozik közéjük a tulajdonjog sem. Mindezek a jogok tehát egyszerű többséggel szabályozhatók Az Alkotmány 8§ (4) bekezdésében különleges garanciával (azzal, hogy gyakorlásuk szükségállapot idején sem korlátozható) megkülönböztetett jogok közül is csupán háromhoz járul kétharmados törvény (vallásszabadság, nemzeti és etnikai kisebbségek jogai, állampolgárság - 60, 68, 69.§), míg többségükhöz elég az egyszerű többséggel meghozott törvény (54-56.§, 57§ (2)-(4) bekezdés, 66, 67, 70/E §) A jelenlegi kétharmados kiemelés nem 27 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban megállapodó politikai erők számára. A fent vázolt elvi változás miatt nem alkalmazható

az Alkotmánybíróságnak az alkotmányerejű törvényekkel kapcsolatban kifejtett álláspontja (4/1990.(III4)AB, 5/1990(IV9)AB határozatok) a hatályos Alkotmány szerint kétharmados többséget kívánó törvényekre. 2. Az Alkotmány 60§ (4) bekezdése szerint "a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Az Alkotmány szóhasználata minden "kétharmados" előírásnál azonos, azaz az illető alapjogról vagy intézményről szóló törvény elfogadásához írja elő aminősített többséget. Ez a megfogalmazás lényegesen különbözik az Alkotmány 8.§ (2) bekezdésének szövegétől, amely szerint "az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg". Tehát nyelvtani értelmezéssel nem lehet arra az eredményre jutni, hogy "a vallásszabadságra vonatkozó szabályokat"

állapítja meg kétharmados törvény, azaz a vallásszabadság mint törvényhozási tárgy csak minősített többséggel szabályozható. Az Országgyűlés természetesen maga határozza meg, hogy miről alkot törvényt. Alkotmányossági kérdés csak az lehet, hogy milyen tárgyban írja elő az Alkotmány a törvényi szintet, illetve a minősített többséggel hozott törvényt. Az Alkotmánybíróság 64/1991.(XII17)AB határozata szerint az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggésesetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent

törvényben kellene szabályozni" Ebből az Alkotmánybíróság azt a következtetést is levonta, hogy "mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy- az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően -törvénybe kell-e foglalni vagy sem". Nyilvánvaló, hogy a kétharmados törvényre sem tartozhat kötelezően több, mint általában a törvényre, azaz az érintett alapjog tartalma, lényeges garanciái, illetve közvetlen és jelentős korlátozása. Kérdés azonban, hogy e jogok esetében mindent minősített törvénnyel kell-e szabályozni, amihez az Alkotmány egyébként törvényi szintet követel meg. Az Alkotmány egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy az illető alapjogról szóló törvényt a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával kell elfogadni, hanem külön is megnevez az illető alapjoggal összefüggő egyes témákat, amelyekről kétharmados törvényt kell hozni. Így a 61§ (3)bekezdése

szerint a sajtószabadságról szóló törvényt minősített többséggel kell megalkotni. A (4) bekezdés azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció köréből, amelyhez szintén kétharmados törvényt követel meg. Hasonlótechnikai megoldás található az államszervezetet érintő kétharmados előírások között is. "A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény", ugyanígy "a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény" kétharmados (40/A. §) Ugyanígy kétharmados többség szükséges az egyesülési jogról szólótörvény elfogadásához (63.§) A 40/B § (4) bekezdése mégis külön rendelkezik arról, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagjainak pártban valótevékenysége csak minősített többségű törvénnyel korlátozható. Ha az illető alapjogok szabályozásának a

törvényhozásra tartozó része a maga összességében kétharmados törvénytárgya lenne, nem volna értelme az említett résztémák minősített szintre emelésének. Például a sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televízióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciális azok közé a "lényeges garanciák" közé tartoznak ,amelyeket törvényben (legalább egyszerű többségű törvényben)kell szabályozni az egész sajtóra nézve, de ezekből csak a(4) bekezdésben említettek tartoznak kötelezően kétharmados törvényre. Ha a fegyveres erők kétharmados "részletes szabályai" valóban minden, törvényre tartozó részletkérdést felölelnének - márpedig a hivatásos állomány pártpolitikai tevékenysége törvényben szabályozandó -, nem kellene az Alkotmánynak külön előírnia, hogy ennek korlátozásához kétharmados többség kell. Ugyancsak nem kellene kétharmados többséget

előírni ehhez a szabályhoz, ha a pártok működéséről szóló törvény kétharmadossága, vagy az egyesülési jogról szóló törvény kétharmadossága az egyesülési jogra vonatkozó összes törvényi szintet megkövetelő szabályra kiterjedne. Az Alkotmány szövegéből és szerkezetéből tehát nem következik, hogy csakis kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényhez az Alkotmány minősített többséget ír elő. 28 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Nem támogatja ezt a nézetet a minősített többségfunkciójának vizsgálata sem. Mind az alkotmányerejű törvény feltétlen megkövetelése minden, az alapjogokra vonatkozószabályozáshoz, mind a jelenlegi, nemzetközi összehasonlításban is példátlan számú minősített többségű örvény a rendszerváltás sajátos politikai körülményeiben gyökerezett. A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot hogy

bizonyos alapintézmények és bizonyos - főleg politikai- alapjogok szabályozása széleskörű megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha - az Alkotmány szövegének megfelelően - az illető intézményről vagy alapjogról szólótörvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyanértelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan - a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül - politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, sajátkoncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó

részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. Hiszen a garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott nézeteivel. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a parlamentáris rendszer működőképességét, ezen belül az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzését és a szilárd és hatékony kormányzást már eddigi gyakorlatában is ügydöntőnek tekintette (3/1991.(II7)AB határozat) Az önkormányzatokról szóló törvény tartalmával és az önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság gyakorlata úgy szilárdult meg, hogy különböztet a kétharmados törvényre tartozó, a szabályozásirányát meghatározó szabályok és az azokkal nem ellentétes részletszabályok között, s csak az előbbiekre nézve követeli meg a minősített többséget. (Lásd alább a IV. pontban) A kérdést véglegesen nem oldja meg az, ha az

Országgyűlés esetenként határoz arról, mit vesz fel a kétharmados többségű törvénybe. Ha ugyanis egyszerű többség dönti el ezt, azok, akik szerint kétharmados törvényt kellene hozni, az Alkotmánybíróság értelmezését kérik; ha kétharmados szavazatarány kellene ehhez a döntéshez, vita esetén ez nem jönne létre. Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését a tekintetben, hogy az illető alapjogról szóló mindentörvényi rendelkezés, vagy csupán az arról szóló törvénykétharmados-e; s ezen kívül számos indítvány állította egy-egy törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illető törvényt minősített többséggel kellett volna meghozni. Az Országgyűlés ezeket a vitákat alkotmánymódosítással döntheti el. A másik lehetőség az Alkotmány mindenkire kötelező értelmezése, amely az Alkotmánybíróság hatásköre. Az

Alkotmánybíróság határozatban értelmezte, hogy "aza lapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok "közül mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése értelmében törvényben kell megállapítani (64/1991.(XII17)AB határozat) Hasonló értelmezésre van szükség és lehetőség aminősített, illetve az egyszerű többséggel elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján úgy foglalt állást, hogy a minősített többség követelménye nem minden, az illető alapjogra vonatkozó törvényi rendelkezésre nézve áll fenn. Az alapjogra vonatkozó szabályok között vannak olyanok, amelyek kétharmados törvényre tartoznak, s vannak olyanok, amelyek egyszerű többséggel alkotott törvényre; ez a két csoport tartalmi ismérv alapján elhatárolható. A minősített többséggel megalkotandó törvények köre formai,

eljárási ismérvekkel nem határozható meg teljes körűen. A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A kitűntetett eljárás azonban alkotmányos követelmény a törvénymódosításakor is. Az ennek megfelelő eljárási szempontú értelmezés meghatározhatja a minősített törvények körének formális ismérveit, mint például azt, hogy az illető törvényt az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kell megalkotni, s címében is utalni kell az Alkotmány erről szóló rendelkezésére. Ez megoldást jelenthet azon alapjogok tekintetében, ahol a kétharmados törvényt már elfogadta az Országgyűlés, azaz annak tartalmában megegyezett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ezzel azt

is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott alapjogra vonatkozó rendelkezések közül melyeket kellett minősített törvénnyel elfogadni. Itt további értelmezésnek kizárólag abban a kérdésben van helye, hogy az illető alapjogra vonatkozó, későbbi, egyszerű többségű törvény nem módosítja-e az alapjogról szóló kétharmados törvényt, azaz nem kerüli-e meg az ahhoz szükséges eljárási feltételt. Ennek eldöntéséhez azonban - hacsak nem nyilvánvaló a módosítás - már a kétharmados illetve az egyszerű törvények körét elválasztó tartalmi ismérv kell. Ugyanerre a tartalmi ismérvre van szükség ahhoz, hogy a kétharmados törvénymegalkotása előtt is eldönthető legyen, az illető alapjogra vonatkozó rendelkezés meghozható volt-e egyszerű törvényben. 29 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Tekintettel arra, hogy a hatályos Alkotmány rendszerében a kétharmados törvények köre nem vezethető vissza elvi alapra; hogy ezek

a törvények nem foglalnak el a jogforrási hierarchiában megkülönböztetett helyet, hanem az Alkotmány szerint minden - bármilyen szavazataránnyal meghozandó -törvény egyenrangú; továbbá arra, hogy a kétharmados szótöbbséggel alkotott törvények funkcióját a parlamentárisrendszer egészébe helyezve kell értelmezni, az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kétharmados szótöbbséggel megalkotandó törvények alkotmányos célja megvalósul akkor, ha ezekkel a törvényekkel kapcsolatban azta tartalmi követelményt támasztja, hogy azok az illető alapjog szabályozásának irányát határozzák meg. Mindenegyes alapjog esetében külön kell megítélni, hogy valamely törvény az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát állapítja-e meg, vagy olyan részletszabályokat tartalmaz, a melyek azt nem határozzák meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló

törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozzon meg. Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet. Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül - az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése értelmében - törvénynek kell megállapítania az alapjog tartalmának meghatározását, lényeges

garanciáit, illetőleg az alapjog közvetlen és jelentős korlátozását. 3. Az Alkotmány 60§ (4) bekezdésében meghatározott, a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvényt az Országgyűlés az előírt kétharmados többséggel megalkotta: ez az 1990. évi IV törvény Az Etv alkotmányos létrejöttéhez elegendő volt az egyszerű többség is. Noha a szabályozás csupán egyes egyházakra vonatkozik, egyrészt azért, mert a vallásgyakorlás szabadságára vonatkozó lényeges biztosítékokról rendelkezik, másrészt mert az önkormányzatok tulajdonjogát érinti és kisajátításról is szól, törvényi szintet igényel. Az Etv rendelkezései a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990 évi IV törvényben lefektetett koncepcióval nem állnak ellentétben, hanem a vallásszabadság megvalósításának további garanciáját hozzák létre. A minősített többség hiánya miatt a törvény alkotmányellenessége megállapítására

irányuló indítványt ezért az Alkotmánybíróság elutasította. C) III. Az indítványok szerint az Etv. ellentétes az Alkotmány 70/A §-ával, mert különböztet a kárpótolt egyházak és a többi egyház, illetve más, hasonló tulajdoni károkat szenvedett szervezetek között. Az Etv az egyházak vagyonát alkotmányellenesen reprivatizálja. 1. Az Etv preambuluma szerint a törvénynek két célja van: "az elkövetett súlyos jogsértések részbeni orvoslása", illetve az egyházak "tevékenysége folytatásához szükséges tárgyi, anyagi feltételek biztosítása". A törvény egésze tehát mindkét célt szolgálja. A két cél aránya és megvalósításuk módja azonban lényegesen eltér a törvényen belül. Ezért az alkotmányellenes megkülönböztetés elbírálásához különbséget kell tenni egyrészt az Etv. 1 és 2§-a alá eső ingatlanátadás, másrészt az Etv 15§-a szerinti részleges kárpótlás között. 2. Az Etv 1 és

2§-a szerint átadandó ingatlanok az államosítások előtt is a 2§ (2) bekezdésében meghatározott célokat szolgálták, s most is e célok megvalósításához szükségesek; az ingatlanok az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és időben kerülnek egyházi tulajdonba és használatba. Ezekben az esetekben a hangsúly a "funkcionalitáson" van, azaz az egyházak feladatellátásához szükséges tárgyi feltételek biztosításán; bár az ingatlanok tulajdonba adása egyben az egyházak tulajdoni sérelmeinek bizonyos mértékű orvoslását is jelenti. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. Az Etv. hatálya alá eső egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet szenvedett szervezetek (pl ügyvédi kamarák, pártok), továbbá az egyházak és magánszemélyek közötti diszkrimináció - mint azt az indítványok állítják - eleve hibás

kérdésfelvetés. A törvény célja és az ingatlan visszaadások jellege gyökeresen különbözik "az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásának" 30 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata koncepciójától. Természetszerűen következik ez egyrészt a magánszemélyek és a gazdasági tevékenységet folytató jogi személyek tulajdonának funkciója, másrészt az egyházi tulajdon, s különösen az Etv. 2§-ában meghatározott célú ingatlanok funkciója közötti különbségből. Az egyház tulajdona az alábbi célokra adható vissza: hitélet, szerzetesközösség működése, oktatás, nevelés, egészségügyi, szociális cél, ifjúság- és gyermekvédelem, kulturális cél. Az Etv elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott sérelmeket egyenlíti ki. Az Etv-ben kedvezményezett egyházak nem vethetők össze bármely, nem gazdasági célú jogi

személlyel, hanem csakis összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén szorosan kötődik valamely alapvető jog ellátásához. Az egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre, vagy meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek, mint a gazdasági társaságok, vagy az egyesületek, pártok, szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont a hívő számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság garantálásától elválaszthatatlan az egyházak működőképessége. Egészen más jellegű, de átfogó szabályozási igényük, továbbá az állammal szembeni autonómiájuk alapján a helyi önkormányzatok hasonlíthatók össze az egyházakkal. Közös vonásuk az is, hogy az önkormányzat is elválaszthatatlan egy alapvető jog, a választópolgárok közösségét megillető önkormányzás joga

gyakorlásától (Alkotmány 42.§) Az összehasonlítható szervezetek köre természetesen tágítható; de ekkor a szóba jövő közcélú szervezetek céljai egyre részlegesebbek lesznek, s a további szervezetek valamely alapjog megvalósításának nem egyedüli vagy szükségszerű eszközei. (Lásd például: társadalombiztosítási önkormányzat, vagy a Magyar Tudományos Akadémia.) A kör tágításával egyre nagyobb eltérések számíthatnak alkotmányosnak. Mivel az egyházak nem gyakorolhatnak közhatalmat, összehasonlításuk a helyi önkormányzattal csak a fenti szempontokra szorítkozhat, más vonatkozásban viszont inkább az egyéb közcélú szervezetekkel esnek egy tekintet alá. Az állam az Alkotmányban meghatározott feladatainak végrehajtása során nemcsak az állami tulajdon egy részét privatizálja, hanem létrehoz, illetve támogat köztestületeket is, és feladataik ellátásához illetve autonómiájuk erősítéséhez vagyonnal látja el

őket. Az egyházak besorolását az ilyen támogatott szervezetek közé az egyházak - s különösen az Etv-vel érintett "történelmi egyházak" - történelmi és társadalmi szerepe, továbbá a vallás és egyház, s ebből következően a vallásszabadsághoz való jog és az egyház működésének elválaszthatatlansága kielégítően indokolja. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a köztestületek vagyonnal való ellátása csak részben érintkezik a kárpótlási törvényhozással, s az adott szervezetek sajátosságainak megfelelően különböző eszközökkel történik. Az önkormányzatok tulajdonnal való felruházása az önkormányzatok megválasztásával egyidejűleg megtörtént, illetve folyamatban van, az egyházak vonatkozásában pedig - tíz év alatt - végrehajtják az Etv-t. A tágabb értelemben összehasonlítható szervezetek körében a tulajdonnal való ellátás kisebb részben megtörtént (pártok), rendezés alatt van

(szakszervezetek), illetve előkészítése folyik (társadalombiztosítás). Mivel tulajdon juttatására nem eleve jogosultakról van szó, csupán önkényes megkülönböztetésük alkotmányellenes (16/1991.(IV20)AB határozat) Az önkényesség nem állapítható meg, ha a vagyonnal való ellátás az illető szervezet funkcióihoz igazodik. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság nem állapított meg alkotmányellenes megkülönböztetést az egyházak és más jogi személyek között az Etv. 1 és 2§-a tekintetében Mivel ez az átadás olyan ingatlanokat ölel fel, amelyeket a jogosult egyházak korábban is a vallásgyakorláshoz való jog megvalósítására használtak, és most is ugyanerre a célra, a tényleges szükségletek mértéke szerint igényelhetik vissza őket, ésszerű oka van annak is, hogy miért nem rendelkezik ez a törvény ingatlanjuttatásokról olyan egyházak számára, amelyek a tulajdonelvonások idején nem működtek, vagy ilyen sérelmet

nem szenvedtek. Az egyházak állami támogatásának általános kérdése ugyanis különbözik az e törvényben szabályozott sajátos problémától: itt elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott károk helyreállításáról van szó. 3. Az Etv 15§-a értelmében a Kormány és az érdekelt egyház megállapodhat abban, hogy az állam - abból a célból, hogy az egyháznak a társadalom számára hasznos tevékenységéhez megfelelő anyagi feltételeket teremtsen - részleges kárpótlást ad az 1948. január 1-je után kártalanítás nélkül állami tulajdonba került egyházi ingatlanokért (kivéve az Etv. alapján visszajuttatott ingatlanokat) A kárpótlásra fordítható összeget az Országgyűlés évente, a költségvetési törvényben állapítja meg. Ez a szabály tehát általánosságban támogatja az érintett egyházak működését; nincs - mint az 1. és 2§ alapján járó juttatások - az

egyház nevesített tevékenysége szerinti igényekhez kötve. Jogcíme a "részleges kárpótlás" a kártalanítás nélkül államosított ingatlanokért. E juttatás két szempontja, továbbá szétosztásának módja más-más diszkriminációs kérdést vet fel. 31 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Ha a 15.§-nak azt az oldalát vizsgáljuk, hogy az egyházak anyagi függetlenségéhez nyújtott állami támogatásra nyit lehetőséget, nincs alkotmányos indoka annak, hogy ebben csakaz 1948 után vagyonukat vesztett egyházak részesülhetnek. A vallásgyakorláshoz való alkotmányos jogon - a tényleges vallásgyakorlás tárgyi feltételeinek elvonása miatt – esett sérelmeket a funkcionális elv alapján az Etv. Egyéb rendelkezései orvosolják. Ennek megtörténte után a 15§ szerinti pozitív diszkrimináció sem az egyházi élet fejlődésével járó újabb meghatározott igények állami támogatása, sem általában az egyház gazdasági

függetlenségét szolgáló állami juttatások vonatkozásában nem támasztható alá az egykori tulajdoni helyzettel. A funkcionális helyreállítás után a vallásszabadság érvényesüléséhez már nem szükséges az egyházak közötti további különbségtétel. Ha pedig a 15.§-t mint kárpótlási szabályt tekintjük, ésszerű indokát kellene adni annak, hogy a hasonló tulajdoni kárt szenvedett jogi személyek és más szervezetek közül funkcionalitás elvén nyugvó tulajdonjuttatást kielégítően indokolják. Ez azonban lényegét tekintve különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek orvoslására szolgáló kárpótlástól. A kárpótoltak közötti megkülönböztetés alkotmányosságát a tulajdoni sérelmet szenvedettek teljes körét nézve, csakis a tulajdoni sérelemre szorítkozva és az eddigi kárpótlási törvények szabályozási koncepciójába illeszkedve lehet elbírálni. E körben ez idő szerint hiányoznak a pozitív diszkriminációnak

az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben a kárpótlásra külön is meghatározott feltételei. (Lásd a 21/1990(X4)AB határozatot) Az Etv. 15§-ában lehetővé tett vagyoni juttatás nem feltétlenül, elvileg alkotmányellenes, hanem annak a kárpótlás, illetve a közcélú szervezetek támogatása és vagyonnal való ellátása mai helyzetében hiányoznak az alkotmányos indokai. Az egyházak a vizsgált szempontból azokkal a közcélt szolgáló szervezetekkel esnek egy tekintet alá, amelyek működése közérdekből, de az államtól függetlenül lenne megoldható. (lásd fenn a 2 pontot) Mindezek vagyoni hátterük helyreállítása nélkül nem választhatók el az államtól, jóllehet alkotmányos jogok gyakorlása a különválasztást a vagyoni alapok egyidejű biztosítása mellett kívánatossá teszi. A vallásszabadság kiemelt fontosságára, valamint az egyház és az állam szétválasztásának kötelességére tekintettel az egyházak javára szóló

pozitív diszkrimináció és a helyreállítás sorrendi elsőbbsége az Etv. 1 és 2§-ának keretei között, a funkcionalitás alapján alkotmányosan indokolható. Ám további vagyon a működés zavartalanságának biztosítására kárpótlásként csak akkor nyújtható, ha már kialakult az egyházak és más autonóm köztestületek vagyonnal való ellátásának és támogatásának rendszere, s a kárpótlás ebbe úgy illeszkedik, hogy az legalább az egyéb közcélú intézmények önállósítása során nyújtott juttatásokhoz képest nem jelent indokolatlan megkülönböztetést. IV. Több indítvány szerint az Etv. 1§ (4) bekezdésében és 12§- ában meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom, valamint a 16.§ (5) bekezdése szerint az állami tulajdon önkormányzati tulajdonba adásának korlátozása sérti az Alkotmány 44/A.§-át, 44/C§-át és a 12§ (2) bekezdését az önkormányzati tulajdon korlátozása, illetve az ahhoz megkívánt

2/3-os szótöbbség hiánya miatt. Az egyik indítvány szerint az önkormányzati "tulajdonjog elvonásának lehetősége" a kétharmados szavazatarány hiánya miatt alkotmánysértő. 1. Az indítványok az önkormányzatok tulajdonjogának tartalmi sérelmét az elidegenítési és terhelési tilalomban látják. Az Etv. hatálya olyan ingatlanokra terjed ki, amelyek a törvény hatálybalépésekor állami tulajdonban vagy a helyi önkormányzat tulajdonában vannak (Etv. 1 §, más tulajdonosok ingatlanára csak a kisajátítást lehetővé tévő 17.§ (1) bekezdése vonatkozik) A törvény szerint egyházi tulajdonba adandó ingatlanok elidegenítésének és megterhelésének korlátozása elkerülhetetlen ahhoz, hogy a törvényt végrehajtsák. Az állami és az önkormányzati tulajdonnak ez a korlátozása az első jegyzék előterjesztése évétől számítva legfeljebb tíz évig tart, és ezt a később előterjesztett igények sem hosszabbítják meg. A

12§ (4) bekezdése kötelezővé teszi az elidegenítési és terhelési tilalom törlését olyan esetekben, ha az - akár az egyház mulasztása miatt - már nem szolgálja az ingatlannak az egyház részére való megőrzését; az (5) bekezdés ezt más esetekben is lehetővé teszi. A 7/1991.(II18)AB határozattól kezdődő alkotmánybírósági gyakorlat szerint a tulajdonos rendelkezési jogának időleges korlátozása addig az ideig, amíg azt a törvény célkitűzésének elérése elkerülhetetlenné teszi, alkotmányos. Tekintettel az Etv-ben meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom meghosszabbíthatatlan határidejére, valamint a törvény céljához kötöttségére, amelyet a kötelező törlés is szankcionál, az indítványozók által sérelmezett terhelési és elidegenítési tilalom tartalmilag nem ütközik az Alkotmánynak a tulajdonjogot védő és biztosító rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam általi

tiszteletben tartását kimondó 12.§ (2) bekezdésébe sem 32 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 2. Az önkormányzatok tulajdonjoga korlátozásának tartalmi alkotmányosságától különálló kérdés az, hogy a korlátozás formai okból alkotmányellenes-e. Az indítványok szerint az elidegenítési és terhelési tilalom alapítását és az önkormányzati tulajdon elvonását lehetővé tévő Etv. alkotmányellenes a kétharmados többség hiánya miatt. Az Alkotmány 44/C.§-a értelmében a helyi önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók. Az önkormányzatok alapjogait a 44/A§ határozza meg. A 44/A§ (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. A 12§ (2) bekezdése

kimondja, hogy az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát. A 9§ (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. a) A minősített többség követelménye ugyanúgy értelmezendő "a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására" és az önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról vagy intézményről szóló törvényre. Az "alapjog korlátozása" nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis

a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. Ez abból következik, hogy kétharmados törvényt egyszerű többségű törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C.§ második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni. Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így

szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget. (Lásd alább a b) és c) pontot Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati alapjogról rendelkező egyszerű törvény korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az adott jog törvényi szabályozásának illetve korlátozásának eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerű törvényben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben meghatározott tartalmának

korlátozásához kell. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Miközben az Alkotmánybíróság mindig az adott ügy szemszögéből és összefüggésében tárgyalta az adott önkormányzati alapjogot, álláspontja egyre összetettebbé vált. E határozat összefüggései szükségessé teszik, hogy az indokolás a kétharmados törvények problémáját az önkormányzati alapjogok szempontjából is áttekintse. Az önkormányzati tulajdon korlátozhatóságát is egyrészt a egyenlő védelme összefüggésébe kell helyezni. b) A "helyi önkormányzatokról szóló törvény" elfogadásához szükséges minősített többséget az Alkotmánybíróság mindig úgy értelmezte, hogy az csakis az Alkotmány 44/C.§-ának közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre vonatkozik. Ez a hatályos jogban a helyi önkormányzatokról szóló 1990.

évi LXV törvény (Ötv) Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43.§ (2) bekezdése az önkormányzati jogokat és kötelességeket egyszerű többségű törvényhozási tárggyá teszi; sőt, ha nem alapjogról van szó, a kétharmados többség kérdése fel sem merül. (Lásd például a 37/1991(VII27)AB, a 47/1991(IX24)AB, az 1274/B/1991. és az 1792/B/1991 határozatot) Az Alkotmánybíróság az 1586/B/1990/5 határozatban mondta ki először, hogy az Alkotmány 44/C.§-a nem zárja ki, hogy az Ötv-ben szereplő intézményre vonatkozóan további részletes szabályokat egyszerű szavazattöbbségű törvény tartalmazzon. Az önkormányzatokról - azok egyes jogairól és kötelességeiről - "szólhat" tehát egyszerű többséggel hozott törvény is. 33 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmánybíróság döntései sorra megkülönböztették az önkormányzat alapjogát az illető alapjogot a különböző részterületeken

megvalósító, végrehajtó egyes jogoktól. Az utóbbiakról megállapította, hogy nem önkormányzati alapjogok; ezért ezek egyszerű törvénnyel szabályozhatók.(Lásd a fent hivatkozott határozatokat.) c) Az "önkormányzatok alapjogainak korlátozásához" előírt kétharmados szavazatarány értelemszerűen nem vonatkozhat minden törvényre, amelynek alkalmazása arra vezet, hogy az önkormányzatok alapjogai valamely vonatkozásban korlátozást szenvednek. A jogok egymást kölcsönösen korlátozva érvényesülnek Az önkormányzatoknak és alapjogaiknak az Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet. Az önkormányzati alapjogok csupán annyiban privilegizáltak, hogy maga az Alkotmány határozza meg őket, s módosításuk vagy körük szűkítése alkotmánymódosítást igényelne. Ezzel együtt azonban az önkormányzatok a jogrendbe illeszkednek, kötik és korlátozzák őket az általános, mindenkire érvényes törvények. Ezt

az Alkotmány többféleképpen is kifejezi. A 44/A§ (2)bekezdés szerint például az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati alapjogok felsorolásánál az Alkotmány több alapjognál kifejezetten előírja, hogy azt "törvény keretei között" gyakorolja a helyi képviselőtestület. (44/A§ (1) bekezdés d) és e) pont) "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van kötve a c) pont szerinti alapjog a saját bevételre és az állami támogatásra. Az a) pont szerinti önálló szabályozás és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, azaz ez a jog is csak "a törvénykeretei között" gyakorolható. Függetlenül attól, utal-e rá az Alkotmány, bármely önkormányzati alapjog gyakorlása elképzelhetetlen e megszorítás nélkül. Például a tulajdonosi jogokat vagy az önálló vállalkozást (44/A§ (1) bekezdés b) pont)

nyilvánvalóan a Ptk, illetve a vállalkozásokra irányadó is. Az Ötv 1§-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok csak a "törvény keretei között" gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia is arra, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja. A mindenkire vonatkozó, általános törvények szabta korlátok vonatkozásában fel sem merülhet, hogy ezeket ne tartalmazhatnák egyszerű törvények; noha adott esetben az önkormányzatok alapjogát korlátozzák. Ezt úgy is ki lehet fejezni, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendők. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem vonatkozik a kétharmadosság feltétele a kifejezetten önkormányzati alapjogokra vonatkozó törvényekre sem, ha olyan

alapjogot érintenek, amelyről az Alkotmány 44/A.§-a tartalmazza, hogy "törvény keretei között" gyakorolhatók Nem kell kétharmados többség azokhoz a törvényekhez sem, amelyeket az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény felhatalmazása alapján, annak további kifejtéseként alkotnak. (Például a helyi adókról, a helyi önkormányzatok hatásköreiről, vagy a belkereskedelemről szóló törvényekkel, illetve a hatósági árakkal, továbbá az önkormányzatok szervezetének önállókialakításával kapcsolatban lásd a 67/1991.(XII21)AB, és a63/1991(XI30)AB, illetve a 324/B/1991, továbbá az58/B/1992. határozatokat) d) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte az önkormányzati alapjogok tartalmát, hogy abba azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját)határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány

44/A§-ában meghatározott alapjogok valójában azoka hatáskör-csoportok, amelyek az önkormányzatok – elsősorban a kormánnyal szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint döntötte el, hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e koncepcionális sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt. Eszerint értelmezendő az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos alapjog is. Az Alkotmány 44/A§ (1) bekezdés b)pontja szerint a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik ,saját felelősségére vállalkozhat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egy időben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta

létre, a tanácsok korábbi(állami tulajdont) kezelői joga helyett Az Ötv. megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét: "A helyi önkormányzat a törvény keretei között . önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik" (1§ (6) bekezdés b) pont.) Az Alkotmány 12§ (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" - ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállásteljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9§ (1) 34 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul. A többi tulajdonost is érintő, vagy az önkormányzat tulajdonára

vonatkozó, de az önkormányzat tulajdonosi autonómiáját magát nem csorbító részleges törvényi korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség. Az Alkotmánybíróság ítélkezése az önkormányzati tulajdonról összhangban van azzal, hogy az Alkotmánybíróság más alapjogok tekintetében nem vette alapjog-sérelemnek az alapjogot kitöltő egyes rendelkezések korlátozó voltát, illetve nem is tekintette e részjogosítványokat az alapjog részének. Az Alkotmánybíróság sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami tulajdonból (28/1991. (VI 3) AB, 1582/B/1990, 2100/B/1991 határozatok) A 1582/B/1990. határozat indokolása szerint az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében biztosítja az önkormányzatoknak a tulajdonosi jogokat. Hasonló értelmű az önkormányzati tulajdonra vonatkozó első határozat,

a 28/1991. (VI 3) AB határozat erre vonatkozó része Ugyanakkor ez a határozat anélkül követelte meg a kétharmados többséget a már megszerzett önkormányzati tulajdon korlátozásához, hogy az önkormányzati alapjogok természetét, illetve a tulajdon bármely formájára az Alkotmány 9.§-ában kimondott diszkrimináció-tilalmat elemezte volna. A 324/B/1991 határozat már - az önkormányzati alapjogokról időközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az Alkotmány 44/A, 12. és 9§-át összefüggésükben tekinti, s kimondja, hogy az Alkotmány "a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet." A határozat a víz- és csatornadíjak legmagasabb mértéke megállapításához - a fenti gyakorlattal összhangban - nem követelt meg

kétharmados törvényt. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Etv nem az önkormányzatok tulajdonosi jogállására irányuló korlátozást tartalmaz. Az Etv hatálya az ott meghatározott ismérveknek megfelelő ingatlanok között azokra is kiterjed, amelyek önkormányzatok tulajdonában állnak. Az Etv tehát nem általában az önkormányzati tulajdonra, sem általában a képviselőtestület rendelkezési jogának korlátozására vonatkozik, hanem olyan korlátozásokkal él, amelyek a törvény céljából elkerülhetetlenül következnek, és mindenkit érintenek, aki az egykori államosított egyházi tulajdonnak jelenleg tulajdonosa. Az Etv. valójában meghatározott, önkormányzati és magántulajdonban álló ingatlanok kisajátítását lehetővé tévő törvény. A kisajátítás alkotmányos garanciákkal szigorúan körülbástyázott eljárás, amelyről - akár a tulajdont korlátozó egyéb általános szabályokról - rendelkezhet egyszerű

többséggel hozott törvény. Az Alkotmánybíróság 16/1991.(IV20)AB határozata a kisajátításról megállapítja, hogy " a[z Alkotmány] "13.§ (2) bekezdésének hatálya alá tartozó tulajdonelvonással a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen magántulajdonba, és ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra". 35 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Etv. 9 és 10 §-ai tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek értelmében a kisajátítási kártalanítás szabályait kell alkalmazni. A kártalanítás a helyi önkormányzat tulajdonából elvont ingatlanért így az alkotmányos követelményeknek megfelel. A kisajátítást törvény rendeli el. A közérdeket az egyházak működőképességének helyreállítása jelenti, amely a vallásszabadság garantálásától a határozat A) pontjában kifejtettek szerint elválaszthatatlan. Az Etv tehát tartalmilag nem sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok

tulajdonának tiszteletben tartását kimondó 12.§-át Formai szempontból pedig nem ellentétes az Etv. az Alkotmány 44/C§-ával, mert nem a 44/A.§ (1) bekezdése b) pontjában meghatározott alapjogot korlátozza, hanem általános kisajátítási törvénynek minősül. V. Az indítvány kifogásolja, hogy az Etv. 13 §-a a jogorvoslatra csak törvénysértés esetén biztosít bírói utat. Ha a határozat formálisan megfelel a törvényi előírásoknak, de az önkormányzat jogos érdekét sérti, nincs lehetőség jogorvoslatra. Továbbá az Etv kifejezetten kizárja a jogorvoslat lehetőségét az ingatlanigények jegyzékbevételével kapcsolatban. Mindez az Alkotmány 57§ (5) bekezdésébe ütközik. 1. Az Etv 13§ (1)-(3) bekezdései a művelődési és közoktatási miniszternek az Etv. alapján hozott határozata bírósági felülvizsgálatáról rendelkeznek. A miniszter ilyen határozatot a 9.§ illetve a 12§ alapján hoz A 9§ szerinti határozat az ingatlan

tulajdonjoga megvonásáról és egyházi tulajdonba adásáról, illetve a korábbi tulajdonos kártalanításáról rendelkezik, míg a 12.§ szerinti határozat intézkedik az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzéséről, illetve arról dönt, hogy az igényelt ingatlan nem esik az Etv. hatálya alá Az Alkotmány 57.§ (5) bekezdése kimondja, hogy jogorvoslattal mindenki a törvényekben meghatározottak szerint élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány 50.§ (2) bekezdése szerint a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi. Az államigazgatási (hatósági) döntés ellen a bírósághoz való fordulás joga kielégíti az Alkotmány 57.§ (5) bekezdéséből és 50.§ (2) bekezdéséből eredő alkotmányossági követelményeket (66/1991.(XII21)AB határozat) Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV

törvény (a továbbiakban: Áe) 64§ értelmében nincs helye fellebbezésnek, ha első fokon a Kormány tagja járt el. Ha a fellebbezés kizárt, jogorvoslatként bírósági felülvizsgálatra kerülhet sor (Áe 72.§ (1) és (2) bekezdés) Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata mint jogorvoslat azonban az Alkotmány 50.§ (2) bekezdése 36 2008 Alkotmányjog-1 értelmében a döntés törvényességének - és nem célszerűségének - vizsgálatára terjed ki. Ezért nem alkotmányellenes, hogy az Etv. 13§-a - összhangban az Áe 72.§ (1) bekezdésével is - a miniszter határozatának bírósági felülvizsgálatát törvénysértésre hivatkozással teszi lehetővé. Ez egyben azt is jelenti, hogy ha az önkormányzat jogos érdekének sérelme törvénysértés következménye, az Etv. szabályozása az alkotmányossági követelményeket (Alkotmány 57.§ (5) bekezdés) kielégítő jogorvoslatot biztosít. 2. Az Etv 13§ (4) bekezdése az

államigazgatáson belüli jogorvoslatot ad arra az esetre, ha a miniszter határozata eltér a Kormány döntésétől, vagy határidőre nem születik meg. 3. A jogorvoslathoz való jog viszont nem is vonatkoztatható az egyeztető bizottságok döntéseire. A bizottságok az átadásra javasolt ingatlanok jegyzékét állítják össze, a közvetlenül érintettek (Kormány, egyház, önkormányzat) részvételével és a többi érdekeltek véleményének figyelembevételével. Ez az eljárás nem hatósági eljárás, hanem sajátos egyeztetés, amelynek szabályait az Etv. maga tartalmazza. Az Alkotmány csak a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen követeli meg a jogorvoslati lehetőséget. Az egyeztető bizottságok nem hatóságok. Döntésük alanyi oldalról tekintve nem az Alkotmány 57.§-ában megjelölt hatósági döntés. Az ellenük való jogorvoslat hiánya nem alkotmányellenes. Nem lehet az alkotmányellenességet abból a szempontból sem

megállapítani, hogy a bizottság döntései tárgyilag hatásukat tekintve - hatósági döntés következményeivel járnak, illetve hogy a korábbi tulajdonosok tulajdonjogát érintő vitát zárna ki a jogorvoslat (bírói út) hiánya. Az Alkotmánybíróság 5/1992.(I30)AB határozata úgy értelmezte a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmát, hogy azt az Alkotmány csak érdemi határozatok tekintetében követeli meg feltétlenül. A bizottságok határozatot hoznak az ingatlannak a jegyzékbe való felvételéről (6.§), de ez csak javaslat, amelytől a jegyzéket jóváhagyásával véglegesítő Kormány eltérhet (7.§) A bizottság határozata tehát nem érdemi, nem ügydöntő, ellene a jogorvoslat lehetősége alkotmányosan nem kötelező. A tulajdonjog sérelme pedig csak akkor merülhet fel a bizottság döntésével kapcsolatban, ha az a törvény hatálya alá nem tartozó ingatlanra vonatkozó igény teljesítését javasolja. Ez ellen azonban az Etv

az eljárás későbbi szakaszában kifejezetten is bírói utat ad. VI. Az egyik indítványozó kifogásolja, hogy a törvény 1.§ (2) bekezdése szerint "egyházi tulajdonnak kell tekinteni az egyház javára létesített alapítvány tulajdonát és az egyháznak az egykori kegyúri jogviszonyon alapuló ingatlanhasználati jogát is". Az indítványozó szerint ezek a 37 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 tulajdoni tárgyak sohasem képezték az egyház tulajdonát, így nem is tekinthetők egyházi tulajdonnak. Az Etv ezért az Alkotmány 13.§ (1) bekezdését sérti A megtámadott rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 13.§-ába Emellett megjegyezhető, hogy az egyházi tulajdon fogalmának kiterjesztése a törvény logikáján belül egyébként is indokolt (bár ennek alkotmányos jelentősége nincs), mert a kegyuraság által adott ingatlanon álló épületek (elsősorban templom és plébánia) hitéleti célzata vitathatatlan. Ezekben az esetekben

az önkormányzati tulajdon fenntartása egy már rég meghaladott és ma értelmetlenné vált történeti gyakorlat fenntartását jelentené. Éppenséggel a hitéleti célzatú épületek önkormányzati tulajdonban tartása eredményezne alkotmányellenes helyzetet, mert az állam és egyház elválasztásának alkotmányos elvét sértené. VII. Az indítvány az Etv. 2§ (2) bekezdés a) és e) pontját támadja, mert a törvény nem ad taxatív felsorolást az egyháznak átadandó ingatlanok rendeltetési céljáról, hanem azt általánosan a hitéletben és a kulturális célban jelöli meg, példálózó felsorolással. Ez az Alkotmány 2§ (1) bekezdése által garantált jogbiztonságot sérti. A vitatott esetekben a törvényi szabályozás normatív igénnyel csak a hitéletet és a kulturális célt határozza meg, az ezeket zárójelben követő felsorolás pusztán a tájékozódást szolgálja, és nem törekszik a teljességre, mely ezekben az esetekben nem is

lehetséges. A kifogásolt jogtechnikai megoldás tehát nem jogbizonytalansághoz vezet, hanem a törvény értelmezését segíti elő. VIII. Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdésére hivatkozva kifogásolták az Etv. 17§ (2) bekezdését és 22§-át, mert azok az egyházi érdeknek a közérdekkel egyenlővé tételével lehetővé teszik az egyháznak való átadás céljából az ingatlan kisajátítását. A kifogásolt rendelkezés, az indítványozó felfogásával ellentétben, kivételes szabályt tartalmaz. Méltányossági alapon, különleges indok fennállása esetén lehetőséget biztosít az egyház számára mással nem pótolható jelentőségű ingatlan tulajdonjogának kisajátítás útján történő visszaszerzésére, amennyiben az már kikerült az állam vagy az önkormányzat tulajdonából. Az egyházak sajátos, a fentiekben részletezett funkciója indokolja, hogy érdekük kivételes esetekben a közérdekkel egy tekintet alá essék. Annál is inkább,

mert a valóban pótolhatatlan ingatlan visszaszerzése nyilvánvalóan az egyház működőképességének feltétele. A közérdek érvényesülésének biztosítéka az is, hogy a kisajátítás érdekében az egyház csak kérelmet terjeszthet elő, s arról bizottsági előkészítés után a Kormány dönt. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította. 38 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Budapest, 1993. február 8 Dr. Sólyom László előadó alkotmánybíró az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Ádám Antal alkotmánybíró Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró Dr. Szabó András alkotmánybíró Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró Dr. Vörös Imre alkotmánybíró Dr. Zlinszky János alkotmánybíró Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye Egyetértve a 1651/B/1991 sz. határozat rendelkező

részében foglaltakkal, indokolásának A/2.b pontjával kapcsolatban szükségesnek tartom megállapítani a következőket: Az "állami" és az "egyházi" iskola egyaránt az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó átadására köteles. Az általuk oktatott ismeretanyag túlnyomó részének nincs vallásos tartalma, sőt vallásos vonatkozása sincs. Az egyházi iskola épp ezért egészében nem azonosulhat valamely vallás tanításaival. Vallási tanítások igazságáról a hitoktatás keretében lehet és kell állást foglalni, aminek fakultatív jelleggel az állami iskola is helyt adhat. Az egyházi iskolát az állami iskolától nem a tanított ismeretanyag, nem is a tanítás módja különbözteti meg, hanem az, hogy nevelő tevékenységét az illető egyház valláserkölcsi értékrendjére építi és annak megfelelően gyakorolja úgy, hogy az ne legyen teher illetőleg lelkiismereti

konfliktus forrása sem a más vallású tanulók számára, sem pedig azok számára, akik egyetlen vallásnak sem hívei. A valláserkölcsi nevelés az illető vallás tanaiból következő értékrend és az annak megfelelő emberi magatartás közvetítése - ezért és ennyiben "elkötelezett" az iskola. A két iskolatípus egymással való éles szembeállítását történeti tapasztalatok nem támasztják alá. Ugyanakkor a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabadságának joga, valamint a művelődéshez való jog mint alkotmányos alapjogok, önmagukban is kellőképpen megalapozzák plurális - állami, egyházi és más iskolákat 39 2008 Alkotmányjog-1 egyaránt felölelő - iskolarendszer létesítésének szükségességét, mely az oktatás mellett a nevelési feladatoknak az érintettek kívánsága és választása szerint eleget tehet. Budapest, 1993. február 8 Dr. Herczegh Géza Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

A volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény utólagos alkotmányossági vizsgálata tárgyában meghozott alkotmánybírósági határozat alapvető megállapításaival egyetértek. Egyetértek - többek között - azokkal a rendelkező részben és az indokolásban foglalt megállapításokkal, amelyek kimondják, hogy ahol az Alkotmány valamely törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát követeli meg, az nem az alapjoggal összefüggő bármely társadalmi viszony szabályozására vonatkozik. Ennek megfelelően egyetértek azzal is, hogy a minősített törvény mellett az érintett életviszonyt közönséges, egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvények is szabályozhatják. A határozathoz képest eltérő véleményem kizárólagosan abban van, hogy a kétharmados, illetőleg az egyszerű szótöbbséget igénylő törvények szabályozási határa alkotmányosan hol húzható meg. 1. Az un

kétharmados törvények igényét Magyarországon a politikai átmenet sajátosságai hozták létre. Lényege a békés átmenet feltételei között annak garantálása volt, hogy a politikai ellenzék parlamenti súlyához képest meghatározóbb közjogi szerepet kapjon. A kerekasztal tárgyalások során ezt a politikai kompromisszumot az akkor uralkodó politikai erők is elfogadták. Az Alkotmány mintegy 30 törvényhozási tárgykörben kívánja meg a kétharmados többséget. 2. Az így kialakított kétharmados törvényhozás azonban függetlenül attól, hogy ez a kétharmad a képviselők egészére vagy csak a jelenlévőkre vonatkozott - jelentős közjogi zsákutcához vezetett. Ennek a közjogi megoldásnak lényege ma ugyanis abban áll, hogy a kétharmados vagy efölötti többséggel nem rendelkező kormánykoalíció a legjelentősebb törvényhozási tárgyak esetében az ellenzékkel állandó kompromisszumra kényszerül, e nélkül nem tud kormányozni.

Amennyiben tehát kiéleződik a politikai harc a kormányerők és az ellenzék között, azaz nem tudnak kompromisszumra jutni (lásd pl.: a médiatörvényt ) úgy ez a közjogi konstrukció forrása lehet az ország kormányozhatatlanságának. Egyik oldalról tehát történetileg érthető, magyarázható a kétharmados törvények létrejötte, más oldalról ez ma már stabil kormányzást sem jogilag, sem politikailag nem tesz lehetővé. Az ebből a helyzetből való kiút nem egyszerű 40 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Ilyen feltételek között ugyanis a kormányzó politikai erők a kétharmados többséget kívánó törvényhozási tárgyakat korlátozni, vagy az Alkotmány értelmezésével szűkíteni akarják, az ellenzék viszont pozícióinak védelme érdekében megtartani, sőt szélesíteni kívánja. Ez a kétharmados törvények eredményeként létrejött politikai zsákutca az eljövendő alkotmányozást is veszélyeztetheti. A kivezető

közjogi megoldást valószínűleg az új Alkotmány lesz képes létrehozni azzal, hogy megszünteti a kétharmados törvényeket, s ezzel egy időben az Alkotmányba emeli be - s ezzel kétharmadossá teszi - a legfontosabb garanciális szabályokat. Az alapjogok tekintetében ez azt jelentené, hogy az Alkotmány nemcsak deklarálni fogja a jogokat, miként teszi azt jórészt ma, hanem a legfontosabb garanciákat maga az Alkotmány tartalmazza majd. 3. Az Alkotmánybíróság - amely a mindenkori Alkotmány védelmére jött létre - ilyen politikai és közjogi viták során nehéz helyzetbe jut, egyik oldalról az alkotmányos berendezkedés stabilitását kell biztosítania, másoldalról nem teheti túl magát az Alkotmány rendelkezésein, azaz a kétharmados többséggel meghozandó döntéseket védelmeznie kell. 4. Az Alkotmánynak "Alapvető jogok és kötelességek" című XII. fejezete 11 helyen követeli meg a kétharmad arányú szavazást. Ezek szinte

mindegyike - mint ezt az indokolás is bizonyítja - az un. politikai szabadságjogok területére esik. Ezek közül egyetlen esetben, a közszolgálati médiákkal kapcsolatosan hoz az Alkotmány a kétharmados többséggel elfogadandó törvény tartalmára nézve rendelkezéseket. Minden más helyen megelégszik annak kimondásával, hogy a vonatkozó állampolgári politikai szabadságjogot szabályozó törvényt a jelenlévő képviselők kétharmados többségével kell elfogadni. 5. A szabályozás arra mutat, hogy az Országgyűlés az Alkotmányban széles diszkrecionális jogkört kapott annak megállapítására, hogy a vonatkozó törvényhozási tárgyat milyen széles körben szabályozza kétharmados törvény útján, s milyen körben egyszerű szótöbbséggel. Ezért ma alkotmányosnak kellene tekinteni azt is, ha a kétharmados arányban elfogadott vallásszabadságról szóló törvény csak egyetlen paragrafust tartalmazna, és azt is ha a vallásszabadsággal

összefüggő valamennyi társadalmi viszonyt kétharmad arányban elfogadott törvény szabályozná. 6. Ha az Alkotmánybíróság ezt a szabad belátást korlátozza, tehát megállapítja, hogy mely kérdésekben kell kétharmados arány és mely kérdésekben nem, úgy alkotmányozásba kezd, túllépi hatáskörét. Ez még akkor is így van, ha általános elvekben ("közvetlen végrehajtás", "a szabályozás irányát meghatározó", "az alapjog érvényesítésének és védelmének koncepciója", stb.) fogalmazza meg a kétharmados törvények tartalmát. Az Alkotmány ugyanis - a sajtószabadságra vonatkozó rendelkezéseinek a médiatörvényre vonatkozó szabályain túl - ilyen szabályokat nem tartalmaz, az Alkotmányból alkotmányértelmezéssel ilyen szabályok nem vezethetők le. Legfeljebb logikai úton lehet ilyen általános elveket megfogalmazni, s erre véleményem szerint az Alkotmánybíróság felhatalmazást nem kapott. 41

Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 7. Az értelmezés ilyen kiterjesztésével a parlamenten belüli közjogi köntösben megjelenő politikai viták eldöntése áttevődik az Alkotmánybíróságra. Igaza van az indoklásnak abban, hogy egy ilyen értelmezéssel, minden a kétharmadot érintő, az ellenzék és a kormány koalíció közötti, vita szükségszerűen az Alkotmánybíróság elé kerül, hiszen ezzel a határozattal a politikai viták az Alkotmánybíróság értelmezésével közjogi vitákká alakulnak át. 8. Egyetértek a határozatnak az Etv-t érintő azon álláspontjával, hogy a törvény elfogadásához nem volt szükség a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatára, minthogy az nem ellentétes a vallásszabadságra vonatkozó alapvető kódex-szel. Véleményem szerint az indítványokra ezzel az Alkotmánybíróság megadta volna a választ és nem lett volna feltétlenül szükség az indítványok olyan kiterjesztésére,

amely már a kétharmados törvényhozásra vonatkozó alkotmányi előírások egészét értelmezi. 9. Tudomásul véve, hogy a határozat az indítványokat a fenti módon kiterjesztően bírálta el, az un. kétharmados törvényekről szóló határozati részben további követelmény megfogalmazását tartottam volna szükségesnek. Az Alkotmányban kétharmados szavazatarányt kívánó törvényhozási tárgyban egyszerű szótöbbséggel törvényt csak akkor lehet elfogadni, ha a kétharmados törvény elfogadásával a kompromisszum már megszületett, ha tehát a vonatkozó alapvető jogokról szóló törvényt az Országgyűlés már kétharmados arányban elfogadta. Mivel az Alkotmányozó diszkrecionális jogkört ad a kétharmados törvények tartalmára nézve, e nélkül a szabály nélkül egyszerű többséggel a kétharmados többségre vonatkozó alkotmányi előírást gyakorlatilag meg lehet szüntetni. Ez már alkotmányellenes lenne. Budapest, 1993. február

8 Dr. Schmidt Péter Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleményével egyetértve különvéleményemet az alábbiakban terjesztem elő. 1. A kétharmados törvények intézménye a nemzetközi tapasztalatok szerint kivételes, különleges körülmények által indokolt jelensége az alkotmányjognak. A rendszerváltozás sajátos - nem dogmatikai, hanem gyakorlati politikai szempontokon alapuló - körülményei indokolták a kétharmados törvényeknek az Alkotmányban való megjelenését. A dogmatikai alap hiánya azonban nem teszi az Alkotmánybíróság számára lehetővé - amint azt a határozat tartalmazza is - a kétharmadosság által felvetett alkotmányossági problémák dogmatikai alapra helyezett tisztázásának mellőzését - a jelen ügy alapjogi tárgyára 42 2008 Alkotmányjog-1 tekintettel az alapjogok törvényi szabályozására korlátozva. Önmagában ugyanis az a körülmény, hogy

a kétharmadosság kérdésében politikai szempontok voltak meghatározóak, nem értékeli le az adott alkotmányos rendelkezések kötelező erejét: azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai. A kétharmados szavazat többség igénye nem állapít meg alapjogok közötti hierarchiát, pusztán a törvényhozási tárgy politológiai értelemben vett "konszenzus-érzékenységére" utal, ugyanakkor eljárási konzekvenciát fűz a kiemelt törvényhozási tárgyak politikai fontosságához. Az a kérdés tehát, hogy az Országgyűlés mit szabályoz (mint amely törvényhozási tárgy), anyagi jogi kategória; az azonban, hogy ezt a tárgyat hogyan szabályozza (pl. kétharmados szavazataránnyal), eljárási jogi kategória. Ezt a különbséget élesen meg kell húzni annak érdekében, hogy világossá váljék: a tulajdonhoz való jog szabályozása éppen úgy történhet egyszerű, mint minősített többséggel. A

tulajdonhoz való jog szabályozása ugyanis nem eleve egyszerű, vagy eleve minősített többséget kíván, minthogy nem anyagi jogi, hanem törvényhozási eljárási jogi kategóriáról van szó. A tulajdonhoz való jog szabályozásával kapcsolatban pl. anyagi jogi szempontból - alapjogról lévén szó - azt a követelményt lehet támasztani, hogy a szabályozás törvényi szinten történjen. Eljárási jogi szempontból attól függően kell egyszerű vagy minősített többséggel történő szabályozást, mint alkotmányossági feltételt támasztani, hogy az Alkotmány az adott esetre: a "hogyan"-ra milyen törvényhozási eljárást ír elő. A kétharmados törvényekkel kapcsolatban két szélsőséges, egyben dogmatikailag értékelhetetlenül formális megközelítés lehetséges. 1.1 Megközelíthető e jelenség úgy, hogy csak egyszeri alkalomra - az első ilyen törvény meghozatalára - vonatkozó jogalkotói alkotmányos kötelezettségről van

szó: ha megalkották az adott tárgyról rendelkező törvényt, a továbbiakban az adott törvényhozási tárgyról másik törvényben már egyszerű többséggel is lehet rendelkezni. Ennek figyelembevételével az Alkotmány rendelkezését könnyedén ki lehetne játszani egy későbbi, az első törvényt ugyan nem módosító, azzal akár nem is ellentétes, de az adott törvényhozási tárgy lényeges kérdéseiről további szabályokat tartalmazó törvény meghozatalával. Megközelíthető a jelenség úgy is, hogy az adott törvényhozási tárggyal akár a legtávolabbi összefüggésbe hozható törvényi szabályozás, vagy annak adott része, törvényhelye csak kétharmados szavazataránnyal fogadható el alkotmányosan. Eszerint azonban a törvényhozás gyakorlatilag megbénulna, hiszen a jogrend olyan összefüggő rendszert alkot, amelyben a törvények túlnyomó többsége - a kétharmados törvényhozási tárgyak nagy számára tekintettel - ezekkel

összefüggésbe hozható, így a törvények túlnyomó többsége, vagy legalábbis valamely részük közvetetten kétharmados szavazataránnyal lenne csak elfogadható. 43 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 1.2 A kérdés tehát az, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelésében kifejeződő eljárási konzekvenciának mi a jogpolitikai célja, valamint az, hogy e cél a kétharmadosság milyen terjedelemben történő értelmezésével érhető el, más szóval tartalmilag mire vonatkozik az eljárási konzekvencia. a) A szabály jogpolitikai célja egyértelműen az, hogy a rendszerváltozással összefüggő alapvető fontosságú - vagy az Alkotmány erre vonatkozó módosításában megállapodó politikai erők által konszenzus-érzékenységük folytán annak tekintett - kérdések csak az Országgyűlés nagy - minősített többségének egyetértésével legyenek szabályozhatóak. Más kérdés az, hogy dogmatikailag is alapvető

jelentőségű kérdésekről van-e szó, azonban ennek megítélése azután, hogy az Országgyűlés alkotmányos szabállyá emelte az adott törvényhozási tárgy minősített többséggel történő rendezését, továbbá mert eleve nem anyagi, hanem formaieljárási jogi követelményről van szó, az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns; az Országgyűlés e döntése az Alkotmánybíróság által felül nem bírálható. Ennek megfelelően tényként kell elfogadni, hogy bár az Alkotmány az alapjogok között nem állít fel hierarchikus sorrendet, a hierarchia a szabályozásukhoz fűzött törvényhozási eljárásjogi konzekvenciák között kétséget kizáróan pozitív jogilag fennáll. A törvényhozási eljárásjogi előírás figyelmen kívül hagyása ugyanis formai alkotmányellenességet eredményez, amelynek - az Alkotmánybíróság jogszabálymegsemmisítési hatáskörére tekintettel - a törvényhozási eljárásra vonatkozó

alkotmányjogi szankciója van. b) Az a kérdés, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelése tartalmilag mire terjed ki, az előzőekben kifejtettekből következően bizonyosan nem válaszolható meg úgy, hogy csak az első, az adott törvényhozási tárgyra utaló címet viselő törvényre. Több jogágban elfogadott jogi alapelv, hogy a jognyilatkozatokat nem elnevezésük, hanem tartalmuk szerint kell jogilag minősíteni, értékelni. Az alkotmányjogban ez az elv úgy fogalmazható meg, hogy egy törvényt az alkotmányossági vizsgálat során nem címe, hanem tartalma szerint kell elbírálni. Egy törvény tehát címe szerint szólhat fogyasztási adóról; ha rendelkezései az emberöléssel kapcsolatos büntetőjogi szabályokat tartalmaznak, alkotmányossága sem az adójogra vonatkozó alkotmányi rendelkezések, hanem a törvény büntetőjogi tartalma szerint bírálandó el. A kétharmados szavazatarány megkövetelése tehát nem merül ki abban, ha az

Országgyűlés megalkotott egy, az adott tárgyba tartozó törvényt. Ez az eljárási követelmény mindig érvényesül, ha az adott tárgykörbe tartozó, - a fentiek értelmében azonban nem a tárgykör minden részletkérdésére kiterjedő - további törvényalkotásra kerül sor, függetlenül attól, hogy az utóbb hozott törvény milyen címet visel, vagy túlnyomórészt egyébként milyen tárgykört szabályoz. c) A kétharmados szavazatarány, mint törvényhozási eljárásjogi követelmény tehát egyfelől általánosan 44 2008 Alkotmányjog-1 értelmezendő. Túlmenne azonban dogmatikailag az említett jogpolitikai célon és gyakorlatilag is a törvényhozási folyamat megbénulásához vezetne, ha nem eszközölnénk a jogpolitikai cél által indokolt szűkítést is. A szűkítés abban áll, hogy a kétharmadosság megkövetelésének nem kell kiterjednie az adott törvényhozási tárgy minden részletkérdésére, hanem csak az említett jogpolitikai

cél megvalósulása által igényelt terjedelemben. E cél pedig megvalósul akkor, ha az adott törvényhozási tárgy leglényegesebb kérdéseiben a szabályozás irányát illetően születik meg a törvény minősített többséggel. A szabályozás iránya megítélésem szerint az Alkotmánybíróság 64/1991 (XII.17) AB határozatának alapulvételével tölthető meg tartalommal. Eszerint a szóban forgó minősített többséget igénylő törvényhozási tárgynak különösen azon kérdései igényelnek kétharmados többséget, melyek az adott intézmény tartalmát, működése, érvényesülése garanciáit testesítik meg. Az intézmény tartalma, működésének és érvényesülésének garanciái közvetlenül és jelentősen értelemszerűen csak ugyanilyen szavazataránnyal korlátozhatók. Fenti kritériumok megítélésem szerint eléggé konkrétak ahhoz, hogy megakadályozzák akár azt, hogy a kétharmadosság alkotmányos törvényalkotási eljárási

követelményét más címmel meghozott, de tartalmilag az adott törvényhozási tárgy körébe tartozó törvény alkotásával kijátsszák, akár azt, hogy a kétharmadosság igénye a megfelelő tartalmi szűkítés híján parttalanná váljon. Ez utóbbi ugyanis az Alkotmányban megfogalmazott parlamentáris demokráciának a többségi képviseleti rendszeren alapuló koncepciójával sem lenne összeegyeztethető. Biztosítja ez a kritériumrendszer azt is, hogy az Alkotmányban amúgy is kivételként megfogalmazott törvényhozási eljáráson belül is, tartalmilag is "kivételessé" váljon az, amikor a többségi törvényhozás helyébe a "konszenzusos" törvényhozás lép. d) Fentiekből következően az a kérdés, hogy a kétharmadosság törvényhozási eljárási szabálya egyáltalán vonatkozik-e adott kérdésre, és ha igen, azt betartották-e, csak esetről esetre dönthető el. 2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a

tulajdonhoz való jog (13.§ (1) bek) alkotmányos alapjog, amely azonban nem korlátozhatatlan (21/1990. (X4) AB hat; (7/1991. (II28) AB hat; 16/1991 (IV20) AB hat; 28/1991. (VI3) AB hat) Az Alkotmánybíróság gyakorlatában ugyanakkor mindeddig nem volt kényszerítően szükséges a tulajdonhoz való alkotmányos jog és a polgári jogi tulajdonjog egymáshoz való viszonyának átfogó és részletekbe menő tisztázása. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991.évi XXXII tv - továbbiakban: Etv - alkotmányossági vizsgálata figyelemmel az indítványok tárgyává tett tulajdonjogkorlátozási és tulajdonjog-elvonási problematikára szükségessé teszi e viszonynak az Alkotmánybíróság korábbi határozatain túlmenő tisztázását. 45 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 2.1 A tulajdonhoz való alkotmányos jog hármas tartalommal bír, ennek az alapjognak három aspektusa van: a tulajdonosi jogállás védelme, a polgári

jogi tulajdonjog elvonása elleni védelem, végül a polgári jogi tulajdonjog korlátozása elleni védelem. Mindezek együtt teszik ki a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog alkotmányjogi védelmének tartalmát. a) A tulajdonosi jogállás azt jelenti, hogy a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme alapján kizárt, hogy egy természetes, vagy jogi személyt jogszabály a tulajdonszerzési képességtől megfosszon. A tulajdonosi jogállás tehát az általános jogképességnek a tulajdonjogra vonatkoztatott megfogalmazása, annak egyik aspektusa. A tulajdonszerzési képességnek flagráns megsértése volt az az 1970-es évektől a 80-as évek végéig hatályos jogszabályi korlátozás, amely csak egy lakás- és egy üdülőingatlan megszerzését tette lehetővé magánszemélyek részére (a jogszabály - ha hatályban lenne - ma alkotmányellenesnek minősülne). A tulajdonhoz való jog sérelmét látta az Alkotmánybíróság abban, hogy jogszabály kizárta

természetes személyek számára nagyteljesítményű másológépek tulajdonjogának megszerzését (19/1991. (IV23) AB hat) A tulajdonosi jogállás védelme, mint a jogképesség egyik aspektusának védelme feltétlen és abszolút; nem képzelhető el olyan alkotmányos alapjog, amelynek érvényre juttatása indokolhatná a tulajdonszerzési képesség korlátozását. A jogképesség e szeletének csak a megszerezni kívánt tulajdoni tárgyban rejlő sajátosságok (pl. robbanószer) képezhetik korlátját, azonban ilyen korlátozás nem minősül a tulajdonszerzési képesség, mint a jogképesség egyik oldala korlátozásának: nem a személyre, hanem a tárgyra - annak polgári jogi forgalomképességére - vonatkozik. b) A tulajdonhoz való alkotmányos jog másik tartalmi összetevője a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni védelem. Az Alkotmány a polgári jogi tulajdonjog elvonását tekintettel annak a polgári demokratikus társadalom és a szociális

piacgazdaság alapintézményekénti funkcionálására kizárja. A tulajdon érinthetetlensége, "szentsége" ugyanis e társadalom és gazdaság fogalomalkotó, jellegadó kategóriája, conditio sine qua non-ja. A polgári demokratikus társadalom és a szociális piacgazdaság a tulajdon érinthetetlenségétől az, ami. A polgári jogi tulajdon elvonásának kizártságától függetlenül azonban a tulajdon közjogi természetű elvonását ismeri az Alkotmány a kisajátítás, másfelől a tulajdonjogtól való megfosztás eseteként az elkobzás, mint a törvény szerinti büntetés (57.§ (4) bek) formájában A kisajátítás azonban a közjog (a közigazgatási jog), míg az elkobzás a büntetőjog intézménye, így nem tartoznak az Alkotmány 13.§ (1) bek.-ének hatálya alá, minthogy tulajdonvédelmi összefüggésük nincs. Ez az értelme annak, hogy az Alkotmány külön szakaszt szentel e két - a tulajdonhoz való jogtól lényege, természete és

tartalma szerint eltérő jogintézménynek. A polgári jogi tulajdonjog elvonása ellen tehát az Alkotmány 46 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 13.§ (1) bek-e feltétlen és abszolút védelmet biztosít Az Alkotmánybíróság csak egyetlen esetben fogadta el - a rendszerváltás egyszeri, sajátos történelmi körülményeire tekintettel - a társadalmi tulajdon lebontásának alkotmányos feladatával összefüggésben azt, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik (16/1991. (IV.20) AB hat; 28/1991 (VI3) AB hat) "Amint azonban az átalakulás folyamata megtörtént, az új tulajdon védelme teljes, azaz e vonatkozásban nincs alkotmányos lehetőség a társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges szétosztására." (16/1991 (IV20) AB hat) Ennek megfelelően az

Alkotmánybíróság 28/1991 (VI.3) AB sz. határozatában alkotmányellenesnek minősítette az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett első kárpótlási törvény előzetes normakontrollja során azt, hogy a már önkormányzati tulajdonba került volt állami lakások tekintetében az önkormányzatok vételár helyett kárpótlási jegyet legyenek kötelesek elfogadni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az állami tulajdon egykori létrehozásából származó terheket az önkormányzati tulajdonba adás során tehát a tulajdonszerzés előtt - lehet csak elosztani; a majdan ingyenesen szerző önkormányzatnak a volt állami tulajdon tehermentes megszerzésére nincsen joga, azonban a kárpótlási törvény hatályba lépése előtt már az önkormányzat tulajdonába került volt állami lakások tekintetében az önkormányzati tulajdonnak az ingyenes megszerzés címén történő megterhelése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság

rámutatott arra, hogy az alkotmányellenesség értelemszerűen csak a már megszerzett tulajdonjog tekintetében merül fel, hiszen a még meg nem szerzett (át nem adott) dolgok tulajdonjoga az, amely az ingyenes szerzés okán még megterhelhető - a megszerzők nem tehermentesen fogják megszerezni a korábban már az állami tulajdon létrehozásából származóan kártalanítási stb. kötelezettségekkel terhelt tulajdonjogot. Az Alkotmánybíróságnak ezen álláspontja okszerűen következett abból a 16/1991 (IV.30) AB sz határozatában leszögezett elvből, mely szerint az új tulajdon védelme már teljes. Ezen alapelvek alapján fogadta el alkotmányosnak az Alkotmánybíróság a mezőgazdasági termelőszövetkezetek termőföldtulajdonára vonatkozó vételi jogot. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy - a vételi jog intézményesítésére csak a rendszerváltással összefüggő egyszeri, sajátos történelmi körülmények folytán és csak a társadalmi tulajdon

lebontása kapcsán van lehetőség; - csak a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket lehet szétosztani és csak azok között, akik majdan a társadalmi tulajdont megszerzik. Fentieket összefoglalva leszögezhető, hogy a tulajdonhoz való alkotmányos jog második tartalmi összetevőjével: a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni alkotmányos védelem feltétlenségét és abszolút voltát nem gyengíti a tulajdonjog elvonásával kapcsolatban megfogalmazott, 47 2008 Alkotmányjog-1 egyszeri alkalomra szóló és szigorú feltételekhez kötött kivétel. Az ingyenesen szerzők közötti terhek elosztására tehát az új tulajdon megszerzése után már nem lehet hivatkozni. E tételt csak erősíti az, hogy az Alkotmánybíróság a vételi jogot is és az önkormányzatoknak a kárpótlási jegy elfogadására való elkötelezettségét is nem a polgári jogi tulajdon elvonásaként, hanem csupán annak megterheléseként,

korlátozásaként minősítette. A fenti elvek következésképpen még inkább érvényesek a már megszerzett új tulajdon esetleges elvonására. Az Alkotmánybíróság szigorúan megszabott követelményei kizárják azt, hogy a tulajdoni átalakulás befejezésével, az új tulajdonosok létrejöttével azok terhére bármilyen, a tulajdoni rendszerváltozással összefüggő tulajdonjog-elvonás történhessen. Az Alkotmány 13.§ (1) bek-e tehát a polgári jogi tulajdonjog - akár egyetlen gombostű tulajdonjogának jogszabállyal történő elvonását kizárja. c) A tulajdonhoz való alkotmányos jog harmadik összetevője a polgári jogi tulajdonjog korlátozásával szembeni védelem. Ez a védelem az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint feltételes és relatív. A feltételeket az alapjogok lényeges tartalmának korlátozása alkotmányosságára vonatkozó határozatok ismételten kifejtették (elsőként: 7/1991. (II.28) AB hat VI rész) Eszerint a

korlátozásnak az érvényre juttatni kívánt másik alkotmányos alapjoghoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie. 2.2 A tulajdonosi jogállás a tulajdonhoz való alkotmányos jognak a másik két összetevőt megalapozó aspektusa: az az összetevő, amely nélkül a másik kettő sincs. A tulajdonhoz való jog ugyanakkor ebben nem merül ki, hiszen ha kimerülne, akkor a tulajdonhoz való alkotmányos jogból nem maradna más, mint az a követelmény, hogy a tulajdonszerzési képesség elvi deklarálásán ne essék csorba. Ezen túlmenően azonban az egyes tulajdoni tárgyakra - dolgokra - vonatkozó konkrét polgári jogi tulajdonjogok korlátozás nélkül jogszabállyal elvonhatók lennének: egy új általános jellegű - törvénnyel szabályozott - államosításnak pl. a lakások polgári jogi tulajdona tekintetében nem lenne alkotmányos akadálya, hiszen egy ilyen államosítás nem a tulajdonosi jogállást tagadja: az államosítás után újra

vásárolhatnak a károsultak lakást (ha van miből, és főleg ha van mit). A tulajdonhoz való alkotmányos jog ezért csak a tulajdonszerzési képesség védelme, valamint a polgári jogi tulajdonjog elvonása és korlátozása elleni védelem triászában teljes. Bármelyiknek a tulajdonhoz való jog tartalmából való kivonása nemcsak ezen alkotmányos alapjogot fosztja meg tulajdonképpeni értelmétől, de a polgári demokráciára felépülő politikai, és a szociális piacgazdaságra felépülő gazdasági rend egyik jellegadó alapintézményétől tagadja meg az alkotmányos védelmet. A triász szerinti védelem nélkül ezért nincs polgári demokrácia és nincs szociális piacgazdaság sem. 2.3 Az Etv részben az önkormányzati tulajdonjognak a törvényben meghatározott kedvezményezett egyházak részére 48 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 való átadásáról, részben pedig az önkormányzatok tulajdonjogának elidegenítési és terhelési

tilalommal való megterheléséről, vagyis a tulajdonjog korlátozásáról rendelkezik. A második eset minősítése nem kétséges: a korlátozás feltételesen alkotmányos lehet. Az első esetben a minősítéstől függően a tulajdonmozgás éppúgy minősülhet az eset konkrét körülményei szerint a polgári jogi tulajdonjognak a tulajdonhoz való alkotmányos jogot érintő elvonásának (ez az Alkotmány 13.§ (1) bek-ére, és az Alkotmánybíróságnak a kárpótlással - az ingyenes szerzés megterhelésével - kapcsolatos állásfoglalásaira figyelemmel kizárt), mint a polgári jogi tulajdonjog közjogi természetű kisajátítás révén történő elvonásának (az elkobzás értelemszerűen nem jön szóba). 2.31 Bár a polgári jogi tulajdonjog elvonása általában kizárt, utalni kell arra, hogy az önkormányzat nem magánjogi, hanem közjogi jogalany. Törvény ugyanis állami feladattá minősíthet át önkormányzat által ellátott feladatot; az

önkormányzat ekkor nem hivatkozhat a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmére, mivel az önkormányzat tulajdoni tárgyainak azon köre kerül állami tulajdonba, amely kizárólag az átminősített feladat ellátását szolgálja. Az önkormányzati tulajdon elvonásánál de korlátozásánál is - a tulajdonhoz való jog védelmét a magánjogi jogalanyokhoz képest differenciálja, adott esetben gyengíti, relatívvá teszi a közjogi jogalanyiság ténye. Az elvonás (korlátozás) viszonylagosabbá válásának határát az jelenti, hogy az elvonás vagy korlátozás az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezet-e. Az önkormányzati vagyon tehát az ellátott funkcióhoz kötődő tulajdoni tárgyaktól függően nem homogén. Saját bevételeiből származó vagyona tekintetében az önkormányzat az Alkotmány ezen kifejezett rendelkezése (44/A. § (1) bek) alapján magánjogi jogalany, ezért az őt megillető tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányos

védelem feltétlen és abszolút. Az önkormányzat legalapvetőbb feladataihoz kapcsolódó törzsvagyon tekintetében - ld. a helyi önkormányzatokról szóló 1990.évi LXVtv79§-át - az önkormányzat közjogi jogalany, ám e feladataihoz kötődő vagyontárgyainak elvonása egyértelműen az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezetne, ezért őt közjogi jogalanyként is a magánjogi jogalanyoknak kijáró feltétlen és abszolút védelem illeti meg. A védelem a harmadik csoport: az önkormányzatok hatáskörébe utalt közszolgáltatásokhoz kapcsolódó vagyontárgyak esetén relatív, tekintettel arra, hogy a tulajdonjog ezek tekintetében történő elvonása az önkormányzati tulajdoni mivoltukat indokolttá tévő hatáskör sorsában osztozik. Mivel rendeltetésük az, hogy az adott hatáskör ellátásának vagyoni (tárgyi) feltételeit biztosítsák, az előző két esethez hasonló feltétlen és abszolút védelem nem indokolt: adott esetben nem az

önkormányzat (polgári jogi) tulajdonhoz való jogának sérelméről, hanem arról van csupán szó, hogy a tulajdonjog együtt mozog a hatáskörrel (funkcióval). 2.32 Az Etv által kodifikált tulajdonjog-mozgás (tulajdonjog-átadás) esetében azonban nem az Alkotmány 13.§ (1) bek.-e által megfogalmazott polgári jogi tulajdonhoz való jog védelméről, hanem a 13.§ (2) bek-e körébe tartozó 49 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 közjogi természetű kisajátításról van szó. Ezt nyilvánvalóvá teszik az Etv-nek mind anyagi jogi (17.§ (2) bek, 22§), mind eljárási jogi rendelkezései (9.§ (2) bek, 10§ (1) bek.) A kisajátítás - melyre egyedi hatósági aktussal éppúgy sor kerülhet, mint a törvény rendelkezésével (16/1991. (IV20) AB hat III3pont) - hatálya alá tartozó tulajdonelvonással "a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba és ekkor is kizárólag közérdekű

felhasználásra." (16/1991 (IV20 AB hat. III3pont) Az Etv közhatalmi-közjogi jellegű tulajdonelvonással kapcsolatos rendelkezéseinek alkotmányosságát tehát az Alkotmány 13.§ (2) bek-ével kell anyagi jogilag összevetni. Ez a körülmény pedig - lévén, hogy nem a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog magánjogi természetű védelmének alkotmányjogi aspektusáról, hanem a kisajátítás közjogi intézményéről van szó - a törvényhozási eljárási követelmények kérdését (kétharmados szavazatarány) irrelevánssá teszi. Az Alkotmány 44/C §-ának alkalmazása fel sem merül, mivel az Alkotmány a kisajátításhoz nem kíván meg kétharmados szavazatarányt. 2.33 Az Etv által kodifikált kisajátítás kivételes, mivel egyszeri aktussal bocsátja az egyházak rendelkezésére a működésükhöz szükséges vagyontárgyakat, biztosítva ezzel a vallásszabadság alapjogának gyakorlásához nélkülözhetetlen dologi feltételeket. Az állam

ezzel kapcsolatban alkotmányos kötelességének tesz eleget. Ebből azonban az is következik, hogy a dologi feltételek eme általános megteremtése megtörtént, és a jövőben a vallásszabadság biztosításával kapcsolatos esetleges újabb általános - törvény rendelkezésén alapuló - kisajátítás alkotmányosan már nem fogadható el, legfeljebb egyes esetekben, egyedi hatósági aktus alapján. A vallásszabadság biztosításával függ össze a kisajátítás közérdekű volta, azzal a megszorítással, hogy ennek alkotmányos kereteit is az egyszeri jelleg adja meg. 2.4 Az önkormányzati tulajdonjognak az elidegenítési és terhelési tilalommal való megterhelése egyértelműen a polgári jogi tulajdonjog korlátozása, ezért erre nézve az anyagi jogi alkotmányosság vizsgálata során alkalmazandó az Alkotmány 13.§ (1) bek-ében megfogalmazott (feltételes és relatív) védelem. A korlátozás kétséget kizáróan elkerülhetetlen és szükséges,

mivel másik alapjog másként nem biztosítható érvényre juttatásáról van szó, ugyanakkor az adott eset körülményeire tekintettel arányos is. Nem kétséges ugyanakkor, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozása - minthogy egyértelműen a 13.§ (1) bek-ében megfogalmazott tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme körében mozog -, nemcsak az említett anyagi jogi (szükségesség, arányosság), hanem törvényhozási eljárási jogi szempontból is alkotmányossági vizsgálat alá vetendő. Az Etv-nek az elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó rendelkezése az Alkotmány 44/C. §-a alapján kétséget kizáróan a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kívánta volna meg. Ez indokolt, mivel a szabályozás irányát megszabó, a törvényhozási tárgy lényegéhez tartozó olyan szabályról van szó, amely nélkül az 50 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 adott intézmény - jelen esetben az önkormányzatok

tulajdonhoz való joga - érvényesülése nem garantálható. Utalni kell ezzel összefüggésben arra, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonjog, mint alkotmányos alapjog lényeges tartalma - a rendelkezési jog - korlátozásának tekintette az ingatlanforgalom bizonyos körbeni engedélyhez kötését, és hangsúlyozta, hogy ehhez képest az elidegenítési tilalom a lényeges tartalmat nyilvánvalóan jelentősebben korlátozza (7/1991. (III28) AB hat IV3) Az Etv 12.§-a ezért alkotmányellenes és indokoltnak tűnik annak formai alkotmányellenesség: a kétharmados szavazatarány hiánya címén ex nunc hatállyal történő megsemmisítése, az Alkotmánybíróságról szóló 1989.évi XXXII tv. (ABtv) 43§ (1) és (2) bek-e alapján Az ABtv 43§ (4) bek.-e által kivételes eszközként rendelkezésre álló visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítés az ott írt feltételek hiánya miatt nem indokolt. Figyelemmel kell lenni továbbá arra, hogy az

elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó közigazgatási határozat ellen bírósági felülvizsgálatnak volt helye. Minthogy e határozatokat 1992 tavaszán meghozták, a szóban forgó jogviszonyok tekintetében az érintettek "különösen fontos érdeke" (ABtv 43.§ (4) bek) a bírósági felülvizsgálat során kifejezésre jutott. Lezárt jogviszonyok megbolygatása a jogbiztonság szempontjából aggályos, ezért az ABtv 43.§ (4) bek-ének erre az esetre történő alkalmazása kifejezetten ellenjavallt. 3. A kárpótlási törvényhozás az első kárpótlási törvény (1991. évi XXV tv) meghozatala óta nagy utat járt be Mind az általa újabb törvényekkel átfogott személyi kör, mind a megtéríteni kívánt károk köre (előbb vagyoni, majd nem vagyoni károk) szélesedett. A nem vitásan "kárpótlási" elemeket is magában foglaló Etv a személyi kör tekintetében lépett túl az 1991.évi XXV törvényen: az önkormányzatoknak az

1991. évi XXXIII tv-nyel történő vagyoni kárpótlását követően másodízben került sor jogi személy tulajdonában okozott kár megtérítésére. Az Alkotmánybíróság 28/1991. (VI 3) AB határozatában (C/ pont) alkotmányosnak fogadta el a tulajdonukban kárt szenvedettek "kárpótlásának" szakaszoltságát. Az ezen határozathoz fűzött különvéleményemben szükségesnek ítéltem a jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésének törvényhozási úton történő rendezését is. Az Etv ismét tesz egy lépést ezen az úton. A jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésére vonatkozó szakaszos törvényhozás alkotmányossága azonban csak e törvényhozási folyamatnak a 28/1991. (VI 3) AB határozat C/2. pontjában foglaltak figyelembevételével történő lezárása után ítélhető meg. Budapest, 1993. február 8 Dr. Vörös Imre 51 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------52/1997. (X 14) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1997. évi 89 számában AB közlöny: VI. évf 10 szám --------------------------------------------------------------962/B/1997 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által előterjesztett, az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot : I. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 28/C. § -ának (2), illetőleg (4) bekezdésében szabályozott népszavazás közötti viszonyt az határozza meg, hogy az Alkotmány 2. § ának (2) bekezdésében a népszuverenitás egyik gyakorlási formájaként

megjelölt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében a 28/C. § (2) bekezdése szerinti - kötelezően elrendelendő - népszavazás valósítja meg. A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. A kötelezően elrendelendő népszavazást tehát elsőbbség illeti meg a 28/C. § (4) bekezdésében meghatározott, a népképviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás elemeit egyaránt tartalmazó, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben. II. 1. A legalább 200 000 választópolgárnak a kötelezően elrendelendő népszavazásra irányuló kezdeményezését a I. pontban meghatározott elsőbbség a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben közvetlenül az Alkotmány alapján az összegyűjtött aláírásoknak az Országgyűlés elnökéhez történő benyújtásától illeti meg. Ettől kezdve

minden, az aláírásgyűjtés ideje alatt ugyanabban a tárgyban benyújtott, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazási kezdeményezésre vonatkozó döntést függőben kell tartani, illetve azok végrehajtását az aláírások hitelesítéséig fel kell függeszteni. Ha a hitelesítés eredménye alapján a népszavazást el kell rendelni, ez a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazást kizárja. 52 2008 Alkotmányjog-1 Az aláírásgyűjtés tartamára az elsőbbséget a kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés számára a népszavazásról szóló törvénynek biztosítania kell úgy, hogy egyben az aláírásgyűjtés kezdő időpontját, időtartamát és az aláírásgyűjtő ívvel szemben támasztott tartalmi és formai követelményeket megfelelő eljárási garanciákkal együtt szabályozza. 2. Az Alkotmány 2 § -ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény

létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára. 3. A választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az Alkotmányban biztosított politikai alapjog, ezért a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz irányuló alkotmányossági panasz lehetőségét. 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányértelmezése a kihirdetése napjától mindenkire kötelező, az a folyamatban lévő ügyekre is irányadó. 5. A jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés így az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul - a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után. III. Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn annak folytán, hogy az Országgyűlés a

népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII törvényt az Alkotmánybíróság felhívása ellenére sem hozta összhangba a hatályos Alkotmánnyal. A hivatkozott törvény 6. § (1) bekezdésének a), b) és c) pontja, 8. § (1) bekezdésének c) és d) pontja, 9 § -ának (2) bekezdése, 10. § -ának (1) bekezdése, 11 § -ának (2) bekezdése, 18. § (1) bekezdése, 23 § (6) bekezdésének a) és b) pontja, 28. § -a, 31 § -ának (1) bekezdése, valamint 32 § (1) bekezdésének az alábbiakban megjelölt szövegrésze alkotmányellenes. Az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó törvényi rendelkezések teljes körű felülvizsgálatát teszi szükségessé. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság határozatában foglalt alkotmányértelmezéssel összhangban - 1997. december 31.

napjáig tegyen eleget Az Alkotmánybíróság az 1989 évi XVII. törvény 32 § -ának (1) bekezdéséből "az eredménytelen hitelesítésen alapuló" szövegrészt e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napjával, a törvény összes többi, ez idő szerint hatályos rendelkezését pedig 1997. december 31. napjával megsemmisíti 53 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 A megsemmisítés folytán az 1989. évi XVII törvény 32 § ának (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: "32. § (1) A népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz lehet alkotmányossági panaszt benyújtani." Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Hat országgyűlési

képviselő indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Ebben annak megállapítását kérték, hogy a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ntv) rendelkezései nem állnak összhangban az Alkotmány 2. § -ának (1) és (2) bekezdésével, valamint 28/C. § -ával Erre alapozott kérelmük egyrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, másrészt az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítésére irányult. Az indítványozók kifejtették: az Alkotmány 28/C. § -ának (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel az Országgyűlés kizárólag akkor köteles elrendelni az országos népszavazást, ha ezt legalább 200 000 választópolgár kezdeményezte. Ugyanezen § (4) bekezdése szerint ugyanis minden egyéb, népszavazás kezdeményezésére feljogosított szervtől vagy személytől, úgymint: a köztársasági elnöktől, a Kormánytól, az országgyűlési

képviselők egyharmadától vagy 100 000 választópolgártól származó kezdeményezést az Országgyűlés mérlegelési jogkörében bírál el, azaz az ilyen kezdeményezések nyomán a népszavazás elrendelése nem kötelező. Az indítványozók azt sérelmezték, hogy az Ntv a népszavazás kötelező elrendelésére irányuló aláírásgyűjtés tartamára nem bástyázza körül hatékony garanciákkal a választópolgári akarat érvényre jutását, s így nem zárja ki annak lehetőségét, hogy valamelyik más, indítványozásra jogosult szerv vagy személy az aláírásgyűjtés megkezdése után kifejezetten abból a célból terjesszen elő azonos tárgykörre vonatkozó, de más megfogalmazású indítványt, hogy ezáltal megakadályozza a több mint kétszázezres választópolgár kezdeményezésén alapuló népszavazás elrendelését. Az indítványozók a későbbiek során kiterjesztették indítványukat. Rámutattak: az 1997 évi LIX törvénybe foglalt

alkotmánymódosítás folytán az Ntv. számos alapvető fontosságú kérdésben került ellentétbe az Alkotmánnyal. Erre figyelemmel kérték az egész Ntv. átfogó alkotmányossági felülvizsgálatát, valamint az egész törvény 54 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 alkotmányellenességének megállapítását és alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését. az Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - egy hozzá érkezett beadvány alapján - vizsgálatot rendelt el az 1997. augusztus 20-án elkezdett aláírásgyűjtés megindítását követően bekövetkezett alkotmányos visszásságok tárgyában. A vizsgálat alapján készített OBH 8526/1997. számú jelentés azzal a végkövetkeztetéssel zárult: "az Alkotmány értelmezése nélkül nem dönthető el, hogy az Országgyűlés eljárása milyen esetben okozhat alkotmányos visszásságot." Ez okból az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - élve az 1993. évi LIX

törvény 22 § -ának e) pontjában biztosított jogkörével - a következő három kérdésben kért alkotmányértelmezést: 1. Ha az Országgyűlésnek két azonos tárgyú, de különbözőképpen megfogalmazott népszavazási kezdeményezést nyújtanak be, dönthet-e az Országgyűlés a mérlegelésére bízott népszavazási kezdeményezés ügyében mindaddig, amíg a kötelezően elrendelendő kezdeményezést támogató aláírások hitelesítése meg nem történt? 2. Köteles-e az Országgyűlés a mérlegelésére bízott kezdeményezésről hozott határozatát felülvizsgálni akkor, ha a választópolgároktól származó kezdeményezéshez tartozó aláírások hitelesítésének pozitív eredményét a mérlegelésére bízott kezdeményezés ügyében hozott határozat meghozatalát követően, ám a népszavazás megtartása előtt kapja meg? 3. Az Alkotmány rendelkezései megkövetelik-e a népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés

alkotmányosságának előzetes vizsgálatát, valamint az erről, illetve a népszavazási kezdeményezésről hozott országgyűlési határozat alkotmányosságának vizsgálhatóságát? Az Alkotmánybíróság megvizsgálta e kérdéseket és megállapította, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által benyújtott indítvány megfelel azoknak a követelményeknek, amelyeket az Alkotmánybíróság 31/1990. (XII. 18) AB határozatában az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv) 1 § -ának g) pontja szerinti alkotmányértelmezésre az alaptörvényből levezetett. (ABH 1990 136-138) Az Alkotmánybíróság a szoros tartalmi összefüggés miatt a két indítványt egyesítette és együttesen bírálta el. II. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatalánál az Alkotmánynak a népszavazásra vonatkozó rendelkezéseiből indult ki. Az alaptörvény 2. § -ának (1) bekezdése szerint a Magyar 55 Konstantin

Kata 2008 Alkotmányjog-1 Köztársaság független, demokratikus jogállam. Ugyanezen § (2) bekezdése kimondja: a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Annak kifejezésre juttatásaként, hogy a nép közvetlen hatalomgyakorlása egy demokratikus jogállamban kiemelkedő jelentőségű, az 1997. évi LIX törvény az alaptörvény rangjára emelte és az Alkotmányba foglalta az országos népszavazásra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket. Ezek közül az Alkotmánybíróság döntésének kialakítása szempontjából főként a következő szabályok voltak meghatározó jelentőségűek: A 28/C. § (1) bekezdése értelmében országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani. A népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. A (2) bekezdés szerint országos népszavazást kell

tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. Ehhez a (3) bekezdés azt a jogkövetkezményt fűzi, hogy amennyiben az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A 28/C. § (4) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a népszavazás elrendelése nem kötelező, hanem az Országgyűlés mérlegelési jogkörében dönt az erre irányuló kezdeményezés tárgyában. E rendelkezés szerint: mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. A 28/C. § (5) bekezdése tartalmazza a népszavazásra nem bocsátható tárgykörök tételes felsorolását, a (6) bekezdés pedig az országos népszavazás eredményességére vonatkozó szabályt foglalja magában. Az Alkotmánybíróság e rendelkezések alapul vételével

bírálta el az indítványokat. III. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során mindenekelőtt a népszavazással kapcsolatos jogi szabályozás fejlődéstörténetét tekintette át, és ennek során a következőket állapította meg: Az Országgyűlés 1989. június hó 1 napjával fogadta el a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló törvényjavaslatot, amely 1989. évi XVII törvényként 1989 június hó 15. napján lépett hatályba Noha a Magyar Népköztársaságnak az 1949. évi XX törvénybe foglalt Alkotmánya is tartalmazott rendelkezést a népszavazásról, e jogintézmény négy évtizeden át ténylegesen nem működött, s a népszavazással kapcsolatos részletkérdések jogi 56 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 szabályozatlansága miatt valójában nem is működhetett; ekként a hatalom birtokosaként feltüntetett népnek még kiemelkedő jelentőségű ügyekben sem volt lehetősége a hatalom közvetlen

gyakorlására. Emiatt az Ntv megalkotásakor hasznosítható magyar tapasztalatok nem álltak a törvényalkotó rendelkezésére. Az Ntv. megalkotása után az 1989 évi XXXI törvénnyel végrehajtott átfogó alkotmányreform eredményeként jött létre Magyarországon a demokratikus jogállam. Az Ntv eredetileg mind az országos, mind a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket magában foglalta. A későbbi jogfejlődés során a kétféle népszavazásra vonatkozó jogi szabályozás kettévált: az Ntv.-ben kizárólag az országos népszavazásra vonatkozó szabályok maradtak, míg a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket - az Ntv. e tárgykörre vonatkozó szabályainak hatályon kívül helyezése mellett - a törvényalkotó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény (a továbbiakban: Ötv.) IV fejezetében helyezte el A népszavazásra vonatkozó, korábban egy törvénybe foglalt jogi szabályozás kettéválasztása megmaradt

jogalkotástechnikai szinten, s nem párosult a szabályozás tartalmi felülvizsgálatával, így mindenekelőtt a népszavazással kapcsolatos törvényi rendelkezéseknek az ország hatályos alkotmányával való összhangba hozatalával. Emiatt az Alkotmánybíróság - az Országgyűlés Alkotmányügyi, törvényelőkészítő és igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján meghozott - 2/1993. (I 22) AB határozatában egyebek mellett megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött létre annak folytán, hogy az Országgyűlés az 1989. évi XVII törvényt a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31 napjáig tegyen eleget (ABH 1993 33-34) Röviddel később az Alkotmánybíróság - jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatára, valamint mulasztásban

megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló, egyesített indítványok alapján hozott - 18/1993. (III 19) AB (ABH 1993 161) határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg amiatt, hogy a jogalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosítékait. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy említett jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság 1993. december 31-ei hatállyal megsemmisítette a helyi népszavazásra vonatkozó alapvető törvényi szabályokat: az Ötv. 45 § -ának (1) és (2) bekezdését, 46. § -ának (2) bekezdését, 52 § (3) bekezdésének első mondatát és 53. § -ának második mondatát (ABH 1993. 161) Az Abtv. 27 § -ának (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Az

Országgyűlés e törvényi rendelkezést figyelmen kívül hagyva 1993. december 31 napjáig sem az országos, sem a helyi népszavazás tekintetében nem tett eleget jogalkotói feladatának. E mulasztásnak az lett a jogkövetkezménye, hogy - mivel az Alkotmánybíróság határozatából eredően 1993. december 31. napján bekövetkezett a testület által megjelölt 57 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 rendelkezések megsemmisítése - törvényi szabályozás hiányában több mint tizenegy hónapon át az országban egyetlen helyi népszavazásra sem kerülhetett sor, azaz a választópolgárok helyi közösségeit gyakorlatilag megfosztották a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségétől. Az alkotmányellenes helyzetet végül is az 1994. évi LXIII törvény szüntette meg 1994. december 11-i hatállyal E törvény azonban kizárólag az Ötv. IV fejezetét illetően tett eleget az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak, míg az Ntv. változatlan

tartalommal hatályban maradt, azaz az országos népszavazás törvényi szabályozása tekintetében e határozat meghozataláig fennáll az alkotmányellenes mulasztás. Az ismertetett okok folytán az Ötv. hatályba lépése, de különösen 1994. december 11 napja óta az országos, illetőleg a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezések nem csupán két külön törvényben lelhetők fel, hanem a kétféle szabályozás a garanciák tekintetében olyan koncepcionális eltéréseket mutat, amelyeket az országos és a helyi népszavazás közötti minőségi különbség - a szuverenitáson alapuló országos, illetve az önkormányzási jog részeként gyakorolt népszavazás - nem tesz indokolttá. A legfontosabb eltérések: - A módosított Ötv. új jogintézményként bevezette az aláírást gyűjtő ívek hitelesítését, amely valójában előzetes állásfoglalást jelent - az aláírás-gyűjtés tényleges megkezdése előtt - abban a kérdésben, hogy a

kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyáltalán népszavazásra bocsátható-e, illetőleg az aláírást gyűjtő ív megfelel-e a törvényes előírásoknak. A hitelesítés megtagadása ellen a törvény jogorvoslati lehetőséget ad az illetékes helyi bírósághoz. Az Ntv-ben hasonló jogintézmény nincs, ennek folytán az ilyen jellegű jogviták utólag, az aláírásgyűjtés megtörténte után merülnek fel, s bírósági (alkotmánybírósági) felülvizsgálat lehetősége nélkül kerülnek eldöntésre. - Az Ötv. határidőt állapít meg az aláírásgyűjtésre nézve, az Ntv.-ben ilyen határidő nincs - Különösen kirívó a garanciális szabályok tekintetében meglévő különbség. Az Ötv 51 § -a értelmében ugyanis "az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasítása, lebonyolítása, illetőleg a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának

jogellenes elutasítása miatt." Ugyanakkor az Ntv. erősen leszűkített módon "a népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt" teszi lehetővé az Alkotmánybírósághoz fordulást. Az utóbbi szabályozás a mindenkori parlamenti többség döntésétől teszi függővé, hogy olyan esetben, ha az Alkotmányban meghatározott számú aláírás összegyűlt, sor kerül-e népszavazásra vagy sem. 58 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Országgyűlés 1997. július hó 1 napján fogadta el a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló törvényjavaslatot, amelyet 1997. évi LIX törvényként hirdettek ki, s amelynek azóta valamennyi rendelkezése hatályba lépett. E

törvény 3 § -a az Alkotmány rendelkezéseit kifejezetten az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében új 28/B - 28/D. § -sal egészítette ki. Ugyanezt a tárgykört érinti az Alkotmány 26 § -ának új (6) bekezdése és 30/A. § -a (1) bekezdésének megváltozott tartalmú d) pontja is. A megjelölt rendelkezések magukban foglalják az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alapvető szabályokat. Mivel azonban egyidejűleg sem az Ntv. módosítására, sem pedig helyette új törvény megalkotására nem került sor, ez idő szerint egyfelől az Alkotmány hatályos szövege, másfelől az Ntv. között még nagyobb az összhang hiánya, mint az említett alkotmánymódosítás előtt volt. Így az Ntv számos rendelkezése kifejezetten és nyilvánvaló módon ellentétben áll az Alkotmánnyal. (Az Országgyűléshez T/4752 szám alatt benyújtott, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló

törvényjavaslatot mindeddig nem fogadták el és nem hirdették ki, ezért az sem a szabályozástörténeti elemzést, sem a jogi helyzet megítélését nem befolyásolja.) IV. Az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdésében az országos népszavazás két különböző fajtája található. Az Alkotmányt a 28/C. § -sal is kiegészítő 1997 évi LIX törvény 3 § -ához fűzött indokolás szerint "a törvény egyértelműen meghatározza a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező fakultatív) és kötőerő (ügydöntő - véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörökben kezdeményezhetik". A "jogalap" szerint megkülönböztetendő két népszavazási "fajta" egyrészt a 28/C. § (2) bekezdésben kimondott kötelező, másrészt a (4) bekezdésben rögzített fakultatív országos népszavazás. A 28/C § (2) bekezdés értelmében országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár

kezdeményezésére. A 28/C § (4) bekezdés szerint mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. Az Alkotmány 28/C. § -ának értelmezése ezen két országos népszavazási "fajta" egymásra vonatkoztatott megítélését igényli, különös tekintettel a közvetlen hatalomgyakorlás fogalmára és a népszavazási "fajták" rangsorára. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Az Ntv preambuluma értelmében "a képviseleti szervek hatékony működéséért való folyamatos 59 2008 Alkotmányjog-1 munkálkodás mellett a politikai intézményrendszer demokratikus fejlesztéséhez tartozik az is, hogy társadalompolitikai vagy

egyéb szempontból kiemelkedő jelentőségű ügyekben a nép közvetlenül is gyakorolhassa hatalmát, legyen részese, meghatározója, illetve tevékeny közreműködője a központi és helyi szinten hozott legfontosabb állami döntéseknek". A "részese", "meghatározója", "közreműködője" megfogalmazások a népszavazás egyes fajtáinak lényegét kifejező megjelölések. Az Ntv. 4 § (3) bekezdése szerint a véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában. Az erre szolgáló külön intézmény keretében azonban a népszuverenitás közvetlen gyakorlásának eredménye nem kötelezi a népképviseleten alapuló intézményeket. Ha a népszavazás eredménye kötelezi a képviseleti intézményt, akkor a nép "részese" vagy "meghatározója" lesz a népképviseleti szerv döntésének. A népszavazás eredményének kötelező

volta azonban nem meríti ki a döntéshozó népszavazás jellemzőit, sőt a népszuverenitás közvetlen gyakorlása (Alkotmány 2. § (2) bekezdés) döntő ismérvei ezen túl keresendők. Az ügydöntő népszavazás e két módja közötti lényeges különbség abban van, hogy népszavazás intézményéhez, azaz magához a közvetlen hatalomgyakorláshoz való hozzáférésnek (az Alkotmánymódosítás indokolásának szóhasználatát idézve) mi a "jogalapja": az Országgyűlés mérlegelése, avagy az Alkotmányban meghatározott eljárási feltétel teljesítése. Az Alkotmány új 28/C § -a is eszerint - az "elrendelés" alapja szerint - különbözteti meg az Országgyűlést kötelező két népszavazási fajtát: az Országgyűlés mérlegelése alapján elrendelhetőt ((4) bekezdés), illetve a kötelezően elrendelendőt ((2) bekezdés). Az Alkotmánybíróság a nép általi közvetlen hatalomgyakorlást kezdettől fogva két ismérv

meglétéhez kötötte. Már a 28/1990. (XI 22) AB határozat kimondta, hogy a közvetlen hatalomgyakorlásnak csak egyik velejárója az, hogy az eredménye (a népszavazással született döntés) a törvényhozást köti. "A közvetlen demokrácia fogalmának szükségképpeni eleme, hogy az ezt szolgáló intézmény felett az érdekelt, azaz maga a polgár (vagy meghatározott számuk) befolyással bírjon". (ABH 1990 124) A közvetlen hatalomgyakorlás kritériuma tehát a kezdeményezés (beleértve az eldöntendő kérdés, a hatalomgyakorlás tárgyának meghatározását) és a kikényszeríthetőség (a népszavazás megtartására - s nem csupán az eredmény kötőerejére vonatkozóan). Mindkét vonatkozásban alapvetően eltér egymástól a fakultatív és a kötelező népszavazás. a) A 28/C. § (4) bekezdés szerinti fakultatív népszavazás kezdeményezésének joga képviseleti, vagy hatalmukat abból származtató intézményeket illet meg

(országgyűlési képviselők egyharmada, Kormány, köztársasági elnök), illetőleg a 100 000 választópolgárt. A kérdés megfogalmazásától kezdve a népszavazás megtartásáig azonban a többi döntés már az Országgyűlés mérlegelésén múlik, s arra a 100 000 kezdeményezőnek nincs semmilyen befolyása. A 60 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kezdeményezés folytatására (és változatlanul maradására) tehát semmiféle garancia nincs, az ügy ura teljesen a népképviseleti szerv, egészen a népszavazás lefolytatásáig. Csak ennek eredménye változtatja meg a hatalmi viszonyt, s teszi a hatalomgyakorlás "részesévé" a szavazópolgárt. Ha pedig a kezdeményezés a képviseleti szerv vagy hatalmi "leszármazottai" köréből indul, a nép bevonása csupán a képviseleti szféra döntésének utólagos legitimációját, vagy a választópolgárok akaratának előzetes megismerését szolgálja - abban a kérdésben és abban

az esetben, amelyben és amikor a képviseleti hatalomgyakorlás birtoklója ezt saját mérlegelése alapján lehetővé teszi. A nép megnyilatkozása ebben az esetben nem egyenlő a népszuverenitás teljes, közvetlen, nép általi gyakorlásával. Az ügydöntő fakultatív népszavazásban a közvetlen hatalomgyakorlás egyik szükségképpeni eleme, a kikényszeríthetőség a népszavazás megtartására vonatkozóan semmilyen formában nincs meg. Ez az intézmény sokkal inkább a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás közötti együttműködést jelenti, ami a képviseleti oldal igényei szerint alakítható, tipikus esetben utólagos legitimációt szolgáltatva a képviseleti hatalomgyakorlás intézményein belüli döntésekhez. Igénybevétele az utólagos legitimáció céljára egyetlen eset kivételével az Országgyűlés mérlegelésén múlik: a kivételt ez idő szerint az Alkotmány egészének népszavazással történő megerősítése jelenti. b)

Elvileg is különbözik ettől a 28/C. § (2) és (3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás. Ennek mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok "befolyása" alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze). Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a "nép". A népszavazás Alkotmányban meghatározott "hatáskörén" (28/C. § (5) bekezdés) belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná

vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távoltartani ettől. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében írt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében egyedül az Alkotmány 28/C. § (2) és (3) bekezdéseiben szabályozott független és önálló hatalomgyakorlási forma jelenti (szemben a (4) bekezdés szerinti kooperatív hatalomgyakorlással). A 28/C § (2) bekezdésből következő kötelezettség címzettje az Országgyűlés, a kötelezettség pedig a fentiek szerint egyszerre pozitív és negatív tartalmú. c) Az Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy bizonyos kérdések csak az egyikre illetve csak a másikra tartoznának. A képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, 61 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek. (894/B/1990. AB

határozat, ABH 1990 248) Az Alkotmány mégis tartalmaz kétféle hatáskör-megosztási szabályt. Ezek egyike tartalmi: a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály eljárás, amely az említett tiltott körön kívül, a kötelező népszavazás elrendelését 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a (2) bekezdésben. Ennek a nem-anyagi természetű hatáskörmegosztásnak döntő következményei vannak a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás hierarchikus viszonyára, továbbá az előbbi függetlenségére nézve. A kezdeményezés támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen hatalomgyakorlást. Az Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes

népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására) Mivel a "szabad tárgyakon" belül az eljárás uralkodik a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban, védelmének az eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul. d) Az Alkotmánynak az 1997. évi LIX törvénnyel történt módosítása óta, amely a korábbi 19. § (5) bekezdését hatályon kívül helyezte, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül. Ebből az is következik, hogy a képviseleti hatalomgyakorlással vegyes, az Országgyűlés rendelkezésétől függő népszavazást is megelőzi a kötelező népszavazás, amely a közvetlen hatalomgyakorlás egyetlen tiszta formája. Alkotmányellenes, ha az Országgyűlés ezt a

rangsort megfordítja, s saját döntésével elsőbbséget ad a fakultatív népszavazásnak a kötelező népszavazással szemben. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonos kötőerejű tehát két kötelező vagy két mérlegelési jogkörbe tartozó kezdeményezés esetén a megelőzés elve irányadó. Ha például valamely kérdésben a Kormány május 15-én, a köztársasági elnök pedig - bár más megfogalmazásban, de a kérdésazonosság határain belül maradva - május 17-én nyújt be az Országgyűléshez népszavazásra irányuló kezdeményezést, a Kormány kezdeményezése tárgyában kell dönteni, s csupán a kezdeményezés elutasítása esetén merülhet fel annak megfontolása: a köztársasági elnök által megfogalmazott kérdésben sor kerüljön-e népszavazás elrendelésére. A megelőzés elve azonban alkalmazhatatlan, ha nem azonos kötőerejű, hanem egy kötelező és egy mérlegelési jogkörbe tartozó kezdeményezés verseng

egymással. Az Alkotmány által megkövetelt, 200 000 választópolgár kezdeményezését megtestesítő aláírás összegyűjtéséhez ugyanis megfelelő időre: akár több hónapra is szükség van. Ez idő szerint az Ntv. rendelkezéséből eredően pusztán az aláírásgyűjtés megkezdéséhez semmiféle joghatás nem fűződik, s mivel az országos népszavazás esetében nem létezik az aláírásgyűjtő ívek hitelesítéséhez fogható jogintézmény, teljes bizonyossággal azt sem lehet tudni, hogy mely kérdések alapján és mióta folyik aláírásgyűjtés. Nem kizárt, hogy a 62 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 népszavazás kötelező kiírására irányuló aláírásgyűjtés tartama alatt valamely más kezdeményezésre jogosult időben megelőzi az aláírásgyűjtést szervezőket, hiszen mind a köztársasági elnök, mind a Kormány bármikor benyújthat versengő kezdeményezést, az országgyűlési képviselők egyharmadának aláírását

többnyire 1-2 nap alatt meg lehet szerezni, s 100 000 támogató aláírást is hamarabb össze lehet gyűjteni, mint 200 000 aláírást. Ha tehát a különböző kötőerejű népszavazási kezdeményezések versengése esetén a megelőzés elve érvényesülne, ez a gyakorlatban egyenértékű lenne a kötelező népszavazás jogintézményének felszámolásával, hiszen a többpárti parlamenti demokráciában úgyszólván minden kérdésben megoszolnak a vélemények, s akadhat olyan politikai erő, amelynek érdekében áll egy versengő kezdeményezés korábbi időpontban való benyújtásával meghiúsítani a népszavazás kötelező elrendelésére irányuló aláírásgyűjtés sikerét. Mivel sem az Alkotmány, sem az Ntv. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arra nézve, hogy mi a teendő ugyanazon kérdésben két különböző, kezdeményezésre jogosulttól származó népszavazási kezdeményezés versengése esetén, az Alkotmánybíróság az alaptörvény

értelmezése alapján adott határozott és egyértelmű választ az állampolgári jogok országgyűlési biztosának ezzel kapcsolatos kérdésére. A kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés "védelmi idejével" és a képviseleti szervek tartózkodási kötelezettségével kapcsolatban - törvényi szabályozás híján, de a hozandó törvényre tekintettel is - különböztetni kell a kezdeményezés különböző létszakai között. A választópolgári kezdeményezésben meghatározott kérdésről történő népszavazás megtartásához való jogosultság értelemszerűen a szükséges számú aláírás hitelesítésével jön létre. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a hitelesítést megelőzően a népszavazáshoz való jogból ne származnának kötelezettségek az állami szervekre nézve, hiszen az eljárási feltétel teljesítése (a 200 000 támogató aláírás összegyűjtése) értelemszerűen feltételezi a joggyakorláshoz szükséges

időt és annak védelmét. Az aláírások hitelesítése deklaratív és nem konstitutív aktus: a népszavazásra irányuló kezdeményezés szükséges támogatottságának megléte vagy hiánya az aláírásgyűjtő ívek benyújtásakor adott, ennek tényét az aláírások hitelesítése csupán megállapítja. A hitelesítés elvégzésére, különösen időtartamára a választópolgároknak semmiféle befolyása nincs. Azonban a népszavazáshoz való jog alapján a választópolgároknak igényük van arra, hogy az aláírt aláírásgyűjtő ívek benyújtása után a hitelesítés mint a népszavazás megtartására vonatkozó jogosultság formális feltétele megtörténtéig a népszavazás megtartására vonatkozó jogosultságot az állami szervek ne hiúsítsák meg. A népszavazási kezdeményezést tehát már az aláírások benyújtásától kezdve (és nem csak a hitelesítés megtörténtétől) közvetlenül az Alkotmány alapján abszolút védelem illeti

meg. 63 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Kérdés, hogy ez a védelem kiterjed-e az aláírásgyűjtés időszakára is. Ha valamely alapjogból folyó jogosultság feltételektől függ, és az alapjog jogosultjai a feltételek teljesítése érdekében cselekednek, akkor az állami szervek mérlegelési jogkörükben a jogosultság megszerzését nem hiúsíthatják meg. Az Alkotmányból folyik tehát a népszavazás állampolgári joga gyakorlásának védelme az aláírásgyűjtés alatt is. Nem vezethető le azonban közvetlenül az Alkotmányból olyan részletes szabály, amely a jogbiztonság követelményeit - s különösen a mérlegelésen alapuló népszavazás kezdeményezéséhez fűződő jog gyakorlásának biztosítását is figyelembe véve, alkalmas lenne a védelmi időszak kezdetének és tartamának meghatározására. Ezért az Alkotmánybíróság a népszavazásról szóló törvény feladatává tette, hogy határozza meg az aláírásgyűjtés

kezdő időpontját, időtartamát, továbbá az aláírásgyűjtő ívekkel szembeni formai és tartalmi követelményeket. A törvénynek tartalmaznia kell a megfelelő döntésekkel kapcsolatos jogorvoslatot is. Az Alkotmánybíróság rámutat: a határozat rendelkező részének II/2. pontjában említett jogintézmény - alapvető rendeltetése mellett - azt is pontosan megállapíthatóvá teszi, hogy mikortól kell a kötelező népszavazást előnyben részesíteni a mérlegelésen alapulóval szemben. Korábban, amíg az Alkotmány csupán egyetlen hatásköri szabályt tartalmazva csak utalt a népszavazásra, viszonylag széleskörű volt az Országgyűlés mozgástere a népszavazás és a népi kezdeményezés törvényi szabályozásánál. Ezt a mozgásteret az Országgyűlés saját elhatározásából szűkítette azáltal, hogy az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alapvető szabályokat az alaptörvénybe foglalta. Valójában azonban a

népszavazással kapcsolatos törvényhozásnak nem csupán az Alkotmányba szövegszerűen belefoglalt rendelkezések szabnak korlátot, hanem az Alkotmány egyes előírásaiból szükségképpen folyó követelmények is. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában - különböző jogintézmények kapcsán - rámutatott a jogbiztonság kiemelkedő jelentőségére a demokratikus jogállamban. Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra

bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát. A népszavazáshoz való jog politikai alapjog. 64 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy . országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Ennek megfelelően mondta ki az Alkotmánybíróság már a 987/B/1990/3. AB határozatában, hogy a népszavazáshoz való jog a népfelség elvéből következő alkotmányos alapjog. (ABH 1991. 527, 528-529) A helyi népszavazással kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság számos alkalommal megállapította, hogy az a helyi önkormányzáshoz való alapjog megvalósításának egyik alakzata, és ezért alkotmányellenes az a jogi szabályozás, amely korlátozza,

illetve meghiúsítja az önkormányzásnak a népszavazás útján történő gyakorlását. (36/1993. (V 28) AB határozat, ABH 1993 466, 468-469; 4/1995. (II 22) AB határozat, ABH 1995 441-442) A népszavazáshoz való jog, mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre. Eme alanyi jog korlátait csak az Alkotmány 8 § (2) bekezdésének megfelelő törvény állapíthatja meg, mint ahogy ennek alapján döntött az Alkotmánybíróság már a 987/B/1990/3 AB ügyben. (ABH 1991 529) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban minden alapjog magában foglalja az alanyi védelmi igény mellett az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek biztosítására. (64/1991. (XII 17) AB határozat, ABH 1991 297, 302, illetve a 30/1992. (V 26) AB határozat, ABH 1992 167, 171.) Ez az intézményvédelem különösen

fontos az olyan, a népszuverenitás gyakorlására szolgáló intézmény esetében, mint a népszavazás. Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik (ld. a média különböző fajtáival szembeni alkotmányossági követelményeket a 37/1992. ( VI. 10 ) AB határozatban, ABH 1992 227) A kötelező népszavazásnál ezeknek az intézményi garanciáknak arra kell szolgálniok, hogy a nép általi hatalomgyakorlás erre az esetre vonatkozó lényeges ismérveit, a zavartalan közvetlenséget, különösen a népszavazás és az ahhoz szükséges eljárási folyamat képviseleti befolyástól való függetlenségét és önállóságát, továbbá elsőbbségét biztosítsák. A kötelező népszavazás alkotmányi szabályozásának megfelelően ezek a garanciák tehát elsősorban eljárási jellegűek, s azt kell biztosítaniuk, hogy a

népszavazás a kezdeményezéstől eljuthasson a megtartásig, s ezt kizárólag az érintett választópolgárok akarata befolyásolhassa. Az egyes alapjogok gyakorlását megilleti a bírói védelem. Az intézményvédelem olyan sajátos védelmi eszközök és intézmények törvényi kialakítását követelheti meg, amelyek működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a bírói jogorvoslat. Így van ez a népszavazáshoz legközelebb álló választójog esetében is, s erre szolgáltat példát a helyi népszavazás újraszabályozása az Alkotmánybíróság döntéseit követően. 65 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A kötelező népszavazás garanciarendszere két elv uralma alatt áll: az egyik a sui generis garanciális intézményrendszer kialakítása (ld. preventív intézmények, pl. a kérdések, aláírásgyűjtő ívek vizsgálata); továbbá a kötelező népszavazás természetétől idegen, azt megzavaró beavatkozások kifejezett

tilalma - ide tartozik a képviseleti szervek közbeavatkozása saját népszavazási kezdeményezéssel - a közvetlen hatalomgyakorlás eljárási folyamata alatt. Az eljárás minden pontján, ahol elsősorban a képviseleti szervek részéről - olyan döntés születik, amely a folyamatot megzavarhatja, sőt célbaérését meghiúsíthatja, a bírói, illetőleg alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény. A másik elv az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig - eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére (Alkotmány 2. § (1) bekezdése) vezethető vissza, szintén

következik Vonatkozik azonban az együttműködési kötelezettség a népszavazási aláírásgyűjtés szervezőire is. Az Alkotmánybíróság ezt elvi okokból hangsúlyozza, attól a gyakorlati helyzettől is kényszerítve, hogy nincs olyan új népszavazási törvény, amely az említett intézményi garanciákat részletesen tartalmazza. Például nincs törvényi határidő az aláírásgyűjtés tartamára (s így az elvileg akármeddig elhúzható, ráadásul új és új kiegészítő csomagokkal pótolva a hiányzó aláírásokat). A rendelkező rész II. 1 pontjában meghatározott törvényhozási kötelezettség ebből az alkotmányos elvből is folyik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott: valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi

érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. (3/1997 ( I. 23 ) AB határozat, ABK 1997 január, 5-6; 29/1997 ( IV. 29 ) AB határozat, ABK 1997 április, 138-141) Ez a helyzet akkor is, ha valamely törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul: az alkotmánysértés miatt reálisan számolni kell - erre irányuló indítvány alapján - a törvény megsemmisítésével, tekintet nélkül arra, hogy tartalmi alkotmányellenesség kimutatható-e vagy sem. V. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló 66 2008 Alkotmányjog-1 alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elbírálása nyomán arra a következtetésre jutott: az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó legfontosabb rendelkezéseknek az alaptörvénybe való foglalása folytán nem vált okafogyottá az Alkotmánybíróság 2/1993. (I22) AB számú határozata.

Ugyanakkor megállapítható, hogy - az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyának, - a kezdeményezésre jogosultaknak, - a kezdeményezéshez fűződő joghatásnak, - a népszavazás elrendeléséhez szükséges szavazattöbbségnek, - a népszavazásra nem bocsátható tárgyköröknek, - a népszavazás eredményességének, - az országos népi kezdeményezés benyújtására jogosultak számának az Ntv.-ben foglaltaktól eltérő tartalmú alkotmányi szabályozása olyan mértékűvé tette egyfelől a hatályos Alkotmány, másfelől az Ntv. közötti összhang - korábban is meglévő és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában kimutatott - hiányát, hogy az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása érdekében az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó hatályos szabályokat teljes körű felülvizsgálatnak kell alávetni. Mivel - miként ezt a T/4752. számú törvényjavaslat benyújtása és

folyamatban lévő tárgyalása is tanúsítja - a Kormány és az Országgyűlés szándéka is erre irányul, az Alkotmánybíróság - általános gyakorlatától kivételesen eltérve - szükségtelennek tartotta annak hosszadalmas és részletekbe menő taglalását, hogy az Ntv. melyik rendelkezése a hatályos Alkotmány hányadik § -ával áll ellentétben. Azonban a testület rámutatott: az említett átfogó felülvizsgálat nyomán kialakítandó új törvényi szabályozásnál már figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság e határozatában foglalt alkotmányértelmezést is. Az Alkotmánybíróság megtehette volna, hogy az Ntv. rendelkezéseinek jelentős részét a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti. Ez azonban hasonló átmeneti zavart idézhetett volna elő a jogalkalmazásban, mint amelyet 1994ben a helyi népszavazásra vonatkozó szabályozás hiánya okozott. Ezért a testület - figyelemmel az előrehaladott szakaszban lévő

törvényalkotási folyamatra - azt a megoldási módot választotta, hogy egyetlen, alkotmányellenes szövegrész kivételével az Ntv. egészét 1997 december 31 napjával semmisítette meg, lehetővé téve ezáltal, hogy addig az Országgyűlés az Alkotmánnyal és az Alkotmánybíróság jelen határozatával összhangban álló, új törvényt alkosson az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről. Az "eredménytelen hitelesítésen alapuló" (Ntv. 32 § (1) bekezdés) szövegrésznek a határozat közzétételének napjával történő megsemmisítését a népszavazás tárgyában hozott döntések alkotmánybírói ellenőrzésének jelenlegi korlátozott volta indokolta. A népszavazás alapjogi jellegéből következő alkotmányos követelmény e jog érvényesülésére, érvényesítésére kiható valamennyi érdemi döntés alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetősége. 67 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az

alkotmánysértő jogszabályi rendelkezések megsemmisítésének hatályára vonatkozó döntések az Abtv. 40 § -án és 43. § (4) bekezdésén alapulnak Az Alkotmánybíróság már 8/1992. (I 30) AB határozatának indokolásában rögzített egy - az akkor elbírált ügy keretein messze túlmutató, annak jelentőségét meghaladó és általános jelentőségű - követelményt. A határozat szerint ugyanis: "a jogállamiság elvéből (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják." (ABH 1992 54) Ezt az Alkotmánybíróság értelemszerűen saját tevékenységére is vonatkoztatja. A most elbírált ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által kezdeményezett alkotmányértelmezés módot nyújt az Alkotmánybíróságnak arra, hogy - nem

csorbítva a törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva annak felelősségét - kötelező erővel meghatározzon néhány, közvetlenül az Alkotmányból folyó, a törvényalkotással szembeni követelményt, amelynek szem elől tévesztése nem csupán az államélet demokratikus működésében okozhat zavarokat, de hátrányos jogkövetkezményeket vonhat maga után a megalkotandó új népszavazási törvény esetleges normakontrollja során is. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a mindenkire nézve kötelező alkotmányértelmező határozatában foglalt elvi tételeket a folyamatban lévő népszavazási ügyekben is kötelezően alkalmazni kell. Budapest, 1997. október 13 Dr. Sólyom László az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró Dr. Ádám Antal alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza előadó alkotmánybíró Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró Dr. Szabó András

alkotmánybíró Dr. Németh János alkotmánybíró Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró Dr. Zlinszky János 68 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata alkotmánybíró ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------16/1998. (V 8) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1998. évi 38 számában AB közlöny: VII. évf 5 szám --------------------------------------------------------------669/B/1997 MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 7 § (3) bekezdésének első mondatából a " a (11) bekezdésben foglalt kivételekkel ", valamint az "országos" szövegrész, a

7. § (3) bekezdésének második mondata, továbbá a 7. § (4)-(8), (11) és (13) bekezdése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti. Az 1991 évi LXXXIV törvény 7 § (3) bekezdésének a megsemmisítés után hatályban maradó szövege: "A biztosítási képviselőket a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók érdekképviseleti szervezetei delegálják." Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV törvény 7 § (3) bekezdésének egésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az Alkotmánybírósághoz a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV

törvény (a továbbiakban: Öit.) 7 § (3), (4), (11) és (13) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el. 69 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az indítványozók azon az alapon kifogásolják az Öit. 7 § (3), (4), (11) és (13) bekezdése rendelkezéseit, hogy azok ellentétben állnak az Alkotmánynak a jogállamiságra, a népszuverenitás gyakorlására és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó szabályaival. 2. Az Alkotmánybíróság megkereste a népjóléti minisztert, aki válaszában többek között előadta a következőket. A társadalombiztosítás területén az önkormányzati típusú igazgatás célja az, hogy a járulékfizetők, "a biztosítási teherviselők" számára teremtsenek részvételi és ellenőrzési jogokat a járulékbevételek felhasználásban,

az ezzel összefüggő igazgatási tevékenységben. Ezt a célt követte az Öit is, amikor a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásának bevezetésével sajátos munkamegosztást intézményesített a társadalombiztosítás területén. II. Az Országgyűlés az 1997. júniusi 3-i ülésnapján fogadta el a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkező 1997. évi XLVIII. törvényt (a továbbiakban: Öimt) Az Öimt 4 §-a a kihirdetés napjával (1997. június 11) módosította az Öit-nek a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és az Egészségbiztosítási Önkormányzat közgyűlésének összetételére, a biztosítási képviselők delegálására, választására vonatkozó szabályait. Az Öit. módosított 7 §-a szerint: " (1) A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48 biztosítási képviselőből áll. A biztosítási ellátásra jogosultakat 24 biztosítási képviselő

képviseli azzal, hogy ebből a nyugdíjasok képviseletét közvetlenül 4 fő látja el. A munkáltatók biztosítási képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy ebből a helyi önkormányzatok mint munkaadók képviseletét közvetlenül 4 fő látja el. (2) Az Egészségbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48 biztosítási képviselőből áll, közülük 24 fő a biztosítási ellátásra jogosultak képviselője. A munkáltatók biztosítási képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy ebből a helyi önkormányzatok mint munkaadók képviseletét közvetlenül 4 fő látja el. (3) A biztosítási képviselőket a (11) bekezdésben foglalt kivételekkel a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezetei delegálják. Egyéb megegyezés hiányában a delegálásra jogosult szervezetek közötti delegálási arányt a munkaadók esetében az

egyes szervezetek által képviseltek részéről teljesített társadalombiztosítási járulékfizetési arány, a munkavállalók esetében az üzemi (közalkalmazotti) tanácsi választásokon elért eredmény határozza meg. (4) E törvény alkalmazásában a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók országos érdek-képviseleti szervezetének minősül az a munkavállalói, illetőleg munkáltatói érdekképviseleti szövetség, a) amely legalább három nemzetgazdasági ágban és legalább tíz alágazatban bírósági nyilvántartásba vett, igazolt tagszervezettel rendelkezik, és b) amely vagy amelynek tagszervezetei igazoltan legalább öt, különböző megyében működő területi szervezettel rendelkeznek. 70 2008 Alkotmányjog-1 (5) A (4) bekezdésben foglaltakon túl a) a munkavállalói érdekképviseleti szövetség országos érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az szükséges, hogy tagszervezetei együttesen igazoltan legalább

száz különböző munkáltatónál működő munkahelyi szervezettel rendelkezzenek, b) a munkáltatói érdekképviseleti szövetség országos érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az szükséges, hogy a szövetséghez legalább ezer munkáltató, illetve vállalkozás tartozzon, vagy amelyben a foglalkoztatottak száma legalább százezer fő. (6) Egy szakszervezet csak egy szakszervezeti szövetségnél, egy munkáltató csak egy munkáltatói érdekképviseleti szövetségnél vehető figyelembe. (7) A (4)–(6) bekezdésben meghatározott feltételek elérése érdekében a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók érdekképviseleti szövetségei egymással koalícióra léphetnek. (8) A (4)–(6) bekezdésben meghatározott feltételeket a munkavállalói, illetőleg a munkáltatói érdekképviseleti szövetségek az Országos Választási Bizottságnál az e törvény hatálybalépését követő 15 napon belül igazolják. Az Országos Választási

Bizottság a feltételek fennállásáról a bejelentésre nyitva álló határidőt követő 15 napon belül nyilatkozik. (9) Az Országos Választási Bizottság tevékenysége, döntése ellen 3 napon belül a Legfelsőbb Bíróságnál lehet kifogással élni. További jogorvoslatnak helye nincs A kifogás benyújtására vonatkozó határidő jogvesztő. (10) A Legfelsőbb Bíróság a jogorvoslati kérelemről nem peres eljárásban határoz. Ha a Legfelsőbb Bíróság a kifogásnak helyt ad, a) megállapítja a törvénysértés tényét, és ezt az érintett felek tudomására hozza, b) megsemmisíti, és ha szükséges megváltoztatja a törvénysértő döntést. (11) A nyugdíjasok képviselői közül két főt a Magyar Nyugdíjas Egyesületek Országos Szövetsége, két főt a Nyugdíjasok Országos Képviselete delegál. A helyi önkormányzatok mint munkaadók képviselőit az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek delegálják. (12) Az e törvény

alapján megalakuló biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart A közgyűlés alakuló ülését, továbbá a 8. § (3) bekezdése szerinti mandátumvizsgáló bizottság első ülését a delegáló szervezetek közös megállapodásuk alapján megválasztott képviselője hívja össze és nyitja meg. (13) Ha a (12) bekezdésben meghatározott határidő előtt a közgyűlés feloszlatására kerül sor, a feloszlatástól számított 60 napon belül a (3) és (11) bekezdés szerint delegálásra jogosult szervezetek a (3)–(10) bekezdésben foglaltak alkalmazásával új biztosítási képviselőket delegálnak. III. Az indítványok részben megalapozottak. 1. Néhány indítványozó azon az alapon vitatja az Öit 7 § (3) bekezdését, hogy az a biztosítási képviselők delegálását rendeli el. Meglátásuk szerint az Alkotmány 2 § (2) bekezdésére figyelemmel alkotmányosan nem hozható létre 71 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1

olyan közhatalmi szervezet, amelynek tagjait ne választás útján jelölnék ki az állampolgárok. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok gyakorolnak-e közhatalmat, és ha igen, rendelkeznek-e a közhatalom gyakorlásához szükséges, az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt demokratikus legitimációval. Az Öit. 9 § (1) bekezdése alapján a társadalombiztosítási önkormányzat feladatkörében a közgyűlés a) megalkotja alapszabályát, illetőleg egyéb szabályzatait; b) a biztosítási képviselők közül megválasztja az önkormányzat elnökét és alelnökét; c) dönt a 8. § (6) bekezdésben meghatározott költségtérítésről; d) dönt tagozat, állandó vagy ideiglenes bizottság létrehozásáról; e) kialakíthatja a biztosítási ágba tartozó helyi-területi testületeket; f) kezdeményezi a társadalombiztosítás és ezen belül a biztosítási ág, valamint az ellátások fejlesztését,

feladatkörében javaslatot tesz a Kormánynak vagy az Országgyűlés illetékes bizottságának a társadalombiztosítás egészét vagy a biztosítási ágat érintő törvényjavaslat előterjesztésére; g) feladatkörében véleményezi a társadalombiztosításra vagy a biztosítási ágra vonatkozó törvények tervezeteit; h) javaslatot tesz a Kormánynak társadalombiztosítási kérdésekben, vagy a biztosítási ágra vonatkozó rendelet megalkotására; i) feladatkörében ha törvény egyetértési jogot nem állapított meg véleménynyilvánítási jogot gyakorol a társadalombiztosítást érintő jogszabályok tervezetével kapcsolatban; j) külön törvényben meghatározottak szerint rendelkezik a biztosítási alapba tartozó vagyon felett, delegálja a tulajdonosi jogok képviselőit; k) megtárgyalja a pénzügyminiszter által április 30-ig átadott, a következő évre várható makrogazdasági mutatók alapján elkészített társadalombiztosítási

költségvetési irányelveket, és azt elfogadása után az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII törvény (a továbbiakban: Áht.) 84 §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően a tárgyévet megelőző év május 31-éig, az f) pontban foglalt jogkörében a Kormány elé terjeszti; l) megtárgyalja a biztosítási önkormányzat kezelésében lévő biztosítási alap költségvetési javaslatának tervezetét és azt elfogadása, valamint a két biztosítási alap összevont mérlegének elfogadása után az Áht. 85/A §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően a tárgyévet megelőző év augusztus 31-éig, az f) pontban foglalt jogkörében a Kormány elé terjeszti; m) költségvetése időarányos teljesítéséről és végzett munkájáról negyedévente beszámol az Országgyűlésnek, vagy az Országgyűlés által kijelölt bizottság(ok)nak. A beszámolót a Kormánynak egyidejűleg tájékoztatásul megküldi; n)

megtárgyalja a kezelésében lévő társadalombiztosítási alap költségvetésének végrehajtásáról szóló zárszámadási javaslat tervezetét, és azt elfogadása, valamint a két társadalombiztosítási alap összevont mérlegének elfogadása után legkésőbb a tárgyévet követő félév végéig az Áht. 86/A. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően a Kormány elé terjeszti; o) gondoskodik a biztosítási alap kezeléséről, a biztosítási alap költségvetésének kereti között dönt bevételeinek 72 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 felhasználásáról, pénzeszközök meghatározott célra történő elkülönítéséről, átcsoportosításáról, az átmenetileg szabad pénzeszközök hasznosításának módjáról, továbbá hitelek felvételéről; p) központi hivatali szerve vezetője útján irányítja hivatali szervezetét, az igazgatási feladatok ellátásáról az alapszabályban meghatározott módon beszámoltatja a

főigazgatót, de az igazgatási szerv jogszabályban meghatározott hatáskörében egyedi utasítást nem adhat; r) jóváhagyja központi hivatali szerve szervezeti és működési szabályzatát; s) gyakorolja hivatali szervezete vezetője és annak helyettesei (a továbbiakban: főigazgató, főigazgatóhelyettes) felett a munkáltatói jogokat; a Kormány egyetértésével határozatlan időre kinevezi és felmenti a főigazgatót és annak helyetteseit; t) dönt új igazgatási szerv létrehozásáról, meglévők összevonásáról, megszüntetéséről; u) szervezi és továbbfejleszti a biztosítási ág nemzetközi kapcsolatait, részt vesz azokban, ellenőrzi a biztosítási kötelezettségek teljesítését; ü) dönt a biztosítási önkormányzatok szövetségéhez való csatlakozásról; v) megtárgyalja és jóváhagyja az Áht. rendelkezései szerint a költségvetésben jóváhagyott tartalék felhasználását, illetve javaslatot készít a Kormány részére

annak felhasználásáról. (2) A törvényjavaslat előterjesztője a biztosítási önkormányzatnak a törvénytervezetre adott véleményét ismerteti az Országgyűlés előtt. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetésére és zárszámadására vonatkozó törvényjavaslat tárgyalásakor ha a benyújtott törvényjavaslat eltér a biztosítási önkormányzatok által elfogadottól a Kormány bemutatja a biztosítási önkormányzatok által készített költségvetési, illetőleg zárszámadási javaslattervezetet is. Ha a Kormány a biztosítási önkormányzatnak kormányrendelet megalkotására vonatkozó javaslatával vagy kormányrendelet tervezetére adott véleményével nem ért egyet, a véleményeltérésről és annak indokairól írásban tájékoztatja a biztosítási önkormányzatot. Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában megállapította, hogy a közhatalmat gyakorló, és ezért demokratikusan legitimációt igénylő

köztestület által ellátott közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolása szerint közfeladat "általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania". Ebben a körben a közfeladat közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell. A köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás másik válfaját testesíti meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam valamely szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan ágazati önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő

normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb például belső igazgatási feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a 73 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. [39/1997 (VII 1) AB hat ABH 1997. 268] Az idézett határozat közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást. A társadalombiztosítási önkormányzatok feladatai közül így közhatalmi jellegű közfeladatnak minősül az Öit. 9 § (1) bekezdésének i) pontjában jelzett egyetértési illetve

véleménynyilvánítási jog, a k), l), n) pontjaiban megállapított javaslattételi jog, az o) pontjában rögzített döntési jog és a p) pontjában meghatározott a hivatali szervezete tekintetében alkalmazható irányítási jog gyakorlása. A társadalombiztosítási önkormányzatok tehát a törvény rendelkezései alapján hatalmi jogosítványokat is gyakorolnak. 2. Az Alkotmány nem rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatról. Nincs az államnak az Alkotmányból folyó kötelezettsége a társadalombiztosítási önkormányzat létrehozására. Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy figyelemmel társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre meghatározza a

társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. Az Országgyűlés mérlegelési szabadsága azonban nem korlátlan, a társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során úgy kell eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 2 § (2) bekezdése alapján pedig a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Csak a választópolgárok ilyen hatalomgyakorlása tekinthető a közhatalom demokratikus forrásának illetve megnyilvánulásának. Az Alkotmányban megerősített népfelség elvéből és abból, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok közhatalmi jogokkal is rendelkeznek, még nem következik a vizsgált önkormányzati képviselők közvetlen választásának kötelezettsége. Az Alkotmány 70 § (1) bekezdése szerint:

"A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Az Alkotmány 71 §-a úgy rendelkezik, hogy " az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják". 74 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon állapíthatja meg a társadalombiztosítási önkormányzatok közgyűlésének létrehozási rendjére vonatkozó

szabályokat. A közhatalom gyakorlásának azonban alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve már állást foglalt a demokratikus legitimáció kérdésében. Eszerint a népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. [38/1993 (VI 11) AB hat ABH 1993, 256 262.] A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések

láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is. A társadalombiztosítási önkormányzat esetén a demokratikus legitimáció megvalósulhat úgy is, ha a közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az önkormányzat alanyainak nyilvánít. Az Alkotmánybíróság már a közhatalmat gyakorló köztestületekre vonatkozó korábbi határozatában elvi éllel megállapította, hogy ha az ilyen köztestület "jogosítványai a közigazgatás egyszerű adminisztrációs kisegítésén túllépnek, akkor a normák címzettjei összességének a döntéshozó szervek választói között kell lennie." Ez a határozat a köztestületet a választójogosult köztestületi tagok közösségeként fogja fel.

[38/1997. (VII 1) AB hat ABH 1997 257 Az Öit. 1 § (2) bekezdése szerint a biztosítási önkormányzat a biztosítási ellátásokra jogosultak és a járulékfizető munkáltatók képviselőiből (a továbbiakban biztosítási képviselő) alakult testület. Az önkormányzat alanyainak így a munkáltatók mellett az ellátásra jogosultak összességét kell tekinteni. Az Öit 7 § (1) bekezdése a "biztosítási ellátásra jogosultakat képviselő 24 biztosítási képviselő" közül 4 helyet közvetlenül a nyugdíjasok képviseletére rendel, a (3) bekezdés viszont az összes többi (azaz nem nyugdíjas) biztosítási ellátásra jogosult képviseletére a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezetei delegáltjait jelöli ki. Ezek szerint a nem-nyugdíjas "választójogosultak" köre a biztosítási ellátásra jogosultakról a munkavállalókra, s ezen belül is az érdekképviseleti szervezetek tagjaira szűkül. Kérdés, hogy ez a

korlátozás nem zárja-e ki az ezen a szűkebb bázison létrehozott képviselet legitimációját. A társadalombiztosítás esetén is az önkormányzat alanyainak kell ugyanis biztosítani azt a lehetőséget, hogy meghatározzák az önkormányzat feladat- és hatáskörét gyakorló és az igazgatási szervezetet irányító szerv személyi összetételét, vagyis az őket képviselő önkormányzati 75 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 képviselők személyét. Az ilyen értelemben vett "választójogosultak" körének az önkormányzat alanyaihoz képest szűkebb volta önmagában nem zárja ki az önkormányzat legitimációját. A legitimáció megléte vagy hiánya attól függ, hogy milyen indokai vannak a szűkítésnek, s az milyen arányú, s végül attól is, hogy a képviselet választáson vagy delegáláson alapul-e. Az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők választásánál például a jogszabályok címzettjeihez képest a

választásra jogosultak körét a nagykorúságon kívül más szempontok szerint is korlátozzák az Alkotmány és a törvények (állampolgárság, tartós letelepedés, állandó lakhely, a választások időpontjában az ország területén való tartózkodás). A korlátozás hatásának megítélésénél a képviseleti szerv legitimációjára döntő súllyal esik latba az illető önkormányzat közhatalmat igénylő feladata. Például az Alkotmánybíróság által korábban e szempontból is vizsgált köztestületeknél, a gazdasági és szakmai kamaráknál a tagok, azaz az önkormányzati alanyok és a választójogosultak egybeesése a szóban forgó kamarák természeténél fogva lehetséges és szükségszerű volt. A társadalombiztosítási önkormányzat esetében az önkormányzat alanyainak az ellátásra jogosultaknak járó szolgáltatásokat jogszabályok határozzák meg. Erre nézve azok a jogosultak, akik választópolgárok is, az országgyűlési

képviselők választásakor élhetnek azzal a jogukkal, hogy a képviselő választásán keresztül a jövendő szolgáltatásokat befolyásolják. A társadalombiztosítási önkormányzat azonban elsősorban e szolgáltatások megszervezésével és igazgatásával foglalkozik, beleértve a jogosultak pénzügyi hozzájárulásának igazgatását is. Az Öit preambuluma ezzel összhangban "az érdekeltek hozzájárulására alapozott és az állam által garantált társadalombiztosítási ellátások megszervezéséről és igazgatásáról" beszél, mint a törvény céljáról, amely az "érdekeltek" beleszólását és érdekérvényesítését önkormányzati formában biztosítja. Az önkormányzatnak a törvény 9. §-ában meghatározott hatásköreit is figyelembe véve nem ésszerűtlen, hogy az önkormányzat "választójogosultjainak" körét az Öit. a "hozzájárulást teljesítő érdekeltekre", azaz a biztosítási

teherviselőkre korlátozza. A társadalombiztosítási önkormányzat legitimitásához elegendő tehát, ha a képviselők hatalmukat a biztosítási teherviselőktől nyerik; a törvénynek ez a megoldása önmagában alkotmányosan nem kifogásolható. Azonban a biztosítási teherviselők számottevő részének kizárása az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából a legitimáció hiányát eredményezi. Emellett az önkormányzati képviselők személye meghatározására vonatkozó lehetőség aránytalan korlátozása esetén sem lehet demokratikus legitimációról beszélni. Az, hogy a biztosítási teherviselők egészének, vagy meghatározott hányadának kell-e biztosítani meghatározó beleszólást az önkormányzati képviselők kiválasztásába, attól függően különböző, hogy a biztosítási képviselőt választják, vagy delegálják-e. a) Választások általi legitimáció esetén mellőzhetetlen feltétel, hogy az önkormányzat

valamennyi választójoggal rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a választásokon. Emellett a választásnak a konkrét önkormányzati szerv tagjainak konkrét alkalommal történő meghatározására kell irányulnia. Ellenkező esetben nem lehet a közhatalmi feladat ellátására adott felhatalmazásról beszélni. Nem megfelelő tehát a más célú, más feladatra való felhatalmazásra irányuló választás eredményeit alapul venni a 76 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata személyi összetétel meghatározása szempontjából. Ehhez képest az üzemi (közalkalmazotti) tanácsi választások eredményére való utalás két körülmény miatt nem tekinthető a vizsgált esetben választás általi legitimálásnak. Egyrészt a legutolsó üzemi tanácsi választásokra 1995-ben, tehát két évvel a társadalombiztosítási önkormányzatok újraalakulása előtt került sor. Másrészt az üzemi tanácsi választások más

összefüggésben való, más tartalmú képviseletre jogosították fel a megválasztott szerveket. Akik azokon a választásokon részt vettek, nem a társadalombiztosítási önkormányzatokban való képviselettel kívánták az általuk választottakat megbízni, és ezért nem is mérlegelhették azt, melyik jelölt képviselné leginkább a társadalombiztosításban az érdekeiket. Így nem is adhattak az általuk választottak számára felhatalmazást érdekeiknek a társadalombiztosítási önkormányzatokban való képviseletére. Valamely érdekképviselet által általában élvezett "támogatottság" önmagában nem tekinthető olyan korlátlan felhatalmazásnak, amely a támogatás megszerzésekor előre még nem is látható és a felhatalmazók által nem is mérlegelt új feladatkörök ellátására is szükségképpen feljogosít. Az üzemi tanácsi választásokon elért eredmény a delegálási rendszerben nem vehető tekintetbe. A delegálás esetén,

éppen azért mert választásra nem kerül sor, csakis a munkavállalóknak a delegálásra jogosult érdekképviseletekben való tagsága releváns. Ezért még ha vélelmezni is lehetne, hogy az 1995ben megtartott üzemi tanácsi választásokon elért eredmény 1997-ben megismétlődött volna, akkor sem lehetne ennek a más célú választásnak az eredményét figyelembe venni. Ezért ez a szabályozás a delegálási eljárásban idegen elem. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az Öit. 7 § (3) bekezdése második mondatának alkotmányellenességét, s azt megsemmisítette. b) A demokratikus legitimáció delegálási rendszerben is csak úgy jöhet létre, ha az önkormányzati alanyok többsége határozza meg az önkormányzati képviselők személyét. Ha társadalmi szervezetek vagy érdekképviseletek jogosultak a delegálásra, szükséges, hogy az önkormányzati alanyok túlnyomó többsége tagja legyen ezeknek a szervezeteknek. A választott

önkormányzatokkal szemben ugyanis, ahol minden önkormányzati alanynak választójoga van, a delegációs elven létrehozott önkormányzatok "választói" értelemszerűen azoknak a testületeknek a tagságára korlátozódnak, amelyek jogosultak közvetlenül vagy közvetve képviselőket küldeni. Ha a szervezetek az alanyok túlnyomó többségét magukban foglalják, a legitimáció fennáll. A "túlnyomó többség" megkövetelésére azért van szükség, mert a delegálásra jogosult szervezetben tagsággal nem rendelkező önkormányzati alanyok ki vannak zárva az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából, azaz nem ahhoz hasonlítható a helyzet, mintha nem élnének választójogukkal, hanem nincs választójoguk. Az pedig alkotmányosan nem várható el, hogy az önkormányzat alanyai az önkormányzati képviselők delegálásának befolyásolása céljából belépjenek az érdekképviseletek alapításának joga, illetve az

egyesülési jog alapján létesült szervezetbe, amelynek csupán egyik feladata és részjogosítványa a delegálás. Ez a különbség magyarázza azt, hogy ha a választásra jogosultak csupán egy fővel több mint fele választ képviselőket, a képviselő 77 2008 Alkotmányjog-1 legitimitása nem vonható kétségbe, hiszen a választás joga a többieket is megillette, csupán nem éltek vele. Ezzel szemben, ha a képviselő delegálására jogosult szervezetek csupán a felét, vagy annál nem lényegesen többet tudhatnak tagjaik között azokból, akik egyébként egy választási rendszerben választójogosultak lennének, akkor az így létrejött testületnek nincs meg a kellő legitimációs alapja, hiszen azok, akik nem tagjai a delegáló szervezetnek, de alanyai az önkormányzatnak, ki vannak zárva abból, hogy a képviselők személyére bármilyen befolyást gyakoroljanak. Márpedig a legitimáció forrását képező önkormányzati alanyok közötti

ilyen különbségtételnek nincs igazolható alapja. Ha kevés a szakszervezeti tag, akkor más alapon kell szervezni a biztosítási képviselők küldését. A biztosítási ellátásra jogosultak, mint a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül az Öit. a nyugdíjasokon kívül csak a biztosítási teherviselőknek ad jogot a biztosítási képviselők személyének meghatározására, s ezt a korlátozást egy második szűkítéssel tetézi akkor, amikor a biztosítottak képviseletét a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezeteire, a járulékfizető munkáltatók képviseletét pedig az országos munkáltatói érdekképviseleti szervezetekre bízza. A szakszervezeteknek és a munkáltatók érdekképviseleti szervezeteinek a kötelező társadalombiztosítás igazgatásában vállalt szerepe történetileg alakult ki. A munkás betegsegélyző-, baleseti rokkantsági, nyugdíj-, öregségi, rokkantsági, hátramaradotti nyugdíjpénztárak

irányításában, igazgatásában, gazdálkodásának bonyolításában mindkét érdekképviselet meghatározó tevékenységet fejtett ki. Természetesen a történeti hagyományok önmagukban nem igazolhatják e két érdekképviselet vizsgált jogosultságát. Abban az esetben, ha az érdekképviseleti szervezetek nem tudják tagjaik illetve támogatóik között a biztosítási teherviselők túlnyomó többségét, alkotmányosan nem lehet a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatását a képviselőikből létrehozott testületre bízni. A népjóléti miniszter válaszából kitűnően az országos munkavállalói érdekképviseleti szervezetek a munkavállalóknak mintegy 54 %-át fogják át, aminél a támogatottságuk nagy valószínűséggel nagyobb. Szerinte abból pedig, hogy az Országos Választási Bizottságnál csak olyan munkáltatói szövetség jelent meg, amelyik delegálási jogot kapott, arra lehet következtetni, hogy a delegáláskor nem volt más

számottevő, országosan elterjedt és támogatott munkáltatói érdekképviseleti szövetség. A munkavállalói érdekképviseleteknek a nem-tagok általi "valószínű támogatottsága" a legitimáció szempontjából nem értékelhető. Az pedig, hogy a delegálási joggal rendelkező szervezeteknek a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül csupán a biztosítási teherviselők 54 %-a a tagja, azaz a teherviselők majdnem felének semmilyen joga és lehetősége nincs arra, hogy a biztosítási önkormányzat képviselőinek kiválasztására befolyást gyakoroljon, a fent kifejtettek értelmében azzal a következménnyel jár, hogy az Öit. 7 § (4)(8) bekezdésében meghatározott szabályok szerint megalakított 78 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 önkormányzatnak hiányzik a demokratikus legitimációja. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok delegálással való létrehozását önmagában nem ítélte

alkotmányellenesnek, s ezért az Öit. 7 § (3) bekezdéséből hatályban tartotta azt a rendelkezést, amely szerint a biztosítási képviselőket a munkavállalók és a munkáltatók érdekképviseleti szervezetei delegálják. Mivel azonban a delegálásnak a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezeteire bízása a munkavállalók jelenlegi szervezettsége mellett nem alkalmas arra, hogy a biztosítási képviselőknek az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt, szükséges legitimációt biztosítsa, az Alkotmánybíróság az Öit-nek a delegálás mikéntjét szabályozó rendelkezéseit megsemmisítette. A törvényhozás feladata, hogy ha a delegálási rendszert fenn kívánja tartani olyan szabályokat alkosson, amelyek az érdekképviseletek küldötteinek megfelelő demokratikus legitimációt biztosítanak. 3. Több indítványozó vagyoni cenzus szerinti és így alkotmányellenes különbségtételt vél felfedezni abban a szabályban, amely szerint, ha

a delegálásra jogosult munkáltatói érdekképviseletek nem tudnak megegyezni a delegálási arányokban, a delegálási arányt az egyes szervezetek által képviseltek részéről teljesített társadalombiztosítási járulékfizetési arány határozza meg. Az Öit. a közgyűlésen belüli munkáltatói képviseleti arány megállapítását a munkáltatók országos érdekképviseleti szervezeteire bízza. A biztosítási képviselők arányának alapja az országos érdekképviseleti szervezetek megegyezése. Az érdekképviseletek saját belátásuk szerint dönthetnek arról, hogy közülük melyeket és milyen arányban illeti meg a képviselő-delegálási jog. Ennek keretében maguk állapíthatják meg, hogy az önkormányzatban való részvétel arányai milyen mutatókon például a képviselt munkáltatók számán, gazdasági súlyán stb. nyugodjanak Megegyezés hiányában azonban a képviselet arányait az egyes érdekképviseleti szervezetek képviseltjei

által befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága határozza meg. Az Öit eme rendelkezése azt jelzi, hogy az országos érdekképviseleti szervezetek által képviseltek súlyát az általuk befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága kifejezi. A képviseleti arány meghatározásának a képviseltek által fizetett társadalombiztosítási járulék nagyságára épülő szabálya nem tekinthető a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző rendelkezésnek. A törvény által előírt különbségtétel nem tekinthető önkényesnek, mert a befizetett társadalombiztosítási járulék nagysága alkalmas a munkáltatói érdekképviseleti szervezetek társadalmi súlyának kifejezésére. 4. Más indítványozók azon az alapon is vitatják az Öit vonatkozó rendelkezésének alkotmányosságát, hogy az az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének rendelkezésébe ütközik Megítélésük szerint a delegálási arány járulékfizetéshez kötése

annak meghatározása nélkül, hogy melyik időpontban fizetett járulékot kell a számítás alapjának tekinteni, értelmezhetetlen és alkalmazhatatlan jogszabályi előírás. Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV 30) AB 79 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom. A jogbiztonság amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. [ABH 1992, 142] Az Alkotmánybíróság a 1160/B/1992. AB határozatában azt is megállapította, hogy a jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása, amelynek során minden jogszabály értelmezésre szorul. [ABH 1993, 608] Az a körülmény

azonban, hogy a törvény nem állapítja meg tételesen, mely időpontban fizetett társadalombiztosítási járulék az alapja a képviseleti arány meghatározásának, olyan hiányosságnak tekinthető, amely a jogalkalmazás során nem oldható fel biztonságosan, ezért a kifogásolt törvényi rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság megállapította. 5. Az indítványozók egyik csoportja alkotmányellenesnek tartja az Öit. 7 § (11) bekezdésének rendelkezését, mivel az a nyugdíjasok képviseletét önkényesen és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző módon két megnevezett szervezetre bízza. Meglátásuk szerint alkotmányellenes különbségtételhez vezet az a rendelkezés, amely a nyugdíjasok tekintetében a delegálás jogával a nyugdíjasok országos érdekvédelmi szervezetei közül csak ezt a kettőt ruházza fel. A miniszteri válasz szerint ennek az az oka, hogy az Öit.

delegálási szabályrendszere csak a jelenlegi önkormányzatok létrejöttére vonatkozik és az Öit-ben nevesített két szervezet országos konföderációként átfogja a jelenleg létező nyugdíjas szervezeteket. Az Alkotmánybíróság a 191/B/1992. AB határozatában megállapította, hogy alkotmányellenes a megkülönböztetés, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. [ABH 1992, 593.] Az Öit a munkavállalók és a munkáltatók képviseletét ellátó biztosítási képviselők delegálásának jogát a munkavállalói illetve a munkáltatói országos érdekképviseleti szervezetekre bízta és egyúttal meghatározta, hogy milyen érdekképviseleti szervezeteket kell a törvény szempontjából országosnak tekinteni. A nyugdíjasok esetében a két-két biztosítási képviselőt a Magyar Nyugdíjas Egyesületek

Országos Szövetsége és a Nyugdíjasok Országos Képviselete delegálja. Azáltal, hogy az Öit kifogásolt rendelkezése függetlenül attól, hogy a nyugdíjasok rendelkeznek-e más országos érdekképviseleti szervezettel vagy sem eleve kizárta más országos érdekképviseleti szervezet delegálási jogát, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz önkényes és így alkotmányellenes különbséget. Az Öit 7 § (13) bekezdése szerint, ha a közgyűlés feloszlatására 2000. január 1-je előtt sor kerülne, az új biztosítási képviselőket a delegálásra jogosult szervezetek a feloszlatástól számított 60 napon belül e § (3)-(10) bekezdésében foglalt szabályainak alkalmazásával delegálnák. Ezért önmagában az, hogy a delegálás idején nem működött más, a nyugdíjasok érdekeit képviselő országos szervezet, nem lehetett elégséges indok a két érdekképviseleti szervezet nevesítésére. Az Öit 7 §

80 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 (11) bekezdésének a nyugdíjasok képviselőinek delegálására vonatkozó szabálya ellentétben állt az Alkotmány 70/A. §-ának a diszkrimináció tilalmára vonatkozó rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság ezért ezt a kifogásolt rendelkezést megsemmisítette. 6. Egyik indítványozó azon az alapon támadta az Öit 7 § (11) bekezdésének az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek biztosítási képviselő-delegálási jogára vonatkozó rendelkezését, hogy az ellentétben áll a jogbiztonság alkotmányos elvével. Szerinte az Öit nem határozza meg, hogy a helyi önkormányzatok országos érdekvédelmi szervezetei milyen szabályok szerint delegálhatnak tagokat a biztosítási önkormányzatokba és ezáltal a delegálásra vonatkozó rendelkezés értelmezhetetlen, alkalmazhatatlan. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sérti a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből

fakadó követelményét az, hogy az Öit. az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek esetében nem rendelkezett a delegálásra vonatkozó megegyezés hiányára olyan mögöttes arányszabályokról, mint amilyeneket a munkavállalói, vagy a munkáltatói országos érdekképviseletek tekintetében megállapított. Ezért az Öit 7 § (11) bekezdésének második mondatát is megsemmisítette. 7. Figyelemmel arra, hogy az Öit 7 § (13) bekezdése alapján a közgyűlés 2000. január 1-je előtti feloszlatása esetén az új képviselők delegálásának lehetősége mind a delegálásra jogosultak, mind a delegálási eljárás tekintetében több alkotmányellenesnek minősített jogszabályi rendelkezés alapján következne be, az Alkotmánybíróság a szoros összefüggés okán megállapította e törvény előírás alkotmányellenességét és azt is megsemmisítette. 8. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a határozatban kifejtettek miatt az Öit.

megsemmisített rendelkezései alapján létrehozott önkormányzatnak nincs meg az Alkotmány által megkövetelt demokratikus legitimációja. Az alkotmányellenes helyzet az alkotmányellenes szabályozás következtében állt elő. Az Alkotmánybíróság nem látta indokoltnak, hogy külön indítvány hiányában hivatalból kezdeményezzen és folytasson eljárást mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tekintetében, és ennek eredményétől függően felhívja a törvényalkotót az Alkotmánynak megfelelő delegálási szabályok megalkotására. A társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására számos önkormányzati és más megoldást lehet alkotmányosan kidolgozni. Az Öit vizsgált rendelkezéseinek megsemmisítése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (Abtv.) 43 § (2) bekezdése értelmében nem jár azzal, hogy az 1997-ben létrehozott társadalombiztosítási önkormányzat mandátuma

automatikusan megszűnik. Az Abtv 43 § (4) bekezdésének alkalmazása viszont, akár úgy, hogy az alkotmányellenes szabályokat az Alkotmánybíróság az önkormányzat felállásának időpontjára visszamenőlegesen semmisíti meg, akár úgy, hogy alkalmazhatatlanságukat állapítja meg a konkrét esetben, csak akkor lehetséges, ha azt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság nem látta megállapíthatónak az indítványozó ilyen különösen fontos érdekét. A jogbiztonság sérelmét két szempontból kellett az 81 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Alkotmánybíróságnak elbírálnia. Egyrészt sérti a jogbiztonságot, ha legitimációval nem rendelkező szervezet gyakorol közhatalmi jogosítványokkal is járó közfeladatot. Ez a sérelem akkor is jelentős, ha az illető szervezet ebben az esetben a társadalombiztosítási önkormányzat tevékenységének súlypontja nem a

társadalombiztosítási szolgáltatások meghatározására esik, hanem a törvényhozó által megállapított szolgáltatások megszervezésére és igazgatására, s ezért a szervezet legitimációjának elbírálására is enyhébb mércét állított az Alkotmánybíróság. Másrészt azt kellett tekintetbe venni, hogy az önkormányzat működése biztosítja gyakorlatilag a szociális ellátáshoz való jog (Alkotmány 70/E §) megvalósulásának tekintélyes részét. Az önkormányzat azonnali megszűnése a biztosítási ellátásokat, s így az említett jog gyakorlását veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságnak ezt, a sokakat érintő, gyakorlati oldalát ítélte fontosabbnak. Tekintettel volt arra is, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok mandátuma legkésőbb 2000. január 1-jén megszűnik, addigra a törvényhozásnak a megsemmisített szabályok helyett a társadalombiztosítás megszervezésére és igazgatására mindenképpen

új, alkotmányos szabályokat kell kidolgoznia. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség alapján a törvényalkotási kötelezettség kimondása, vagy az Abtv. 43 § (4) bekezdése alkalmazásáról való határozathozatal felfüggesztése esetén sem lehetett volna reálisan ennél rövidebb határidőt tűzni az Országgyűlés számára. Az utóbbi megoldások a jelenlegivel szemben azzal a hátránnyal jártak volna, hogy az alkotmányellenes szabályokat továbbra is hatályban kellett volna tartani. A lehetséges megoldások közül az ebben a határozatban alkalmazott azonnali megsemmisítés fejezi ki leginkább a működő önkormányzatok legitimációjának hiányát. Budapest, 1998. május 5 Dr. Sólyom László az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró Dr. Ádám Antal előadó alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró Dr.

Kiss László alkotmánybíró Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró Dr. Németh János alkotmánybíró Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró 82 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Dr. Sólyom László az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Vörös Imre alkotmánybíró helyett ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------30/1998. (VI 25) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1998. évi 55 számában AB közlöny: VII. évf 6–7 szám --------------------------------------------------------------483/B/1996 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot : 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás

létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16.-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről rendelkező 1994. évi I törvény (a továbbiakban: EM) 2 §ában foglalt 62 Cikk (1) és (2) bekezdésének végrehajtásában alkotmányos követelmény, hogy a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül nem alkalmazhatják a 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott alkalmazási kritériumokat. 2. Az Alkotmánybíróság az EM 62 Cikk (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt és az EM. által kihirdetett 2 számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyv 8. Cikke (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: "A magyar-EK Társulási Tanácsnak a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló

Európai Megállapodás 62. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése, valamint az e Megállapodás 2. számú, az ESZAKtermékekről szóló Jegyzőkönyve 8 Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése végrehajtási szabályainak elfogadása tárgyában hozott 2/96. számú határozata kihirdetéséről" szóló 230/1996. (XII 26) Korm rendelet Melléklete 1. cikkének első és második bekezdése, továbbá 6 cikke alkotmányellenes. 4. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítése tárgyában a határozathozatalt 1999. December 31. napjáig felfüggeszti 83 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó az EM 62 cikk (2) bekezdésének, valamint az EM. 2 számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyve 8 cikk (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte, és

kezdeményezte e rendelkezések megsemmisítését. Álláspontja szerint e cikkek meghatározott ügycsoportra vonatkozóan a magyar versenyhatóság által közvetlenül alkalmazandó szabályok közé sorolják azokat a kritériumokat, amelyek az EGK alapító szerződésének (a továbbiakban: EKSzerződés) 85., 86 és 92 cikkelyének alkalmazásából erednek. Hivatkozott arra, hogy az illető kritériumok az Európai Gazdasági Közösség (a továbbiakban: Közösség) belső jogának részét képezik, a versenykorlátozás tilalmának közjogi normái, amelyek tartalmi kritériumai jelentős részben a Közösség jogszabályaiban és joggyakorlatában jelennek meg. Az alkotmányossági aggályt az indítványozó arra alapozta, hogy egyrészt a 62. cikk (2) bekezdésben írt alkalmazási kritériumok az EM. hatályba lépését követően kialakuló közösségi jogfejlődést is átfogják, másrészt arra, hogy ezek a kritériumok a magyarországi jogalkalmazásban

közvetlenül érvényesítendők anélkül, hogy azokat hazai jogforrás tartalmazná. Megítélése szerint az alkotmányossági problémát az EM. 62 cikk (3) bekezdésében hivatkozott végrehajtási szabályozás alapelvi rendelkezése eredményezi. Az indítvány eredetileg a végrehajtási szabályozás tervezetére, mint az EM. 62 cikk (2) bekezdésének értelmét meghatározó forrásra hivatkozott, majd egy csatlakozó indítványban a kormányrendeletben kihirdetett Végrehajtási Szabályozás 1. és 6. cikkeit külön is támadta Az indítványozó alapvetően a Közösség versenyjoga jövőben megjelenő kritériumainak a magyarországi jogalkalmazásra háruló közvetlen érvényesülési módját kifogásolta, mivel ezáltal a magyar jogrendszer kinyílna egy másik juriszdikció belső közjogi szabályainak automatikus befogadása és alkalmazása előtt. Ebben "a jogalkotási hatalom, mint állami felségjog, egy másik szuverénre történt alkotmányellenes

átruházását" látta. Hivatkozott a szükséges alkotmányos felhatalmazottság hiányára, valamint tartalma szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére is Utalt továbbá arra, hogy az illető közösségi jogi kritériumok, elvek alkalmazása nem hasonlítható a nemzetközi szerződések belső alkalmazásának rendjéhez, nem alapozható a nemzetközi magánjog kollíziós mechanizmusára sem és nem is egy Magyarország részvételével működő nemzetközi szervezet jogalkotása. Az indítvány kiegészítése utalt az Európai Gazdasági Térség létrehozatalában felvetődött jogi nehézségekre és megoldásokra, amelyek a közösségi jog kívülálló országokban való alkalmazhatóságának korlátait és lehetséges módszerét 84 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata határozták meg. 2. A kapcsolódó újabb indítvány a magyar-EK Társulási Tanácsnak a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás

létesítéséről szóló Európai Megállapodás 62. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése, valamint az e Megállapodás 2. számú, az ESZAKtermékekről szóló Jegyzőkönyve 8 Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése végrehajtási szabályainak elfogadása tárgyában hozott 2/96. számú határozata kihirdetéséről szóló 230/1996 (XII. 26) Korm rendeletet Mellékletének (a továbbiakban: Vsz.) 1 cikke és 6 cikke alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az indítványozó érvelése szerint a Vsz. 1 cikke azért alkotmányellenes, mert ez a rendelkezés az, amely az EM. 62 cikk (2) bekezdésében írt követelményeket a hazai jogalkalmazó hatóságra (Gazdasági Versenyhivatal, a továbbiakban: GVH) telepíti. A Vsz alkotmányossági vizsgálatát azért tartotta szükségesnek, mert "önmagában is alkotmányellenes az a magyar jogszabályhely, amely egy hazai jogalkalmazó

hatóságot úgy határoz meg, mint akinek egy másik jogrendszer belső versenyszabályainak mindenkori alkalmazási kritériumai szerint kell megítélnie saját eljárásában az előtte levő ügyeket". Az indítványozó szerint az EM 62 cikk (2) bekezdése és a Vsz. 1 cikke az alkotmányossági probléma szempontjából tartalmilag egy egységet képeznek, csak egymásra tekintettel ítélhetők meg, de a két jogforrás alkotmányossága önállóan is vizsgálandó. Az indítványozó aggályosnak látta továbbá, hogy a Vsz. 6 cikke alapján a magyar versenyhatóságnak biztosítania kell a Közösség jogának részeként létező, a Miniszterek Tanácsa és az Európai Bizottság egyes rendeleteiben megjelenő elvek teljes körű alkalmazását, ahogyan azok mindenkor hatályosak a közösségi jogban. Támadhatóvá teszi ezt a szabályozást az indítványozó szerint, hogy a konstrukció a jövőbeni jogi rendeletek elveire is kiterjedően közvetlen alkalmazási

követelményt határoz meg, anélkül, hogy ezek az elvek magyar jogforrásban megjelennének. 3. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásához beszerezte és felhasználta az igazságügy-miniszter véleményét. Az EM 62. cikk (2) bekezdését illetően a vélemény hivatkozott az alkotmányos értelmezés tanára, amely szerint nem feltétlenül szükséges a támadott jogszabály alkotmányellenességének megállapítása, ha annak van alkotmánykonform értelmezése, és a normát nem kell mindig megsemmisíteni azon az alapon, hogy annak az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges. Utalt a miniszter véleménye arra, hogy a kapcsolódó végrehajtási szabályok meghatározóak az értelmezés szempontjából. Álláspontja szerint a 62 cikknek nem tulajdonítható olyan értelmezés, amely nem felel meg az alkotmányos követelményeknek. A miniszter vitatta, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdése alapján érvényesítendő

kritériumok megfelelnének a közvetlen hatály feltételeinek, azaz szerinte azok "nem alkalmazhatók 85 2008 Alkotmányjog-1 közvetlenül magánszemélyekre, illetve konkrét versenyjogi esetekre". Álláspontja szerint az EM 62 cikkébe foglalt követelmények jogalkotási kötelezettséget jelentenek, és a közösségi jognak a hazai jogalkalmazásban való közvetlen figyelembevételét nem teszik lehetővé vagy szükségessé. A Magyar Köztársaság "azt vállalta, hogy belső joga nyilván nemcsak írott, hanem élő joga útján" a 62. cikkben foglalt előírásokat teljesíti, így az e cikkben írt "elbírálás" nem a hazai jogalkalmazó szervek előtti eljárásokban történő elbírálást jelent. A 62 cikk minősítése azt jelenti, hogy "annak (1) bekezdése anyagi jogi kötelezettséget ró a Szerződő Felekre, megkövetelve belső joguknak a nemzetközi jogi kötelezettséghez történő igazítását", a (2)

bekezdés pedig az (1) bekezdés szabályainak "értelmezési hátteréül a közösségi jogot hívja fel, quasi kollíziós normaként", és így a Felek általi közös értelmezéshez teszi hivatkozási alappá a megjelölt jogból levezethető elveket, kritériumokat. 4. Az indítványozó újabb kapcsolódó indítványára figyelemmel az Alkotmánybíróság megkereste a külügyminisztert és ismételten az igazságügyminisztert az indítvánnyal kapcsolatos kormányzati álláspontok előterjesztése iránt. A külügyminiszter álláspontja szerint az indítvánnyal támadott rendelkezések alkotmányossági problémát nem vetnek fel, az EM. megkötésére és a belső jogban való kihirdetésére alkotmányos felhatalmazottság alapján került sor. Utalt a miniszter arra, hogy az Alkotmánynak az Országgyűlés hatásköréről szóló 19. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezése alapján az Alkotmány számolt a nemzetközi kapcsolatok körében a nemzeti

szuverenitás bizonyos korlátozásával. A nemzeti szuverenitás hagyományos, a nemzetek formális egyenrangúságára épülő, azt túlhangsúlyozó értelmezése a mai nemzetközi viszonyokban már egyáltalában nem alkalmazható. Hivatkozott arra is, hogy az indítványozó elmulasztotta figyelembe venni a támadott nemzetközi szerződés célját, vagyis azt, hogy a társulási szerződés Magyarország európai integrációját hordozó megállapodás. Ezzel összefüggésben kiemelten hivatkozott az EM. 67 cikkében foglaltakra, amely mint lex generalis rögzíti, hogy Magyarországnak a Közösségbe történő gazdasági integrációja egyik alapvető előfeltétele az ország jelenlegi és jövőbeni jogszabályainak a Közösség jogszabályaihoz történő közelítése. Márpedig Magyarország e cikkben a lehetséges mértékű jogközelítésre kifejezetten kötelezettséget vállalt. Ehhez az általános kötelezettségvállaláshoz képest a támadott rendelkezések

a versenyjog területén lex specialist jelentenek. Ilyenformán az EM 62 cikkének a társulás általános integrációs célkitűzéseihez képest alárendelt, másodlagos jellege van. A Társulási Megállapodás már önmagában is feltételezi, hogy a megállapodás szereplőinek számolniuk kell az Európai Közösség jogszabályaival, illetőleg e jogszabályok tényleges érvényesítésével, ilyen körülmények között az indítványokban kifogásolt rendelkezések alkotmányossági problémát nem vetnek fel. Az igazságügy-miniszter újabb észrevételében az eredeti indítvánnyal kapcsolatos és az alkotmányos értelmezési lehetőségre vonatkozó korábbi álláspontját fenntartotta és megismételte. Véleménye szerint az alkotmányos értelmezés lehetősége a kapcsolódó indítvánnyal támadott Vsz. 86 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 rendelkezései tekintetében is fennáll. Eszerint a Vsz 6 cikke értelmezhető úgy is, hogy a GVH az 1. cikk

alapján irányadó hatályos magyar anyagi jogi versenyszabályok alkalmazása során is abban a helyzetben van, hogy az EM. 62 cikkének eleget tegyen. A Vsz 6 cikkében foglalt közösségi jogi elveknek a magyar versenyhatóság részéről történő érvényesítése ugyanis természetesen csak a magyar versenyjogi jogszabályok keretei között lehetséges, mert a Vsz-ben a saját anyagi jog alkalmazása jelenik meg alapelvként és ultima ratio-ként. A miniszteri okfejtés vitássá tette az indítványozónak azt az álláspontját, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdésének közvetlen alkalmazása a magyar versenyhatóságra hárulna. Álláspontja szerint a Vsz 1 cikk második bekezdésének rendeltetése nem több, mint az, hogy a Felek egymás kölcsönös tájékoztatására formálisan is megnevezik e rendelkezésben versenyhatóságaikat. Utalt a miniszter arra is, amely a külügyminiszter álláspontjában is megfogalmazódott, hogy a szuverenitáskorlátozással járó

szerződések megkötésére az Országgyűlésnek alkotmányos felhatalmazottsága van. A támadott rendelkezések ebben az összefüggésben annál kevésbé jelenthetnek alkotmányossági problémát, mert a külföldi jog magyarországi alkalmazása egy egészen szűk tárgykörre és konkrétan meghatározott szabályozási területre, az ún. versenykorlátozások jogára vonatkozik. A versenykorlátozó rendelkezések egyébként is szükségképpen tartalmaznak külföldi elemeket, ezért e szigorúan körülhatárolt tárgykörben a közösségi jog magyarországi alkalmazásának megengedése alkotmányosan indokolt. Végül kifejtette az igazságügy-miniszter azt az álláspontját is, amely szerint a Vsz. kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének esetleges megállapítása esetén sem kellene szükségképpen megállapítani az EM. 62 cikke alkotmányellenességét. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság a Vsz kifogásolt rendelkezéseit alkotmányellenesnek

találná is, ez nem zárná ki, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdésének végrehajtására a Szerződő Felek olyan szabályozást fogadjanak el, amely az e bekezdésben foglalt rendelkezés alkotmányos értelmezésének tartományán belül marad. II. 1. Alkotmány 2 § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 2 § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. 2. Az EM 62 cikke a következő rendelkezéseket tartalmazza: 1. A Megállapodás megfelelő működésével, amennyiben érinthetik a Közösség és Magyarország közötti kereskedelmet, összeegyeztethetetlenek a következők: (i) minden olyan vállalatok közötti megállapodás, vállalatok társulásai által hozott döntés és vállalatok közötti egyeztetett gyakorlat, amelynek célja vagy hatása a verseny megakadályozása, korlátozása vagy

torzítása; (ii) egy vagy több vállalat által uralkodó helyzettel 87 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 való visszaélés Magyarország vagy a Közösség területének egészén vagy jelentős részén; (iii) bármely állami támogatás, amely azáltal, hogy előnyben részesít egyes vállalatokat vagy egyes áruk termelését, torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget. 2. Az ezzel a Cikkel ellentétes gyakorlatot az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Szerződés 85., 86 és 92 Cikkében foglalt szabályok alkalmazásából eredő kritériumok alapján kell elbírálni. 3. A Társulási Tanács a Megállapodás hatálybalépésétől számított három éven belül határozattal megállapítja az (1) is (2) bekezdés végrehajtásához szükséges szabályokat. A 62. cikk 6 bekezdése a 3 bekezdésben meghatározott végrehajtási szabályokat tekinti irányadónak, mint amelyek szerint a 62. cikk 1 bekezdése szerinti gyakorlatokkal foglalkozni kell. E

szabály ugyanakkor a végrehajtási szabályok hiányában vagy a végrehajtási szabályok alapján való megfelelő eljárás hiányában a felmerülő ügyeket a Társulási Tanács előtti konzultációra utalja. 3. A Vsz 1 cikk (Alapelv) első bekezdése szerint: Az Európai Megállapodás 62. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt elvek alapján kell rendezni mindazon ügyeket, amelyek vállalatok közötti olyan megállapodásokkal, vállalati társulások olyan döntéseivel vagy vállalatok olyan összehangolt magatartásával kapcsolatosak, amelyek a verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozzák vagy okozzák, illetve amelyek a gazdasági erőfölénnyel Magyarország vagy a Közösség területének egészén vagy jelentős részén való visszaéléssel kapcsolatban merülnek fel, és kihatással lehetnek Magyarország és az Európai Közösség közötti kereskedelemre. A második bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy e célból

ezekkel az ügyekkel Magyarország részéről a Gazdasági Versenyhivatal, az Európai Közösség részéről az Európai Bizottság (a IV. Főigazgatóság) foglalkozik A harmadik bekezdés szerint a Gazdasági Versenyhivatal és az Európai Bizottság hatásköre ezeknek az ügyeknek az intézésére Magyarország és az Európai Közösség saját jogrendszerének már létező szabályaiból következik, beleértve azokat az eseteket, amikor a Felek ezeket a szabályokat a saját területükön kívül elhelyezkedő vállalatokra alkalmazzák. A negyedik bekezdés pedig kimondja, hogy mindkét Fél hatósága a saját anyagi jogával összhangban rendezi az ügyeket az alább következő rendelkezések figyelembevételével. A hatóságok irányadó anyagi jogi szabályai a Gazdasági Versenyhivatal számára a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII törvény, az Európai Bizottság számára pedig az Európai

Közösséget létrehozó Szerződés és az ESZAK Szerződés versenyszabályai, ideértve a versenyre vonatkozó másodlagos jogszabályokat. 4. A Vsz csoportmentességekről rendelkező 6cikke első bekezdése szerint: 88 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az Európai Megállapodás 62. cikkének a jelen végrehajtási szabályok 2. És 3 cikke szerinti alkalmazása során a versenyhatóságok biztosítják a Közösség hatályos csoportmentességi rendeleteiben foglalt elvek teljes körű alkalmazását. A Gazdasági Versenyhivatal tájékoztatást kap a Közösség bármely, csoportmentességek elfogadására, hatályon kívül helyezésére vagy módosítására irányuló eljárásról. A 6. cikk második bekezdése pedig a következőképpen rendelkezik: Ha az ilyen csoportmentességi rendeletek Magyarország részéről komoly ellenvetésbe ütköznek, az e Végrehajtási Szabályok 9. Cikkében foglalt rendelkezésekkel összhangban figyelembe véve az Európai

Megállapodásban előírt jogharmonizációt konzultációra kerül sor a Társulási Tanács keretében. Végül a harmadik bekezdés szerint: Ugyanezek az elvek érvényesek a Magyarország vagy a Közösség versenypolitikájában bekövetkező egyéb lényeges változások vonatkozásában. III. 1. Az Alkotmánybíróságnak ebben a határozatában abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az EM. 62 cikke és a Vsz. alapján a versenykorlátozás tilalmának jogterületén a Közösség jogának jogi kritériumai és elvei milyen módon érvényesülhetnek a magyar jogrendszerben. Így az alkotmányossági vizsgálat középpontjában az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott kritériumok érvényesülésének a Vszben meghatározott konstrukciója állt. Az alkotmányossági kérdés eszerint az, hogy egy másik nemzetközi jogi jogalany, egy másik önálló közhatalmi rendszer és autonóm jogrend saját belső jogának azok a normái, amelyek közjogi

jogviszonyok szabályozására szolgálnak, érvényesíthetők-e közvetlenül a magyar versenyhatóság által, anélkül is, hogy ezek a külföldi közjogi normák a magyar jog részévé válnának. 2. Az Alkotmánybíróság a határozat indokolásban szereplő egyes fogalmakat az alábbi értelemben használja. A közvetlen hatály (direct effect, judicial effect, applicabilité directe) alatt azt érti, hogy a nemzetközi szerződés valamely konkrét rendelkezése magánjogi alanyok számára bíróságon vagy más jogalkalmazó hatóság előtt érvényesíthető alanyi jogot, illetőleg kötelezettséget keletkeztet. A közvetlen alkalmazandóság (direct applicability, applicabilité immédiate) fogalmat a határozat indokolása abban az értelemben használja, amit ez a kifejezés a Közösség jogrendszerében fed. A Közösség és a tagállamok viszonyában a közösségi jogi szabályok létrejöttükkel azonnal behatolnak a tagállamokban érvényesítendő jog

körébe, anélkül, hogy ehhez a közösségi jog belső joggá alakítása (a tagállamok általi megerősítés, inkorporáció, transzformáció, kihirdetés formájában) szükséges lenne. A közvetlen alkalmazandóság határolja el a közösségi jog tagállamokon belüli megjelenését 89 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 attól, ahogyan a nemzetközi szerződések általában a belső jog részévé lehetnek (megerősítés és közzététel, illetőleg megerősítés és inkorporáció, transzformáció, kihirdetés által). Az indítvány összefüggésében az EM. 62 cikk (1) és (2) bekezdésének a közvetlen hatálya, illetőleg az 62. cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok magyar jogrendszeren belüli közvetlen alkalmazásának kérdése vetődik fel. 3. Az Alkotmánybíróság a közvetlen hatály kérdésével összefüggésben az alábbiakra mutat rá. Az EM alkalmazási körébe eső ügyeket a 62. cikk (1) bekezdésében írt

tényállások tekintetében a (2) bekezdésben hivatkozott kritériumok szerint kell elbírálni. Sem az EM 62 cikke, sem a Vsz. nem tartalmaz a vállalkozások irányában megfogalmazott tilalmakat, és nem határoz meg a vállalkozásokkal szemben érvényesíthető jogkövetkezményeket sem. A 62. cikk (1) bekezdésében meghatározott versenyszabályokba ütközés mércéjeként az EK-Szerződés szerinti jogi kritériumok alkalmazását követeli meg a (2) bekezdés. E rendelkezések érvényesülésének módját azonban az EM. nem rögzíti A Vsz 1 cikke mondja ki azt, hogy a 62. cikk (1) és (2) bekezdésében foglaltak szerint az ügyek rendezése a versenyhatóság feladata. A vállalkozások eljárási pozícióját a 62 cikk alkalmazását illetően tehát az jelöli ki, hogy azok a Vsz. szerint a felek versenyhatóságainak joghatósága és eljárása alá tartoznak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ellentétben a miniszteri véleményben foglaltakkal a

Vsz. 1 cikke első és második bekezdéseinek együttes értelmezéséből nem pusztán a felek versenyhatóságainak a megnevezése, de az is következik, hogy a GVH-nak alkalmaznia is kell az EM. 62 cikkében meghatározott kritériumokat. Jóllehet az EM. 62 cikk (1) bekezdésében írt szabályok tartalmi követelménye a (2) bekezdés és a Vsz. alapján pontosítást nyert, de maga a 62. cikk a magánjogi jogalanyok felé közvetlen tilalmakat és jogkövetkezményeket nem határoz meg. Ezért az közvetlenül a vállalkozásokkal szemben nem is érvényesíthető, hanem csak közvetetten, a Vsz. támadott rendelkezései értelmezésében. Erre tekintettel, a 62 cikk (1) és (2) bekezdésének közvetlen hatálya sem állapítható meg. A 62 cikk (2) bekezdése ugyanakkor az EM szerinti esetleges jogsértés fennállását illetően releváns: ugyanis azt határozza meg, hogy milyen tartalmi kritériumokba ütközés jelenti a 62. cikk (1) bekezdésébe foglalt versenyszabályok

sérelmét. 4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az EM 62 cikk (1) és (2) bekezdése közvetlen hatályának hiányából nem következik, hogy a 62. cikk (2) bekezdésében hivatkozott EKSzerződésbeli jogi kritériumok más összefüggésben ne lennének figyelembe veendők a magyar jogalkalmazó hatóságok számára. A Vsz. alapelvi 1 cikke szerint ugyanis egyrészt a 62 cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt elvek alapján kell rendezni az EM. alkalmazási körébe tartozó ügyeket, amelyekkel magyar részről a GVH foglalkozik. Másrészt az alapelvi 1 cikk 90 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 negyedik bekezdése azt mondja ki, hogy mindkét fél hatósága a saját anyagi jogával összhangban rendezi ezeket az ügyeket. Az EM. hatálya alá tartozó, a GVH eljárásába került ügyek így sajátos kettős szabályozás alatt állnak: elbírálásukat az EM. 62. cikk (2) bekezdésében hivatkozott EK-Szerződés szerinti jogi kritériumok alapján kell

megtenni, ugyanakkor mindkét fél saját anyagi jogával való összhangot is meg kell teremteni. Mivel az EM 62 cikk (2) bekezdésében meghatározott követelményt a Vsz. 1 cikkének első két bekezdése a magyar versenyhatóságra telepíti, a Vsz-nek a saját anyagi jog alkalmazásáról szóló rendelkezése nem eredményezi azt a kormányzati véleményben kifejtettekkel ellentétben , hogy a GVH egyedül a magyar versenytörvényt alkalmazva rendezheti a hatáskörébe tartozó ügyeket. Vagyis a magyar versenyjog szabályai mellett a GVH számára irányadóak a vonatkozó közösségi jogi kritériumok is. [Ezt a kettős szabályozást igazolja az EK Bizottság értékelése is, amikor a társulási egyezmények alkalmazásához a felek versenyhatóságának saját jogát csak mint fő eszközt (main instrument) emeli ki, és azt nem az alkalmazandó anyagi szabályok teljes vagy egyedüli forrásaként határozza meg, XXIVth Report on Competition Policy, COM(95) 142

final, 402. pont, 284. oldal] 5. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az EM 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott EK-Szerződésbeli jogi kritériumok figyelembe vételének kötelezettsége mindezek alapján azt jelenti, hogy a GVH-nak a EM. hatálya alá tartozó ügyekben az EK-Szerződés 85. és 86 cikkének alkalmazásából eredő kritériumokat, mint a magyar versenytörvény anyagi jogi rendelkezéseinek alkalmazásában érvényesítendő értelmezési szempontokat irányadónak kell tekinteni. Amennyiben tehát a magyar jog anyagi szabályainak alkalmazása során nem teremthető meg a GVH értelmezési tevékenységével az ügyeknek az irányadó közösségi jogi kritériumok szerinti elbírálása, bekövetkezik az EM. 62 cikkének megsértése Ennek következtében pedig már csak a diplomáciai szintű konzultációhoz, végső soron pedig a kereskedelempolitikai tartalmú szankciós intézkedések alkalmazásához lehet folyamodni. Jóllehet a GVH nem az

EM. 62 cikke (1) és (2) bekezdését alkalmazza e rendelkezések közvetlen hatályának hiánya miatt, hanem a magyar versenytörvény tilalmakat és jogkövetkezményeket is tartalmazó anyagi jogi rendelkezéseit, ezek alkalmazandó tartalmát azonban akként kell meghatároznia, hogy a hazai joggyakorlatban megfelelően érvényesüljenek a vonatkozó közösségi jogi kritériumok. Így az illető közösségi jogi kritériumok közvetetten meghatározzák a GVH eljárása alá vont vállalkozásokkal (magánjogi jogalanyokkal) szemben hozott versenyhatósági határozatok tartalmát. A fentiekben kifejtetteket összegezve az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az EM. 62 cikk (1) és (2) bekezdése közvetlen hatályának hiányától függetlenül a (2) bekezdésben hivatkozott közösségi jogi kritériumokat a Vsz. alapján a Vsz. támadott rendelkezései miatt a GVH köteles a konkrét ügyek elbírálása során figyelembe venni. Az 91 Konstantin Kata 2008

Alkotmányjog-1 Alkotmánybíróság az ezzel ellentétes értelmezésre nem lát lehetőséget. Az alkotmányossági elemzést illetően ehhez képest csak másodlagos szempont az, hogy az illető közösségi jogi kritériumok a GVH eljárásának pusztán értelmezési iránymutatásai. IV. 1. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a közvetlen alkalmazás kérdését illetően az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok forrását és e kritériumoknak a magyar versenyhatóság jogalkalmazó tevékenységében való megjelenési módját vizsgálata. Az EM hatálya alá tartozó ügyeket a 62. cikk (2) bekezdése értelmében az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Szerződés 85., 86 és 92 cikkében foglalt szabályok alkalmazásából eredő kritériumok szerint kell elbírálni. Az itt szükséges vizsgálat az EK Szerződés 85. és 86 cikkeire korlátozódik. A 85. cikk rendelkezései a vállalkozások közötti megállapodásokat,

egyeztetett gyakorlatot, a vállalkozások szövetségeinek döntését tilalmazzák, amennyiben ezek érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet és céljuk vagy következményük a verseny kizárása, korlátozása vagy torzítása. A 85 cikk harmadik bekezdése a mentesítések alapjait határozza meg, az ehhez kapcsolódó közösségi rendeletek pedig az un. csoportmentesítési szabályokat tartalmazzák. A 86 cikk szerint tilalmazott, hogy egy vagy több vállalkozás visszaéljen piaci helyzetével, amennyiben ez érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet. A 85. és 86 cikk egyes elemeinek jelentését és tartalmát a joggyakorlat határozza meg: így például a “vállalkozás" műszó jelentését, a "megállapodás" vagy "egyeztetett gyakorlat" fogalmak tartalmát, a verseny torzításának vagy korlátozásának megállapíthatóságát, a releváns piac értékelésének szempontjait, a tagállamok közötti kereskedelem potenciális

érintettségének fennállását, a piaci dominancia vagy a visszaélés mibenlétét. A versenykorlátozás tilalmának körében a 85. és 86 cikkek gyakorlatában kialakult és folyamatosan alakuló alkalmazási kritériumok jelentik magát a voltaképpeni közösségi versenyjogot. A vonatkozó alkalmazási kritériumok foglalják magukba a közösségi versenyjog tartalmi teljességét a joggyakorlat fejleményeivel, valamint a 85. cikkhez kapcsolódó csoportmentesítési rendeletek szabályaival és ezek alkalmazási tapasztalataival együtt. A 85 és 86 cikkek "alkalmazásából eredő kritériumok" tehát a közösségi jog tartalmi teljességére utalnak, lényegileg a vonatkozó közösségi versenyjogi normák összességével azonosíthatók. 2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közvetlen alkalmazás problémája minderre tekintettel azért merül fel, mert a 85. és 86 cikk alkalmazásából eredő kritériumokat az EM. 62 cikk (2)

bekezdéséből és a Vsz-ből következően a magyar jogalkalmazó versenyhatóságnak figyelembe kell vennie. Az EM. 62 cikk (2) bekezdése viszont nem tartalmazza ezeket a kritériumokat, hanem csak utal azokra, ahogyan azok a Közösség jogában léteznek és alakulnak. A Vsz szerint 92 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 ugyanakkor e jogi kritériumokat a 85. és 86 cikkek mindenkori közösségi jogi alkalmazási gyakorlatának megfelelően magyar részről az ügyek elbírálásakor a hazai anyagi jogi szabályok alkalmazása során a GVH-nak kötelessége érvényesíteni. Ez tehát azt jelenti, hogy az illető közösségi jogi kritériumok, amint megjelennek a Közösség versenyhatóságának vagy bíróságának határozataiban, illetőleg a Közösség rendeleteiben, a 62. cikk (2) bekezdése és a Vsz. 1 cikke alapján figyelembe veendők és alkalmazandók a magyar jogalkalmazó versenyhatóság által is. 3. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a

közvetlen alkalmazási mechanizmus sajátos jellegzetessége a Közösség jogrendszere és az EU-tagállamok kapcsolatának. Az EM 62 cikk (2) bekezdés és a Vsz. 1 cikk együtteséből következő helyzetet azonban az alkotmányossági vizsgálat során arra tekintettel kell megítélni, hogy a Magyar Köztársaság nem tagállama jelenleg az Európai Uniónak. Az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok megjelenése a magyarországi jogalkalmazásban nem illeszthető a nemzetközi szerződések érvényesülésének rendjébe. Alapvetően azért, mert a vonatkozó kritériumok utalásként jelennek meg. Az utalás pedig a nemzetközi jog egyik alanyának belső jogszabályaira és belső fórumainak (EK Bizottság, EK Elsőfokú Bíróság, EK Bíróság), joggyakorlatára történik. A hivatkozott közösségi jogi kritériumok tehát a nemzetközi szerződések belső érvényesüléséhez a magyar jog szerint szükséges megerősítés és

inkorporáció vagy transzformáció, illetőleg hazai jogszabályban történt kihirdetés nélkül igényelnek alkalmazást a GVH eljárásában. Már itt rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének második fordulata éppen erre az utaló szabályozásra tekintettel nem teremti meg a kifogásolt rendelkezések alkotmányos alapját. 4. Utal az Alkotmánybíróság továbbá arra is, hogy a nemzetközi magánjog kollíziós normáira sem alapozható, hogy a hivatkozott közösségi jogi kritériumokat a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül alkalmazzák. A versenyellenes megállapodások, gyakorlatok és döntések tilalma, illetőleg a domináns piaci helyzettel való visszaélés tilalma ugyanis olyan jogterületeket jelentenek, amelyekben közjogi természetű tiltó rendelkezések szerepelnek és maga a jogalkalmazás is közjogi jogviszonyok keletkezésével jár. E területeken az állam versenyhatósága érvényesíti a

jogszabályi tilalmakat a vállalkozásokkal szemben, a jogsértések következményeként pedig represszív szankciókat szab ki. Egy másik juriszdikció közjogi jogviszonyokra vonatkozó (szabálysértési, igazgatásirendészeti és versenykorlátozás-tilalmi) szabályainak közvetlen alkalmazása pedig nem tartozik a nemzetközi magánjog kollíziós szabályrendszerébe, mert az alapul fekvő jogviszonyok nem magánjogi jogviszonyok, így a kollíziós jognak nem is tárgyai. Mást jelent az, hogy a nemzetközi magánjogi tényállások elbírálásában az irányadó külföldi jog bizonyos közjogi természetű szabályainak figyelembevételére is sor kerülhet, ilyenkor ugyanis nem valamely közjogi jogviszony elbírálása történik a magyar fórum által külföldi közjogi szabályok alapján és azok alkalmazásával. Más tehát a nemzetközi magánjogi jogviszony, még ha arra nézve cogens 93 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 norma is vonatkozik, és más

a szuverenitást érintő közjogi jogviszony, amellyel kapcsolatban a külföldi jognak való alávetettséghez alkotmányi felhatalmazás kell. 5. Az EM 62 cikk (2) bekezdésének érvényesülési módja továbbá nem sorolható be az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerinti absztrakt és generális transzformáció kategóriájába sem, mivel a közösségi jog vonatkozó kritériumai tartalmilag nem azonosíthatók semmilyen vonatkozásban a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival, sem pedig a nemzetközi ius cogens normáival [ld. az 53/1993 (X 13) AB határozatot, ABH 1993, 323.] V. 1. Az eddigiekben megállapítottak szerint a hazai jogalkalmazó hatóságokra az EM. 62 cikk (2) bekezdéséből az a követelmény háramlik, hogy az ügyeket az irányadó magyar anyagi jogi szabályok és a vonatkozó közösségi jogi kritériumok alapján kell elbírálnia. Ezek a közösségi jogi kritériumok, mint a magyar versenytörvény anyagi jogi rendelkezéseinek

értelmezését befolyásoló normák érvényesülnek. A vonatkozó alkalmazási kritériumok forrásai pedig: az EK Bizottság versenyhatósági határozatai és az EK Elsőfokú Bíróság, továbbá az EK Bíróság ítéletei, valamint a Közösség rendeleteiben megjelenő csoportmentesítési szabályok. A Közösség saját belső jogának és joggyakorlatának közjogi természetű normái alkotják tehát az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott alkalmazási kritériumokat. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az EM. 62 cikk (2) bekezdésében vállalt kötelezettség nem korlátozódik az Egyezmény aláírásakor a Közösség jogában már meglevő alkalmazási kritériumokra. Sem maga az EM, sem a Vsz nem tartalmaz ilyenirányú rendelkezést. Ebből következik, hogy a Közösség szerveinek az Egyezmény aláírását követően megjelenő joggyakorlata és normatívái is részét képezik a hivatkozott közösségi jogi alkalmazási kritériumoknak. Ez

pedig azzal jár, hogy a magyar jogalkalmazásban nemcsak a Közösség jogában már érvényesülő, meghatározott "alkalmazási kritériumai" jelennek meg, hanem azok a közösségi jogi normák, elvek, kritériumok is, amelyek az Egyezmény aláírását követően alakulnak ki a közösségi jogban, éspedig az Európai Bizottság mint versenyhatóság határozataiban, továbbá a Közösség bíróságainak ítéleteiben, illetőleg a Közösség rendeleteiben. Sőt az EM 62 cikk (2) bekezdésében felhívott "alkalmazási kritériumok" alatt a joggyakorlat fejleményei mellett a Közösség ún. másodlagos jogalkotása körébe tartozó csoportmentesítési rendeleteket is érteni kell. Ezt támasztja alá a Vsz., amely a 62 cikk érvényesülése körében a közösségi jogi csoportmentességi rendeletek elveinek teljes körű alkalmazását is előírja. 2. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Közösség belső jogának hivatkozott kritériumai

a hazai jogalkalmazás szempontjából külföldi jognak minősülnek, minthogy a Magyar Köztársaság nem tagállama az Európai Uniónak. Az alapulfekvő közjogi-hatósági jogviszonyok, amelyekben a közösségi jogi kritériumok szerinti elbírálás kötelezettsége áll fenn, az 94 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 állami szuverenitással közvetlen kapcsolatban állnak: a versenykorlátozás tilalmának joga hasonlóan a büntetőjoghoz vagy a szabálysértési joghoz tartalmánál és irvényesítésénél fogva az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozik. E jogterület szabályainak az objektív territorialitás elvén való túlterjeszkedése nem elismert a nemzetközi jogban sem. De nem minősíthetők e rendelkezések a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak sem, így nem esnek az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata alá. A territorialitáshoz kötődő állami főhatalom kizárólagossága pedig azt is

jelenti, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban a főhatalmi jogosítványairól rendelkezhet. A szuverenitás korlátozása természetszerű velejárója annak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatokban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal. Azonban a nemzetközi kapcsolatok alakítására is vonatkozik az, hogy az Országgyűlés és értelemszerűen az állam más szervei hatalma nem korlátlan hatalom. Ahogy erre az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott, a hatalom gyakorlásának feltételeit az Alkotmány rendelkezései meghatározzák (2/1993. (I 22) AB határozat, ABH 1993, 33, 36.) Ezért a kormányzati álláspontokban kifejtettekkel ellentétben kifejezett alkotmányi felhatalmazás nélkül az Országgyűlés alkotmányosan nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó jogterületen a territorialitás elvén nemzetközi szerződésben túlterjeszkedni. E tekintetben az alkotmányosság szempontjából nincs

jelentősége annak, hogy a túlterjeszkedés egy viszonylag szűk, szigorúan körülhatárolt tárgykörre, az ún. versenykorlátozások jogára vonatkozik Az alkotmányosság követelménye azt jelenti, hogy a jogrendszer egészének és minden részterületének összhangban kell lennie az Alkotmánnyal. Az Alkotmánybíróság a korábbiakban arról is döntött, hogy alkotmányossági útra és az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály megalkotásához vezető eljárás vizsgálata, ideértve a nemzetközi kötelezettségvállalás hatásköri, felhatalmazottsági és eljárási kérdéseinek a vizsgálatát is. A vizsgálat eredménye pedig alapot adhat a kihirdető törvény alkotmányellenességének megállapítására [4/1997. (I 22) AB határozat, ABH 1997, 42., valamint hasonló értelemben az EK Bíróságának ítélete: C-327/91 sz. ügy, (1994) ECR I-3641, 3678]. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az

általánosan kötelező tartalmú nemzetközi szerződést belső jogforrásban általános szabályként ki kell hirdetni, hogy a szerződésbe foglalt jogi norma a magyar jogalanyok felé is érvényesüljön. Az indítványban felhozott alkotmányossági probléma azonban éppen az, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdése pusztán utal a közösségi jogi kritériumokra anélkül, hogy az illető kritériumok nemzetközi szerződésben, illetőleg a kihirdető hazai jogforrásban megjelennének. 3. Az Alkotmány 2 § (2) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint 95 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 közvetlenül gyakorolja. A képviseleti hatalomgyakorlást megtestesítő Országgyűlés által gyakorolt államhatalom azonban nem korlátlan hatalom, a parlament csak az Alkotmány keretei között tevékenykedhet, hatalmának korlátait az Alkotmány rendelkezései

meghatározzák (2/1993 (I. 22) AB határozat, ABH 1993, 33, 36). Ez a tétel természetesen az államhatalom gyakorlására hivatott más szervek vonatkozásában is értelemszerűen irányadó. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokratikus jogállam alkotmányi követelményei meghatározzák az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, általában véve a közhatalom gyakorlásának kereteit és korlátait. A népszuverenitáson alapuló demokratikus jogállam egyik követelménye, összefüggésben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében deklarált népszuverenitás elvével, hogy közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. A közhatalomgyakorlás körébe tartozik, egyebek mellett a jogalkotás és jogérvényesítés intézményi, eljárási és tartalmi jellemzőinek a meghatározása is. A közhatalom gyakorlásának demokratikus legitimációja egyaránt

alkotmányi követelmény a belső és külső, vagyis a nemzetközi kapcsolatok meghatározására irányuló, illetőleg nemzetközi kötelezettségvállalást eredményező közhatalmi aktusokat illetően. Az Alkotmány szerint a népszuverenitáson és a demokratikus jogállamiságon alapuló demokratikus legitimáció szempontja a Magyar Köztársaságban alkalmazandó jogi normákat illetően azt a követelményt állítja fel, hogy azok megalkotása a közhatalom végső forrására visszavezethető legyen. Az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdései alapján tehát általánosan irányadó követelmény, hogy a hazai jogalkalmazásban a hazai jogalanyokkal szemben érvényesíthető minden közjogi jogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon. Mivel az EM. 62 cikk (2) bekezdése és a Vsz együttesének következtében a magyar jogalkalmazó hatóságoknak meghatározott ügyek elbírálásában a belső anyagi jogi szabályok

mellett figyelembe kell vennie a közösségi jog bizonyos tartalmi-értelmezési kritériumait, és mivel ezek a kritériumok a Közösség intézményeinek jogalkotásában és joggyakorlatában képződő jogi normák, a magyar állami közhatalom végső forrására nem vezethetők vissza. A Közösség ugyanis egy önálló és a Magyar Köztársaságtól elkülönülő közhatalmi rendszer, saját autonóm jogrenddel és nemzetközi jogi jogalanyisággal. 4. Azok a közjogi normák, amelyek egy másik közhatalmi rendszer ebben az esetben a Közösség saját belső jogát alkotják, és amelyek megalkotására a Magyar Köztársaságnak semmilyen befolyása nincs, mert Magyarország nem tagállama az Európai Uniónak, az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése alapján a szuverenitás sérelme nélkül nem jelenhetnek meg alkalmazási kötelezettséggel a magyar jogalkalmazó szervek gyakorlatában. Ehhez ugyanis külön alkotmányi felhatalmazás volna szükséges. Az

Alkotmánybíróság a kormányzati alláspontokkal szemben a jelen indítvány elbírálása során 96 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 éppen ezt a körülményt emeli ki és hangsúlyozza. Teljesen más egy nemzetközi szerződésben történt konkrét és pontos állami kötelezettségvállalás, és megint más egy másik közhatalmi rendszernek történő alávetése bizonyos jogterületnek, még ha az szűk körű és szigorúan körülhatárolt tárgykörre vonatkozik is. Ebből adódóan sérti az Alkotmány 2 § (1) és (2) bekezdését, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdés és a Vsz 1 cikk együttesének következtében a magyar versenyhatóságnak meghatározott ügyeket az EM. 62 cikk (2) bekezdésében csak felhívott közösségi jogi kritériumok közvetlen alkalmazásával kell elbírálni, a belső anyagi jogi szabályok mellett. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése értelmében a népszuverenitás letéteményese az Országgyűlés: a hatalom gyakorlásának

általánosan érvényesülő formája a parlament általi hatalomgyakorlás. Az Alkotmánybíróság különösen a külügyminiszteri véleményben kifejtettekkel kapcsolatban hangsúlyozza, hogy az Országgyűlés nemzetközi szerződések elfogadásával, illetőleg kihirdetésével sem sértheti meg az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését Az Alkotmány 19 § (3) bekezdés a) pontja szerint az Országgyűlés kompetenciájába tartozik az Alkotmány megalkotása, valamint módosítása. Az Országgyűlés erre vonatkozóan is csak alkotmányosan, az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el, ahogy ezt az Alkotmánybíróság az 1260/B/1997. AB határozatában kifejtette (ABK 1998 február, 82.) Egy nemzetközi szerződés megkötésével, illetőleg kihirdetésével az Országgyűlés nem tehet

burkolt alkotmánymódosítást. Az Alkotmány rendelkezései abban a vonatkozásban is korlátozzák a közhatalom gyakorlásában eljáró szerveket, hogy nem adható felhatalmazás “kormányközi nemzetközi megállapodás” vagy “államközi szerződés” megkötésére, illetőleg nem érvényesülhet a magyar jogban olyan nemzetközi kötelezettségvállalás, amelynek tartalma következtében az Alkotmány sérelme bekövetkezne. 5. Az Alkotmány 2 § (1) és (2) bekezdéséből származó követelmények a közhatalom gyakorlásában eljáró minden szervre, így a Kormányra is, közvetlenül is irányadóak. Az EM. 62 cikk (3) bekezdése alapján a Társulási Tanács határozattal megállapította az (1) és (2) bekezdés végrehajtásához szükséges szabályokat. A határozat elfogadása 1996. novemberében történt meg, a végrehajtási szabályozás kihirdetését a Vsz. tartalmazza Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Vsz. 1 cikkének első és

második bekezdése eredményezte azt, hogy az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumokat a versenyhatóságoknak, így magyar részről a GVHnak az általa elbírált ügyekben figyelembe kell venni. Maga az EM. a 62 cikk (2) bekezdésébe foglalt kötelezettség végrehajtásának rendjét nem határozta meg. A Társulási Tanács határozatának előkészítésében és elfogadásában magyar részről a Kormány szerepelt, kihirdetése kormányrendeletben történt. 97 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az Alkotmánybíróság a Vsz. vonatkozásában külön is vizsgálta a demokratikus legitimáció alkotmányi követelményeinek teljesülését, tekintettel arra, hogy a vonatkozó közösségi jogi kritériumokat a Vsz. rendelte a magyar versenyhatóságok által figyelembe venni és a Vsz. teremtette meg ezáltal a hivatkozott kritériumok közvetlen alkalmazási mechanizmusát. Az Alkotmánybíróság e vizsgálat körében

megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésének sérelmét jelenti a Vsz. alapelvi 1 cikkének első és második bekezdése, mert az EM. hatálya alá tartozó ügyeket, amelyeket az EM 62 cikk (1) és (2) bekezdése alapján kell rendezni, magyar részről a GVH eljárása alá tartozónak határozza meg és ezáltal a GVH kötelezettségévé teszi az ügyek elbírálásában az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok közvetlen alkalmazását, a belső anyagi jogi normák alkalmazása mellett. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy azok a jogszabályi rendelkezések, amelyek a jövőben születő közösségi jogi kritériumoknak a közvetlen hazai érvényesülését eredményezik, alkotmányellenesek, mert ezeknek a kritériumoknak forrása nem a magyar Alkotmány szerinti legitim közhatalom, illetőleg annak valamely intézménye. Mivel a Vsz támadott rendelkezései a hivatkozott közösségi jogi kritériumok között a

jövőben képződő közjogi elbírálását meghatározó normák közvetlen alkalmazását is a magyar versenyhatóság kötelezettségévé teszik, a vizsgált rendelkezések ez okból alkotmányellenesek. VI. 1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során az EM. 62 cikkének (1) és (2) bekezdését, valamint a Vsz alapelvi 1. cikkét szorosan összefüggő szabályozási egységként értékelte. Ennek folytán az Alkotmánybíróság a Vsz. egyes rendelkezéseinek az alkotmányellenességét állapította meg, tekintettel arra, hogy a Vsz. 1 cikke állapítja meg a hazai jogalkalmazó hatóságra az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok figyelembe vételének kötelezettségét a hazai belső anyagi jogi szabályok alkalmazása mellett , éspedig a korábbiakban kifejtett közvetlen alkalmazási mechanizmusban. Ennek folytán az EM. 62 cikk (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatával összefüggésben az

Alkotmánybíróság a következőket állapítja meg. Önmagában az EM. 62 cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésből a Vsz. hiányában nem következik a szabályozás alkotmányellenessége. Az EM 62 cikk (2) bekezdése ugyanis önmagában nem telepíti a magyar jogalkalmazó hatóságra a közösségi jogi kritériumok szerinti elbírálás kötelezettségét. Ugyanakkor a Vsz alapelvi 1 cikke sem lenne alkotmányos szempontból aggályos önmagában azért, mert a hazai jogalkalmazó hatóságot (GVH) nevesíti az egyezményes versenyszabályokat érvényesítő szervként, amennyiben a magyar jogalkalmazó hatóságnak az ügyek elbírálását nem a közösségi jogi kritériumok alapján kellene mérlegelnie az EM. 62 cikk (2) bekezdés értelmében, a Közösség jogának ebbe a körbe 98 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata tartozó normái közvetlen alkalmazásával. 2. Az Alkotmánybíróság 4/1997 (I 22) AB határozata értelmében, ha az

Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a kihirdető hazai jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg. Az alkotmányellenességet megállapító határozatnak a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására nincs hatása. A jogalkotónak meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi kötelezettség és a belső jog összhangját, ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggeszti (ABH 1997, 41.) Az Alkotmánybíróság 53/1993. (X 13) AB határozata (ABH 1993, 327.) szerint az Alkotmány 7 § (1) bekezdésének második fordulata a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása minden "vállalt" nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, így a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaira és a nemzetközi szerződések tartalmára is. A

vállalt nemzetközi kötelezettségek összhangját az egész belső joggal biztosítani kell, így mindenekelőtt az Alkotmány rendelkezéseivel is. Ennek megítélése során az Alkotmány 7. § érvényesüléséhez szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt, hogy a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alkotmánnyal. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az EK-magyar Társulási Tanács 2/96. számú határozatára, mint a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásának forrására nincs hatása annak, hogy az Alkotmánybíróság a Vsz. részbeni alkotmányellenességét állapította meg. A Társulási Tanács határozatával elfogadott Vsz. azonban a magyar belső jogban az Alkotmánybíróság határozatával érintett részében alkotmányellenes. Az Alkotmánnyal ellentétesnek talált nemzetközi kötelezettségvállalás pedig a kihirdető hazai jogszabály alkotmányellenessége folytán a belső jogban nem

érvényesülhet és nem kerülhet alkalmazásra. A nemzetközi jogi érvényességében érintetlen kötelezettségvállalás, vagyis a Társulási Tanács határozata, a Magyar Köztársaságot mint a nemzetközi jog alanyát a kihirdető jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása után is kötelezi. A jogalkotó feladata az Alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében a belső jog és a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangjának megteremtése. 3. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy a Társulási Tanács határozatában szereplő kötelezettségvállalás fennmaradt nemzetközi jogi érvényessége milyen következményt hordoz az EM. 62 cikk (2) bekezdésének magyarországi érvényesülését illetően. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az EM. 62 cikk (2) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány megalapozatlan. Tekintettel a Vsz 1 cikk első és második

bekezdése alkotmányellenességének megállapítására, 99 2008 Alkotmányjog-1 tekintettel továbbá arra, hogy a korábbiakban kifejtettek szerint a nemzetközi kötelezettségvállalás önmagában nem vezet a vonatkozó közösségi jogi kritériumok közvetlen magyarországi alkalmazásához, az EM. 62 cikk (2) bekezdésének alkotmányellenessége nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság azonban az egyértelműség érdekében szükségesnek látta annak az alkotmányos követelménynek a megfogalmazását, amely a 62. cikk (2) bekezdésében foglalt kötelezettségvállalás magyar jogrendszerben való érvényesülésének alapvető alkotmányos korlátját határozza meg, és amely szerint a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül nem alkalmazhatják az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott alkalmazási kritériumokat. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: önmagában az a körülmény, hogy egy nemzetközi megállapodás megfelelő

transzformáció (inkorporáció) hiányában nem válik a belső jog részévé, nem feltétlenül jelenti minden esetben azt, hogy az illető megállapodás rendelkezéseit ne kellene a magyar jog alkalmazásában figyelembe venni. Az Alkotmány 7 § (1) bekezdése megköveteli a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját, ennek keretében pedig a nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabály olyan értelmezését, amely a szerződésnek a nemzetközi jogban elfogadott, élő értelmének megfelel. Az Alkotmány 7 § (1) bekezdése tehát a nemzetközi kötelezettségvállalások összhangját az egész belső joggal, így az Alkotmánnyal is biztosítani rendeli. Ugyanakkor az Alkotmány 7 § (1) bekezdése szerint a magyar jogrendszer elfogadja a nemzetközi jog általános szabályait és hasonló alkotmányi parancs vonatkozik a nemzetközi jus cogens normáinak érvényesítésére is. A nemzetközi jus cogens szabályok körén kívül

eső nemzetközi szerződéses kötelezettségvállalások azonban az Alkotmánnyal ellentétes tartalmukban nem érvényesülhetnek. A favor conventionis elv érvényesülése addig terjedhet, amíg a magyar jog nemzetközi szerződéssel konform értelmezése eredményeként az Alkotmány nem sérül. Ha a nemzetközi kötelezettségvállalás megfelelő értelmezése az Alkotmány 2. §ának sérelmét idézi elő, az Alkotmány 7 § (1) bekezdésében megkívánt összhang nem jön létre. Mivel a Vsz 1 cikkének első és második bekezdése a fentebb kifejtettek szerint alkotmányellenes, vagyis a magyar jogrendszerben nem vehető figyelembe, azt az EM. 62 cikk (2) bekezdésének értelmezésében és alkalmazásában sem lehet irányadónak tekinteni. Ez pedig azt jelenti, hogy a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül nem alkalmazhatják az EM. 62 cikk (2) bekezdésében hivatkozott alkalmazási kritériumokat. VII. 1. A Vsz 6 cikke szerint a versenyhatóságok

biztosítják a Közösség hatályos csoportmentességi rendeleteiben foglalt elvek teljes körű alkalmazását. A GVH tájékoztatást kap a Közösség bármely, csoportmentességek elfogadására, hatályon kívül helyezésére vagy módosítására irányuló eljárásról. Eszerint tehát a magyar versenyhatóságnak a Közösség csoportmentesítési rendeleteiben foglalt elveinek teljes körű alkalmazását biztosítania kell. 100 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Közösség rendeleteiben foglalt "elvek" érvényesítése a közösségi jog meghatározott területének a magyar belföldi jogban való érvényesítését jelenti, minthogy az illető elvek tartalma a vonatkozó közösségi jogi rendeletek szabályainak és ezek gyakorlatának az összességéből állapítható meg. Végeredményben maguk az elvek is jogi normáknak tekinthetők. A Közösség csoportmentességi rendeletei

amelyek elveinek alkalmazását a magyar versenyhatóságnak biztosítania kell a versenykorlátozás tilalmának joganyagának részeként jelennek meg, közjogi természetű szabályok, amelyek a szuverenitással, a közhatalom gyakorlással közvetlen kapcsolatban állnak. A vizsgált 6. cikk előírása szerint a versenyhatóságok biztosítják az illető közösségi jogi elvek alkalmazását, vagyis a jogalkalmazó hatósághoz címzett ez a kötelezettség a közösségi jogi elvek közvetlen alkalmazandóságát jelenti. Ezt támasztja alá az is, hogy maga a 6. cikk második mondata előírja a GVH tájékoztatását a mindenkori közösségi jogi állapotról, annak érdekében, hogy az EM. hatálya alá tartozó konkrét ügyek elbírálásában az éppen hatályos közösségi jogi norma ténylegesen alkalmazásra kerüljön. A vizsgált 6. cikk alapján tehát a GVH által alkalmazandó közösségi jogi elvek attól függetlenül irányadók a magyar jogalkalmazó

hatóság számára, hogy azok a magyar jog részét képezik-e vagy sem, illetőleg azok pusztán létrejöttüknél fogva, minden további transzformáló vagy inkorporáló aktus nélkül is alkalmazásra kell, hogy kerüljenek. Az a rendelkezés viszont, amely a Közösség saját belső közjogi normáit a magyar jogrendszeren belül, a magyar állam és a fennhatósága alá tartozó jogalanyok közötti közjogi jogviszonyokban közvetlenül alkalmazandónak rendel ahogy erre az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott sérti az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését A népszuverenitás elvéből és a demokratikus jogállamiságból adódó alkotmányos követelmény, hogy a Magyar Köztársaságban közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. Ezért az Alkotmánybíróság a Vsz. 6 cikkét is alkotmányellenesnek találta. 2. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek talált rendelkezések megsemmisítése tárgyában a

határozathozatalt felfüggesztette. A meghatározott határidőt arra tekintettel állapította meg, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint megkövetelt összhang megteremtésére a jogalkotónak megfelelő idő álljon rendelkezésére. 3. A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv 41. §-án alapul Budapest, 1998. június 22 Dr. Sólyom László az Alkotmánybíróság elnöke 101 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Dr. Ádám Antal alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János előadó alkotmánybíró alkotmánybíró Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1/1999. (II 24) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1999. évi 14

számában AB közlöny: VIII. évf 2 szám --------------------------------------------------------------17/A/1999 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Bagi István, dr Lábady Tamás és dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széleskörű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként

kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy "a szervezett 102 2008 Alkotmányjog-1 bűnözés, valamint az azzal összefüggő jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról" szóló, az Országgyűlés 1998. december 22i ülésnapján elfogadott törvény (a továbbiakban: Szbtv) 12 24 §-a, 36-37 §-a, 40 § (7) bekezdés c) pontja, 46-50 §-a és 54. §-a alkotmányellenes 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv 25 §-ának és a 38. §-ának a Megelőzési Szolgálatra utaló része, a 39 § (1) bekezdése, a 39. § (2), (3) és

(6) bekezdéseinek a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény 64 § (8) bekezdésére utaló része alkotmányellenes. 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv -nek az indítvány által érintett további rendelkezései: a 2. § (2) bekezdése, a 40. § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdései, valamint az 51. § (2) és (3) bekezdései – az indítvány összefüggéseiben – nem alkotmányellenesek. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az Országgyűlés 1998 december 22-i ülésén törvényt fogadott el "a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról". Az elfogadott törvény – új rendelkezések megalkotása és több más törvény módosítása mellett – módosítja a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvényt (a továbbiakban: Rtv), a külföldiek

beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI törvényt (a továbbiakban: Idtv), a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX törvényt (a továbbiakban: Met.), a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997 évi XXXII. törvényt (a továbbiakban: Hőr tv), valamint a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII törvényt (a továbbiakban: Utv.) Az Alkotmány 40/A § (1) és (2) bekezdése, 58. §-ának (3) bekezdése, illetve 65 §-ának (2) bekezdése alapján e törvények meghozatalakor az elfogadásuk érvényességéhez a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának igenlő szavazatára volt szükség. A minősített többséget igénylő törvények módosítása kérdésében kialakult parlamenti vitára tekintettel a miniszterelnök 1998. december 29-én kelt és 1999. január 4-én érkezett levelében a köztársasági elnöktől a törvény előzetes normakontrolljának indítványozását

kérte annak megállapítása végett, hogy "az elfogadott törvénynek a Rendőrségi törvényt és az Idegenrendészeti törvényt módosító rendelkezései összhangban vannak-e az Alkotmány minősített többséget előíró szabályaival (Alkotmány 40/A. § (2) bekezdés, 58 § (3) bekezdés)" 103 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 2. A köztársasági elnök a "jogbiztonság elvéből fakadóan, és az államszervezet demokratikus működésének biztosítékaként" maga is fontosnak látta az Alkotmánybíróság állásfoglalását. Így 1999. január 5-én kelt indítványában – az Alkotmány 26 § (4) bekezdésében írt jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény 1 §-ának a) pontja, 21 § (1) bekezdésének b) pontja és 35. §-a alapján a törvény meghatározott rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A köztársasági elnök az Szbtv.

12-24 §-ainak, 36-37 §-ainak, 40. § (7) bekezdése c) pontjának, 46-49 §-ainak, 50 §-ának és 54. §-ának vizsgálatát kezdeményezte abból a szempontból, hogy – figyelemmel az Alkotmány 40/A. § (1) és (2) bekezdésének, 58 § (3) bekezdésének, valamint 65. § (2) bekezdésének rendelkezéseire is – "alkotmányos eljárási rendben, a megkívánt szavazati aránnyal kerültek-e elfogadásra". Az indítvány indokolásaként idéz az Alkotmánybíróság 4/1993. (II 12) AB határozatának a minősített törvényekkel kapcsolatos megállapításaiból. A köztársasági elnök az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos elemét képező jogbiztonság szempontjából indítványozta az Szbtv. 2 § (2) bekezdésének, 13. § (1) bekezdésének, 16 §-ának, 24 §-ának, 25 §-ának, 38 §-ának, 39. § (1), (2), (3) és (6) bekezdésének, 40 § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdésének, valamint 51. § (2) és (3) bekezdésének

alkotmányossági vizsgálatát. Álláspontja szerint a szavazásra bocsátott szöveg és az aláírásra megküldött szöveg egybevetéséből megállapítható, hogy ez utóbbi nem minden esetben fedi az Országgyűlés által elfogadott szöveget. Ennek oka egyrészt az egyes rendelkezések el nem fogadása következtében szükségessé vált módosítás. Álláspontja szerint – hivatkozva az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlatára, kiemelten a 12/1990. (V 23) AB határozatra, – az Országgyűlés által megszavazott rendelkezések bármely módon történő átírása csak a Házszabályról szóló 46/1994. (IX 30) OGY határozat 107 § (1) bekezdésében meghatározott eljárás alapján, azaz megfelelő szavazással történhet. Másrészt a szavazás eredménye utáni szükséges szövegmódosítás hiánya az oka annak is, hogy a törvény nem létező rendelkezésekre hivatkozik, illetve nem létező jogintézményekre utal. 3. Az Alkotmánybíróság első

lépésként a minősített többséggel megalkotott törvényeket egyszerű többséggel módosító rendelkezések nem tartalmi, hanem formai alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Ezt követően – a köztársasági elnök indítványában foglaltaknak megfelelően – az Alkotmánybíróság vizsgálta az Szbtv. zárószavazásra bocsátott és a köztársasági elnök részére megküldött szövege közötti eltéréseket. Az Alkotmánybíróság az elfogadott törvénynek az indítvány által érintett rendelkezéseit – mint az alkotmányossági vizsgálat pontosan körülhatárolt tárgyát – a határozat indokolásában teljes terjedelmében közzéteszi. Ennek oka az előzetes normakontroll azon sajátossága, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény ebben a formában nem került kihirdetésre, így szövege – a hivatalos közzététel hiányában – csupán az 104 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Alkotmánybíróság határozatából

ismerhető meg. II. 1. A minősített többség követelményével kapcsolatban vizsgált rendelkezések: 1. 1 Az Alkotmány a fegyveres erőkről és a rendőrségről a következőképp rendelkezik: "40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. " Az Alkotmány ezen

rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott, a jelen vizsgálat szempontjából releváns törvény az Rtv. és a Hőr tv Az Szbtv az Rtv -t és a Hőr tv -t a következőképp módosítja: IV. fejezet Bűnmegelőzési ellenőrzés 12. § A Rendőrségről szóló 1994 évi XXXIV törvény (a továbbiakban: Rtv.) a következő 35/A-35/C §-okkal egészül ki: /Bűnmegelőzési ellenőrzés/ "35/A. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést az elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes rendőr-főkapitányság a szabadulást megelőzően egy hónappal kezdeményezi a büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerinti megyei (fővárosi) bíróságon működő büntetés-végrehajtási bírónál. (2) A kérelemnek tartalmaznia kell: a) a bűnmegelőzési célból ellenőrizni kívánt személy nevét, lakóhelyét (tartózkodási helyét) és a természetes személyazonosító adatait; b) az elítélés alapjául

szolgáló bűncselekmény minősítését, a bíróság által kiszabott büntetést, a visszaesői minőséget; c) azokat az adatokat, amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelését megalapozzák, így különösen a büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásra vonatkozó, illetve a bűnöző életmód folytatására vagy a bűnöző kapcsolatok felújítására utaló információkat. (3) A bűnmegelőzési ellenőrzést a büntetés-végrehajtási bíró rendeli el, eljárására a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11 tvr szabályai az irányadók. 35/B. § A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személlyel szemben az e fejezetben meghatározott rendőri intézkedéseken kívül az e törvény 64. § (1) bekezdésében meghatározott, bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés is végezhető. 105 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 35/C. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést úgy kell

végrehajtani, hogy az érintettnek a társadalomba való beilleszkedését ne akadályozza, és törekedni kell arra, hogy az ellenőrzés tényéről az ellenőrzött környezete lehetőleg ne értesüljön. (2) A bűnmegelőzési ellenőrzést a Rendőrség nem folytatja tovább, ezzel egyidejűleg a bűnmegelőzési ellenőrzés megszüntetését kezdeményezi, ha az elrendelés okai már nem állnak fenn. " /VI. Fejezet A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/ 23. § (1) Az Rtv 63 §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(2) A titkos információgyűjtés során beszerzett adat a büntetőeljárásban a bizonyítási eszközként való felhasználásáig, továbbá a Rendőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, az információgyűjtés ténye és technikai részlete államtitoknak minősül. " (2) Az Rtv. 63 §-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(5) A

Rendőrség erre felhatalmazott szerve, valamint a beszerzett adat és az információgyűjtés ténye tekintetében az ügyész és a bíró a titkos információgyűjtés során külön engedély nélkül megismerheti a védett államtitok tartalmát. A (2) bekezdésben meghatározott adatok és információk nemzetközi egyezmény, nemzetközi szerződés vagy megállapodás, ennek hiányában viszonosság alapján, ha a továbbítás súlyos és közvetlen veszély elhárításához, vagy súlyos bűncselekmény megelőzéséhez szükséges – amennyiben a személyes adatok kezelésének feltételei a külföldi adatkezelőnél minden egyes adat tekintetében teljesülnek – nemzetközi és külföldi bűnüldöző, igazságszolgáltatási szervek részére átadhatók." 24. § Az Rtv 68 §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a 68. § jelenlegi szövegének megjelölése (1) bekezdésre változik: "68. § (2) A biztonsági követelmények

érvényesítése érdekében a társadalombiztosítási, egészségügyi, adó-elszámolási, költségvetési, pénzügyi, statisztikai adatszolgáltatással, a maradandó irat védelme érdekében végzett levéltári ellenőrzéssel, valamint a speciális működési költségek körébe tartozó valuta-felhasználással kapcsolatos eljárási szabályokat – a törvényi előírások keretei között – a Rendőrség és a tárgykör szerint illetékes szervezetek külön megállapodásban rögzíthetik. " /Átmeneti, vegyes és záró rendelkezések VIII. fejezet Hatályba léptető és átmeneti rendelkezések 40. § (7) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti:/ c) az Rtv. 79 §-ának (2) bekezdésének b) pontjából a "– az ügyész jóváhagyása alapján –" szövegrész;" /Módosuló jogszabályok/ 46. § Az Rtv 5 §-a (1) bekezdésének c) pontja helyébe a 106 2008 Alkotmányjog-1 következő rendelkezés lép: /A

belügyminiszter az irányító jogkörében/ "c) irányítja a Rendőrség költségvetési gazdálkodását, az országos rendőrfőkapitány javaslatára jóváhagyja a Rendőrség fejlesztési terveit, továbbá a Rendőrség gazdálkodása tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez. " 47. § Az Rtv 33 §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(4) Az előállítottat szóban vagy írásban az előállítás okáról tájékoztatni kell, és az előállítás időtartamáról részére igazolást kell kiállítani. " 48. § Az Rtv 101 §-a (1) bekezdésének h) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: /Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg/ "h) a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat. " 49. § Az Rtv 102 §-a a következő (2)

bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi szöveg megjelölése (1) bekezdésre módosul: "(2) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter állapítja meg. " 50. § (1) A Hőr tv 25 § (1) bekezdésének j) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: /A belügyminiszter a Határőrség működésének irányítása körében/ "j) irányítja a Határőrség költségvetési gazdálkodását, az országos parancsnok javaslatára jóváhagyja a Határőrség fejlesztési terveit, továbbá a Határőrség gazdálkodása tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez;" (2) A Hőr. tv 59 §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre módosul: "(2) A Határőrség speciális működési kiadása felhasználásának külső állami szerv által történő ellenőrzése

kizárólag törvényességi szempontból történhet. E körben célszerűségi és eredményességi szempont szerinti ellenőrzés – a 25. § (1) bekezdésének j) pontját kivéve – nem végezhető. " (3) A Hőr. tv 69 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) A Határőrség a határforgalom ellenőrzését szolgáló nyilvántartási rendszerben – az ellenőrzést támogató számítástechnikai rendszer alkalmazásának időpontjában – a felvételtől számított 90 napig kezeli az ellenőrzött, vízumkötelezett külföldi személyekre vonatkozó következő adatokat: a Magyar Köztársaság területére történő beutazás helyét, idejét, módját, a beutazó személy nevét (családi és utónév), születési helyét, idejét, nemét, állampolgárságát, úti okmány számát, illetve amennyiben a beutazás gépjárművel történik, a gépjármű forgalmi rendszámát. " 107 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1

Konstantin Kata (4) A Hőr. tv 83 § (1) bekezdése a következő d) ponttal egészül ki: /Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg:/ "d) a büntetőeljárásban részt vevő tanúk és más személyek, a büntetőeljárást folytatók, illetve a Határőrség nyomozó hatóságaival a titkos információgyűjtés keretében együttműködők, valamint az e személyekhez közel állók védelmére vonatkozó szabályokat. " (5) A Hőr. tv 83 §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre változik: "(2) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa a Határőrség fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos eljárásának részletes szabályait. " (6) A Hőr. tv 83 §-ának jelenlegi (3) bekezdése a következő e) ponttal egészül ki, és megjelölése (4) bekezdésre változik: /Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa

meg/ "e) a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat. " (7) A Hőr. tv 83 §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki: "(5) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter állapítja meg. " 1. 2 Az Alkotmány az alapvető jogok között szabályozza a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát. "58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. (2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasítani. (3) Az utazási és letelepedési szabadságról

szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. " Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvény az Idtv. és az Utv Az Szbtv -nek az Idtv -t és az Utv. -t módosító rendelkezései a következők: V. fejezet Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok 13. § (1) A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI törvény (a továbbiakban: Idtv.) 9 §-a helyébe a következő rendelkezések lépnek: "9. § (1) A vízum – az e törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén – a Magyar Köztársaság területére történő beutazásra és átutazásra vonatkozó ígérvény, illetve a 108 2008 Alkotmányjog-1 beutazást követően a vízumban meghatározott célú és időtartamú tartózkodásra, valamint kiutazásra jogosító engedély. (2) A vízum annak a

külföldinek adható, aki kérelmében valószínűsíti, illetőleg igazolja, hogy a Magyar Köztársaság területére történő beutazása, átutazása és tartózkodása során az e törvényben és a végrehajtására kiadott jogszabályokban meghatározott feltételeknek eleget tesz. (3) A (3) bekezdés a) pontjában meghatározott esetben a vízum kiadható, ha a kérelmező a hiányzó adatokat vagy mellékleteket a hatóság felhívásában meghatározott határidőre pótolja. (2) Az Idtv. 11 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "11. § (1) A vízum kiadása a) a vízum kiadására feljogosított külképviselet; b) a Külügyminisztérium; c) a rendőr-főkapitányság; d) a határőr-igazgatóság és annak határforgalmi kirendeltsége; e) a Belügyminisztérium kijelölt szerve (a továbbiakban: Belügyminisztérium) hatáskörébe (a továbbiakban: vízumkiadó hatóság) tartozik. " 14. § Az Idtv 15 §-ának (3) bekezdése

helyébe a következő rendelkezés lép: "(3) A rendőrhatóság az (1) bekezdésben meghatározott ügyekben a kérelem kézhezvételétől számított 15 napon belül dönt. " 15. § Az Idtv 34 §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi (2) bekezdés megjelölése (3) bekezdésre változik: "(2) A kiutasítás miatt elrendelt beutazási és tartózkodási tilalom időtartamát a kiutasítás végrehajtásának napjától kell számítani. " 16. § Az Idtv 35 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) Az idegenrendészeti kiutasítást elrendelő határozat elleni fellebbezést a határozat közlésétől számított három napon belül lehet előterjeszteni. " 17. § Az Idtv a következő alcímmel és 35/A §-sal egészül ki: "A bíróság vagy a szabálysértési hatóság által elrendelt kiutasítás végrehajtása 35/A. § (1) Ha a kiutasítást a bíróság vagy a

szabálysértési hatóság rendelte el, a kiutasítás végrehajtása az idegenrendészeti hatóság hatáskörébe tartozik. (2) A kiutasításról a bíróság a jogerős ítélet, a szabálysértési hatóság pedig a jogerős határozat egy példányának megküldésével értesíti az idegenrendészeti hatóságot. (3) Ha a kiutasítás végrehajtásának költsége más módon nem biztosítható, azt az idegenrendészeti hatóság megelőlegezi. " 18. § Az Idtv 37 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) Az idegenrendészeti őrizetet – az elrendelő rendelkezése szerint – rendőrségi fogdában vagy büntetés-végrehajtási intézetben kell végrehajtani. " 109 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 19. § (1) Az Idtv 47 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) E törvény alkalmazásában idegenrendészeti hatóság az e törvényben hatósági és intézkedési

jogkörrel felruházott Belügyminisztérium, rendőrség, határőrség, közigazgatási hivatal, vám- és pénzügyőrség, és a vízumkiadó szerv. " (2) Az Idtv. 48 §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(2) A Belügyminisztérium, a rendőrség és a határőrség idegenrendészeti hatáskörébe tartozó ügyben közrendi és közbiztonsági okokból eljárhat. Ha első fokon a rendőrfőkapitányság vagy a határőr igazgatóság járt el, határozata ellen fellebbezést a Belügyminisztérium bírálja el, ha első fokon a minisztérium járt el, felettes szerv a miniszter. " 20. § Az Idtv 49 §-a helyébe a következő rendelkezés lép: "49. § (1) Az idegenrendészeti ügyekben a közigazgatási és bírói eljárások során hozott határozatokat a jelenlévő külföldi előtt anyanyelvén vagy az általa értett más idegen nyelven szóban is közölni kell. (2) Idegen nyelv használata esetén – ha az eljáró

hatóság képviselője azt nem beszéli – tolmácsot kell alkalmazni. A tolmács díját és költségeit az állam viseli. (3) Ha a külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat közlése közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni csak a határozat rendelkező részét lehet. " 21. § (1) Az Idtv 60 §-a a következő (3)-(4) bekezdésekkel egészül ki: "(3) Ha a visszaszállítás azonnal nem hajtható végre, a visszaszállításig a külföldi tartózkodásával összefüggésben felmerülő költségeket a légijármű üzemeltetője (a továbbiakban: üzemeltető) viseli. (4) Az (1) bekezdésben foglaltak alapján az idegenrendészeti hatóság a légijármű üzemeltetőjét járatonként egymillió forintig terjedő közrendvédelmi bírsággal sújthatja, amelyet az idegenrendészeti hatóság határozatában megjelölt számlára kell befizetni. " (2) Az Idtv. 64 §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a következő

rendelkezés lép: /Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza/ "f) a kötelező tartózkodási hely kijelölésének eljárási rendjét, a közösségi szállás létesítésének követelményeit, a közösségi szállás házirendjét. " /VI. fejezet A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/ 37. § (1) Az Idtv 54 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(1) Az adatkezelő szerv a nyilvántartásból – az 53. § (2) bekezdésében felsorolt szerveken kívül – csak az igazságszolgáltatási és bűnüldözési szervek, a nemzetbiztonsági szervek, a menekültügyi hatóság, valamint a közigazgatási hivatal (a továbbiakban: adatigénylésre jogosult szerv) részére, továbbá nemzetközi szerződés alapján az abban 110 2008 Alkotmányjog-1 meghatározott adatkörben és szervek részére szolgáltathat adatot. " (2) Az Idtv. 56 §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a következő

rendelkezés lép: "f) Az engedély kiadása vagy meghosszabbítása iránti kérelem elutasítása, valamint az engedély visszavonása és ennek indoka. " /Vegyes szabályok/ 54. § A külföldre utazásról szóló 1998 évi XII törvény 18 §ának (1) bekezdése a következők szerint módosul: "(1) A 16. § (1) bekezdésében meghatározott korlátozás hatálya alatt álló állampolgár kérelmére az útlevélhatóság – különös méltánylást érdemlő okból – meghatározott időtartamú külföldre utazást engedélyezhet. Az utazás engedélyezéséhez a 16 § (1) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott esetben a vádirat benyújtásáig az ügyész, azt követően a bíróság, a 16. § (1) bekezdésének c) pontja esetében a bíróság, e) pontja esetében pedig a 16. § (3) bekezdésben meghatározott szerv hozzájárulása szükséges. " 1.3 Az Alkotmány az alapvető jogok között rendelkezik a menedékjogról. "65. § (1)

A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott. (2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. " Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvény a Met. Az Szbtv két ponton módosítja a Met. -et: /V . fejezet Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok/ 22. § A menedékjogról szóló 1997 évi CXXXIX törvény (a továbbiakban: Met.) 32 §-ának (1) bekezdése helyébe a következő

rendelkezés lép: "(1) A kérelem előterjesztésekor a kérelmezőt a menekültügyi hatóság tájékoztatja eljárási jogairól, kötelezettségeiről, a kötelezettség megszegésének jogkövetkezményeiről és a kijelölt szálláshelyről. " /VI. fejezet A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/ 36. § A Met 55 §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(4) Az 51. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott adat csak a nyomozó hatóság és az ügyészség, továbbá törvényben meghatározottak szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok és a menekültügyben hozott közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróság részére adható át. " 111 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 2. Az Szbtv parlamenti vitájában központi kérdéssé vált az Alkotmány szerint minősített többséget igénylő törvények módosításának, illetve egyes rendelkezései hatályon kívül helyezésének

lehetősége. Mind az előterjesztő, illetve az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága, mind pedig az ellenzéki képviselők a zárószavazásra bocsátott "egységes javaslat" rendelkezéseinek minősítése tekintetében az Alkotmánybíróságnak a vallásszabadság tartalmáról és az ún. kétharmados törvényről szóló 4/1993. (II 12) AB határozatában (ABH 1993, 48) foglaltakra hivatkoztak. A határozat eltérő irtelmezése az alapja a köztársasági elnök indítványának is. A fentiekre is tekintettel az Szbtv. alkotmányossági vizsgálatának egyik kiindulópontja volt az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatának, mindenekelőtt az 4/1993. (II 12) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) elvi megállapításainak áttekintése. Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén szembe találta magát azzal az alkotmányértelmezési feladattal, amely a magyar közjognak – nemzetközi összehasonlításban ugyan nem egyedülálló

– jellegzetességéből, az "Alkotmány – minősített többséget igénylő /eredetileg alkotmányerejű/ törvények – egyszerű törvények" három szintű rendszeréből adódnak (4/1990. (III 3) AB határozat, ABH 1990, 28; 5/1990. (IV 9) AB határozat, ABH 1990, 32). Az Alkotmányban az 1989 évi alkotmányozáskor kialakított jogforrási rendszert az 1990. évi XL törvény módosította, azt a tartalmilag és formailag is tiszta, értékrendi hierarchiából a törvényalkotási eljárás érvényességi feltételévé változtatta. Az 1990 évi XL törvény általános indokolása szerint az alkotmányerejű törvény kategóriája gyakran értelmezési nehézségeket is okozott, így a módosítás egyik lényegi vonása, hogy az Alkotmány az általános meghatározás helyett minden konkrét esetben megjelöli: adott kérdésben milyen döntési arányra, milyen támogató többségi szavazatra van szükség. A korábbi rendszertől elvileg különböző

hatályos rendszer nem tette szükségtelenné az Alkotmánybíróság értelmező szerepét. Amint arra az Abh. is utal: "Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését a tekintetben, hogy az illető alapjogról szóló minden törvényi rendelkezés, vagy csupán az arról szóló törvény kétharmados-e; s ezenkívül számos indítvány állította egy-egy törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illető törvényt minősített többséggel kellett volna meghozni" (ABH 1993, 48, 62). Az Abh. -t megelőzően az Alkotmánybíróság – többek között – megállapította: az Alkotmány 44/C. §-ból az következik, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény (Ötv) kifejezett módosítására csak minősített szavazattöbbséggel kerülhet sor, azonban nem kizárt, hogy az Ötv. -ben szabályozott intézményre (köztársasági megbízott) vonatkozó

részletes rendelkezéseket egyszerű szavazattöbbséggel elfogadott törvény tartalmazza (1586/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 608, 609). A 26/1992 (IV 30) AB határozat szerint egy állami szerv – az Állami Számvevőszék – organizációját és működési alapelveit tartalmazó törvény nem azonos a szervezet hatáskörét megállapító törvényi szabályozással (ABH 1992, 135, 112 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 143). Az Abh. folytatva és egyúttal összegezve a korábbi döntések tartalmi elemzését, megállapította, hogy amióta "a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedő fontossági rend is megállapítható" (ABH 1993, 48, 59). "A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az

alkotmánymódosításban megállapodó politikai erők számára" (ABH 1993, 48, 60). Az Abh. rendelkező része B)1 pontja két, bár szerkezetileg nem elkülönített, megállapítást tartalmaz: – ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre; ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg; – valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg (ABH 1993, 48, 49). Ez utóbbi megállapítást szó szerint megismétlő indokolási részben az

Alkotmánybíróság még hozzátette: "Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet" (ABH 1993, 48, 64). Az Abh. -ban az Alkotmánybíróság leszögezte továbbá: "A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos alapintézmények és bizonyos – főleg politikai – alapjogok szabályozása széleskörű megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha – az Alkotmány szövegének megfelelően – az illető intézményről vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan – a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül – politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további

garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. Hiszen a garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott nézeteivel" (ABH 1993, 48, 61, 62). Az Abh. -t követő alkotmánybírósági döntések e határozatban foglaltakat tekintik irányadónak, indokolásukban visszatérnek annak megállapításaira, mint például a 27/1993. (IV 29) AB határozat (ABH 1993, 444, 445), az 53/1995. (IX 15) AB határozat (ABH 1995, 238, 242), a 735/B/1996. AB határozat (ABH 1997, 654, 661). 113 2008 Alkotmányjog-1 Az Alkotmány 44/C. § értelmezéseként

állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy ez a szabály – egyszerű nyelvtani értelmezés alapján is – csak egyetlen, a helyi önkormányzatokról szóló alaptörvény elfogadásához szükséges, és nem bármely, az önkormányzatokat érintő törvényi rendelkezéshez (1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 557, 558) Ugyancsak az önkormányzati alapjogok korlátozásához szükséges minősített többség kérdésének értelmezése kapcsán fejtette ki az Alkotmánybíróság, hogy nincs kötve a parlamenti ülésen elhangzó – vagy el nem hangzó – minősítéshez, esetről-esetre maga állapítja meg a vitatott rendelkezés jellegét, s ehhez igazodóan azt is, hogy a ténylegesen leadott "igen" szavazatok száma elegendő volt-e a törvényjavaslat szóban forgó rendelkezésének elfogadásához. Ugyanakkor mind az Országgyűlés munkája szempontjából, mind a jogbiztonság szempontjából fontos, hogy a képviselők tudatában legyenek: melyek a

minősített többséget igénylő döntések, s ehhez igazodjék a hozott döntés kihirdetése is. Ennek hiányában ugyanis fokozott mértékben fennáll annak a veszélye: egészében véve egyszerű szótöbbséget igénylő törvényben van egy-két minősített többséggel elfogadható rendelkezés, miután azonban ezek nem kaptak megfelelő figyelmet, csak az alkotmánybírósági felülvizsgálat során derül ki, hogy az Országgyűlés valójában nem fogadta el e rendelkezéseket, mivel a leadott "igen" szavazatok száma csupán az egyszerű többséghez volt elegendő. Ennek szükségképpeni következménye az említett rendelkezések megsemmisítése (3/1997. (I 22) AB határozat, ABH 1997, 33, 39). 3. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban csakúgy, mint az Abh meghozatalakor, emlékeztet arra, hogy gyakorlatában a parlamentáris rendszer működőképességét, ezen belül az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzését, valamint a

szilárd és hatékony kormányzást mindvégig fontos kérdésnek tekintette (ABH 1993, 48, 62). Az Alkotmány védelmére létrehozott Alkotmánybíróságnak a kiélezettebb közjogi és ilyen kérdésként megjelenő politikai viták során is az alkotmányos berendezkedés stabilitását kell biztosítania. A jelen esetben ez a minősített többséghez kötött törvények védelmét igényli. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az a körülmény, hogy a hatályos Alkotmány szerinti minősített többséget igénylő alapjogok és alapintézmények körének kialakításában politikai megfontolások játszottak szerepet, nem csökkenti az adott alkotmányos rendelkezések kötelező erejét; azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai. Az Alkotmánybíróság elé eddig még nem került olyan indítvány, amelynek vizsgálata során kifejezetten abban a kérdésben kellett volna állást foglalnia, hogy az

Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel lehet-e módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Az Abh -ban arról kellett döntenie a testületnek, hogy egy adott – egyszerű többséggel elfogadható – törvény (egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezése) valamely rendelkezése milyen kapcsolatban van egy adott alapjoggal (vallásszabadság); az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza-e meg, vagy éppen ellenkezőleg, az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat állít fel. Az Abh által vizsgált 114 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 törvény nem tartalmazott olyan rendelkezést, amely módosította volna az illető alapjogra vonatkozó, kétharmados szabályozást, vagyis a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV törvényt Az Alkotmánybíróság az Abh.

indokolásában, a minősített többség követelménye általános elemzése során azonban kimondta "Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet" (ABH 1993, 48, 64). Az Szbtv. az indítvánnyal érintett részében ezzel szemben nem önmagában egy adott alapjoghoz kapcsolódó, azzal összefüggésbe hozható kiegészítő szabályozást testesít meg, hanem az – más nem vizsgált rendelkezések mellett – több, különálló kétharmados törvény meghatározott rendelkezéseinek tematikus módosítása, illetve hatályon kívül helyezése. Ebből következően megváltozott az alkotmányossági vizsgálat iránya: nem arra kell a választ keresni, hogy egy adott, új tárgykörre vonatkozó szabályozás elfogadásához minősített vagy egyszerű többségre van-e szükség, hanem arra, mellőzheti-e alkotmányosan a törvényalkotó a kétharmados törvény

módosításakor a törvény elfogadásához előírt garanciális törvényalkotási eljárási szabályt. Az indítvány vizsgálata során ennek megfelelően abban a kérdésben kellett az Alkotmánybíróságnak állást foglalnia, hogy a minősített szavazattöbbséget igénylő törvények elfogadásával (módosításával, hatályon kívül helyezésével) kapcsolatos, az Alkotmány tételes szabályaiból fakadó törvényhozási konszenzuskényszer – mint törvényalkotási eljárási érvényességi feltétel – részben vagy egészben figyelmen kívül hagyható-e, avagy éppen ellenkezőleg, attól nem lehet eltekinteni. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat eredményeképpen megállapította: a törvényalkotási eljárásban akkor sem lehet mellőzni az Alkotmány által előírt minősített többség követelményét, ha a módosítás részletszabályokról szól, vagy az adott alapjog, illetve intézmény hatályosulását szeretné hatékonyabb eszközökkel

elérni a jogalkotó. Az ilyen vagy más, hasonló tartalmú kezdeményezés érvényesítésének szándéka – mint a hatékony kormányzás megvalósításának egyik eszköze – az Alkotmány tételes szabályát nem sértheti meg. Kétségtelen, hogy ez a szabály a törvényalkotási eljárás formai érvényességét meghatározó alkotmányos korlátot jelent az egyszerű többség akár ésszerű törekvéseivel szemben is. A törvényalkotási eljárás formai szabályainak maradéktalan megtartását, mint fontos alkotmányos követelményt, az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában hangsúlyozta (11/1992. (III 5) AB határozat , ABH 1992, 77, 85; 29/1997 (IV. 29) AB határozat , ABH 1997, 122; 66/1997 (XII 29) AB határozat. , ABH 1997, 397, 401) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, bár az Alkotmányban nincs tartalmi oldalról megalapozott alapjogi és alapintézményi hierarchia, a szabályozásukra vonatkozó törvényhozási eljárásjogi

szabályok, így különösen az érvényességi feltételek, a minősített többséget igénylő törvények számára kitüntetett helyzetet teremtenek. Amennyiben az Országgyűlés a törvényalkotásieljárási szabályokat megszegi, úgy az formai alkotmányellenességet eredményez, amelynek – az 115 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Alkotmánybíróság megsemmisítési jogkörére tekintettel – alkotmányjogi szankciója van. Az Alkotmánybíróság rámutat: az Országgyűlésnek van jogköre annak eldöntésére, hogy az adott törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján Az Alkotmánybíróság ugyanakkor fenntartja az Abh. -ban idevonatkozóan tett megállapításokat, amelyek szerint az Alkotmány szövegéből és szerkezetéből nem következik, hogy csakis ún. kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényhez az Alkotmány

minősített többséget ír elő (ABH 1993, 48, 61). "A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A kitüntetett eljárás azonban alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is" (ABH 1993, 48, 63). Az Rtv. , a Hőr tv , az Idtv , a Met és az Utv megalkotásakor az országgyűlési képviselők minősített többségű döntésükkel adott szélességű és részletességű szabályozásban értettek egyet. A minősített többség garanciája ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy az elfogadást követően a szabályozás tartalmának vagy módjának teljes körű vagy részleges módosítása iránti igény esetén, a változtatás keresztülviteléhez újfent meg kell teremteni a módosításhoz

szükséges széleskörű támogatottságot. Ennek megfelelően a minősített többséghez kötött törvény módosításakor nincs alkotmányos alapja a módosított és a módosító rendelkezések iránya, jellege, jelentősége szerinti különbségtételnek. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy "a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló" elfogadott, de ki nem hirdetett törvénynek azon rendelkezései, amelyek az Rtv. -t, a Hőr. tv -t, az Idtv -t, a Met -et és az Utv -t módosítják, az Alkotmány 40/A. §-a (1) és (2) bekezdésében, 58 §-a (3) bekezdésében, illetve 65. §-a (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekbe ütköznek, ezért alkotmányellenesek. Az alkotmányellenesség megállapításával összefüggésben az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: nincs alkotmányos lehetőség

arra, hogy alkalmanként egyszerű többséggel elfogadott törvény minősített szavazatarányhoz kötött törvényt bármiképpen módosítson vagy hatályon kívül helyezzen. Az Alkotmány minősített többséget előíró szabályainak megváltoztatása az egyetlen és kizárólagos eszköz annak elérésére, hogy az Országgyűlés a rendes (egyszerű többséghez kötött) törvényalkotás kereteit tágítsa, s ezzel együtt a minősített többséghez kötött szabályozást szűkítse. 4. Az Alkotmánybíróság jelen határozata változatlanul nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az Országgyűlés az ún. kétharmados törvények normatartalmát nem érintő olyan egyszerű szótöbbséggel elfogadott szabályozást alkosson, ami az adott alapjog érvényesítéséhez, illetve adott szervezet, intézmény 116 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 hatékonyabb működtetéséhez szükséges. Erre akkor van a törvényalkotónak alkotmányos lehetősége, ha

egyrészt megtartja a törvényalkotás eljárási rendjét, vagyis eleget tesz különösen annak az eljárási követelménynek, hogy a kétharmados szavazattöbbséggel egyszer már elfogadott törvényt, vagy ilyen törvény egyes rendelkezéseit nem módosíthatja egyszerű szótöbbséggel, másrészt figyelembe veszi azt a tartalmi követelményt, miszerint ez a törvény csak az adott alapjogra, illetve szervezetre, intézményre vonatkozó – minősített többséget nem igénylő – részletszabályokat állapíthatja meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása

ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az, hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg. Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében már értelmezte, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében törvényben kell megállapítani (64/1991. (XII 17) AB határozat, ABH 1991, 306). Az Abh szerint hasonló értelmezésre van szükség és lehetőség a minősített, illetve az egyszerű többséggel elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére (ABH 1993, 48, 62). Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban

nem vizsgálta az Szbtv. -nek az indítvány által nem érintett rendelkezései alkotmányosságát. A 3/1997 (I 22) AB határozatban azonban már jelezte, hogy – az Alkotmányban megállapított feladatkörének megfelelően, arra irányuló indítvány esetén – tartalmi vizsgálat eredményeképpen foglal állást adott törvényi rendelkezés elfogadásához alkotmányosan megkövetelt többségi szint kérdésében (ABH 1997, 33, 39). Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a minősített többség szükségességének tartalmi kritériumai körében az alapjogok tekintetében jelentősége van többek között az érvényesítés és a védelem irányának, működésük és érvényesülésük garanciáinak, az alapjogok korlátozását, a polgárok kötelezettségeit érintő kérdéseknek, valamint az adott ügyben követendő eljárási szabályok lényeges elemeinek. A minősített többség követelményével érintett szervezetek, intézmények szabályozása

körében a kritériumrendszer elsősorban, de nem kizárólagosan a hatáskör, a szervezeti felépítés és a működési rend lényeges szabályozási elemeit foglalja magában. III. 1. A köztársasági elnök indítványában foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte az Szbtv. zárószavazásra 117 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 bocsátott és a köztársasági elnök részére megküldött szövege közötti eltérések alkotmányossági vizsgálatát. A vizsgálatot azonban azokra a szövegrészekre szűkítette, amelyeket a határozat rendelkező részének 2. pontja nem érint Így abból kizárta az Szbtv. 13 § (1) bekezdésében, 16 és 24 §-ában foglaltakat. Ennek megfelelően a jogbiztonság követelményével kapcsolatban vizsgált rendelkezések a következők: "2. § (2) Az e törvény alapján kirótt közrendvédelmi bírságot (4. § (3) bekezdése és a 11 §), valamint a légijármű üzemeltetőjével szemben külön

törvény szerint kiszabható közrendvédelmi bírságot (21. § (1) bekezdése) kormányrendeletben meghatározott célra lehet felhasználni. " /25. § A vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C törvény (a továbbiakban: Vám. tv) a következő 160/A -160/F §-okkal egészül ki:/ "160/E. § (1) A vámhatóság bűnüldözési célú adatkezelési rendszereibe csak a vámhatóság, illetve a vámhatóság működését ellenőrző Megelőzési Szolgálat (Rtv. 75 §) tagja, a pénzügyminiszter által kijelölt személy, az adatvédelmi biztos, valamint a törvény által feljogosított más szerv képviselője tekinthet be, kérhet felvilágosítást, értesítést, vagy adatszolgáltatást. " 38. § Az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995 évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv) 6 § (1) bekezdésének q) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: /Feladat- és hatáskörében minősítésre

jogosult/ "q) a határőrség, a rendvédelmi szerv központi szervének, a Megelőzési Szolgálatnak (Rtv. 75 §) vezetője " 39. § (1) A Ttv melléklete a következő új címmel és 30/A ponttal egészül ki: "Megelőzési Szolgálat 30/A. A Megelőzési Szolgálat (a továbbiakban: MSZ) tevékenységi körében államtitokkörbe tartoznak: a) A titkos információgyűjtés eszközeinek, az erők és módszerek alkalmazásának eljárási szabályai. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30 év. b) Az MSZ konkrét személyre, ügyre vonatkozó titkos információgyűjtő tevékenysége során keletkezett és az ehhez kapcsolódó minden konkrét adat a büntetőeljárásban történő felhasználásig, valamint a nyilvántartásaik, tekintet nélkül az adathordozóra, fajtájára. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. c) A Be. 127 §-ának (3) bekezdése és 139 §-ának (3) bekezdése alapján

ügyészi jóváhagyással megtagadott, illetve megszüntetett nyomozás során keletkezett előterjesztések, javaslatok és jelentések, amelyek az együttműködő gyanúsítottra vonatkoznak. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. d) A bűncselekmények felderítése során keletkezett információk, 118 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 amelyek nem tartoznak a büntetőeljárás keretébe. Az államtitokká minősítés leghosszabb ideje: 90 év e) A nemzetbiztonsági szolgálatoknak az MSZ-szel történő együttműködéséből származó olyan adatok, amelyekből a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége megállapítható. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. f) A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény 65 §-a alapján létrehozott fedőintézmények jellegével összefüggő, valamint a pénzügyi eszközeik forrását tartalmazó adatok. Az államtitokká minősítés

leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. g) Az MSZ-szel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény 64 § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. h) Az MSZ titkos információgyűjtésével kapcsolatos oktatási célú kiadványok. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30 év. " (2) A Ttv. melléklete a következő 33/A ponttal egészül ki: "33/A. A Határőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény 64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést

tartalmazó okirat vagy más adathordozó. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. " (3) A Ttv. melléklete a következő 46/A ponttal egészül ki: "46/A. A Rendőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvény 64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. " (6) A Ttv. melléklete a következő 137/G ponttal egészül ki: "137/G. A Vám- és Pénzügyőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64 § (8) bekezdése alapján, az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó

rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év. " 40. § "(2) A törvény 13 §-ának (2) bekezdése, 19 §-a 1999 május 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. A 17 §-ban a szabálysértési hatóságra, illetőleg a szabálysértési hatóság által elrendelt kiutasításra vonatkozó rendelkezéseket külön törvény lépteti hatályba. (3) A 42. § rendelkezései a kihirdetést követő 8 napon lépnek hatályba. 119 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 (4) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg lép hatályba a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX törvény (a továbbiakban: Be.) 605 §-ának (8)-(12) bekezdése (8) E törvény 1. §-ának hatályos szövege 1999 március 1-jétől: 1. § E törvény célja, hogy – büntetőjogi, valamint közigazgatási-jogi eszközök biztosításával – hatékonyabb

védelmet nyújtson a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV törvény (a továbbiakban: Btk.) szerinti, a bűnszervezet keretében elkövetett (Btk. 137 § 8 pont), illetve a bűnszervezet létrehozására (Btk. 263/C §) irányuló bűncselekményekkel, valamint az e bűncselekményekkel összefüggő egyes jogsértő cselekményekkel szemben. (9) E törvény 3. §-a s) pontjának hatályos szövege 1999 március 1-jétől: s) szervezett bűnözéssel függ össze: az a bűntett, amelyet bűnszervezet tagjaként (Btk. 137 § 8 pont) követnek el, illetve a bűnszervezet létrehozása (Btk. 263/C) " 51. § (2) A Vám tv 174 §-a (2) és (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép és új (4)-(5) bekezdéssel egészül ki, ezzel egyidejűleg a jelenlegi (4)-(5) bekezdés számozása (5)(6) bekezdésre változik: "(2) A Vám- és Pénzügyőrségnek az országos parancsnok által kijelölt nyomozó hatóságai a büntetőeljárásról szóló

törvény alapján a vámszervezet nyomozóhatósági hatáskörébe tartozó bűncselekmények elkövetésének megelőzése, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, a körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvényben (a továbbiakban: rendőrségi törvény) VII. fejezetében meghatározottak szerint titkos információgyűjtést végeznek. A rendőrségi törvény 68/D § (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából a 173. § (1) bekezdésében foglaltakat kell kivételként tekinteni. (3) A vámhatóság az informátor, a bizalmi személy, a vámhatósággal titkosan együttműködő más személy, a fedett nyomozó, valamint a fedőokirat és a fedőintézmény védelme érdekében a közigazgatási nyilvántartásokban, így különösen a személyi adat- és

lakcímnyilvántartásban, a személyi igazolvány nyilvántartásban, az anyakönyvi nyilvántartásban, az úti okmány nyilvántartásban, a gépjárművezetői engedély és gépjármű nyilvántartásban, az ingatlan-nyilvántartásban, a cégnyilvántartásban fedőadatokat helyezhet el. A fedőadat elhelyezésének ténye, az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó államtitoknak minősül. A fedőadatokat törölni kell, ha az elhelyezés alapjául szolgáló bűnüldözési érdek megszűnt. (4) Az informátor, a bizalmi személy, a vámhatósággal titkosan együttműködő más személy által a titkos információgyűjtés keretében másnak okozott kár megtérítésére a rendőrségi törvény 67. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni. " (5) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a) megállapítsa a Vám- és Pénzügyőrség fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos

eljárásának részletes szabályait; b) rendeletben állapítsa meg a büntetőeljárásban részt vevő tanúk és más személyek, a büntetőeljárást folytatók, illetve a Vám- és Pénzügyőrség nyomozó hatóságaival a titkos információgyűjtés keretében együttműködők, valamint az e személyekhez közel állók védelmére vonatkozó szabályokat. " 120 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata (3) A Vám. tv 174 §-a a következő (7) bekezdéssel egészül ki: "(7) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (rendőrségi törvény VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a pénzügyminiszter állapítja meg. " 2. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 1998 december 22-i üléséről készült hiteles jegyzőkönyv alapján megállapította, hogy a T/272. számon előterjesztett törvényjavaslatnak a parlamenti vita és az elfogadott módosító javaslatok eredményeként kialakult szövegét, az ún.

"egységes javaslat"-ot az Országgyűlés – a Házszabályról szóló 46/1994. (IX 30) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 107. § (5) bekezdésének megfelelően – két részben szavazta meg. Az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága a T/272/94. számú ajánlásában rögzítette, hogy álláspontja szerint az "egységes javaslat" mely rendelkezéseinek elfogadásához szükséges a jelenlévő képviselők kétharmadának "igen" szavazata. Ezt az ajánlást az Országgyűlés egyszerű többséggel : 203 igen szavazattal, 127 nem ellenében, 1 tartózkodás mellett elfogadta (Ogy. jkv 5662 hasáb) Az Országgyűlés az "egységes javaslat" minősített többséget igénylőnek nyilvánított rendelkezéseit 208 igen, 136 nem, 3 tartózkodás mellett nem fogadta el. (Ogy jkv 5722. hasáb) Ezt követően az Országgyűlés az egyszerű többséget igénylőnek minősített rendelkezésekről határozott: 213

képviselő igen szavazatával, 26 képviselő nem szavazatával és 108 képviselő tartózkodása mellett a törvényt elfogadta (Ogy. jkv 5734 hasáb) Így, mivel az Szbtv. azon rendelkezései, amelyek elfogadásához – az Alkotmány- és igazságügyi bizottság ajánlása alapján, az Országgyűlés állásfoglalása szerint is – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazata szükséges, nem kapták meg a kívánt többséget, az elfogadott törvény szövege leszűkült az egyszerű többséget igénylő rendelkezésekre. 3. Az Alkotmánybíróság az Szbtv elfogadott szövegének olyan tartalmi ellentmondásait állapította meg, amelyeket az Országgyűlés által kétharmados szavazattöbbséget igénylőnek minősített, és ekként el nem fogadott rendelkezések kihagyása, és ennek folytán a megmaradt törvényszöveg kellő körültekintéssel elvégzett szerkesztésének elmaradása okozott. A kétharmados szavazattöbbség hiányában

az Országgyűlés nem fogadta el az Rtv. 75 §-át módosító rendelkezést, amely a Megelőzési Szolgálat létesítéséről szólt. Ennek ellenére az Szbtv. 25 §-ának a Vám tv 160/E §-át megállapító rendelkezése hivatkozik a létre nem jött szervezetre. Ugyanígy Ttv. 6 § (1) bekezdésének az Szbtv 38 §-ával megállapított q) pontja említi a Megelőzési Szolgálatot, sőt az Szbtv. 39 § (1) bekezdése a Ttv. mellékletét egy új, 30/A ponttal rendeli kiegészíteni, ami a Megelőzési Szolgálat címet viseli. A kétharmados szavazattöbbség hiányában úgyszintén nem került elfogadásra az Rtv. 64 § új (8) bekezdését megállapító rendelkezés, ennek ellenére az Szbtv. 39 § (2), (3) és (6) bekezdései visszautalnak rá. 121 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmánybíróság már több esetben rámutatott arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos

követelmény. A jogbiztonság – ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (26/1992. (IV 30) AB határozat, ABH 1992, 135, 142). A jelentéktelen, és csak a törvény hatálybalépése után, az alkalmazás menetében felismert szövegbeli következetlenségeket a jogalkalmazás során szükséges értelmezés esetleg kiküszöböli. Erre vannak példák, bár az ilyen hiányosságok felszámolásának is az egyetlen hathatós és az eshetőlegességet kizáró módja a törvénymódosítás lenne. Akkor azonban, amikor a "következetlenség" már a mindennapi értelmezéssel nem szüntethető meg, mert olyan szövegbeli hiányosságban jelentkezik, amelynek elhárításához a törvényben nem szabályozott intézmény vagy elv beiktatása, vagy éppen a meglevő rendelkezés elhagyása szükséges,

nincs más lehetőség ennek megszüntetésére, mint a törvény módosítása a belső koherencia megteremtése érdekében. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szbtv. -nek a határozat rendelkező része 3 pontjában felsorolt rendelkezései sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív tartalommal megállapított jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, és ezért alkotmányellenesek. 4. A szavazás már ismertetett kimenetele szükségessé tette a szöveg átszerkesztését; az eredetihez képest szakasz- illetve bekezdésszámok változtak meg. A szükségképpeni átszámozáson túlmenően számozási hiba is előfordul az Szbtv. 51 § (2) és (3) bekezdéseiben. A köztársasági elnök indítványában kitér arra, hogy a Házszabály megfelelő eljárást biztosít a szavazás menetében a törvényi rendelkezések összhangjának megteremtésére. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a

Házszabály rendelkezései (107. § (1) bekezdés, (5) bekezdés, 56 §) csak lehetőséget és nem kötelezettséget írnak elő az esetleg szükségessé váló módosító javaslat benyújtására, továbbá nem írják elő annak kötelezettségét sem, hogy a szerkesztett szöveget ismét szavazásra bocsássák. Az indítvány hivatkozik az Alkotmánybíróság 12/1990. (V 23) AB határozatára, amely megállapította, hogy: "A kodifikációs tévedés kézirathibának nem minősíthető, annak orvoslása csak a jogszabály módosításával történhet. Ezzel ellentétes gyakorlat kialakítása sértené a jogbiztonság elvét és a jogalkotás alapvető szabályait. Az Alkotmánybíróság az ügy kapcsán elvi jelleggel arra is rámutat, hogy szinte általános gyakorlattá vált a kodifikációs tévedések kézirathibára hivatkozással történő helyesbítése. E téren az is gyakorta tapasztalható, hogy a helyesbítésre a kihirdetést követően indokolatlanul

hosszú idő után kerül sor. Mindez sérti a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifikációs tevékenység presztízsét. " "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba 122 2008 Alkotmányjog-1 esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid határidőn belül" (ABH 1990, 160, 168-169). Az indítványban idézett megállapítás a jelenleg vizsgált esetre két okból sem vonatkoztatható. Egyrészt azért, mert az Alkotmánybíróság korábbi véleményalkotását kifejezetten a kihirdetett, tehát a Magyar Közlönyben megjelent jogszabályra alapította, másrészt azért sem, mert a hivatkozott határozat alapját képező ügyben érdemi (nem számozási, vagy egyéb technikai jellegűnek minősíthető) szövegmódosítást hajtottak végre kodifikációs tévedés címén. Az Szbtv. 2 § (2) bekezdésénél, valamint a 40 § (2), (3), (4),

(8) és (9) bekezdéseinél csupán technikai, szerkesztési módosítások történtek, az 51. § (2) és (3) bekezdésében pedig nyilvánvaló számozási hiba fordul elő. Ezért e rendelkezések vonatkozásában az Alkotmánybíróság – az indítványban felvetett vizsgálati szempont alapján – nem állapított meg jogbiztonság sérelmében megnyilvánuló alkotmánysértést. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt elvi álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi. Budapest, 1999. február 23 Dr. Németh János az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád előadó alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Németh János az aláírásban akadályozott Dr. Kiss László Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró alkotmánybíró Dr. Strausz János alkotmánybíró Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye 1. Egyetértek a többségi határozatnak a 3 és 4 pontjában foglaltakkal, nem osztom azonban a többségi álláspontot 123 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 atekintetben, hogy az Alkotmányban meghatározott egyes törvények elfogadásához megkívánt minősített többség lényeges tartalmát kizárólag az országgyűlési képviselők közötti széleskörű egyetértés megkövetelése teszi ki. Az Alkotmány által megkívánt minősített többség követelménye tartalmi és nem egyedül formai, törvényhozási eljárási kritérium, amely tartalmi ismérvek kizárólag az Alkotmány alapján határozhatók meg. Ezek meghatározására pedig végső soron az Alkotmánybíróság jogosult. Ebből következik, hogy véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak egyenként, külön-külön tartalmi alkotmányossági vizsgálat alá kellett volna vonnia az Szbtv. által módosított egyes

minősített törvények konkrét rendelkezéseit atekintetben, hogy azokat az Alkotmány alapján minősített többséggel kellett-e meghozni. Csak ezek után kerülhetett volna az Alkotmánybíróság abba a helyzetbe, hogy a határozat rendelkező része 2. pontjában meghatározott törvényi rendelkezések alkotmányossága vagy alkotmányellenessége kérdésében döntsön. 2. A többségi határozat az Alkotmánybíróság 4/1993 (II 12) AB határozata (a továbbiakban: Abh.) indokolásából a rendelkező részbe emeli azt az elvi megállapítást, hogy: "Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. " (ABH 1993, 64) Ez az elvi tétel is tartalmazza azonban, hogy csak az a minősített törvény nem módosítható egyszerű többségű törvénnyel, amely az Alkotmány rendelkezése alapján, annak értelmében minősített.

Ezt a kérdést pedig nem a törvény címe, nem a parlamenti megegyezés, azaz az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés, vagy más alku dönti el, hanem csakis a rendelkezés tartalma és annak az Alkotmánnyal való összefüggése. Az alkotmányi rendelkezések alkalmazási körének meghatározása ugyanis egyedül és kizárólag az Alkotmány alapján történhet. Amikor tehát az Alkotmánybíróság arról dönt, vajon az adott életviszony vagy szabályozási tárgykör egy adott alkotmányi szabály – adott esetben a minősített többség követelménye – alkalmazási körébe esik-e, kizárólag az Alkotmányra támaszkodhat. Ha nem így lenne, egyedül a törvényalkotó belátásán múlna az alkotmányi garanciák érvényesítése és az Alkotmány nem állna a törvényhozó fölött, azaz alkotmánybíráskodásra e körben már nem is lenne mód. Álláspontom szerint ezért a törvényalkotó egyedül nem állapíthatja meg

kötelező erővel, hogy egy adott törvényt minősített többséggel kell-e elfogadni, avagy nem, hanem kétség esetén az Alkotmánybíróságnak kell az Alkotmány alapján azokat a tartalmi kritériumokat megállapítania, amelyek a minősített többséget igénylő törvényhozási tárgyakat kijelölik. 3. Lényegében ezt tette meg az Abh , amikor meghatározta a minősített többség szükségességének tartalmi kritériumait, bár kizárólag az alapjogok tekintetében, mert akkor az Alkotmánybíróság előtt a minősített többség kérdése egyedül az alkotmányos alapjogok összefüggésében merült fel. Ez azonban nem jelenti azt – mint ahogy erre a többségi határozat is utal – hogy ugyanezt a tartalmi követelményrendszert nem kellene az 124 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Alkotmánybíróságnak meghatároznia az Alkotmány szerint a minősített szabályozási tárgykörbe tartozó intézmények, szervezetek vonatkozásában is. Sőt, ezt

a többségi határozat indokolásában – egyes alkotmányos kritériumok kiemelésével – meg is teszi, ami által nézetem szerint ellentétbe kerül a határozatnak azzal a rendelkezésével, amely szerint e kérdésben egyedül az országgyűlési képviselők közötti széleskörű egyetértés jelenti az alkotmányos garancia lényeges tartalmát. Ha ugyanis a minősített törvényhozási tárgyköröknek az Alkotmány szerint a képviselők széleskörű konszenzusa mellett tartalmi kritériumai is vannak, akkor az Alkotmánybíróságnak kell állást foglalnia – arra irányuló indítvány esetén – mind a minősített eljárásban már meghozott törvény egyes rendelkezései tekintetében, mind pedig az Alkotmány szerint minősített tárgykörbe tartozó, de egyszerű többséggel elfogadott törvény egyes rendelkezései vonatkozásában az alkotmányosan megkövetelt többségi szint kérdésében. A többségi határozat el is jut erre a következtetésre, de

csak az egyik irányban: jelesül akkor, ha minősített törvény mellett – az adott tárgykörben – egyszerű többségű önálló törvény születik. Az ilyen törvény alkotmányossága – a határozat szerint – csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg. Nem látom alkotmányos, ésszerű és logikai alapját sem annak, hogy ugyanezt a tartalmi vizsgálatot az Alkotmánybíróság a már meghozott minősített törvények tekintetében ne végezze el, ha az azokat módosító egyszerű többségű törvényi rendelkezések alkotmányossága kérdésében kell döntenie. Ez az eljárás az alkotmányosság ellenőrzésének kétféle mércéjét teremti meg. Egyik irányból kizárólag az Országgyűlésre bízza a minősített szintre vonatkozó alkotmányi rendelkezések tartalmi és terjedelmi meghatározását, másik irányból viszont az Alkotmánybíróság tartalmi vizsgálatába utalja azokat. Álláspontom szerint azonban az alkotmányosságnak csak

egyetlen mércéje lehet: maga az Alkotmány. A minősített többséggel meghozott törvényeknek ugyanis sok esetben számos olyan rendelkezése van, amelyeket a törvényhozó nem az Alkotmány alapján fogadott el minősített többséggel, hanem pusztán törvényszerkesztési, kodifikációtechnikai vagy éppen – közjogi alap nélkül – politikai okból. Az Abh az ilyen esetekre nézve is tartalmaz elvi megállapítást. Eszerint: "A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan – a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül – politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó

Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. "(ABH 1993, 62) Vagyis az Alkotmány csak a koncepcionális kérdésekre vonatkozóan követeli meg a rendelkezés minősített többségi szintjét, míg a minősített törvény egyes rendelkezéseinek megváltoztatása vagy továbbfejlesztése egyszerű többségű törvénnyel alkotmányosan megengedett. Nem látom alkotmányos és ésszerű indokát annak sem, hogy az Alkotmánybíróság ettől, a már 1993-ban kialakított elvi álláspontjától – kellő alkotmányos okok nélkül – eltérjen. Az ilyen indokolatlan eltérés a jog előreláthatóságának, kiszámíthatóságának, általában a jogbiztonságnak az alkotmányi követelményével sem áll összhangban és a jogalkotási folyamatban is jogbizonytalanságot eredményezhet. 125 Konstantin Kata

2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Sok közül egyetlen kiragadott példára utalok itt. A többségi határozat szerint minősített többséggel kellett volna elfogadni azt az idegenrendészeti ügyekben hozott közigazgatási és bírói határozatokra vonatkozó rendelkezést, mely szerint: "Ha a külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat közlése közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni csak a határozat rendelkező részét kell." – mivel ezt a rendelkezést a törvény a minősített többséggel elfogadott, a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI törvénybe iktatta be A magam részéről, ahogy az indítványban megjelölt sok más eljárási rendelkezés esetében, úgy itt sem tudom az Alkotmányból levezetni a minősített többség alkotmányos követelményét. 4. Egyetértek a többségi határozatnak azzal a megállapításával, hogy "az

Országgyűlésnek van jogköre annak eldöntésére, hogy az adott törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján " Annak meghatározása viszont, hogy e törvényi szabályok közül melyeket kellett az Alkotmány értelmében minősített többséggel elfogadni, – erre irányuló indítvány esetén – az Alkotmánybíróság kompetenciájába tartozik. Az e körön kívül eső törvényi rendelkezéseket pedig az Alkotmány sérelme nélkül egyszerű többség is módosíthatja. Ilyen esetben az Országgyűlést ugyanannyira nem köti az elfogadáskori többség, mint ahogy egy akár egyhangúlag elfogadott egyszerű többségű törvény is módosítható egyszerű többséggel. Vagyis az Szbtv indítvánnyal érintett rendelkezései alkotmányossági elbírálása során az Alkotmánybíróságnak nem pusztán a minősített törvények (törvényi rendelkezések) módosításának megengedhetősége, hanem az

Alkotmány értelmében minősített szintet követelő rendelkezések módosításának megengedhetősége kérdésében kellett volna döntenie. Ez pedig szükségképpen tartalmi vizsgálatot igényelt volna. Ha ugyanis nem volt tartalmi összefüggés a minősített szint alkotmányi követelménye és a sajátos (kétharmados eljárással) elfogadott, adott törvényi rendelkezés tartalma között, akkor abban az esetben sem vált minősítetté a vonatkozó szabály, ha azt az erre vonatkozó eljárással fogadták el. Következésképpen az így elfogadott rendelkezés egyszerű többségű törvénnyel is módosítható. Ennek oka, hogy a minősített törvény is törvény, azaz – szemben az Alkotmánnyal – hierarchikus kapcsolat nincs a különböző törvények között. Ezzel szemben a minősített követelmény többségi határozat szerinti értelmezése a jogforrási hierarchiában mintegy önálló státuszhoz, külön jogforrási szinthez juttatja ezeket a

törvényeket az egyszerű többségű törvény és az Alkotmány között. 5. A többségi határozat az indítvány elbírálása során egyetlen formális magyarázatot vesz csupán figyelembe, nevezetesen, hogy a törvényt annak idején a maga egészében minősített többséggel fogadták-e el. Ez a kritérium azonban a törvényhozásban aktuálisan létrejött – és gyakran technikai vagy pusztán politikai szempontokon nyugvó – megállapodáshoz köti egy alkotmányos garancia hatókörét. Figyelmen kívül hagyja azt is, hogy az adott törvény számos felhatalmazó, keretjellegű szabályt tartalmaz egészen a miniszteri rendeletalkotásra való feljogosításig. Ezek, továbbá különösen a "jelző nélküli" külön 126 2008 Alkotmányjog-1 törvényre szóló utalások gyakorlatilag feloldják a törvény határait. Erre figyelemmel is megállapítható: annak eldöntésére, hogy vane a vizsgált törvény és a vonatkozó alkotmányi

rendelkezés között tartalmi kapcsolat és az kellően szoros-e, az indítványban megfogalmazott aggályokra tekintettel az Alkotmánybíróság hivatott. Az Abh. az alapjogokkal kapcsolatban felállított egy tesztet, amikor az alkotmányos alapjog érvényesítése és védelme irányának meghatározását tekintette a minősítettség kritériumának. A jelen indítvány esetében nemcsak alapjogokról, hanem intézmények szabályozásáról is szó van. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak – ahogy ezt a többségi határozat példálódzó jelleggel meg is fogalmazza – meg kellett volna határoznia az intézmény lényegi jellemezőit, mint a minősített többséget igénylő tárgykört. Ez felöleli az intézmény alapvető hatásköreit, szervezeti felépítésének alapjait és az alkotmányos rendben betöltött helyét meghatározó szabályokat, mást azonban nem. Csak azokban az esetekben lehetett volna megállapítani az indítvánnyal érintett

törvényi rendelkezések alkotmányellenességét, amely esetekben az Szbtv. módosító rendelkezései a minősített törvények e tárgykörbe tartozó rendelkezéseit módosítják. Budapest, 1999. február 23 Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom: Dr. Bagi István Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró alkotmánybíró ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------25/1999. (VII 7) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 1999. évi 62 számában AB közlöny: VIII. évf 6-7 szám --------------------------------------------------------------316/H/1999 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján

meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmánymódosítás csak 127 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 az Alkotmányban előírt eljárási rendben Alkotmány 24. § (3) bekezdés történhet; az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. Az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítás ügydöntő népszavazással megerősíthető. 2. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 10/1999. (IV 14) OVB számú határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Szociáldemokrata Ifjúsági Mozgalom képviselője aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy a kérelmezők országos népszavazást kívánnak

kezdeményezni abban a kérdésben: "Kívánja-e Ön, hogy a köztársasági elnököt közvetlen módon a választópolgárok válasszák meg?" Az OVB megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény (a továbbiakban: Ve.) 118 § (2)-(4) bekezdésében foglalt alaki feltételeknek; a feltett kérdés pedig az országos népszavazásról szóló 1998. évi III törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13 § (1) bekezdésében foglaltaknak Erre figyelemmel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést az ügyben meghozott 10/1999. (IV 14) OVB számú határozatával hitelesítette. Az OVB döntését a hatályos Alkotmány, a Ve., illetőleg az Nsztv. rendelkezéseinek egybevetése alapján arra alapozta, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tilalmi rendelkezések egyikét sem sérti. Kizáró ok hiányában, s mert a

kérdőív mintapéldánya a törvényes alaki feltételeknek is megfelel, nincs akadálya az aláíróív hitelesítésének. A határozat ellen 1999. április 15-én, 16-án és 17-én kifogások érkeztek az Alkotmánybírósághoz. A törvényes határidőn belül érkezett kifogásokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el. II. 1. Az egyik kifogás előterjesztője szerint: Az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését kimondó 128 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 határozata ellentétes az Nsztv. 10 § b) pontjában foglaltakkal, mert a kérdés az Alkotmányban foglalt tilalmi körbe tartozik. Az Nsztv. 10 § b) pontja szerint "meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha . a kérdésben nem lehet népszavazást tartani." Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontja kimondja: nem lehet népszavazást tartani "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási

(-átalakítási, megszüntetési) kérdésekről". A kifogásoló szerint téves az OVB-nek az az értelmezése, hogy amely szerint ez az alkotmányos rendelkezés csak konkrét személyek megválasztása, megbízatásának megszüntetése, illetve konkrét intézmények megalakítása, átalakítása, megszüntetése kérdésében jelent tilalmat. Az OVB álláspontjával szemben azzal érvel az előterjesztő, hogy az Alkotmány fejezeteit egybevetve e tilalommal, világosan kitűnik, hogy az államszervezetről szóló rendelkezések között – az Alkotmány III. fejezetében – található a köztársasági elnök mint személy és a köztársasági elnöki intézmény. Az Alkotmány 19 § k) pontja sorolja fel, mely személyek megválasztása tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Elsőként a köztársasági elnöké A köztársasági elnök megválasztására vonatkozó alkotmányos rendelkezések megváltoztatása a jogintézmény lényegét, a hatalmi ágak

egyensúlyi helyzetét, az államszerkezet egészét érinti. A személyi és szervezeti kérdések egymástól tehát nem elválaszthatók. Az OVB döntése nyomán – eredményes népszavazás esetén – olyan alkotmányozási kényszer állana elő, amely a teljes alkotmányos berendezkedést, a jogállami jogbiztonságot veszélyeztetné. Veszélyeztetné azért is, mert az Alkotmány 19. § (3) bekezdés k) pontjában említett személyek kivétel nélkül az alkotmányos rendszer egészét felölelő intézmények vezetőjét jelentik. Ha a köztársasági elnökkel kapcsolatos népszavazás esetén az OVB szűkítő törvényértelmezésen alapuló álláspontja érvényesülne, népszavazással lenne változtatható az államszervezet egésze, és "annak sem lenne alkotmányos akadálya, hogy akár a miniszterelnököt, . a Legfelsőbb Bíróság elnökét is közvetlenül a választópolgárok válasszák meg". (E vonatkozásban – lényegét tekintve –

hasonló érvelést tartalmaz egy másik kifogás is.) Az Alkotmány 2. §-ában szereplő jogbiztonság veszélyeztetését látja a kifogás előterjesztője az OVB azon jogértelmezésében is, amely szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése taxatíve tartalmazza azokat a jogalkotási tárgyakat, amelyekre nézve népszavazás nem tartható. S csak a c) pont rendelkezik konkrét alkotmányvédelemről, ebből pedig "a contrario" következik, az ott nem szereplő kérdésekben nem kizárt akár az alkotmánymódosítással járó kérdésfelvetés sem. 129 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Hivatkozik az előterjesztő az Alkotmánybíróság 2/1993. (I 22.) AB határozatára, amely az alkotmánymódosítást eredményező népszavazásnak mind a nyílt, mind a burkolt formáját alkotmányellenesnek nyilvánította. Az előterjesztő azzal együtt irányadónak tekinti ezt a döntést, hogy időközben alkotmánymódosításra és új törvény megalkotására

került sor a népszavazás kérdésében. Álláspontja megerősítését látja az 1997. évi LIX alkotmánymódosító törvény indokolásában is, amely szerint "a módosítás – több európai ország alkotmányához hasonlóan – az Alkotmányban kívánja megjeleníteni a népszavazás fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb szabályokat." Ebből az előterjesztő ugyanakkor arra is következtet, hogy az alkotmányos tilalmi felsorolás nem teljes. Az OVB téves jogértelmezésének tartja tehát azt a határozati indokolást is, mely szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontja az az egyetlen rendelkezés, amelyet az Alkotmány kifejezetten kiemel mint Alkotmányt érintő tilalmat, és minden mást megenged. Ezt a kifogást az előterjesztő olyan szűkítő és formális értelmezésnek tekinti, amely nem veszi figyelembe az Alkotmány egészét és

összefüggéseit. A továbbiakban sérelmezi azt is: az aláírásgyűjtő ívből, illetve az OVB-hez benyújtott beadványból nem tűnik ki, hogy azt ügydöntő, kötelezően előírt vagy mérlegelésen alapuló népszavazáshoz kívánják-e felhasználni. Erre csak következtetni lehet. Így az aláírók tájékoztatása nem teljes, holott ez az Alkotmánybíróság határozatának értelmében követelmény. A kifogás előterjesztője foglalkozik még az Alkotmánybíróság 52/1997. (X 14) AB határozatában foglaltakkal, amely kiemeli az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdését, hogy ti az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Ezt elfogadva az előterjesztő azzal is érvel a konkrét hitelesített kérdéssel összefüggésben, hogy az egy eredményes népszavazás esetén is csupán konkrét jogalkotási célt jelöl meg, amelynek következménye viszont egy komplex – az Alkotmányt és több kétharmados törvényt érintő

– jogalkotási folyamatot kényszerít az Országgyűlésre. Ez szintén jogbiztonságot veszélyeztető helyzetet teremt. Ha tehát a feltett kérdést tartalmazó kérdőív elfogadható is lenne, ezekre a bizonytalanságokra hivatkozással akkor is kiegészítésre szorulna, mert csak úgy jelenthetne valódi kötőerőt a törvényalkotó számára. Vagyis – véleménye szerint – a tájékoztatások hiányában az Nsztv. 10 § c) pontja alapján kellett volna elutasítania az OVB-nek az ív hitelesítését. "A kérdés megfogalmazása" ugyanis "nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek." 130 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 2. Más előterjesztők az OVB határozat elleni kifogásukban abból indulnak ki, hogy az Alkotmány 29/A. § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja, e népszavazási kezdeményezés célja ennek az alkotmányos rendelkezésnek a megváltoztatása. Az aláírást

kezdeményezők azonban nem nyilatkoztak arról, hogy ügydöntő vagy véleménynyilvánító népszavazást kezdeményeznek-e, de feltételezhető, hogy céljuk ügydöntő népszavazás megtartása. Hivatkoznak az előterjesztők a továbbiakban arra, hogy az Alkotmány 25. § (2) bekezdése szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg, s természetesen az Alkotmány módosítása is az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ebből – álláspontjuk szerint – két következtetés vonható le: egyrészt az, hogy mind a törvényhozás, mind az alkotmánymódosítás – mint országgyűlési hatáskörbe tartozó kérdés – "népszavazás tárgya lehet, hacsak a népszavazás megtiltásának nincs külön alkotmányos indoka", másrészt az következik ebből, hogy a népszavazás csak akkor alkotmányos, ha nem vonja el az Országgyűlés hatáskörét. Rámutatnak arra is, hogy a hatályos Alkotmány nem úgy rendelkezik, hogy bizonyos feltételek

mellett a törvényhozás vagy akár az alkotmánymódosítás hatáskörét a népszavazás vehetné át az Országgyűléstől, hanem úgy rendelkezik, hogy bizonyos feltétel(ek) megléte esetén az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekről népszavazást lehet tartani. Feltételként az Alkotmány azt írja elő, hogy a népszavazás kiírására csak olyan kérdéskörben kerülhet sor, amely egyébként az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A népszavazás tehát csak "kiegészíti, de nem veheti át az Országgyűlés döntését. Népszavazással nem lehet közvetlenül, az Országgyűlés döntését megkerülve és azt helyettesítve törvényt alkotni, Alkotmányt módosítani". Miután a népszavazás előterjesztői (a legalább 200 000 aláíró választópolgár) nem tartoznak azok közé, akiket az Alkotmány 25. § (1) bekezdése mint törvényalkotás kezdeményezésére jogosultakat felsorol – folytatódik az érvelés –, és az

aláírás-kezdeményezés szövege nem is rendelkezik a törvényjavaslat alaki ismérveivel, nincs arra alkotmányos lehetőség, hogy az eredményes népszavazás döntését az Országgyűlés az elutasítást eleve kizáró automatikus eljárásban elfogadja. A 200 000 választópolgár által kezdeményezett, sikeres ügydöntő népszavazás pedig ilyen. Az Országgyűlésnek ilyen esetben ugyanis nincs hatásköre elutasító döntést hozni. Az országgyűlési képviselők minden olyan kérdésben, amelyben az Országgyűlést megilleti a mérlegelés joga, lelkiismeretük szerint szavaznak. "Alkotmányellenes a törvény, illetőleg az alkotmánymódosítás elfogadása, ha a szavazás eredménye a képviselők szavazási szándékától függetlenül, előre biztosított." Ilyen – a szavazást megkerülő – "döntéshozatali eljárást a magyar Országgyűlés működésének alkotmányos szabályozása nem ismer. A népszavazás nem alkothat törvényt

és nem kényszerítheti az Országgyűlést az eredményének megfelelő törvény megalkotására". Csak akkor alkotmányos a népszavazás, ha kiegészíti, nem pedig kikapcsolja az Országgyűlés döntését. A véleménynyilvánító népszavazás természetesen nem vonja el az 131 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Országgyűlés hatáskörét, de "nem valósít meg hatáskörelvonást az ügydöntő népszavazás sem abban az esetben, ha érintetlenül hagyja az Országgyűlésnek a képviselők mérlegelési szabadságát feltételező döntését, s csupán kiegészíti azt". Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság 52/1997. (X 14) AB határozatára hivatkozással hangsúlyozzák azt is: az a népszavazás, amelynek az a célja, hogy "maga vigyen keresztül törvényalkotást, illetőleg alkotmánymódosítást, nem felel meg az Alkotmánybíróság által tett megállapításnak, nevezetesen, hogy a népszavazás a népszuverenitás

gyakorlásának kivételes formája". Az előterjesztők álláspontja szerint az 52/1997 (X 14.) AB határozat fenti megállapításának csak "a megerősítő (megállapító vagy jóváhagyó) népszavazás esete tesz eleget". Az ügydöntő népszavazás esetében viszont a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája "számára szükséges feltételek nem állnak fönn., ha annak kérdése nem az Országgyűlésben vitára bocsátott törvényhez (alkotmánymódosításhoz) kapcsolódik". Ezért az ügydöntő népszavazás többnyire azzal az eredménnyel jár, hogy elvonja az Országgyűlésnek az Alkotmány 25. § (2) bekezdésében foglalt, a törvényhozás jogát tartalmazó hatáskörét. Alkotmánymódosításra irányuló ilyen, az előterjesztők által meg nem engedhetőnek tartott népszavazásnak szerintük az az alkotmányellenes következménye, hogy az alkotmánymódosítást az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében nem szereplő

módon teszi lehetővé. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontjában megjelenő tilalom, és az Alkotmánybíróság 2/1993. (I 22) AB döntésének összefüggéseire tekintettel az előterjesztők álláspontja az OVB határozattal szemben az, hogy az AB döntésében foglaltak az Alkotmány módosításáról szóló 1997. évi LIX törvény nyomán sem változtak, ellenkezőleg, az Alkotmánybíróságnak az alkotmánymódosítást követő 52/1997. (X 14) és 64/1997 (XII 17.) AB határozata megerősítette azt a korábbi álláspontját, mely szerint a népszavazás nem irányulhat az Alkotmány módosítására. Mindezek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérelmezték, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB aláírást hitelesítő döntését és kötelezze új eljárás lefolytatására. III. Az Alkotmánybíróság a kifogások érdemi vizsgálata előtt a következőket állapította meg: Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó

hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) I fejezetének 1 § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130 §-a állapítja meg Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy amíg az Abtv. az 1 § a)-g) pontjaiban felsorolt alkotmánybírósági hatáskörökre 132 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 vonatkozóan az Abtv. a 21 §-ában és az egyes hatásköreire nézve a IV. fejezetében részletes eljárási szabályokat ad, addig az 1. § h) pont szövegéből az következik, hogy a hatáskör megállapítását és az eljárási szabályozást arra a külön törvényre bízza, amely valamely eljárást az Alkotmánybíróság hatáskörébe utal. Az Nsztv. szerint az országos népszavazást elindító eljárás érdekében összeállított kérdések aláírásgyűjtő íveinek hitelesítését az Országos Választási Bizottság végzi. A hitelesítés során a kérdést (Nsztv. 10 §), az ívek formai

előírásait (Ve. 118 §) vizsgálja Ennek eredményeként határozatot hoz. A döntés ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság a meghozott határozatot "helybenhagyja vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására utasítja" Ve. 130 § (3) bekezdés Az Alkotmánybíróságnak a formai és tartalmi követelményeknek megfelelő kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Az Alkotmánybíróság a jelen aláírásgyűjtő ív és az abban feltett kérdés hitelesítésére irányuló eljárásban természetesen vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve. 78 § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során azonban az Alkotmánybíróság e feladatát – ez esetben is – "alkotmányos

jogállásával és rendeltetésével összhangban" látja el (1220/H/1992. AB határozat, ABH 1992 630., 631) IV. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 10/1999. (IV. 14) OVB határozata ellen a törvényes határidőben benyújtott kifogások alapján az Alkotmánynak, a Ve.-nek és az Nsztv.-nek a következő rendelkezéseit vizsgálta meg: Alkotmány 2. § (2) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." Alkotmány 19. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés." (2) bekezdés: "Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit." (3) bekezdés: "E jogkörében az Országgyűlés a) megalkotja a Magyar

Köztársaság Alkotmányát; 133 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 b) törvényeket alkot; (.) k) megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt;." Alkotmány 24. § (3) bekezdés: "Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges." Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés: "Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet." Alkotmány 28/C. § (1) bekezdés: "Országos népszavazást döntéshozatal vagy vélemény-nyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor." (2) bekezdés:

"Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére." (3) bekezdés: "Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező." (4) bekezdés: "Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el." (5) bekezdés: "Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló

rendelkezéseiről, d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) a Kormány programjáról, g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, h) a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, j) a közkegyelem gyakorlásáról." Nsztv. 10 §: "Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha 134 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt

követelményeknek." Nsztv. 13 § (1) bekezdés: "A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni." (2) bekezdés: "A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani." Ve. 78 § (2) bekezdés: "A kifogásnak tartalmaznia kell a törvénysértés bizonyítékainak megjelölését és a kifogás benyújtójának értesítési címét. A hiányosan benyújtott kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani." Ve. 116 § (4) bekezdés: "Az I-IX fejezet, valamint a 89 § rendelkezéseit az országos népszavazáson a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni." Ve. 117 §: "Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti." Ve. 118 § (2) bekezdés:

"Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük." Ve. 130 § (1) bekezdés: "Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani." (3) bekezdés: "Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja." V. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügy kapcsán arról kellett állást foglalnia, hogy az Alkotmány módosítható-e népszavazás útján. Az OVB 10/1999 (IV 14) OVB számú határozatában ugyanis úgy foglalt állást, hogy nincs

alkotmányossági akadálya az Alkotmány népszavazás útján történő módosításának, hiszen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének taxatív felsorolása kizárólag az Alkotmánynak a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit zárja ki a népszavazás által tilalmazott kérdések közül, s ebből "a 135 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 contrarió" értelmezéssel levonta azt a következtetést, hogy az Alkotmányban szabályozott bármely más kérdés – amelyre nem vonatkozik kizáró ok – népszavazás tárgya lehet. 1. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás egymáshoz való viszonyával és elvi jellegű megállapításokat is megfogalmazott a két hatalomgyakorlási forma viszonyára. Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I 22) AB határozatban értelmezte azt az alkotmányi rendelkezést, amely a népszuverenitás gyakorlásának két

formáját tartalmazza. Az Alkotmány 2 § (2) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." E rendelkezés alapján az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy "az Alkotmányból levezethető általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás. Ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes". Megállapította egyben, "hogy a Magyar Köztársaságban a népszavazás – hasonlóan más parlamentáris államok alkotmányos rendszeréhez – az Alkotmány keretei között a parlamenti hatalomgyakorlás kiegészítésére, annak befolyásolására szolgáló intézmény. A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű" 2/1993. (I 22) AB határozat, ABH 1993 33, 36-37 Az Alkotmánybíróság e

határozatának rendelkező részében – többek között – megfogalmazta azt is, hogy "a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást” (ABH 1993. 33) E határozat elfogadását követően az Alkotmányt módosító 1997. évi LIX. törvény – alkotmányi szinten – “újraszabályozta” az országos népszavazás és népi kezdeményezés intézményét. Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X 14) AB határozatában már e szabályozás alapján folytatott alkotmányossági vizsgálatot. Az akkor vizsgált és eldöntött kérdés az volt, hogy az azonos kötőerejű – tehát két kötelező vagy két mérlegelési jogkörbe tartozó – kezdeményezés, illetőleg a nem azonos kötőerejű, hanem egy kötelező és egy mérlegelési jogkörbe

tartozó kezdeményezés versengése esetén milyen elvek szerint lehet és kell alkotmányosan eljárni. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság az azonos kérdésre irányuló különböző típusú népszavazási kezdeményezések egymáshoz való viszonyát vizsgálta, de nem foglalt állást a népszavazásra bocsátandó kérdések alkotmányossága tekintetében. Az Alkotmánybíróság a képviseleti és a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás viszonyával kapcsolatosan a 2/1993. (I 22) AB határozatban kifejtett álláspontját – a lényeget illetően – e határozatában sem módosította, amikor kimondta: “A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll” (ABH 1997. 331) Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is hangsúlyozta, hogy "az Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás

között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy bizonyos kérdések csak az egyikre, illetve csak a másikra tartoznának" (ABH 1997. 331, 340) Az Alkotmánybíróság fenntartotta tehát 136 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 korábbi álláspontját, amely szerint az alkotmányos berendezkedést továbbra is az jellemzi, hogy a képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a jelen ügy vizsgálata kapcsán szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy az 52/1997. (X 14) AB határozata – a konkrét alkotmányossági problémával szoros összefüggésben – azt mondta ki, hogy a kötelezően elrendelendő népszavazás csak kivételes megvalósulása eseteiben áll a képviseleti hatalomgyakorlás felett. Ez a kivételes megvalósulás pedig alkotmányosnak akkor tekinthető, ha a népszavazásra bocsátott kérdés összhangban áll az

Alkotmánnyal, és e kérdést legalább 200 000 választópolgár hitelesített aláírásával támogatja. E határozatában tehát az Alkotmánybíróság nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy az Alkotmány ilyen népszavazással módosítható-e. Az OVB által hitelesített kérdés – megfelelő támogatottság és érvényes, valamint eredményes népszavazás esetén – közvetlenül az Alkotmányban foglalt egyes rendelkezések Alkotmány 19. § (3) bekezdés k) pontja és 29/A. § (l) bekezdése megváltoztatását, illetőleg ennek következményeként az Alkotmánynak a köztársasági elnök megválasztására kialakított szabályai módosítását eredményezné. Az elbírálandó alkotmányossági probléma tehát abban foglalható össze, hogy az Alkotmány 1997. évi, a LIX törvénnyel történt módosítását követően, a hatályos Alkotmány rendszerében a választópolgári kezdeményezés nyomán alkotmányosan népszavazásra bocsátható-e olyan

kérdés, amely nyíltan vagy burkoltan a közjogi berendezkedés alapjául szolgáló Alkotmány módosítására vonatkozik. 2. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az 1997 évi LIX törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. Nem változott az Alkotmány 2 §-a, változatlanok maradtak az állami berendezkedés és a hatalommegosztás alkotmányos keretei, az Alkotmány változatlanul rögzíti a parlamentáris kormányformát. Az Alkotmánybíróság 1993-ban adott és azóta fenntartott értelmezése a népszavazás kiegészítő jellegéről az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való hatalomgyakorlás a meghatározó formája. A közvetlen hatalomgyakorlás ebben az alkotmányos berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma. Az Alkotmány

módosítása után is meghatározó jellegű az a korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejezésre juttatott álláspont, mely szerint az Alkotmány a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy meghatározott kérdések csak az egyikre vagy csak a másikra tartoznának. Az 52/1997 (X 14) AB határozat megállapította, hogy az alkotmánymódosítás beiktatott az Alkotmányba kétféle hatáskörmegosztási szabályt, "ezek egyike tartalmi: a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály eljárási, amely az említett tiltott körön kívül, a kötelező népszavazás elrendelését 200 000 137 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 választópolgár kezdeményezéséhez köti a (2) bekezdésben" (ABH 1997. 331,340-341) Az Alkotmánybíróság azonban ebben a határozatában nem vizsgálta azt sem, hogy

levezethető-e az Alkotmányból a parlamentáris berendezkedés lényegéből és a két hatalomgyakorlási forma jellegéből – az alkotmányozás (az alkotmánymódosítás) tekintetében – további tartalmi hatáskörmegosztási elv. Az Alkotmány mint alaptörvény, amely az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, csak az Alkotmány rendszerén belül, az Alkotmány által feljogosított alkotmányozó hatalom által, az Alkotmányban meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával,

alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el. 1260/B/1997 AB határozat, ABH 1998 816, 819.; 30/1998 (VI 25) AB határozat, ABH 1998 220, 234 A szervezeti azonosság ellenére az Alkotmány rendelkezései alapján különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között. Amikor az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány – választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem módosítható. Az Alkotmány alapján az Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre volt és maradt az 1997-es

alkotmánymódosítást követően is. A népszavazással kapcsolatos alkotmánymódosítás során az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg a népszavazásnak az alkotmányozásban betöltött szerepét, azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I 22) AB határozatban megállapított követelményt, mely szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Az alkotmányozási eljárás nemzetközi áttekintése alapján is azt állapíthatta meg az Alkotmánybíróság, hogy a népszavazás általában kiegészítő alkotmányozó hatalomként van jelen az alkotmányozás folyamatában; a népszavazás funkciója csaknem kizárólag a képviselet által elfogadott alkotmányszöveg megerősítése vagy elvetése. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre

kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. 3. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy az 138 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 OVB által elbírált kérdésben az aláírásgyűjtéssel kezdeményezett népszavazás eredményezheti-e az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörének elvonását. Az Alkotmány 28/C. § (2) és (3) bekezdése alapján a választópolgárok által kezdeményezett népszavazás esetén a kezdeményezők, illetve a tőlük összegyűjtött és hitelesített aláírások számától függ az, hogy az érvényes és eredményes népszavazás eredménye kötelező-e az Országgyűlésre vagy sem. Az Alkotmány megfelelő szabályai úgy rendelkeznek, hogy ha az összegyűjtött aláírások száma a 200 000-t meghaladja, a népszavazást kötelező elrendelni, és ebben az esetben a népszavazás eredménye köti az Országgyűlést. A választópolgárok által kezdeményezett, olyan

kérdésben kiírt népszavazás esetén, amely népszavazás az Alkotmány módosítására irányul, ha összegyűlik a megfelelő számú aláírás, az eredményes népszavazás – mivel a népszavazás eredménye köti az Országgyűlést –, gyakorlatilag az Alkotmány módosítása tárgyában való döntést is jelenti. Ebben az esetben tehát a népszavazás, és nem az Országgyűlés határozza meg az érintett alkotmányi rendelkezés tartalmát, azaz a népszavazás az Országgyűlés helyett – annak az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglalt hatáskörét elvonva – módosítja az Alkotmányt. A népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazásakor, a kérdés hitelesítésekor, az aláírásgyűjtés megkezdésekor nem ítélhető meg, hogy az aláírásgyűjtés fakultatív vagy kötelező és ügydöntő népszavazáshoz vezet-e. Sem az aláírásgyűjtés szervezői, sem a népszavazást elrendelő Országgyűlés nem rendelkezik befolyással a

választópolgárok által kezdeményezett népszavazás jellegére. A népszavazás kötelező és ügydöntő jellege – az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseiből következően – az aláírások számától függ, ezért a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítésekor számolni kell azzal, hogy a választópolgári kezdeményezés eredménye kötelező és ügydöntő népszavazás lesz. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – mivel az aláírásgyűjtés az aláírók számától függően az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdése alapján kötelező és ügydöntő népszavazás elrendeléséhez vezethet – az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. 4. A kifejtettekre tekintettel nem helytálló az OVB határozatának a kérdés hitelesítése mellett szóló indokolása, mely szerint az Alkotmány módosítása nem szerepel az Alkotmány 28/C. § (5)

bekezdésében szabályozott kizáró okok között, és azt, hogy az alkotmányozói akarat nem is irányulhatott az alkotmánymódosítási kérdések kizárására, bizonyítja e rendelkezés c) pontja, amely csak az Alkotmánynak az országos népszavazás és népi kezdeményezésre vonatkozó szabályait sorolja a tiltott kérdések közé. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a népszavazásra nem bocsátható kérdéseket határozza meg. Ezekben a kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak nincs helye. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmányból – a taxatív módon felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül – a népszavazásnak más korlátai is levezethetők. A kifejtettek alapján alkotmánymódosítási 139 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kérdésekben sem kizárt a népszavazás elrendelése, de az a népszavazásnak csak olyan formája lehet, amely nem ad módot

arra, hogy a népszavazás átvegye az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét és nem zárja ki azt, hogy az Országgyűlés döntsön az Alkotmány megváltoztatásáról. Az ügydöntő (megerősítő) népszavazás elrendelésére csak az Országgyűlés alkotmányozási (alkotmánymódosítási) eljárását követően kerülhet sor. 5. Az előzőekben kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: a jelen eljárásban vizsgált, népszavazásra feltett kérdés, amely az Országgyűlés kizárólagos alkotmányozói jogkörébe tartozó – az Országgyűlés által választott köztársasági elnöki intézményre vonatkozó – alkotmányos rend megváltoztatásának, az Alkotmány 29/A.-29/D §-okba foglalt rész kifejezett módosításának kényszerét eredményezheti, az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglaltakkal ellentétes, ezért az Nsztv. 10 § b) pontjára figyelemmel, az aláírásgyűjtő ív nem hitelesíthető. Erre tekintettel az

Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott 10/1999. (IV14) OVB számú határozata alkotmánysértő, ezért azt megsemmisítette és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására utasította. E döntésére tekintettel az Alkotmánybíróság nem tartotta szükségesnek az indítványok további részének tartalmi vizsgálatát. 6. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát az Abtv 41 §-a alapján a Magyar Közlönyben közzétenni rendelte. Budapest, 1999. július 6 Dr. Németh János az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Kiss László

alkotmánybíró Dr. Strausz János alkotmánybíró Dr. Tersztyánszkyné dr Vasadi Éva alkotmánybíró --------------------------------------------------------------- 140 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata ------------------------------------------------------------63/2003. (XII 15) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 2003. évi 145 számában AB közlöny: XII. évf 12 szám --------------------------------------------------------------530/B/2003 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában – Dr. Czúcz Ottó és Dr Harmathy Attila alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi

közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. A megsemmisítés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. 2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely szerint a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX 30) OGY határozat nem tartalmaz garanciális szabályokat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében 3. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely kifogásolta, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII

törvény megalkotásával összefüggően az egészségügyi dolgozók jogállásáról, illetve a törvény végrehajtási rendeleteinek megalkotásáról szóló szabályozást a jogalkotó nem alkotta meg. 4. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII 15) Korm rendelet 12. §-a, az egészségügyi ellátási szerződések pályáztatásával és a pályázatok elbírálásával, valamint a vagyoni biztosítékkal kapcsolatos részletes szabályokról szóló 97/2003. (VII 15) Korm rendelet, továbbá a közreműködői szerződésről és a közreműködő által végzett tevékenységről szóló 98/2003. (VII 15) Korm rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja. 141 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 5. Az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó

indítványt visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyekben alapvetően az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Kórháztv) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és – visszamenőleges hatályú – megsemmisítését kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el. Az indítványok az alábbiakat tartalmazták: 1.1 Az egyik indítványban arra tekintettel kérték a Kórháztv. alkotmányellenességének megállapítását, hogy „a törvényt eredményező jogalkotási folyamat eljárási rendje nem volt szabályszerű”. Az indítványozók kifogásolták, hogy az Országgyűlés „lényegében érdemi vita nélkül és

figyelmen kívül hagyva” a köztársasági elnök észrevételeit, változatlan formában fogadta el a megfontolásra visszaküldött Kórháztv.-t A Kórháztv. újratárgyalása kapcsán figyelmen kívül hagyták a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX 30) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) több rendelkezését (pl. az Országgyűlés ülésezésére, módosító javaslatok benyújtására, az országgyűlési képviselők és más érintettek értesítésére vonatkozó rendelkezéseket). A törvény elfogadására vonatkozó eljárási szabályok figyelmen kívül hagyása pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét eredményezte. Ezzel kapcsolatban az indítványozók több olyan alkotmánybírósági határozatra is hivatkoztak, amelyek a törvényalkotási folyamatra vonatkozó eljárási szabályok betartását a törvény érvényességi követelményeként határozták meg. Az indítványozók az

Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontjába foglaltak megsértését is állították, mert a Kórháztv. újratárgyalásakor nem biztosították a köztársasági elnöknek, hogy az országgyűlési ülésen részt vehessen és felszólalhasson. Hivatkoztak a 675/B/2001 AB határozatra (ABH 2002, 1320.), mely az Alkotmány 26 §-a kapcsán kifejtette, hogy az Alkotmány „a törvényalkotási folyamat részesévé teszi a köztársasági elnököt” (ABH 2002, 1320, 1326.) Az indítványozók szerint a Kórháztv újratárgyalásakor az Országgyűlés lényegében kiüresítette a köztársasági elnöknek a törvényhozási folyamattal kapcsolatos jogosítványát. 142 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az indítványozók az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének sérelmét is állították. Arra hivatkoztak, hogy a népszuverenitás elve sérült azért, mert az Országgyűlés elnöke egyes országgyűlési

képviselőket nem értesített a Kórháztv. újratárgyalására összehívott rendkívüli ülésről. Ezek a képviselők a törvény bizottsági tárgyalásáról sem értesültek. Ezért a bizottsági, valamint a plenáris ülésen nem gyakorolhatták országgyűlési képviselői jogaikat. Az indítványozók hivatkoztak továbbá az Alkotmány 26. § (2) bekezdésének a sérelmére is 1.2 A Kórháztv alkotmányellenességének utólagos megállapítására vonatkozó indítványukhoz kapcsolódóan azt is kérték az indítványozók, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azért, mert „a Házszabály jelenlegi szabályozása nem tartalmaz kellő garanciákat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében”. Az eljárási szabályok hiánya tette lehetővé, hogy az Országgyűlés kiüresítsen egy, a köztársasági elnök számára biztosított „alkotmányos jogot”. Az indítványozók

szerint tehát hiányoznak a garanciális szabályok „arra nézve, hogy az Országgyűlésnek hogyan kell eljárnia, ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás végett küldi vissza az Országgyűlésnek”. 2. Egy másik indítványban az egész Kórháztv alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezték az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30 § (1) bekezdés c) pontjára figyelemmel. Az indítványozó különösen azt kifogásolta, hogy „az állam a Kórháztörvénnyel jelentős részben lemond az egészségügyi ellátás állami rendszerének megszervezésével összefüggő feladatairól”. Az indítványozó az állami és önkormányzati tulajdonban lévő egészségügyi szolgáltatók, illetve a nemzeti vagyon „kiárusítása” miatt az Alkotmány 10. § (1) bekezdése, illetve 12. § (2) bekezdése sérelmét

állította Az indítványozó álláspontja szerint továbbá az állami, önkormányzati tulajdonban álló egészségügyi szolgáltatókban foglalkoztatottak számára bizonytalanságot eredményez a Kórháztv., s ez a jogbiztonság alkotmányos elvét sérti Ezen túlmenően az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjának, illetve 70/D. §-ának sérelmét látja abban, hogy a Kórháztv „a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadsága elvének rendeli alá a legmagasabb szintű egészséghez fűződő jogok érvényesülését, s biztosításának és garantálásának állami kötelezettségeit”. Az Alkotmány 44/C. §-ának sérelmét arra tekintettel kérte megállapítani, hogy a Kórháztv. – mint egyszerű többséggel elfogadott törvény – „alapvetően és önkényesen avatkozik be és módosítja az önkormányzatok feladatait és jogait az egészségügyi ellátásban”. Ennek szabályozása pedig csak az országgyűlési képviselők kétharmadának

szavazatával elfogadott törvénnyel lehetséges. 143 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 3. Egy további indítványban a Kórháztv egyes rendelkezései, valamint a törvény alkalmazására való felkészülési idő hiányára tekintettel az egész törvény alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték. Indítványukban kifejtették, hogy a Kórháztv. 3 § (2) bekezdése, 4. § (1) és (2) bekezdése, 9 § (1) bekezdés b) pontja, 12. § (1) bekezdése, 31 §-a, valamint 32 §-a olyan alkotmányellenes állapotot idéznek elő, amely az Alkotmány 70/D. §-ában, illetve 70/E §-ában foglalt alkotmányos jogok sérelmét eredményezi. Azt állították továbbá, hogy a Kórháztv. 8 § (1) bekezdés b) pontja, 9. § (5) bekezdése, 13 § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés b) pontja, valamint 14-16. §-ai, továbbá 2223 §-ai az Alkotmány 60 § (1), (3) és (4) bekezdéseit sértik. Az egész törvény

alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését végül azért kezdeményezték, mert álláspontjuk szerint nem maradt kellő idő a Kórháztv. alkalmazására való felkészüléshez. Ezáltal sérült a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény 12 § (3) és (4) bekezdése, s azon keresztül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság követelménye. 4.1 Egy további indítványozó a Kórháztv 3 § (2) bekezdése, 4. § (1) és (2) bekezdése, 8 § (1) bekezdés b) pontja, 9 § (1) bekezdés b) pontja és (5) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 13. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés b) pontja, 1416 §-a, 22-23 §-a, 31-32 §-a, továbbá az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII 15) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm rendelet1) 12 §-a „alkotmányosság szempontjából történő felülvizsgálatát” kérte, de

indítványának tartalma szerint a Kórháztv. egészére vonatkozóan kezdeményezte az alkotmányellenesség megállapítását, illetve annak megsemmisítését. Indítványában az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 9 § (2) bekezdése, 44/C §a, 70/A §-a, 70/D §-a és 70/E §-a sérelmére hivatkozott 4.2 Az indítványozó továbbá azt is kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is állapítson meg. Álláspontja szerint a Kórháztv. eredményeként az egészségügyi dolgozók jogállása „egyik napról a másikra” megváltozik. Jogbizonytalanságot eredményez ezért az, hogy nem alkották meg az egészségügyi dolgozók jogállására vonatkozó szabályozást, illetve a törvény hatálybalépésével a végrehajtási rendeletek sem készültek el. Ez a jogalkotói mulasztás az Alkotmány 2 § (1) bekezdésének sérelmét eredményezi. 5. Két további indítványban, melyeknek tartalma azonos volt, az

indítványozók a Kórháztv. „hatályon kívül helyezését” kérték, mivel a törvény „nem biztosítja az állampolgároknak” az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, 13 § (1) bekezdésében, 70/D. § (1) és (2) bekezdésében, valamint 70/E § (1) és (2) bekezdésében foglalt jogát. 144 2008 Alkotmányjog-1 Indítványukban kifejtették, hogy a Kórháztv. 3 §-a „az egészségügyi szolgáltatások területére megfelelő jogszabályi háttér és garancia rendszer nélkül engedi be a magántőkét”. A megfelelő „kontroll” hiányában pedig csökken a „betegellátás színvonala”, veszélybe kerül a „népegészségügyi célok megvalósítása”, az „ellátás igénybevételéhez való esélyegyenlőség” és az „egészségügyi dolgozók állása, illetve közalkalmazotti státusza és az ezzel járó jogosultságaik”, továbbá sérül a „szabad orvos- és intézményválasztáshoz való jog”. A Kórháztv. 22 § (4)

bekezdésével és 32 § (3) bekezdésével kapcsolatban kifogásolták, hogy az ún. „vagyoni biztosíték minimum”, valamint az „ellátási kötelezettség teljesítéséhez rendelkezésre bocsátott célvagyon rendeltetésének megváltoztatása” következtében sérül a tulajdonhoz való alkotmányos jog. Azt állították, hogy az „állampolgárok ezek fedezetét, a járulékfizetési kötelezettségüket jövedelmükből teljesítik, s ezáltal az ilyen befizetésekre is kiterjed a tulajdonhoz való jog védelme”. 6. További indítványozók a Kórháztv egészének megsemmisítését – a törvény 27. §-ának, illetve 30-32 §ainak külön kiemelésével – indítványozták Indítványukban az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontja, 26 § (2) bekezdése, 31/A. § (1) bekezdése, 70/A § (1) bekezdése, valamint 70/D. § (1) bekezdése sérelmét állították Indítványuk indokolásaként előadták, hogy az Országgyűlés alkotmányellenesen járt el a

Kórháztv. újratárgyalásánál, mert az Alkotmány „megfontolásra” vonatkozó előírásainak nem tett eleget. Álláspontjuk szerint a Kórháztv ellentétes az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésével is, mert a köztársasági elnök indítványának „»csípőből tüzelve« történő – elvetése sértően megkérdőjelezi az Elnök ítélőképességét”. Kifejtették továbbá, hogy a Kórháztv. feleslegesen növeli az egészségügy kiadásait, s ezen keresztül indokolatlanul rontja a költségvetés egyensúlyát és fokozza az ország eladósodását, ezért ellentétes az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontja szerinti „gazdaságosság követelményével”. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, valamint 70/D § (1) bekezdése sérelmét pedig arra tekintettel állították, hogy a privatizált egészségügyi intézmények tulajdonosai által felszámított árak miatt milliós nagyságrendű tömegeket zárnak ki a korszerű gyógyító-megelőző

egészségügyi szolgáltatások igénybevételétől. 7. Egy további indítványozó a Kórháztv, valamint a „96/2003./VII15/ korm rendelet, a 97/2003/VII15/ Korm rendelet, a 98/2003./VII15/ Korm rendelet utólagos felülvizsgálatát” kérte. Indítványában a Kórháztv egészének, illetve a kormányrendeleteknek a megsemmisítését nem kérte, azokat nem kifogásolta. Ezzel szemben kifejezetten megjelölte a Kórháztv. következő rendelkezéseit, amelyeknek a megsemmisítését kérte: „»gazdasági« társaság /12. § /1/ bekben/ törlését – a vagyonértékesítés /31 §-át, teljes egészében/ – a 32. §/1/ bek-ését” Ezen túlmenően a vagyontársulással, a többségi állami, 145 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 önkormányzati tulajdonnal, a mentés, vérellátás, járványügy kizárólagos állami feladatként történő megtartásával, a gyógyszergyártók kizárásával, az „orvosi praxisközösség” lehetővé tételével, az

állami, önkormányzati egyszemélyi felelős vezetés biztosításával, a tulajdonosi jogok gyakorlásával, a vagyontárgy elidegenítésével, a betegjogi képviselő kötelező bevonásával, a minősített többség előírásával, az érdekvédelmi szervezet hiányával, a kórházak nemzeti kinccsé nyilvánításával kapcsolatos megállapítások kimondását kérte az Alkotmánybíróságtól. Indítványában több alkotmányi rendelkezésre hivatkozott: 2. § (2) bekezdés, 3 § (2) bekezdés, 19. § (2) bekezdés, 35 § (1) bekezdés d) pont, 44/C. § (1) bekezdés, 57 § (3) bekezdés, 70/E § (1) bekezdés, 70/D. § (1) bekezdés Indítványának indokolásában „aggodalmainak” sokaságát fejtette ki. II. 1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül

gyakorolja.” „22. § (2) Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hívja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik.” „26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. (3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz.

Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. (4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. (5) Ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – az 146 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. (6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette.” „30/A. § (1) A köztársasági elnök () e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein, ()” 2. A Házszabály

érintett rendelkezései: „23. § A Házbizottság () t) az Országgyűlés ülésének napirendtervezetét az ülést megelőző 48 órával korábban közzéteszi, és a karzaton – a férőhelyektől függően – ülőhelyeket biztosít az állampolgárok számára; ()” „45. § (1) A köztársasági elnök, a Kormány tagja, az Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, továbbá az általa benyújtott beszámoló országgyűlési vitája során az Országgyűlés előtt beszámolásra kötelezett részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésén. (2) Ha a Házszabály kivételt nem tesz, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, továbbá – a Kormány nevében – a Kormány tagja bármikor felszólalhat.” „47. § (1) Az ülés napirendjére az elnök a Házbizottság ajánlása alapján tesz javaslatot. E javaslatot legkésőbb az ülést

megelőzően két nappal meg kell küldeni a képviselőknek és a 45. § (1) bekezdésében felsorolt személyeknek” „107. § (1) A zárószavazás megkezdése előtt módosító javaslatot lehet benyújtani bármely – korábban megszavazott – rendelkezéshez kapcsolódóan, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével. Zárószavazás előtti módosító javaslatot az előterjesztő is benyújthat. Zárószavazás előtti módosító javaslatot írásban lehet benyújtani legkésőbb annak az ülésnapnak a megnyitása előtt egy órával, amely ülésnap napirendjén szerepel az adott törvényjavaslat zárószavazása. (2) A zárószavazás előtti módosító javaslatot az elnök az Alkotmányügyi bizottságnak adja ki. A költségvetési, pótköltségvetési, zárszámadási, illetve

költségvetést 147 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 módosító törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző módosító javaslatot az elnök a Költségvetési bizottságnak is kiadja. (3) A zárószavazás megkezdése előtt a zárószavazás elhalasztását javasolhatja a kijelölt bizottság, illetve az Alkotmányügyi bizottság, amennyiben az (1) bekezdésben meghatározott módosító javaslatot kíván benyújtani. A zárószavazás elhalasztásáról – a javaslattevő indokainak meghallgatása után – az Országgyűlés vita nélkül határoz. (4) A törvényjavaslat záró vitája az (1) bekezdés szerinti módosító javaslatok megtárgyalásából áll. A tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a 105-106. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy amennyiben nem a Kormány az előterjesztő, akkor nyilatkoznia kell, hogy egyetért-e a törvényjavaslat elfogadásával. A zárószavazást megelőzően benyújtott

módosító javaslat esetén a zárószavazást csak a törvényjavaslat záró vitája után lehet megtartani. (5) Ha a zárószavazás során minősített többséget igénylő döntés is szükséges, akkor a zárószavazást két részletben kell lefolytatni úgy, hogy először a minősített többséget igénylő döntést kell meghozni. A szükséges minősített többség hiányában az 56. § rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az elnök köteles elrendelni a tárgyalási szünetet.” „110. § (1) Ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb hatvan napon belül napirendjére tűzi. (2) A köztársasági elnök átiratát az Országgyűlés elnöke kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak. Az eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni.”

„111. § Ha a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezés miatt visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek, az Országgyűlés elnöke felhívja az Alkotmányügyi Bizottságot és a kijelölt bizottságot az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő módosító javaslat előterjesztésére. Az eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni” III. Az indítványok részben megalapozottak. Az Alkotmánybíróság a Kórháztv.-t kifogásoló indítványok közül először azokat az indítványi elemeket vizsgálta, amelyekben a törvény megalkotásával kapcsolatos eljárási szabálytalanságok miatt kezdeményezték az alkotmányellenesség megállapítását. 148 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 1. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a

„formai hibás törvényhozási eljárás” alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992 (III 5.) AB határozatában kifejtette: „A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. () Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet irvényes jogszabály ().” (ABH 1992, 77, 85) Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997 (IV 29) AB határozatában kifejtette, hogy a „formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére.” (ABH 1997, 122) A határozat indokolása szerint „[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata.” (ABH 1997, 122, 128) Az 52/1997 (X 14) AB határozat rendelkező részében az

Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII 21) AB határozatában – a hivatkozott határozatokra utalva – leszögezte, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye.” (ABH 1999, 325, 349.) Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III 14) AB határozatában alkotmányos követelményként azt is meghatározta, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás (.) ésszerű rendben

történjék ()” (ABK 2003. március, 90) A köztársasági elnök észrevételei nyomán lefolytatott újratárgyalás a törvényhozási folyamat része. A törvényhozási eljárás ide vonatkozó szabályai nyújtanak biztosítékot a törvény érdemi újratárgyalásához, ezért be nem tartásuk az Alkotmány 26. § (3) bekezdésének megsértéséhez és egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelméhez vezet Ez pedig az adott jogszabály formai alkotmányellenességét vonja maga után. Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlatának megfelelően a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Kórháztv. megalkotásakor követtek-e el olyan eljárási szabálytalanságot, amely a törvény közjogi érvénytelenségét idézte elő. 1.1 Az Alkotmány 22 § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés ülései – kivéve az alakuló ülés – összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. A Házszabály – határidőkhöz kötötten – az Országgyűlés

elnökének mérlegelésére bízza az ülés összehívását. Az ülés időpontját a Házszabályban előírt határidőkön belül, ésszerű keretek között, az Országgyűlés 149 2008 Alkotmányjog-1 működőképességét figyelembe véve kell meghatározni. Az Országgyűlés elnöke 2003. június 23-án 10 órakor kapta kézhez a köztársasági elnök átiratát. Az Országgyűlés 2003 június 23-án 11 órától – meghatározott napirenddel – rendkívüli ülést tartott. A Kórháztv újratárgyalására az Országgyűlés elnöke egy másik rendkívüli ülést hívott össze, mégpedig ugyanerre a napra 20 órai kezdettel. A Kórháztv érdemi újratárgyalásával, illetve a köztársasági elnök észrevételeinek érdemi megvitatásával kapcsolatos, az ülést megelőző feladatokat a korábbi ülés alatt, azzal egyidőben kellett volna elvégezni. A folyamatos ülésezés miatt az aznap összehívott, a folyamatban lévő ülést közvetlenül követő

újabb ülésre vonatkozóan az érdemi tárgyalás feltételeit nem biztosították. A Kórháztv érdemi újratárgyalásának ellehetetlenítése ellentétes a törvényalkotás ésszerű rendjére vonatkozó alkotmányos követelménnyel. 1.2 A törvényhozás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele, hogy az Országgyűlés ülésének összehívásáról, annak javasolt napirendjéről valamennyi képviselő megfelelő időben, a Házszabály előírásainak megfelelően értesüljön. Ezt a célt szolgálja a Házszabály 47. § (1) bekezdése, melynek értelmében a napirendi javaslatnak az ülést megelőzően két nappal történő megküldésével értesülnek a képviselők és a meghatározott érintettek az Országgyűlés üléséről, annak napirendjéről. Ez egyben a törvény újratárgyalásának kezdő időpontját meghatározó garanciális szabály. A Házszabály 110. § (1) bekezdése ugyanakkor rögzíti az

újratárgyalás megkezdésének végső időpontját is, mely szerint az Országgyűlés a visszaküldött törvényt a visszaküldésétől számított hatvan napon belül napirendjére tűzi. A két határnap közötti 58 nap valamelyikén kell tehát az Országgyűlésben a törvény újratárgyalását megkezdeni. A Házszabály 47. § (1) bekezdése szerint az ülés napirendjére vonatkozó javaslatot legkésőbb az ülést megelőzően két nappal kell megküldeni a képviselőknek és a Házszabály 45. § (1) bekezdésében felsorolt személyeknek. Amennyiben az országgyűlési képviselők, illetve más érintettek nem, vagy nem a megfelelő időben értesülnek az ülésről, illetőleg annak napirendjéről, akkor nincs lehetőségük arra, hogy az Országgyűlés működése során jogaikat gyakorolják, illetve kötelezettségeiket teljesítsék. Az ülést két nappal megelőző értesítés hiánya következtében az Országgyűlés működése, a törvényhozási

folyamat kiszámíthatatlanná válik, amely a törvényalkotási folyamat kiszámíthatóságára, ésszerű rendjére vonatkozó alkotmányos követelménnyel ellentétes. Az ülés szabályszerű összehívása, a napirendi javaslat megfelelő időben történő továbbítása az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerinti képviseleti hatalomgyakorlásnak is lényeges feltétele. A képviseleti hatalomgyakorlás nem érvényesülhet, ha az Országgyűlés üléséről, annak napirendjéről a képviselőket nem értesítik, vagy nem valamennyi képviselőt, illetve nem a megfelelő időben értesítenek, s ennek következtében ellehetetlenül a képviselői jogaik gyakorlása, kötelezettségeik teljesítése. Az ülés összehívására vonatkozó előzetes értesítés 150 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 garantálja, hogy egyetlen képviselőt se mellőzzenek az Országgyűlés tevékenységében. A Kórháztv. újratárgyalására az Országgyűlés ülésének

összehívására irányadó eljárási szabályokkal ellentétesen került sor: az ülés összehívásáról és az ülés javasolt napirendjéről nem értesítették valamennyi országgyűlési képviselőt, illetve a képviselőknek a napirendi javaslatot nem megfelelő időben küldték meg. Az országgyűlési ülés napirendjére tett javaslat előzetes megküldésére vonatkozó szabály figyelmen kívül hagyása nem pusztán a Házszabály rendelkezését, hanem egyben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározottakat is sértette, mivel így a törvényhozási eljárás kiszámíthatatlanná vált. 1.3 A Házszabály 23 § t) pontja szerint a Házbizottság az Országgyűlés ülésének napirend-tervezetét az ülést megelőző 48 órával korábban közzéteszi. Ez a rendelkezés elsősorban a nyilvánosság tájékoztatását segíti elő az Országgyűlés üléseiről, de a napirend tervezetének közzététele az országgyűlési képviselők értesítésére

is szolgál. A közzététel, illetve a közzététel általi értesítés elmulasztása a képviselők jogainak gyakorlását, a plenáris és bizottsági vita ésszerű rendben történő lefolytatását, s ezáltal a törvényhozási folyamatot lehetetleníti el. 1.4 Az Alkotmány 30/A § (1) bekezdés e) pontja szerint a köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein. Ennek az alkotmányi rendelkezésnek az érvényesülése érdekében a Házszabály 47. § (1) bekezdése előírja, hogy az ülést megelőzően két nappal a köztársasági elnöknek is meg kell küldeni a napirendi javaslatot. Ez az egyik biztosítéka annak, hogy a köztársasági elnök az Alkotmányban garantált részvételi és felszólalási jogát az Országgyűlés ülésein gyakorolhassa. A köztársasági elnök részt vehet, de nem köteles részt venni az Országgyűlés ülésein. Ez az általa visszaküldött törvény

újratárgyalására is vonatkozik, távolléte tehát nem akadályozza meg az újratárgyalást. Tekintettel azonban arra, hogy a törvény újratárgyalására az államfő észrevételei alapján kerül sor, ezért az államfő részvételi, illetve felszólalási jogának feltétlen biztosítása feltétele a törvény érdemi újratárgyalásának. A köztársasági elnök előzetes értesítésére hasonló szabályok vonatkoznak, mint az országgyűlési képviselők értesítésére. Nem felel meg az értesítés a törvényhozás eljárási szabályainak, ha az nem a megfelelő módon, nem írásban, hanem például telefonon, faxon vagy e-mailen keresztül történik, illetve ha arra nem a Házszabály 47. § (1) bekezdésében rögzített határidő megtartásával kerül sor. 1.5 A Házszabály 107 § (1) bekezdése szerint a zárószavazás előtti módosító javaslatot legkésőbb annak az ülésnapnak a megnyitása előtt egy órával lehet benyújtani, amely ülésnap

napirendjén az adott törvényjavaslat zárószavazása szerepel. Ez a rendelkezés vonatkozik a törvény újratárgyalására is. A Kórháztv. újratárgyalására a 2003 június 23-án 20 órakor kezdődött rendkívüli ülésen került sor. Az országgyűlési 151 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 képviselők a Kórháztv. újratárgyalására összehívott rendkívüli ülésről, illetve a napirendi javaslatról csak 15 óra után értesülhettek. Ezt követően az Országgyűlés még ülésezett, szavazásokat tartottak. Az országgyűlési képviselőknek tehát nem volt lehetőségük arra, hogy a Házszabály 107. § (1) bekezdésének megfelelően módosító indítványt készítsenek, s nyújtsanak be. A módosító indítványok benyújtásának az ellehetetlenülése is akadályát képezte a Kórháztv. érdemi újratárgyalásának 1.6 Az Alkotmánybíróság a 62/2003 (XII 15) AB határozatában (a továbbiakban: 1. ABh) rámutatott arra, hogy a

köztársasági elnök az Alkotmány 26. §-ában rögzített jogköreivel a törvényhozást befolyásolhatja. A törvényhozó hatalom korlátozása a hatalommegosztás elvének tényleges megvalósulását biztosítja. Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI 11) AB határozatában a hatalommegosztás elvét a jogállamiság alkotóelemeként értelmezte [ABH 1993, 256, 261.] A 28/1995 (V 19) AB határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a „hatalmi ágak elválasztásának elve ugyanis nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait.” [ABH 1995, 138, 142.] Az Alkotmánybíróság az 1. ABh-ban rámutatott arra is, hogy a köztársasági elnök az aláírási jogkörének gyakorlásával, illetve a törvény

visszaküldésével vagy az Alkotmánybíróságnak történő megküldésével képezi korlátját az Országgyűlés törvényalkotási tevékenységének. Az Alkotmány 26. §-ában rögzített államfői jogosítvány tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott demokratikus jogállam érvényesülését szolgálja. Az 1 ABh megállapította: „[a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus jogállam megvalósulásának feltétele többek között: 1. a hatalommegosztás elve, 2. az elválasztott alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége, 3. az elválasztott szervek eljárási és döntési autonómiájának, döntéshozatalának kölcsönös tiszteletben tartása, 4. az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok léte és betartása.” Amennyiben a demokratikus jogállam megvalósulásának ezeket a feltételeit megsértik, akkor az egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelméhez is vezet. Az 1. ABh-ban az

Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a köztársasági elnöknek a törvényhozást ellenőrző jogosítványa, illetve a köztársasági elnök jogkörén keresztül az alkotmányellenesség előzetes vizsgálatára irányuló alkotmánybírósági eljárás is a hatalommegosztás elvét szolgálja. A törvényhozás egyértelműen és kizárólagosan az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tevékenység, ám a köztársasági elnök a törvényhozási folyamatot érdemben korlátozó, ellenőrző jogkörrel rendelkezik; az Alkotmány 26. §-ában biztosított jogával élve az Országgyűlést a törvény újratárgyalására kötelezheti. Az 1 ABh leszögezte: „A hatalommegosztás rendszerében azonban a hatalmi ágak, az alkotmányos szervek egymás működését, a hatáskörök gyakorlását nem akadályozhatják. A hatalommegosztás elvéből 152 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 fakad az a követelmény, hogy a köztársasági elnök a törvényhez fűződő

egyet nem értésével nem lehetetlenítheti el a törvényhozást. Az Országgyűléstől törvényhozási joga nem vonható el, csupán arra kényszeríthető, hogy korábbi döntését újra megfontolja, vagy eljárása során az alkotmányi előírásokat tiszteletben tartsa. A törvényalkotási jog elvonását jelentené az, ha a köztársasági elnök a törvényt mindaddig visszaküldhetné az Országgyűlésnek, amíg az nem kerül az államfő észrevételeinek megfelelő tartalommal elfogadásra. Az Alkotmánybíróság a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálata során, alkotmánysértés megállapítása esetén csak tartalmi követelményeket határozhat meg, az Alkotmánynak megfelelő törvényszöveg meghatározására azonban nincs lehetősége.” Az államfői, s azon keresztül az alkotmányossági kontroll is csak korlátozottan, az Alkotmányban meghatározott módon gyakorolható tehát. Az 1. ABh utalt arra, hogy „[a]z alkotmányos demokráciában

érvényesülnie kell az elválasztott hatalmi ágak együttműködési kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság a 3 ABh-ban [36/1992. (VI 10) AB határozat] rámutatott arra, hogy »az Alkotmányban szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják.« (ABH 1992, 207, 218)” Az alkotmányos szervek együttműködése nélkül az alkotmányos demokrácia elképzelhetetlen. A köztársasági elnök egyet nem értése, a törvény visszaküldését eredményező államfői észrevételek esetén is együttműködésre köteles az Országgyűlés és a köztársasági elnök, amiből következően a köztársasági elnök észrevételeit az Országgyűlésnek érdemben meg kell fontolnia. A két hatalmi ág az eljárási szabályokat szigorúan betartva, egymás jogait és hatáskörét nem sértve és nem korlátozva köteles részt venni a döntéshozatali

eljárásban. Az együttműködési kötelezettség azt is jelenti, hogy a köztársasági elnöknek az észrevételeit olyan módon kell közölnie, hogy azok alapján valóban érdemi vitát lehessen lefolytatni a törvény újratárgyalására irányuló országgyűlési eljárásban. Az Alkotmánybíróság az 1. ABh-ban kifejtette, hogy a demokratikus jogállam feltételezi az egyes hatalmi ágak részére meghatározott hatáskörök és funkciók kölcsönös tiszteletben tartását és gyakorlásuk biztosítását. Léteznek ugyanis olyan hatáskörök, amelyek az egyes hatalmi ágak közötti együttműködési kötelezettségtől függetlenül gyakorolhatóak. Ezekben az esetekben a döntés teljes felelőssége az adott szervet terheli, amely hatáskörét, funkcióját gyakorolva úgy hozza meg a döntését, hogy arra vonatkozóan más szervnek nincs ellenőrzési joga. Ezekben az esetekben tehát nem terheli őket együttműködési kötelezettség. Az 1. ABh leszögezte:

„[a] demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv – olykor folyamatos – együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az 153 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.” A demokratikus

jogállam elve tehát a törvényhozással szemben követelményként állítja, hogy a törvényhozást befolyásoló jogosítvánnyal rendelkező szervek egymás eljárási pozícióit és jogait tartsák tiszteletben. A hatalmi ágak kölcsönös ellensúlyozása biztosítja a hatalommegosztás elvének tényleges megvalósulását. Amennyiben a visszaküldött törvényről vita nélkül, illetve az érdemi vitát lehetetlenné téve, lényeges eljárási szabályok megsértésével, garanciális jelentőségű határidők figyelmen kívül hagyásával dönt az Országgyűlés, akkor az a köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított, a törvényhozást korlátozó jogosítványát sérti, s a hatalommegosztás elvének érvényesülését lehetetleníti el. A köztársasági elnök jogkörének kiüresítése ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált demokratikus jogállam sérelmét eredményezi. Az Alkotmánybíróság az 1. ABh-ban kiemelte, hogy

„[a]z Alkotmány 26. §-ával kapcsolatos eljárásokban valamennyi eljárási szabály egyaránt fontos. Minden eljárási szabály, minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel rendelkezik.” Az eljárási szabályok megsértése tehát a törvény közjogi érvénytelenségét vonja maga után. Az 1. ABh-ban az Alkotmánybíróság végül rámutatott arra, hogy „[a]z alkotmányos demokráciában az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartását elsősorban a döntéshozatalban résztvevő – ellenérdekű és olykor eltérő jogállású, eltérő funkciókat betöltő – szervek ellenőrzik és kényszerítik ki. Az eljárási szabályokat sértő módon meghozott döntés alkotmányos legalitását és legitimitását bármely, a döntéshozatalban részt vevő személy, szervezet vagy intézmény – jogszerűen és jogilag szabályozott eljárásban – kétségbe vonhatja. Ezen túlmenően – az Abtv 21. § (2) bekezdése alapján –

az ilyen döntéssel szemben bárki utólagos alkotmányossági vizsgálatot kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál.” A Kórháztv.-nyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a törvénynek a köztársasági elnök döntését követő újratárgyalása során az érdemi tárgyalás feltételeinek biztosítását szolgáló jelentős eljárási szabályokat sértettek meg, amelynek következtében sérelmet szenvedett mind az Alkotmány 26. § (3) bekezdése, mind az Alkotmány 2 § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve és formálissá vált, kiüresedett az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök számára biztosított jogosítvány gyakorlása. Ennélfogva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hibás törvényhozási eljárás a törvény közjogi irvénytelenségét idézte elő. Az indítványozók a Kórháztv. megsemmisítését kihirdetésének napjára (2003. június 30) visszamenőleges hatállyal kérték

154 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 megállapítani. Az Abtv 43 § (1) és (4) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni, ám az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenség címén először semmisített meg törvényt. Az Abtv 40-43 §-a a tartalmi alkotmánysértés megállapítása esetén követendő eljárást szabályozza. Általános szabályként a megsemmisítés ex nunc hatályú, vagyis a jogszabály a határozat kihirdetésének napján veszti hatályát. A tartalmi alkotmányellenesség kapcsán megállapított, a jogszabály megsemmisítésére vonatkozó

szabályokat értelemszerűen a formai alkotmánysértés, így a közjogi érvénytelenség megállapítása esetén is alkalmazni kell. Közjogi érvénytelenség megállapítására a törvény olyan súlyos fogyatékossága esetén kerül sor, amely az ex tunc, vagyis a törvény kihirdetése napjára visszamenő hatályú megsemmisítését indokolná. Jelen esetben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a jogállamiság követelményéből levezethető jogbiztonság elvére tekintettel döntött úgy, hogy a megsemmisítés hatályát nem a Kórháztv., hanem az Alkotmánybíróság határozatának kihirdetése napjával állapítja meg. Az Alkotmánybíróság határozata – a jogbiztonság elvére tekintettel, az Abtv. 43 § (2) bekezdésének megfelelően – a kihirdetése előtt létrejött jogviszonyokat (szerződéseket), illetve az ezekből fakadó jogokat és kötelezettségeket nem érinti. Az Alkotmánybíróság – állandó

gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X 11) AB határozat, ABH 2000, 202, 209] – a Kórháztv. egészének formai okból történő megsemmisítése miatt a törvény alkotmányellenességét tartalmi okokból állító, a jelen határozat Indokolása I. rész 2, 3, 41, 5, 6, valamint 7. pontjába foglalt indítványi elemeket nem vizsgálta. 2. Az egyik indítványban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérték az indítványozók az Alkotmánybíróságtól arra hivatkozással, hogy „a Házszabály jelenlegi szabályozása nem tartalmaz kellő garanciákat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében” Az Abtv. 49 § (1) bekezdése értelmében: az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, s ennek megfelelően a mulasztást

elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az „alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák 155 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 hiányoznak”. [15/1998 (V 8) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá a 4/1999 (III 31) AB határozat szerint: „A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.” (ABH 1999, 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha

a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése, vagy biztosítása kényszerítően megköveteli. [22/1990. (X 16) AB határozat, ABH 1990, 83, 86] Az állam jogalkotói kötelezettsége – ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI 10) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231) kiemelte – következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996 AB határozat,

ABH 1998, 669.) Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 26. §-ával kapcsolatban rámutat arra, hogy a törvényhozás záró szakaszát érintően a köztársasági elnök számára megállapított jogkör, illetve ezen államfői jogkör gyakorlásával kapcsolatos eljárás alapjait tekintve alkotmányi szinten szabályozott. A Házszabály a törvény újratárgyalásának kiegészítő, eljárási részletszabályait tartalmazza. A hatályos szabályozás – a jogalkalmazói, ez esetben a házbizottsági értelmezés által – megfelelt annak az elvárásnak, hogy annak alapján a törvény újratárgyalásával kapcsolatos eljárást lefolytassák, s erre eddig több alkalommal ténylegesen sor is került. Az eljárási szabályok vizsgálatára a jelen esetben is csupán azért került sor, mert nem tartották be azokat, s ez eredményezte a Kórháztv. megsemmisítését A meglévő szabályozás alkalmas tehát arra, hogy annak alkalmazásával és betartásával az

Országgyűlés törvény újratárgyalására vonatkozó eljárást folytasson le, a hatályos szabályok alapján is működik a törvény újratárgyalásának intézménye. Eljárási szabályok hiánya miatt alkotmánysértő jogalkotói mulasztás tehát nem állapítható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondására irányuló indítványt elutasította. 3. Egy további indítványban azért kérték a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert az indítványozó szerint jogbizonytalanságot eredményez, hogy a Kórháztv.-nyel összefüggően nem alkották meg az egészségügyi dolgozók jogállására vonatkozó szabályozást, illetve a törvény hatálybalépésével a végrehajtási rendeletek sem készültek el. 156 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Az Alkotmánybíróság a jelen határozatával a Kórháztv.-t megsemmisítette. Nem

állapítható meg tehát olyan jogalkotói feladat, amelynek alapján a már megsemmisített Kórháztv.-nyel összefüggő szabályozás megalkotása lenne szükséges. A Kórháztv.-nyel összefüggő további szabályozás hiányát kifogásoló – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre irányuló – indítványt ezért az Alkotmánybíróság elutasította. 4.1 A Kórháztv alkotmányellenességének megállapításával összefüggésben az egyik indítványozó a Korm. rendelet1 12 §a, más indítványozó a Korm rendelet1 egésze, az egészségügyi ellátási szerződések pályáztatásával és a pályázatok elbírálásával, valamint a vagyoni biztosítékkal kapcsolatos részletes szabályokról szóló 97/2003. (VII 15) Korm. rendelet, továbbá a közreműködői szerződésről és a közreműködő által végzett tevékenységről szóló 98/2003. (VII 15.) Korm rendelet vizsgálatát is kérte Az Abtv. 22 § (2) bekezdése szerint az

indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Abtv 37 §-a értelmében az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni kell a jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok nem tartalmaztak határozott kérelmet a vizsgálni kért kormányrendeletek megsemmisítésére. Ezért az Alkotmánybíróság a két indítványt – mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant – visszautasította. 4.2 Az Alkotmánybíróság a Kórháztv-hez kapcsolódó kormányrendeleteket, illetve miniszteri rendeletet – megfelelő indítvány hiányában – tartalmilag nem vizsgálta. A jogbizonytalanság elkerülése érdekében az Alkotmánybíróság a Kórháztv.-t nem ex tunc, hanem ex nunc hatállyal semmisítette meg. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a felhatalmazást adó jogszabály

megsemmisítése nem érinti a felhatalmazás alapján elfogadott jogszabályok hatályát. Az ex nunc hatályú megsemmisítés következményeként nem válnak tehát formai okból alkotmányellenessé a korábban, felhatalmazás alapján megalkotott rendeletek. A Kórháztv végrehajtása érdekében elfogadott rendeletek ebből következően formailag a törvény megsemmisítése után is bennmaradtak a jogrendszerben, ám azok jogforrási alapja megszűnt. A jogbizonytalanság elkerülése érdekében a jogforrási alapjukat vesztett jogszabályoknak a jogrendszerből való kiiktatása azonban nem az Alkotmánybíróság, hanem a jogalkotó alkotmányos kötelessége, amely kötelezettség a határozat meghozatalának napjától fennáll. 5. Az egyik indítványozó általánosan kötelező érvényű megállapítások megfogalmazását kérte az Alkotmánybíróságtól. Az általános érvényű kötelezettségek megállapítása jogszabályi szintű szabályozást igényel,

amely a jogalkotó hatásköre. Jogalkotói feladat ellátása nem tartozik az 157 2008 Alkotmányjog-1 Alkotmánybíróság hatáskörébe. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt visszautasította. A határozat közzététele az Abtv. 41 §-án alapul Budapest, 2003. december 15 Dr. Holló András az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály előadó alkotmánybíró Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró Dr. Kukorelli István alkotmánybíró Dr. Strausz János alkotmánybíró Dr. Tersztyánszkyné Dr Vasadi Éva alkotmánybíró Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye Elfogadom a többségi döntéssel meghozott határozat azon részét, amely az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII.

törvényt (a továbbiakban: Kórháztv), annak közjogi érvénytelensége miatt megsemmisítette, ugyanakkor nem értek egyet a megsemmisítés időpontjával. Az Alkotmánybíróságnak e jogszabályt – álláspontom szerint – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonság védelme érdekében jövőbeni-, vagyis pro futuro hatállyal kellett volna megsemmisítenie. A többségi határozat maga is úgy rendelkezik, hogy a törvény megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az indokolás pedig kifejti, hogy az Alkotmánybíróság azért nem élt a közjogi érvénytelenség esetén egyébként indokolható, ex tunc-, vagyis a törvény kihirdetése napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítés eszközével, mert figyelemmel volt a jogbiztonság követelményére. A jogbiztonság szempontjait azonban az

Alkotmánybíróságnak – megítélésem szerint – nem csak a törvény kibocsátása és a megsemmisítő határozat kihirdetése közötti, hanem a törvény megsemmisítése és az új törvény 158 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 meghozatala közötti időszakot tekintve is szem előtt kellett volna tartania. A Kórháztv.-nek az AB határozat kihirdetésével történő megsemmisítése következtében olyan rendelkezések veszítik hatályukat, amelyek az egészségügyi szolgáltatásokra vonatkozó alapvető, és az egyes egészségügyi szolgáltatókra vonatkozó különleges anyagi és eljárási szabályokat tartalmaztak. A megsemmisített törvény egyes szakaszai más jogszabályok alkalmazásához nélkülözhetetlen fogalmakat definiáltak; továbbá korlátozást jelentettek és garanciákat fogalmaztak meg az egészségügyi intézmények „egybentartása”, valamint a közvagyon védelme érdekében. Így például a Kórháztv. adta meg az

egészségügyi szolgáltatások szakmai minimumfeltételeinek meghatározásához szükséges és a működési engedélyezés alapjául szolgáló „egészségügyi szakma” definícióját [2. § (1) bekezdés d) pont], és a „gyógyintézet” fogalmát [2. § (1) bekezdés e) pont] E definícióknak a gyógyítás egységének és szakmai színvonalának védelme érdekében van jelentősége. A Kórháztv zárta ki a szakorvosi rendelőintézeti és a kórházi szolgáltatásoknak a jövedelmezőség szerinti „szétdarabolását” azzal, hogy csak a komplex szolgáltatásra engedett szerződést kötni [14. § (3) bekezdés]. Megállapította az egészségügyi ellátási szerződés kötelező tartalmi elemeit [14. § (2) bekezdés], a szerződéskötést megelőző pályázati eljárást (15. §), a szerződés időtartamát (16. §), a szerződéskötésből kizárt egészségügyi szolgáltatókat (17. §), a szerződés megszűnésének eseteit (26. §), a fekvőbeteg

gyógyintézeti ellátás tekintetében pedig külön vagyoni biztosítékot írt elő (22-23. §) Kizárólag a Kórháztv szabályozta a már hatályon kívül helyezett, az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról és az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVII törvény által bevezetett egészségügyi célvagyon jogintézményét (32. §) További garanciákat állapított meg az állami és önkormányzati vagyon privatizációja esetére, így például rögzítette, hogy az állami, önkormányzati társasági tulajdonrészek megszerzésére – az 50 %-os tulajdoni hányad eléréséig – csak tőkeemelés formájában kerülhet sor [31. § (5) bekezdés] stb Mindezekből kitűnik, hogy a törvény az egészségügyi rendszer működésének egésze-, s különösen a közérdek védelme szempontjából kiemelkedően fontos rendelkezéseket tartalmazott. Ezeknek a szabályoknak – a törvény formai alkotmányellenessége miatti,

vagyis a rendelkezéseit érintő tartalmi, érdemi alkotmányossági vizsgálat nélküli – kiiktatása a jogrendszerből, az új törvény meghozataláig terjedő időszakban is súlyos zavarok forrásává válhat. Még ha jóhiszeműen feltételezzük is, hogy a rendszer részeként vagy annak környezetében tevékenykedő egyetlen szereplő sem kíván visszaélni az így kialakuló szabályozási hiányosságok által kínált „lehetőségekkel”, könnyű belátni, hogy objektív okok miatt is előfordulhat: halaszthatatlan intézkedések válnak szükségessé, amelyek során zavart okozhat, hogy hiányoznak a törvény megsemmisítése miatt kiesett rendelkezések. Egy-egy magánszolgáltató halála, vagy valamelyik egészségügyi vállalkozás csődje nyomán például gondoskodni kell az adott területen az egészségügyi ellátások nyújtásának újbóli megszervezéséről. Ennek során nagy 159 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 valószínűséggel

rendezni kell az adott szolgáltató kezelésébe került azon (többnyire korábbi közösségi forrásokból származó) vagyontárgyak sorsát is, amelyek eddig egészségügyi célvagyonnak minősültek. Ezeket a vagyontárgyakat a megsemmisített Kórháztv. garanciális szabályai szerint továbbra is csak egészségügyi célokra lehetett volna használni. A törvény azonnali hatályú megsemmisítésével azonban ezek a célvagyont védő korlátozások megszűntek. Egy esetleges felszámolási eljárásban az ilyen vagyontárgyak bármely célra értékesíthetővé válhatnak. Mindezek következtében a törvény garanciális szabályainak azonnali hatályú megsemmisítése nemcsak a jogbiztonságot-, hanem az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített legmagasabb szintű egészséghez való jogot is veszélyeztetheti. Az Alkotmánybíróság már egy korai döntésében, a 10/1992. (II. 25) AB határozatban hangsúlyozta, hogy a „jogszabály alkotmányellenessége

következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen (). Az Abtv () lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot.” (ABH 1992, 72, 74-75.) Az Alkotmánybíróság ezt követő döntéseiben is következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy „[a] jövőbeni megsemmisítés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen – akár átmenetileg is – joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalában nem tűri el a joghézagot. Az Alkotmánybíróság ezért – a joghézag elkerülése céljából – a jövőbeni megsemmisítéssel időt hagy a

törvényhozónak az új szabályozás megalkotására” [13/1992. (III 25) AB határozat, ABH 1992, 95, 97.; lásd még: 22/1992 (IV 10) AB határozat, ABH 1992, 122.; 29/1993 (V 4) AB határozat, ABH 1993, 227.; 64/1997 (XII 17) AB határozat, ABH 1997, 380] Az Alkotmánybíróságnak – megítélésem szerint – a mostani döntésében is a jövőbeni megsemmisítés eszközével kellett volna élni. Ha a Kórháztv azonnali hatályú megsemmisítése nyomán akár csak egyetlen esetben is előfordul, hogy az ország bármely részében olyan szolgáltatási zavarok lépnek fel, amelyek nyomán akár egyetlen ember ellátatlan marad, vagy egészségkárosodást szenved el, ez – az én szakmai értékrendem szerint – már oly mértékben veszélyezteti a jogbiztonságot, és legmagasabb szintű egészséghez való alkotmányos jogot, hogy erre tekintettel indokolt lett volna az Abtv. 43 § (4) bekezdésében biztosított lehetőséggel élni, s a közjogilag érvénytelennek

minősített törvényt – egy, az új törvény meghozatalát lehetővé tevő határidő megszabásával – pro futuro hatályú döntéssel kellett volna megsemmisíteni. Budapest, 2003. december 15 Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró 160 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 2. pontjával és az erre vonatkozó indokolással. Álláspontom szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem határozta meg az Alkotmány 26. §-ával összefüggésben a köztársasági elnök átiratának megtárgyalására és a törvény újratárgyalására vonatkozó garanciális eljárási szabályokat. Indokaim a következők: Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény 49 §ának (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság akkor állapít meg mulasztásban megnyilvánuló

alkotmányellenességet, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A mulasztás a következők szerint állapítható meg: Az Alkotmány 26. §-ának (2) bekezdése szerint a köztársasági elnök aláírás előtt – meghatározott határidőn belül – megfontolás végett visszaküldheti az Országgyűlésnek a törvényt, ha a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet. A 26 § (3) bekezdése szerint az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. A köztársasági elnök az Országgyűlés által elfogadott törvénnyel szemben ezt a jogát az Alkotmány 29. §-ának (1) bekezdésében meghatározott, az államszervezet demokratikus működése felett történő ellenőrző feladata alapján gyakorolja. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már rámutatott arra, hogy az Alkotmány 26.

§ának rendelkezései a köztársasági elnököt a törvényalkotási folyamat részesévé teszik (675/ B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1326.) Az 525/G/2003. AB határozat rendelkező részének 2 pontja szerint a hatalommegosztás elve érvényesülésének egyik biztosítéka, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 26. §-ának (3) bekezdése alapján köteles a köztársasági elnök által megfontolás végett visszaküldött törvény érdemi újratárgyalására, és az érdemi újratárgyalást biztosító eljárási szabályoknak garanciális jelentőségük van a jogbiztonság és a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülése szempontjából. A törvény újratárgyalásáról csak a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX 30) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) tartalmaz egyes rendelkezéseket. Így a Házszabály 110 §-ának (2) bekezdése előírja a 107. § (2) és (4) bekezdésének a

zárószavazás megkezdése előtti szakaszra vonatkozó szabályai alkalmazását. Hiányoznak azonban azok a garanciális eljárási szabályok, amelyek részletesen előírnák, hogyan valósul meg a 161 2008 Alkotmányjog-1 köztársasági elnök észrevételei alapján a törvény érdemi újratárgyalása. (A Házszabálynak a zárószavazás előtti szakasz szabályai alkalmazására vonatkozó utaló rendelkezése alkotmányellenességének vizsgálatára nem érkezett be indítvány, így az Alkotmánybíróság ezzel a kérdéssel nem foglalkozott.) A szabályozás hiánya miatt keletkező alkotmányellenes helyzet a következők alapján állapítható meg: Az Alkotmánybíróság már 1992-ben kimondta az elvet, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakad az eljárási garanciák követelménye, és csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály [11/1992. (III 5) AB

határozat, ABH 1992, 77, 85.] Az Országgyűlésnek a köztársasági elnök észrevételei érdemi megtárgyalására vonatkozó kötelezettsége az Alkotmány 26. §-ának (3) bekezdésén alapul Ennek a kötelezettségnek a teljesítését veszélyezteti az eljárási szabályok hiánya. Az alkotmányellenes helyzetet az Alkotmánybíróság a kialakult gyakorlata szerint abban az esetben is megállapítja, ha meghatározott kérdésre van ugyan valamilyen szabály, de az Alkotmányból levezethető tartalmú rendelkezés hiányzik [összefoglalóan 6/1999. (IV 21) AB határozat, ABH 1999, 90, 93.] A fentiek alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg kellett volna állapítani és fel kellett volna hívni az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére. Budapest, 2003. december 15 Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------17/2004. (V 25) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 2004. évi 70 számában AB közlöny: XIII. évf 5 szám --------------------------------------------------------------378/A/2004 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mezőgazdasági termékek 162 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvény 2. §-ának (2) bekezdése, 3 §-a és 5 §-a alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezt a

határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. A köztársasági elnök – az Alkotmány 26 §-ának (4) bekezdése alapján – nem írta alá a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvényt (a továbbiakban: Mtkt.), hanem az Alkotmánybírósághoz küldte meg azt véleményezésre. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1 §-ának a) pontjára, 21 §-a (1) bekezdésének b) pontjára és 35. §-ára hivatkozva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányossági szempontból vizsgálja meg az Mtkt.-t, mert az indítványban kifejtettek szerint az Mtkt. 2 §-ának (2) bekezdése, 3 §-a és 5 §-a alkotmányellenes. 2. Az indítvány az Mtkt-nak – az Európai Unió Bizottsága egyes rendeleteinek végrehajtására kiadott jogszabálynak –

különböző rendelkezéseivel szemben fogalmaz meg alkotmányos aggályokat. Az indítvány hangsúlyozza, hogy a kifogások olyan rendelkezésekre vonatkoznak, amelyeknek tartalmát nem határozza meg a közösségi jog, hanem amelyek az Országgyűlés önálló jogalkotói feladatkörében születtek; az Alkotmány 2/A. §-a tehát erre a kérdéskörre nem vonatkozik. a/ Az indítvány szerint sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését az Mtkt. azzal, hogy a 7 § (1) bekezdése szerint ugyan a törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba, de a 2. § (2) bekezdése szerint a 2004 május 1 napján tulajdonban lévő árumennyiségről kell felmérést és kimutatást készíteni, és a meghatározott szempontok alapján megállapított többletkészlet esetén a 3. § szerint ki kell fizetni egy meghatározott összeget, amely – az Mtkt. 3 §-a (3) bekezdésének szabályára tekintettel – egyszeri termék- vagy vagyonadónak minősül. A törvényt az

Országgyűlés 2004 április 5-i ülésén fogadta el, a szöveget az Országgyűlés elnöke április 7-én küldte el a köztársasági elnöknek aláírásra, így a hatálybalépés időpontja – az Mtkt. 7 §-ának (1) bekezdése szerint – legkorábban 2004. májusának második felére esett volna. Ez pedig azt jelenti, hogy a meghatározott cselekmények elvégzése és ezekkel összefüggésben az adó jellegű fizetési kötelezettség keletkezése az Mtkt. hatálybalépése előtti időpontra esik. Az Mtkt-nak ez a szabályozási módja a jogbiztonság elvével ellentétes. b/ A jogbiztonság elvét sérti az indítvány szerint az Mtkt. 5 163 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 §-ának (3) bekezdése is azzal, hogy a 2004. január 1-je után kötött szerződéseknél vélelmezi a készletek felhalmozására, a visszatérítés többszöri igénybevételére irányuló szándékot, bár a készletek felhalmozását magyar jogszabály az Mtkt.-t megelőzően nem

tiltotta, a Bizottság rendeletei pedig csak akkor lesznek kötelezők, ha azokat az Európai Unió Hivatalos Lapja a Csatlakozási Szerződés hatályba lépését és kihirdetését követően magyar nyelven közzéteszi. c/ Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését sérti az Mtkt. 2 §-a (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint végrehajtási rendelet határozza meg, milyen piaci szereplőket terhel készletfelmérési, bevallási, fizetési kötelezettség, a 3. § (2) bekezdése szerint pedig a végrehajtási rendelet a fizetési kötelezettség alól kivételeket határozhat meg. A fizetési kötelezettség ugyanis vagy az Alkotmány 70/I. §-án alapul, vagy az Alkotmány 13 §ában garantált tulajdonhoz való jogot érint; mindkét esetben a fizetési kötelezettséget törvényben kell szabályozni. Nem adható tehát felhatalmazás rendeletben történő szabályozásra figyelembe véve azt is, hogy a „végrehajtási rendelet

majdani tartalmát illetően sem az Mtkt., sem a Bizottság rendeletei nem adnak kellő iránymutatást.” II. 1. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat elvégzése során az Alkotmány következő rendelkezéseit vette alapul: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” „70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 2. Az Mtkt indítvány által kifogásolt rendelkezései a következők: „2. § (2) Az e törvény végrehajtását szabályozó rendelet (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) által – az Európai Bizottság

230/2004/EK rendeletében közzétett kockázat elemzési szempontok figyelembevételével – meghatározott piaci szereplő köteles az 5. §-ban foglaltakat is figyelembe véve felmérni és ugyanezen rendeletben meghatározott formanyomtatványon rögzíteni a 2004. május 1 napján tulajdonában lévő készleteit A készlet értékbeni nyilvántartás alapján is meghatározható.” „3. § (1) Amennyiben a 2 § (2) bekezdése szerinti készletfelmérés alapján a piaci szereplő – a 2002-2003. évi készletekből számított napi átlagot alapul véve – a végrehajtási rendeletben meghatározott szempontok figyelembevételével megállapítja, hogy többletkészlettel rendelkezik, arról a 2004. május 1 napi állapotnak megfelelő kimutatást készít. (2) A többletkészlettel rendelkező piaci szereplőt – a végrehajtási rendeletben meghatározott esetek kivételével – a többletkészlet után egyszeri befizetési kötelezettség terheli. A befizetés

összegének kiszámítási módját, mértékét az EK 164 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 rendeletek határozzák meg. (3) A piaci szereplő a megállapított befizetési kötelezettségéről – (4) bekezdésben meghatározott eset kivételével – 2004. július 20 napjáig az erre a célra rendszeresített nyomtatványon bevallást nyújt be az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: APEH), és ezzel egyidejűleg befizetési kötelezettségét az APEH által megjelölt, hivatalos lapjában közzétett számlára teljesíti. (4) A 60/2004/EK rendelet hatálya alá tartozó termékkör esetében az e rendelet alapján számított készlet után a (3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően a bevallás benyújtásának és a befizetési kötelezettség teljesítésének határideje 2005. július 20 napja (5) A befizetési kötelezettségből származó bevétel a központi költségvetést illeti.” „5. § (1) A befizetési kötelezettség

alapjául szolgáló készlet csökkentésére irányuló, 2004. január 1-jét követően kötött szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján értékesített árumennyiség a 2004. május 1-jei készletbe az eladónál beszámítandó. (2) Az (1) bekezdés szerinti befizetési kötelezettség alapjául szolgáló készletet csökkentő szerződésnek minősül különösen: a) a vételi joggal megkötött adásvételi szerződés, b) az előzőleg eladott vagy korábban saját tulajdonban lévő készlet visszavásárlására irányuló szerződés, c) a szerződés megkötése előtt ilyen irányú tényleges gazdasági tevékenységet nem folytató féllel a készletfelmérésről szóló Tájékoztató közlemény Magyar Közlönyben történő megjelenése napját követően kötött szerződés, valamint d) az olyan gazdálkodó szervezettel kötött szerződés, amelynek az eladó tagja, vagy abban a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV törvény 289

§-a szerinti jelentős befolyás mértékét meghaladó részesedéssel (részvénnyel) rendelkezik. (3) A (2) bekezdés szerinti esetekben az (1) bekezdésben meghatározott célt vélelmezni kell. A vélelem ellen bizonyításnak van helye.” „7. § (1) E törvény a kihirdetését követő 45 napon lép hatályba. (2) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy a kockázatelemzés szempontjairól, a készletfelmérés eljárási rendjéről és számítási módjáról, valamint az ellenőrzés részletes szabályairól rendeletet alkosson.” III. Az Alkotmánybíróság az Mtkt. alkotmányossági vizsgálatának előkérdéseként megvizsgálta az Mtkt. és az Európai Unió jogszabályainak kapcsolatát. 1. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más állammal együtt – történő csatlakozásáról szóló szerződést kihirdető 2004. évi XXX törvény (a továbbiakban: Tv) I mellékleteként közzétett Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (2)

bekezdése szerint a szerződés 2004. május 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy addig az időpontig valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezik. A 2 cikk (3) bekezdése szerint azonban az Unió intézményei már a csatlakozás előtt elfogadhatják azokat az intézkedéseket, amelyeket a Csatlakozási Okmány felsorolt cikkei megállapítanak. Az elfogadásra kerülő intézkedések csak 165 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése esetén és napján lépnek hatályba. A Tv. 2004 május 1-jén hatályba lépett (4 §) A Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése szerint a Bizottság átmeneti intézkedéseket fogadhat el, ha az új tagállamokban fennálló szabályozási rendből az agrárpolitikának a csatlakozási okmányban meghatározott feltételek szerint történő alkalmazásából eredő szabályozási rendbe való átmenet elősegítése érdekében ez szükséges. A Csatlakozási Szerződés 2.

cikkének (3) bekezdése és a Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése alapján az Unió Bizottsága elfogadta az 1972/2003/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 293, 2003. 11 11; továbbiakban: Ra), a 60/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 9, 2004. 1 15; a továbbiakban: R.b), az Ra-t módosító 230/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 39, 2004. 2 11) és a 735/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 114, 2004. 4 21) 2. Az Ra preambulumának (4) bekezdése a szabály megalkotásának célját annak elkerülésében jelöli meg, hogy meghatározott mezőgazdasági áruknak 2004. április 30-a után egy harmadik országba történő exportálása után visszatérítést fizessenek ki, ha ugyanezen áruk után 2004. május 1-je előtt egyszer már fizettek export-visszatérítést. Az R.a 4 cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az Unióhoz csatlakozó új tagállamok – szigorúbb nemzeti jogszabály hiányában – a meghatározott termékek szabad forgalomban lévő, 2004. május

1-jén meglévő többletkészletek tulajdonosai terhére díjfizetési kötelezettséget állapítanak meg. Az R.a 4 cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy többletkészletnek tekintendő mind a csatlakozó államokba, mind az ilyen államokból importált áru, mind pedig az olyan áru, amelyet a csatlakozó államok piacaira szánnak. A többletkészlet meghatározásánál figyelembe veendő szempont különösen a csatlakozást megelőző években rendelkezésre álló készletmennyiség, a kereskedelmi szerkezet megoszlása a csatlakozást megelőző években, valamint a készletek képzésében szerepet játszó körülmények. A 4. cikk (3) bekezdése szerint az (1) bekezdésben említett díjat a 2004. május 1-jén alkalmazandó erga omnes behozatali vámtétel szerint határozzák meg; a beszedett díj az új tagállam költségvetését illeti meg. A 4. cikk (4) bekezdése a csatlakozó államokat felhívja, hogy haladéktalanul készítsék el a 2004. május 1-jén

rendelkezésre álló készletek leltárát, majd a leltár alapján – 2004. július 31-ig – értesítsék a Bizottságot a többletkészlet mennyiségéről. Az R.a az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2003 november 11i számában jelent meg, a hatálybalépés időpontja (a 10 cikk szerint) a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésének napja. Az R.a-t módosító rendeletek nem tartalmaznak olyan 166 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 szabályokat, amelyeknek a jelen alkotmányossági vizsgálat szempontjából jelentősége volna. 3. Az Rb preambuluma többek között a következőket mondja ki: – jelentős annak a veszélye, hogy a cukorágazat piacait megzavarják a csatlakozó államok piacaira a csatlakozást megelőzően spekulációs célból importált árumennyiségek, ezért ahhoz hasonló rendelkezésekre van szükség, mint azt az R.a a mezőgazdasági áruk tekintetében meghatározta, – a cukorból és izoglukózból a többletkészleteket a

csatlakozó államok költségére el kell távolítani a piacról; a többletkészletet a 2000. május 1 és 2004 május 1. közötti időszak adatai alapján a Bizottság határozza meg, – a nagyobb spekulatív jellegű kereskedelmi ügyletekben részt vevő piaci szereplőket és személyeket azonosítani kell, ezért a csatlakozó államoknak 2004. május 1-jére rendelkezniük kell az azonosítást lehetővé tevő rendszerrel. Az R.b 5 cikkének (1) bekezdése előírja, hogy – megállapított feltételek megléte esetén – a 2004. május 1-jén tárolt, meghatározott termékekre a szabad forgalomba bocsátás napján érvényes vámtételt kell alkalmazni. Az R.b 6 cikkének (1) bekezdése szerint a Bizottság legkésőbb 2004. október 31-ig valamennyi csatlakozó államra vonatkozóan meghatározza a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy a feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában lévő cukornak azt a mennyiségét, amely 2004. május

1-jén meghaladja a rendes készletet, és ezt a rendellenes készletet el kell távolítani a piacról. Az R.b 6 cikkének (3) bekezdése szerint a csatlakozó országoknak 2004. május 1-jére rendelkezniük kell olyan rendszerrel, amely a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy a feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában lévő cukor forgalmazott vagy előállított többletmennyiségének azonosítására szolgál. E rendszer segítségével a csatlakozó államoknak rá kell kényszeríteniük a piaci szereplőket a többletmennyiségeknek 2005. április 30-ig a piacról való eltávolítására. Ha a piaci szereplők nem bizonyítják, hogy e kötelezettségüknek eleget tettek, meghatározott összegű díjat kell velük kifizettetni. A díj a tagállam költségvetését illeti meg. Az R.b 7 cikkének (1) bekezdése az új tagállamok kötelezettségévé teszi a felsorolt termékekből meglévő többletmennyiség piacról való

eltávolítását. A (2) bekezdés pedig meghatározott módon kiszámítandó díj fizetési kötelezettségét állapítja meg annak az új tagállamnak a terhére, amely nem tett eleget a termékek piacról való eltávolításának. Az R.b az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2004 január 15-i számában jelent meg, hatálybelépésének időpontja a 9. cikk szerint – a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésére figyelemmel 167 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata – 2004. május 1-je 4. Az Európai Unió Bizottságának említett rendeletei a korábban kialakult gyakorlatot követték. A mezőgazdasági termékek piacának stabilitása védelmében, a spekulációs ügyletek megakadályozása érdekében hasonló rendeletek jelentek meg 1985ben Spanyolország és Portugália csatlakozásával, valamint 1994ben Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozásával kapcsolatban. Az Európai Bíróság e rendeletek érvényessége, illetőleg

az Unió jogának értelmezése tárgyában a tagállami bíróságok kérelmére előzetes döntést hozott (C-30/00, William Hinton & Sons LdS v Fazenda Pública [2001] ECR I-7511; C179/00, Gerald Weldacher (Thakis Vertriebs- und Handels GmbH) v Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, [2002] ECR I501). Az osztrák bíróság kérelmére hozott előzetes döntésben a Bíróság kimondta többek között azt, hogy a Bizottság hatáskörében eljárva hozta meg a kérdéses rendeletet, a többletkészletre vonatkozó rendelkezés nem jelentette a jogok aránytalan korlátozását és a piaci szereplők időben értesülhettek a csatlakozási szerződések közzétett szövegéből a készletekre vonatkozó, várható rendelkezésekről. 5. Az Mtkt és az Európai Unió rendeleteinek kapcsolatáról a fentiek alapján megállapítható, hogy – az R.a és az Rb az új tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét, – az Mtkt. az

Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja, – az Mtkt. több helyen utal az Unió rendeleteinek szabályaira, – az Mtkt.-nak az indítvány által kifogásolt rendelkezései nem az Unió rendeleteinek lefordítását, közzétételét jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar jog saját eszközeivel történő megvalósítását. Minderre tekintettel az indítványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága. IV. 1. Az indítvány szerint az Alkotmány 2 §-ának (1) bekezdésében megfogalmazott jogállam elvből levezetett jogbiztonság követelményét sértik az Mtkt. visszamenőleges hatállyal megállapított rendelkezései – egyrészt azzal, hogy a törvény hatálybalépésének legkorábban 2004. május második felére várható időpontja ellenére 2004.

május 1-jei helyzetnek megfelelő készletfelmérést ír elő és az ebben az időpontban meglévő árukészlethez igazodóan állapít meg adójellegű fizetési kötelezettséget [2. § (2) bekezdése, 3 §], – másrészt azzal, hogy a 2004. január 1-jét követően kötött szerződéseknél a spekulációs szándék vélelmét állapítja meg, bár nem volt olyan szabály, amely tiltotta volna az árukészlet növelését. 168 2008 Alkotmányjog-1 2. Az Ra és az Rb hatálybalépése a Csatlakozási Szerződés hatályossá válásához igazodik, azaz ezeknél is a 2004. május 1jei időpont irányadó Erre tekintettel hívta fel az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2003. november 11-én közzétett Ra a 4. cikk (4) bekezdésében, valamint a Hivatalos Lapban 2004 január 15-én közzétett R.b a 6 cikk (3) bekezdésében a csatlakozó államokat, hogy 2004. május 1-jére már olyan rendszerrel rendelkezzenek, amelyek a rendeletek végrehajtását biztosítják. Az

R.a és az Rb időbeli hatályáról szóló szabályok kizárják e rendeleteknek a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése, azaz a csatlakozó államoknak az Unió tagállamává válása előtt történő alkalmazását. Ezzel összhangban áll az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI 25) AB határozata, amely az Európai Unió jogszabályainak magyar jogalkalmazók által, Magyarországnak az Unió tagjává válása előtt történő alkalmazását vizsgálva kimondta, hogy az Unió szabályai tekintetében a magyar jogba való átültetés nélkül nem áll fenn az alkalmazási kötelezettség (ABH 1998, 220, 234.) Egyébként az Ra és az Rb az új tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét. 3. Az Mtkt-t az Országgyűlés 2004 április 5-i ülésén fogadta el. A törvényt az Országgyűlés elnöke 2004 április 7-én küldte át a köztársasági elnöknek sürgősségi kérelemmel. Az Alkotmány 26. §-ának (1) bekezdése szerint az

Országgyűlés által elfogadott törvényt a köztársasági elnök aláírja és gondoskodik a törvény kihirdetéséről. Az Alkotmány erre tizenötnapos – sürgősségi kérelem esetén ötnapos – határidőt állapít meg. Az Mtkt. 7 §-ának (1) bekezdése szerint a törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba A törvénynek az Országgyűlés elnöke által a köztársasági elnökhöz történő április 7-i megküldését, valamint az Alkotmányban megszabott kihirdetési határidőt alapul véve a törvényben előírt hatálybalépési időpont 2004. május 25-e utánra esik A törvény aláírása esetében azonban a jogszabály kihirdetése 2004. áprilisában megtörténhetett volna. Ez azt jelenti, hogy az Mtkt. 5 §-ának (1) bekezdésében meghatározott, a készletmegállapításnál figyelembe veendő, 2004. január 1-jei kezdő időpont tekintetében a rendelkezés visszaható hatályú. Az Mtkt 2 §-ának (2) bekezdése és 3 §ának (1)

bekezdése, valamint az arra épülő többi bekezdése tekintetében – a törvény aláírása és kihirdetése esetén – a kihirdetés megelőzhette volna a 2004. május 1-jével kezdődően tanúsítandó magatartást és a következmény alkalmazását; így a visszaható hatály nem állapítható meg. Ebben az esetben is vizsgálandó azonban, hogy megfelelő idő állt volna-e rendelkezésre a jogszabály alkalmazásához való felkészülésre. A törvény alkotmányosságának vizsgálata szempontjából közömbös az a tény, hogy az Mtkt. Országgyűlés által történt elfogadását néhány nappal megelőzően, 2004. március 23-án a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési 169 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a Külügyminisztérium közös közleményt jelentetett meg a Magyar Közlöny 2004. évi 33 számának közlemények, hirdetmények részében a

mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek magyarországi készletfelméréséről. A közlemény mellékleteként – tájékoztató jelleggel – közlésre került az R.a, az Ra 2004 február 11-i módosítása és az R.b szövege azzal a megjegyzéssel, hogy e rendeletek hivatalos változatát magyar nyelven az Európai Unió Hivatalos Lapjának magyar nyelvű különkiadása fogja tartalmazni. A közlemény többek között a következőket tartalmazza: „Jelen közlemény célja egy előzetes figyelemfelhívás, amellyel időben tájékoztatjuk a termelőket és a kereskedőket az Európai Bizottság rendeleteiről, amelyek 2004. május 1-jétől minden új tagországban, így hazánkban is hatályosak lesznek. Ezzel lehetővé kívánjuk tenni az érintett piaci szereplők számára, hogy elkerüljék a hátrányos következményekkel járó készletfelhalmozást. A 2004 május 1 napján meglévő készletbe beleszámít a készlet csökkentésére irányuló, 2004. január

1-jét követően kötött szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján értékesített árumennyiség.” Az R.a és az Rb alapján születő végrehajtási rendelkezéseket a tájékoztató nem közölte. Az Országgyűlés által elfogadott, de ki nem hirdetett törvény alkotmányosságának elbírálása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a Kormány a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek készletfelméréséről szóló 103/2004. (IV 27) Korm rendeletben – az Mtkt.-nak az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági vizsgálatra történt megküldését követően – olyan szabályokat hozott, amelyek az R.a és az Rb végrehajtását szolgálják. 4. A jogalkotásról szóló 1987 évi XI törvény 12 §-ának (2) bekezdése kimondta, hogy jogszabály nem állapíthat meg kötelezettséget a kihirdetését megelőző időpontra, (3) bekezdése pedig kimondta, hogy a hatálybalépés időpontját a jogszabály alkalmazására való kellő

felkészülési idő figyelembevételével kell meghatározni. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint a jogbiztonság követelménye elengedhetetlen eleme az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésében kimondott demokratikus jogállam elvnek [34/1991. (VI 15) AB határozat, ABH 1991, 170, 173; 7/1992 (I. 30) AB határozat, ABH 1992, 45, 48] A jogbiztonság – egyebek között – feltételezi, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabály határozza meg, továbbá, hogy a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nem állapítanak meg kötelezettséget, valamilyen jogszerű magatartást visszamenőlegesen nem minősítenek jogellenesnek, a jogalanyok magatartásukat a megismerhető jogszabályokhoz tudják igazítani. Kötelezettségek meghatározására ugyanaz az elv vonatkozik, mint a felelősség megállapítására: nem lehet alkotmányosnak tekinteni

azt a szabályt, amelyet úgy kellene alkalmazni, hogy az érintett személy nem ismerhette meg azt olyan időpontban, amikor magatartását hátrányos következmények nélkül a szabálynak megfelelően alakíthatta volna [25/1992. (IV 30) AB 170 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata határozat, ABH 1992, 131, 132.] Az Alkotmánybíróság ismételten kifejtette, hogy a jogállam elve megköveteli a jogszabály hatálybalépési időpontjának olyan meghatározását, amely lehetővé teszi a jogszabálynak az érintett személy által történő megismerését, az alkalmazásra való felkészülést, az új szabályokhoz való alkalmazkodást. A felkészüléshez szükséges idő (a kihirdetés és a hatálybalépés között rendelkezésre álló idő) eseti mérlegeléssel állapítható meg. Az elengedhetetlenül szükséges idő nagyságát az adott eset sajátosságaira tekintettel kell számításba vennie a jogalkotónak [28/1992. (IV 30) AB

határozat, ABH 1992, 155, 156-158.; 723/B/1998 AB határozat, ABH 1999, 795, 798-800, 10/2001. (IV 12) AB határozat, ABH 2001, 123, 130] A 44/B/1996. AB határozat rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság a fizetési kötelezettséget megállapító jogszabálynál, a felkészüléshez szükséges idő elbírálásánál alapul veszi az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII törvény (a továbbiakban: Áht.) 10 §-ának (4) bekezdését (ABH 2001, 856, 860.) E szerint a törvényi rendelkezés szerint „fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti.” Az Áht. idézett rendelkezésével és az Alkotmánybíróság gyakorlatával áll

összhangban az Mtkt. 7 §-ának (1) bekezdése, amely a törvény hatálybalépésének időpontjaként a kihirdetést követő 45. napot határozta meg Az Mtkt 2004 április közepére eső kihirdetésének esetében sem felel meg azonban ezeknek a követelményeknek az Mtkt. 3 §-ának az a fizetési kötelezettséget megállapító szabálya, amely – a 2. § (2) bekezdése és 3. § (1) bekezdése – szerint a 2004 május 1-jén tulajdonban álló termékmennyiséget és az e napi készletet tükröző kimutatást veszi alapul. Ebben az esetben a felkészüléshez szükséges idő nem áll tehát rendelkezésre. Még kevésbé lehet a kifejtett követelményekkel összhangban állónak tekinteni az Mtkt. 5 §-ának (1) bekezdését, amely a fizetési kötelezettség alapjául szolgáló készlet meghatározásához azt az árumennyiséget is figyelembe veszi, amelyre a 2004. január 1jét követően kötött, az 5 § (2) bekezdésében meghatározott szerződések vonatkoznak. A

fentiek alapján megállapítható, hogy az Mtkt. 2 § (2) bekezdésének, 3. § (1) bekezdésének és 5 § (1) bekezdésének szabályai, valamint ezekhez kapcsolódóan a 3. § és az 5 § többi rendelkezései sértik a jogbiztonság elvét, az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését Tekintettel arra, hogy az Mtkt. 5 §-ának alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megállapította, szükségtelen volt annak vizsgálata, hogy értelmezhető-e az 5. § (3) bekezdésének a vélelemről szóló szabálya. V. 171 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 1. Az indítvány kifogásolja az Mtkt-nak a végrehajtási rendelet megalkotására vonatkozó szabályait. Kifejti, hogy adójellegű fizetési kötelezettség szabályozása – az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése szerint védett alapjogra és a 70/I §ban meghatározott alapvető kötelezettségre tekintettel – csak törvényben történhet meg; az ettől eltérő rendelkezés sérti az Alkotmány 8. §-ának

(2) bekezdését Az Mtkt 2 §-ának (2) bekezdése ugyanis a piaci szereplők meghatározását a törvény végrehajtását szabályozó rendeletre bízza, a 3. § (2) bekezdése pedig fizetési kötelezettséget állapít meg, de a végrehajtási rendeletben meghatározandó kivételekkel. Az indítvány hivatkozik arra is, hogy az Mtkt. 2 §-ának (2) bekezdésében, 3. §-ának (1)-(2) bekezdésében a törvény végrehajtására vonatkozó megszövegezés nem pontos és ezért alkotmányos aggályokat vet fel. Ezzel összefüggésben említi a 7. § (2) bekezdését is, amely nem terjeszti ki a Kormány rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazását a 2. § (2) bekezdésében és a 3. § (1)-(2) bekezdésében felsorolt esetekre Az indítvány megállapítása szerint azonban „a Kormány számára a 7. § (2) bekezdésben adott felhatalmazás egyértelmű és zárt” A „bizonytalanságok mellett is megállapítható mindazonáltal, hogy az Mtkt. mely kérdésekben adja

tovább a szabályozást rendeleti szintre.” Továbbá „az Mtkt 7 § (2) bekezdésben meghatározott számítási és eljárási jellegű tárgykörökben elegendő a kormányrendeleti szabályozás.” Mindezek alapján az Alkotmánybíróság – az indítvány idézett megállapításaira tekintettel – az Mtkt. 2 §-ának (2) bekezdését és 3. §-ának (1)-(2) bekezdését vizsgálta és azt a kérdést tekintette tisztázandónak, hogy az Mtkt. említett szabályai a végrehajtási rendeletre való utalással lehetőséget adnak-e a törvényi szint alatt történő szabályozásra, továbbá sérti-e az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését a törvénynél alacsonyabb szintű végrehajtási rendelet megalkotása. 2. Az Mtkt 2 §-ának (2) bekezdése és 3 §-ának (1)-(2) bekezdése nem fogalmazza meg azt, hogy végrehajtási rendelet alatt milyen jogszabályt ért. Az Alkotmánybíróság azonban abból indult ki, hogy törvényben végrehajtási rendeletre való

utalás a jogalkotási gyakorlatban törvénynél alacsonyabb szintű szabályozást jelent. A végrehajtási rendelet által szabályozandó kérdésnél meghatározó szerepe van annak, hogy milyen fizetési kötelezettségre utal az Mtkt. 3 §-ának (2) bekezdése Ez a szabály befizetési kötelezettséget említ, jogi minősítést nem ad, csak utal az Unió rendeleteire. Az Mtkt 3 §-ának (3) bekezdése szerint bevallást az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz kell benyújtani és a Hivatal számlájára kell a fizetést teljesíteni. Ez adózási jellegre enged következtetni Az Mtkt. 3 §-ának (2) bekezdése a befizetés összegének kiszámítási módjával és összegével kapcsolatban az Unió rendeleteire utal. Az Unió hivatkozott rendeletei jogi 172 2008 Alkotmányjog-1 minősítés nélkül „visszatartó erejű terhek” kiszabása [R.a preambulumának (3) bekezdése], díj [R.a 4 cikkének (1) bekezdése és R.b 6 cikkének (3) bekezdése]

kifejezést használnak. Az Alkotmánybíróság 821/B/1990. határozatában az Alkotmány 70/I. §-át értelmezve kifejtette, hogy a közteher körébe tartoznak az állam javára előírható közbefizetések. Ezeknek a közbefizetéseknek a szabályozására is irányadó az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg (ABH 1994, 481, 486.) Azonos álláspontot fejtett ki az 56/1993. (X 28) AB határozat is, amely szintén kimondta, hogy a jogalanyok államháztartás javára történő fizetési kötelezettségének megállapítása alapvető jogokat érint és ezért az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján törvényi szintű szabályozás a követelmény. Olyan esetekben, amelyekben az alapjogokkal csak közvetett és távoli az összefüggés, elegendő lehet a rendeleti szintű szabályozás is. Ha azonban az a kérdés, hogy alanyokat terhel-e

fizetési kötelezettség, és ez a fizetési kötelezettség milyen tartalmú, akkor az Országgyűlésnek kell döntenie, törvényi szintű szabályozás a követelmény (ABH 1993, 345, 346-347.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát köztehernek tekintendő befizetési kötelezettség alapvető szabályait törvényben kell meghatározni. Ezt mondja ki az Áht 10 §-ának (3) bekezdése is. Ez a szabályozási szintre vonatkozó követelmény érvényesül annak meghatározására is, hogy kit terhel a készletfelmérési kötelezettség, amelyhez a 3. § szerint a központi költségvetést megillető fizetési kötelezettség járul, és hogy milyen esetekben nem áll fenn a fizetési kötelezettség, mert alapvető jogokat és kötelezettségeket érintő szabályokról van szó. Ezért az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését sérti, ha ezeket a kérdéseket nem törvényben szabályozzák, hanem végrehajtási rendeletben. Az Mtkt 2 §-a (2) bekezdésének és 3

§-a (2) bekezdésének első mondatában szereplő, ettől az elvtől eltérő, rendeleti szabályozást lehetővé tevő szabálya tehát alkotmányellenes. A 3 § többi bekezdésére az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság a 2. § (2) bekezdésével és a 3. § (2) bekezdésének első mondatával való szoros összefüggés alapján állapította meg. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt álláspont elvi jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi. Budapest, 2004. május 24 Dr. Holló András az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila 173 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró előadó alkotmánybíró Dr. Kukorelli István alkotmánybíró Dr. Strausz János Dr Tersztyánszkyné Dr Vasadi Éva alkotmánybíró alkotmánybíró

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------32/2004. (IX 14) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 2004. évi 128 számában AB közlöny: XIII. évf 8-9 szám --------------------------------------------------------------689/E/2004 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása, valamint jogszabály alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány alapján meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 70 § (1) bekezdését sértő – mulasztásban megnyilvánuló – alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárok

számára az országgyűlési képviselők választásán aktív választójoguk gyakorlásának, illetőleg az országos népszavazáson való részvételük módját és garanciáit szabályozzák. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének haladéktalanul tegyen eleget, figyelemmel az országos népszavazásokkal, illetőleg országgyűlési képviselő választásokkal kapcsolatos határidőkre. 2. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott választási alapelv érvényesülését sértő, alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a törvényhozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvényben nem alkotta meg a külképviseleti szavazás tekintetében a szavazás titkosságát biztosító garanciális rendelkezéseket. 174 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az Alkotmánybíróság felhívja az

Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének az 1. pontban meghatározottak szerint tegyen eleget. 3. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény 99/N és 99/O §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó az Országgyűlés népszavazást elrendelő 46/2004. (V 18) OGY határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmében, azzal összefüggésben kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is azért, mert az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a szabályokat, amelyek biztosítják a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok számára aktív választójoguk gyakorlásának feltételeit, továbbá ugyanezen indítványában kérte a választási eljárásról

szóló 1997. évi C törvény (a továbbiakban: Ve.) 99/N-99/O §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az országos népszavazás elrendeléséről szóló határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmet elkülönítette és külön eljárásban bírálja el. Így ebben az eljárásban – a választási és népszavazási eljárást általánosan érintő – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és az utólagos normakontrollra irányuló indítványban felvetett alkotmányossági problémákat vizsgálta az Alkotmánybíróság. 2. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmében az indítványozó rámutatott arra, hogy a választójog gyakorlásához a választójog anyagi jogi szabályainak meghatározásán túl kifejezett eljárási szabályok is szükségesek, mert ezek nélkül a választópolgár ténylegesen nem tudja leadni a

szavazatát. Az Alkotmány 70 § (1) bekezdésének – az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló nemzetközi egyezményt kihirdető törvény hatályba lépésének napján, 2004. május 1jén hatályba lépett – új rendelkezése alapján az országgyűlési képviselők választásán, az országos népszavazáson részt vehetnek azok a választópolgárok is, akik a szavazás napján nem tartózkodnak a Magyar Köztársaság területén. A Ve hatályos szabályai csak az európai parlamenti képviselők választása tekintetében állapítanak meg eljárási szabályokat ezen állampolgároknak a szavazásban való részvételére. Az indítványozó álláspontja szerint a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok aktív 175 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 választójogát sérti az, hogy az Országgyűlés az országgyűlési képviselők választása és az országos népszavazás esetében nem szabályozta a szavazásban való

részvételük rendjét. 3. Az indítvány szerint a Ve 99/N-99/O §-ai sértik az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott titkosság követelményét. A Ve e szabályai szerint az európai parlamenti képviselők választásán a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok a Magyar Köztársaság külképviseletein adják le szavazatukat, amennyiben felvételüket kérik a külképviselet külképviseleti névjegyzékébe. Abban az esetben, ha csak egy választópolgár kéri a felvételét a külképviselet névjegyzékébe – figyelembe véve a szavazatszámláló bizottság tagjait is – legfeljebb öt választópolgár fog szavazni a külképviseleten, azaz húsz százalékos valószínűséggel kiszámítható egy választópolgár szavazata. Az indítványozó – a 20/1990 (X 4) AB határozatra hivatkozással – fejti ki azt az álláspontját, hogy a választójog titkossága nem abszolút követelmény, a szükségesség/arányosság tesztje

szerint korlátozható, azonban ez a teszt magában foglalja azt is, hogy a törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas, legenyhébb eszközt választani. A törvényhozónak ebben az esetben lehetősége lett volna az alkotmányos demokráciákban széles körben alkalmazott, a választás titkosságát kevésbé korlátozó eszközt választani a szavazás rendjének szabályozása során. Az indítványozó rámutat arra is, hogy a vitatott rendelkezések alkotmányellenességét nem érinti az sem, hogy az Országgyűlés 2004. május 24-i ülésnapján a Ve olyan módosítását fogadta el, amely szerint az európai parlamenti képviselők 2004. évi választásán a Ve 99/O §-a nem alkalmazandó, a 99/N. § szabályait pedig azzal az eltéréssel rendeli alkalmazni, hogy az összes külképviseleten leadott szavazatok számlálását együttesen az Országos Választási Bizottság hatáskörébe utalja. Ez a szabályozás csak átmeneti,

egyszeri választás lebonyolítására vonatkozik, a vitatott szabályok továbbra is hatályban maradtak. II. Az Alkotmánybíróság e határozatát az alábbi jogszabályi rendelkezésekre alapította: 1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szabályai: „70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.” „71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják.” 2. A Ve-nek az indítványozó által vitatott rendelkezései: „99/N. § (1) A külképviseleti szavazás

akkor lehetséges, ha azt a fogadó állam nem ellenzi. Nem kerül sor szavazásra azon 176 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 a külképviseleten, amelynek névjegyzékében egyetlen választópolgár sem szerepel. (2) A külképviseleti névjegyzékbe felvett választópolgár a külképviseleten, vagy ha a külképviselet épülete nem alkalmas a szavazás lebonyolítására, a külképviselet által biztosított egyéb helyiségben szavazhat. A 61 § (3) bekezdését nem kell alkalmazni. Minden szavazóhelyiségben legalább egy szavazófülkét kell kialakítani és legalább egy urnát kell felállítani. (3) A külképviseleten a magyarországi szavazás napján, helyi idő szerint 6 és 19 óra között lehet szavazni. Azokon a külképviseleteken, ahol az időeltolódás a közép-európai időhöz képest – 1 óra (greenwichi időzóna), a helyi idő szerinti 6 óra és a közép-európai idő szerinti 19 óra között lehet szavazni. Az amerikai kontinensen

létesített külképviseleteken a magyarországi szavazást megelőző napon, helyi idő szerint 6 és 19 óra között lehet szavazni. (4) Szavazni személyesen lehet. A külképviseleten működő szavazatszámláló bizottság – az útlevél vagy a személyazonosság megállapítására alkalmas, magyar hatóság által kiállított igazolvány alapján – megállapítja a szavazni kívánó polgár személyazonosságát és azt, hogy szerepel-e a külképviseleti névjegyzékben. Vissza kell utasítani azt, aki személyazonosságát a fenti módon nem tudja igazolni, vagy nem szerepel a külképviseleti névjegyzéken. (5) Ha a külképviseleten a szavazás lezárását megelőző óráig egyetlen választópolgár sem szavaz, az elsőként szavazó választópolgár a szavazatszámláló bizottság tagja is lehet. (6) A szavazást akkor is le kell zárni, ha a külképviseleti névjegyzéken szereplő valamennyi választópolgár leadta szavazatát.” „99/O. § (1) A

külképviseleti szavazás eredményéről készült jegyzőkönyvet a külképviseleti választási iroda vezetője – elektronikus úton – haladéktalanul továbbítja az Országos Választási Irodához. A jegyzőkönyv elektronikus úton továbbított adatait az adatlapok adataival megegyező módon kell kezelni, a külképviseleti választás eredményéről nem kell külön adatlapot kiállítani. (2) Az Országos Választási Iroda az (1) bekezdés szerinti adatokat úgy tárolja, hogy csak a szavazás magyarországi lezárását követően válhassanak hozzáférhetővé. A szavazás magyarországi lezárását követően ezeket az adatokat az Országos Választási Iroda mint a választás nem hiteles eredményét tartalmazó tájékoztató adatokat hozza nyilvánosságra. (3) A külképviseleti szavazás eredményéről készült jegyzőkönyvet és az egyéb választási iratokat – az (5) bekezdésben foglalt jegyzőkönyv kivételével – a külképviseleten működő

szavazatszámláló bizottság elnöke haladéktalanul az Országos Választási Bizottsághoz szállítja. (4) A választás eredményét a szavazatszámláló bizottságok és a külképviseleteken működő szavazatszámláló bizottságok – a (3) bekezdés szerint az Országos Választási Bizottsághoz eljuttatott – jegyzőkönyvei alapján az Országos Választási Bizottság állapítja meg a jegyzőkönyvek beérkezését követően. (5) A külképviseleti szavazás eredményéről kiállított jegyzőkönyv egy példánya a külképviseleten – a szavazás magyarországi lezárását követően – három napig megtekinthető. Ezt követően a jegyzőkönyvet az Országos Választási Irodához kell továbbítani. (6) A külképviseleti szavazás választási iratait az Országos Választási Irodában a 75. § (3) bekezdése szerint 177 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata kell kezelni.” III. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság

elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, mert a Ve. nem állapította meg a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok szavazásának rendjére vonatkozó eljárási szabályokat az országgyűlési képviselői választások és az országos népszavazás esetén. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49 §-a szabályozza Az Abtv 49 § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az

Alkotmánybíróság allandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16) AB határozat, ABH 1990, 83, 86] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI 10) AB határozat, ABH 1992, 227, 232] Az Alkotmánybíróság korábban már foglalkozott a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok aktív választójogának gyakorlására vonatkozó jogi szabályozás alkotmányossági kérdéseivel. A 3/1990 (III 4) AB

határozatában alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV törvénynek azt a rendelkezését, amely kimondta, hogy a választásban akadályozott az, aki a választás napján külföldön tartózkodik. A határozat indokolásában kifejtette, hogy a szabály nem alkotmányellenes azon állampolgárok tekintetében, akiknek nincs magyarországi lakóhelyük, de sérti azoknak a magyar állampolgároknak az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jogát, akik belföldi lakóhellyel rendelkeznek, csak a választás napján tartózkodnak külföldön. „Az átmeneti külföldön tartózkodás ugyanis a modern hírközlési és közlekedési viszonyok mellett nem képezheti akadályát az állampolgári jogok gyakorlásának.” (ABH 1990, 25, 26) E határozatában az Alkotmánybíróság felhívta a jogalkotó figyelmét a következőkre is: „A törvényi rendelkezés részbeni

megsemmisítése folytán joghézag keletkezett, mivel a választási törvényben nincs rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok a választási jogukat hogyan gyakorolhatják. Erre tekintettel az 178 2008 Alkotmányjog-1 Országgyűlésnek ezt a joghézagot – lehetőség szerint már a jelen választásokra kiható hatállyal – a választás titkosságának követelményét szem előtt tartva jogalkotással kellene pótolni.” (ABH 1990, 25, 26-27) Az Országgyűlés akkor a szabályozás hiánya miatt létrejött alkotmányellenes helyzetet úgy oldotta meg, hogy az Alkotmány módosításával szűkítette az aktív választójoggal rendelkező magyar állampolgárok körét, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény módosításáról rendelkező 1994. évi LXI törvény 2 § (1) bekezdésével ugyanis a következőképpen módosította az Alkotmány 70. § (1) bekezdését:

„(1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és – ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik – választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.” Az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének ilyen tartalmú módosítására tekintettel a Ve. megalkotása során nem merült fel a külföldön történő szavazás rendjére vonatkozó szabályozás igénye. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény módosításáról rendelkező 2002. évi LXI törvény 7 §-a által megállapított – 2004. május 1-jén hatályba lépett – hatályos rendelkezése az aktív választójog korábbi alkotmányi korlátozását megszüntette, minden

Magyarországon lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgár számára biztosítja mind az aktív választójogot, mind az országos népszavazásban való részvétel jogát. Így az aktív választójog és az országos népszavazásban való részvétel joga az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján megilleti azokat a magyarországi lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgárokat is, akik a szavazás napján külföldön tartózkodnak. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében szabályozott aktív választójog és a népszavazásban való részvétel joga olyan alkotmányos alapvető jog, amely akkor képes érvényesülésre, ha az állam biztosítja gyakorlásának feltételeit, törvény szabályozza gyakorlásuk módját, garanciarendszerét. A szabályozás hiánya lehetetlenné teszi a választópolgárok számára alapvető joguk gyakorlását. A Ve. csak az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII törvény (a

továbbiakban: Epvt) 20 §-ával beiktatott, új XI/A. fejezetében tartalmaz szabályokat a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok aktív választójogának gyakorlására nézve. E szabályok azonban csak az Európai Parlament tagjainak választása során alkalmazandók, az országgyűlési képviselők választására és az országos népszavazásra nem irányadók. A külföldön történő szavazás szabályainak hiánya az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárokat kizár alapvető jogaik gyakorlásának lehetőségéből. Ezért megállapítható, hogy az Alkotmány 70 § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett 179 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 annak következtében, hogy a jogalkotó nem teremtette meg az összhangot az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének új rendelkezése és a Ve. között, nem alkotta meg azokat az eljárási szabályokat, amelyek a

választójogosultság Alkotmányban történő kiszélesítésére tekintettel minden választópolgár számára biztosítják a választójog gyakorlásának feltételeit. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság – az indítványnak helyt adva – a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását megállapította, kimondta: az Alkotmány 70. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárok számára az országgyűlési képviselők választásán aktív választójoguk gyakorlásának, illetőleg az országos népszavazáson való részvételük módját és garanciáit szabályozzák. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása mellett az Abtv. 49 §-ában

foglaltaknak megfelelően felhívta az Országgyűlést jogalkotási feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság a jogalkotási feladat teljesítésére irányuló felhívását – eddigi gyakorlatától eltérően – arra tekintettel határozta meg, hogy e határozat meghozatalának időpontjában több országos népszavazás elrendelésére irányuló, illetőleg időközi választási eljárás van folyamatban. Elkerülendő azt, hogy e népszavazások, illetőleg a szükségessé váló időközi választások lebonyolítására – a szabályozás hiányossága miatt – alkotmányellenes helyzetben kerüljön sor, valamint figyelemmel a mulasztás megszüntetésére irányuló törvényjavaslat országgyűlési tárgyalásának előrehaladott voltára, az Alkotmánybíróság arra hívta fel az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának az országos népszavazással és az országgyűlési képviselők választásával (az országos népszavazásról és népi

kezdeményezésről szóló 1998. évi III törvény 14-16. §, Ve 115 §) kapcsolatos törvényi határidőkre is tekintettel haladéktalanul tegyen eleget. IV. 1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta a Ve. 99/N és 99/O §-ai alkotmányosságát is Az indítványozónak – a 20/1990. (X 4) AB határozatra (ABH 1990, 69, 71.) hivatkozással – kifejtett álláspontja szerint a vitatott szabályok azért sértik az Alkotmány 71. § (1) bekezdését, mert a törvényhozó – mivel nem a cél eléréséhez szükséges legenyhébb módszert választotta – abban az esetben, ha csak egy választópolgár kérte a külképviseleti névjegyzékbe való felvételét, aránytalanul korlátozza a választójog titkosságát. Az indítvány részben megalapozott. Az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott szavazás titkossága önmagában nem alapvető jog, hanem a választások egyik alapelve, a választójog, illetőleg a népszavazáshoz való

alkotmányos alapjog gyakorlásának, a választások 180 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 demokratizmusának az Alkotmányban szabályozott egyik eljárási garanciája. Ezért az Alkotmányban szabályozott alapvető jogokat korlátozó jogszabályok alkotmányosságának megítélésére az Alkotmánybíróság által kimunkált un. „szükségesség/arányosság” teszt alkalmazásával a szavazás rendjére vonatkozó választási eljárási szabályok alkotmányellenessége a szavazás titkosságának sérelme miatt nem ítélhető meg. A szavazás titkosságát szabályozó 71. § (1) bekezdés az Alkotmány „A választások alapelvei” címet viselő XIII. fejezetében nyert elhelyezést. Az Alkotmány 71 § (1) bekezdése a választási rendszer klasszikus alapelveit – általános és egyenlő választójog, közvetlen és titkos szavazás – tartalmazza, a demokratikus választási rendszerrel szemben támasztott azon alkotmányos követelményeket

fogalmazza meg, amelyek érvényesüléséhez szükséges garanciarendszert a választási rendszer kialakítása, jogi szabályozása és működése során biztosítani kell. A szavazás titkosságának követelménye azt jelenti, hogy az egyes választópolgárok által leadott szavazat tartalma semmilyen körülmények között nem kerülhet nyilvánosságra. Ez az alkotmányos alapelv azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy a szavazás rendjére és a szavazatok számlálására, összesítésére olyan szabályokat köteles alkotni, és a szavazáskor olyan feltételeket köteles biztosítani, amelyek garantálják, hogy a választópolgár által leadott szavazat tartalma mások számára ne legyen megismerhető, illetőleg megállapítható. Az Alkotmány a választójogosultságra és a választási alapelvekre vonatkozó szabályokon túl nem tartalmaz rendelkezéseket a választási rendszerre nézve, a 71. § (3)(4) bekezdésében a törvényhozásra

bízza a választási rendszerre vonatkozó szabályok megalkotását, így a választási alapelvek garanciarendszerének kialakítását is. Ennek megfelelően az Országgyűlésnek széles mozgástere van a választási szabályok megalkotásában. „[] [A]z Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” (63/B/1995 AB határozat, ABH 1996, 509, 513.) Ennek megfelelően az

Országgyűlés szabad mérlegelésének tárgya az is, hogy a szavazás milyen módját rendeli alkalmazni a külföldön történő szavazás esetén. Önmagában az, hogy a törvényhozó a szavazásnak milyen rendjét szabályozza nem alkotmányossági kérdés, alkotmányossági kérdést akkor vet fel a szavazás, illetőleg a szavazatszámlálás törvényi rendezése, ha szabályai az Alkotmány valamely rendelkezésével ellentétesek. 181 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 A külképviseleti szavazás szabályait, mint az Európai Parlament tagjainak megválasztására vonatkozó speciális szabályokat az Epvt. iktatta be a Ve-be, oly módon, hogy a szavazás rendjére vonatkozó általános szabályokat adaptálta a külképviseleten történő szavazásra. Ennek megfelelően a Ve 99/N. §-a csak néhány speciális rendelkezést tartalmaz a szavazás módjára nézve (a szavazás időtartama, legalább egy szavazófülke, legalább egy urna biztosítása), a

szavazatszámlálás módját pedig nem szabályozza. A 99/A §ában úgy rendelkezik, hogy a Ve I-X fejezet, valamint 89 § és 93. § rendelkezéseit a XI/A fejezetben foglalt eltérésekkel az Európai Parlament tagjainak megválasztására is alkalmazni kell. Ennek megfelelően a szavazás módjára és a szavazatszámlálásra – néhány szabály kivételével – az európai parlamenti választások során is a Ve. VIII fejezetében megállapított általános szabályok alkalmazandók. A külképviseleten történő szavazás titkosságát tehát alapvetően a választási eljárás általános szabályai garantálják. A Ve 99/N. és 99/O §-a nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely önmagában a szavazás titkosságának az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott követelményét sértené. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ve. 99/N és 99/O. §-a tekintetében az Alkotmány 71 § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg, ezért a

vitatott rendelkezések megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Az indítványozó álláspontja szerint az európai parlamenti képviselők választása során a külképviseleti szavazásra vonatkozó szabályozás azért is alkotmányellenes, mert, ha egy külképviseleten egy választópolgár adja le a szavazatát, a szavazatszámláló bizottság a szavazás titkosságát sértő, nagy valószínűséggel meg tudja állapítani a választópolgár szavazatának tartalmát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szavazás titkossága a választásokkal szemben támasztott feltétlen érvényesülést kívánó követelmény. A szavazás titkosságát az államnak minden körülmények között biztosítania kell. A szavazás titkosságát sérti az is, ha a szavazatok számlálása során rekonstruálható a választópolgár által leadott szavazat tartalma, a szavazatszámláló bizottság meg tudja állapítani, hogy a választópolgár milyen

szavazatot adott le. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a külképviseleti szavazás hatályos szabályozása valóban magában rejti az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémát. A külképviseleti szavazás esetén a szavazásra – még akkor is, ha arra alapvetően a szavazás általános szabályai az irányadók – a hazai szavazás kialakult és szigorúan ellenőrzött rendjétől eltérő, rendkívüli körülmények között kerül sor. A külképviseleti szavazás során kisszámú – nem tekinthető kivételes helyzetnek az sem, hogy csak egyetlen – szavazó adja le a szavazatát. Ezért a külképviseleti szavazás esetén a szavazás titkosságának biztosítása fokozott garanciákat igényel. A szavazás titkossága követelményének biztosítására már fent idézett, 3/1990. (III 4) AB határozatában is felhívta az Alkotmánybíróság a jogalkotó figyelmét. A Ve-nek a külképviseleti szavazásra vonatkozó szabályai nem

biztosítják teljes körben a szavazás titkosságának garanciáit. Így nem biztosított a szavazás titkossága az indítványozó által felvetett esetben sem, 182 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 amikor a külképviseleten csak egy választópolgár adja le szavazatát. Ebben az esetben a szavazás rendjére vonatkozó szabályok lehetőséget adnak arra, hogy a szavazatszedő bizottság a szavazatszámlálás során rekonstruálja a választópolgár által leadott szavazat tartalmát. A választópolgár szavazatának tartalmára való következtetést lehetővé teszi a leadott szavazatok kis száma, a kisszámú szavazat miatt nyomon követhető a szavazatok leadásának sorrendje. (A Ve 64 §-a alapján elsőként az urna lezárásakor és az ellenőrző lap elhelyezésekor jelenlévő választópolgár adja le a szavazatát, a 99/N. § (5) bekezdése alapján a szavazatszámláló bizottság tagja csak akkor lehet elsőként szavazó választópolgár, ha a

szavazás lezárását megelőző óráig egyetlen választópolgár sem szavazott.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgár által leadott szavazat megismerhetősége az ilyen esetekben a szavazás titkosságának sérelmét eredményezi. A törvényhozó ezt az alkotmányossági problémát a 2004. évi európai parlamenti választások esetében megoldotta. A választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény módosításáról rendelkező 2004. évi XLIII törvény új 172 §sal egészítette ki a Ve-t Ebben úgy rendelkezett, hogy a 2004. évi európai parlamenti választásokon szavazatszedő bizottságok nem működnek. Az urna felbontását és a szavazatok számlálását, a külképviseleti szavazás eredményének megállapítását az Országos Választási Bizottság három erre kijelölt tagjának hatáskörébe utalta. Ez a szabályozás csak egyszeri alkalommal, a 2004. évi európai parlamenti választások alkalmával volt

alkalmazandó, a 2004. évi választások lezárultával hatályát vesztette. Következésképpen a szavazás titkosságának garanciarendszere a Ve.-nek a külképviseleti szavazásra vonatkozó hatályos szabályozásában hiányos, amely hiányosság a következő európai parlamenti választások során a titkosság elvének sérelmét eredményezheti. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapította, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében szabályozott választási alapelv érvényesülését sértő, alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a törvényhozó a külképviseleti szavazás szabályozása során nem alkotta meg a szavazás titkosságát biztosító garanciális rendelkezéseket. Egyúttal felhívta a jogalkotót arra, hogy jogalkotási kötelezettségének a rendelkező rész 1. pontjában meghatározottak szerint tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő

közzétételét a választópolgárok széles körét érintő volta miatta rendelte el. Budapest, 2004. szeptember 13 Dr. Holló András az Alkotmánybíróság elnöke 183 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata előadó alkotmánybíró Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró Dr. Kukorelli István alkotmánybíró Dr. Strausz János Dr Tersztyánszkyné Dr Vasadi Éva alkotmánybíró alkotmánybíró ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------22/2005. (VI 17) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 2005. évi 81 számában AB közlöny: XIV. évf 6 szám --------------------------------------------------------------4/B/2005 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének

utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló eljárásban meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 71 § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő alkotmányos követelmény, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el egymástól, továbbá az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma szorosan igazodjon a választásra jogosultak számához. 2. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését

biztosító jogszabályi feltételeket. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának – az országgyűlési képviselők Alkotmány 20. § (1) 184 2008 Alkotmányjog-1 bekezdése alapján megtartandó választását követően – 2007. június 30-ig tegyen eleget. 3. Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV törvény 2 számú melléklete, valamint az országgyűlési egyéni és területi választókerületek megállapításáról szóló 2/1990. (I 11) MT rendelet melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó álláspontja szerint az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV törvény (a továbbiakban: Vjt.) 2 számú melléklete, valamint az országgyűlési

egyéni és területi választókerületek megállapításáról szóló 2/1990. (I 11) MT rendelet (a továbbiakban: Vr.) melléklete ellentétes az Alkotmánynak az egyenlő választójog elvét megfogalmazó rendelkezésével [71. § (1) bekezdés]. Az alkotmányellenesség okát az indítványozó abban látja, hogy a Vjt. „nem rendelkezik az esetleges demográfiai változások miatt szükségessé váló, annak megfelelő választókerületi határok és területi választókerületenként megszerezhető mandátumok számának módosításáról.” Mivel a Vjt és a Vr. megalkotása óta az ország egyes területein jelentős népesség-átcsoportosulás történt, megváltozott az egyéni választókerületekben névjegyzékbe vett választópolgárok száma. Az indítványozó a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal adatai alapján arra a következtetésre jut, hogy egyes választókerületek választópolgárainak száma közötti különbség

ma már meghaladja a kétszeres eltérést. Így – az indítványozó szerint – a választójog „nemcsak matematikai, hanem jogi értelemben sem nevezhető egyenlőnek”, s ez sérti az egyenlő választójog elvét. Mindezekre hivatkozva az indítványozó kezdeményezte a támadott jogszabályi mellékletek alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. 2. Az Alkotmány 20 § (1) bekezdése: „Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani.” Az Alkotmány 71. § (1) bekezdése: „Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen

és titkos szavazással választják.” 185 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 A Vjt. 52 § így rendelkezik: „E törvény mellékletei állapítják meg: a) h.k b) a megyékben és a fővárosban az egyéni választókerületek számát és területi választókerületenként a megszerezhető mandátumok számát; c) a területi lista állításához szükséges egyéni választókerületi jelölések számát; d) a szavazatösszesítés és a választás eredménye megállapításának számítási módját;” A Vjt. 50 § (2) kimondja: „Felhatalmazást kap a Minisztertanács arra, hogy az egyéni és a területi választókerületek sorszámát, székhelyét és területét megállapítsa.” A Vr. 1 §-a így rendelkezik: „Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 50 §-a (2) bekezdésének felhatalmazása alapján a Minisztertanács az országgyűlési egyéni és területi választókerületek sorszámát, székhelyét

és területét a rendelet melléklete szerint állapítja meg.” II. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyenlő választójog elvéből következik-e, hogy az egyes választókerületek választói névjegyzékében nyilvántartásba vett választópolgárok száma megegyezzen. Ehhez kapcsolódó alkotmányossági kérdés, hogy az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok számának pontos arányban kell-e állnia a névjegyzékbe vett választópolgárok számával. 1. Az Alkotmány 71 § (1) bekezdésében nevesített egyenlő választójog speciális egyenlőségi szabálynak tekinthető a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról rendelkező 70/A. § (1) bekezdéséhez képest. Az Alkotmánybíróság a 70/A § (1) bekezdését olyan általános egyenlőségi szabálynak tekinti, amely szerint a jognak az egyes személyeket egyenlő

méltóságú személyként kell kezelnie, szempontjaikat egyenlő mércével kell mérnie. Így a hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló egyenlő emberi méltóság alkotmányos alapelvét juttatja kifejezésre. [9/1990 (IV 25) AB határozat, ABH 1990, 46.; 61/1992 (XI 20) AB határozat, ABH 1992, 280-281.] Az alkotmányos demokráciákban az „egy ember – egy szavazat” elve alapján vált valóra a politikai közösség tagjainak önkormányzása, amely megvalósítja az egyenlő részvétel jogát a demokratikus eljárásban. A politikai közösség választójogosultsággal rendelkező tagjainak egyenlőségét (egyenlő értékességét) fejezi ki, hogy a népszuverenitáson alapuló döntéshozatal résztvevői azonos jogokkal rendelkeznek, és minden választópolgár szavazata ugyanannyira számít. Nyilvánvaló mindemellett, hogy a képviselő-választás, a népszuverenitáson alapuló döntéshozatal a demokráciában

186 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 alapvető intézmény. Az Alkotmány 71 § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog ezért szoros kapcsolatban áll a 2. § (1) bekezdésében rögzített demokratikus jogállamiság elvével. A választójog egyenlőségének elve mindazonáltal túlmutat a választópolgárok egyenlőségén, mivel az országgyűlési képviselők a politikai közösség minden tagját képviselik. Egyebek mellett ezt fejezi ki az Alkotmány 20. § (2) bekezdése: „Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik.” Ilyen értelemben az egyenlő képviselet a választójoggal nem rendelkezőkre (Alkotmány 70. §) is vonatkozik. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a teljes lakosságon belül a választójoggal rendelkezők aránya nem mutat érdemi eltérést az ország különböző területein, ezért jelen határozatban a választójog egyenlőségét a választópolgárok tekintetében értelmezte.

(Amennyiben egyes területeken kimutatható ilyen eltérés, akkor nem csak a választópolgárokat, hanem valamennyi ott lakó személyt számításba kell venni.) Az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog elvéből fakadó alkotmányossági követelmények érvényesülésének mikéntjét jelentősen befolyásolja a törvényhozó által létrehozott választási rendszer. A magyar Alkotmány ugyanis nem írja elő meghatározott választási rendszer törvényi intézményesítését. Az Alkotmánybíróság korábbi megállapítása szerint „[a]z Alkotmány – a 71. §-ában meghatározott választási alapelveken kívül – nem tartalmaz rendelkezéseket a választójog gyakorlásának módjára nézve. Ebből következően az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a

választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.” [63/B/1995 AB határozat, ABH 1996, 509, 513.; 31/2000 (X 20) AB határozat, ABH 2000, 210, 212-213.] A Magyarországon bevezetett vegyes országgyűlési választási rendszer egyaránt tartalmazza a többségi és az arányos választási rendszerekre jellemző elemeket is. Képviselői mandátumhoz lehet jutni a többségi elv alapján az egyéni választókerületekben, az arányosságot követő területi választókerületben (megyei, fővárosi lista), valamint a töredékszavazatok kompenzálására szolgáló országos listáról is

(amelyre a választópolgárok közvetlenül nem szavaznak). 2. A választási rendszer kialakításának alkotmányos kereteit elsősorban az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt választási alapelvek – közöttük az egyenlő választójog elve – jelölik ki. Az Alkotmánybíróság a 809/B/1998 AB határozatban általános érvénnyel állapította meg: „A választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál.” (ABH 2000, 783, 784) 187 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata A választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. E tekintetben az

Alkotmány 71. § (1) bekezdése a plurális választójogot zárja ki, amely kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút: az Alkotmányból következő „egy ember egy szavazat” elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható. (A mai választási rendszerben ez a követelmény értelemszerűen külön-külön vonatkozik az egyéni jelöltre és a területi listára történő szavazásra.) Az Alkotmánybíróság a szavazatok súlyával összefüggésben megállapította: „A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akarat csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése

természetszerűleg aránytalanságot eredményez.” [3/1991. (II 7) AB határozat, ABH 1991, 15, 17-18] A 6/1991. (II 28) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy „a választópolgároknak az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai jognak tekinti”, mert „a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négyévenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv összetételére.” Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó – akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal.” (ABH 1991, 19, 20) Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság 2000-ben kimondta: „Az egyéni választókerületek eltérő nagysága (választási földrajz), illetőleg

az egy mandátum megszerzéséhez szükséges konkrét szavazatok száma (választási matematika) miatt a választások után, a választási eredmények ismeretében természetesen nem lehet abszolút értelemben vett egyenlőség a szavazatok súlyában.” (809/B/1998 AB határozat, ABH 2000, 783, 784.) A 33/2000 (X 20) AB határozat a választójog egyenlőségének elve alapján azt fogalmazta meg, hogy „a választójognak a választópolgár szempontjából egyenértékűnek és a szavazatoknak közel azonos súlyúaknak kell lenniük.” (ABH 2000, 221, 226.) 3.1 A mai országgyűlési választási rendszerben az Alkotmány 71. § (1) bekezdéséből következő, a választójog egyenlőségére vonatkozó követelmények az egyéni választókerületi jelöltre és a területi listára vonatkozó szavazás esetén is irányadók. (Figyelembe véve a választási rendszer egyes elemeinek sajátosságait.) A szavazatok egyenértékűségét mindkét szavazással

összefüggésben olyan eljárási jogosultságok biztosítják, amelyek minden választópolgárt egyenlően megilletnek. Ide tartoznak – egyebek mellett – a jelölésre, a szavazás rendjére, valamint a jogorvoslatokra vonatkozó 188 2008 Alkotmányjog-1 szabályok. Tartalmi értelemben a szavazatok egyenértékűek, mert minden választópolgárnak – az egyenlő emberi méltóság elvének megfelelően – egy, a többi választópolgáréval azonos értékű szavazata van mind az egyéni jelölt, mind a területi lista esetében. 3.2 Másként ítélendő meg a szavazatok eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági elvárás esetében. A kiindulópont itt is az, hogy a jogszabályoknak kifejezésre kell juttatniuk a választópolgárok egyenlőségét: a szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a választópolgárok egyes csoportjai között, például lakóhelyük, illetve – közvetve –

politikai nézeteik, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk miatt. Ez alapján a szavazatoknak akkor lehet közel egyenlő súlya, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot. Az Alkotmány 71 § (1) bekezdéséből következően a körzethatárok és a listákról szerezhető mandátumok meghatározásának sem célja, sem eredménye nem lehet az, hogy egyes választói csoportokhoz tartozó személyek indokolatlanul hátrányosabb helyzetbe kerülnek másokhoz képest. A tartalmi egyenlőség szempontjából annak nincs jelentősége, hogy az országgyűlési képviselőválasztás során konkrétan hány szavazat eredményez mandátumot. A többségi rendszerekben ugyanis a megegyező nagyságú választókerületekben is elkerülhetetlenül eltérő számú szavazat eredményez mandátumot, tekintettel arra, hogy az egyes kerületekben eltérhet a versengő jelöltek (pártok) száma és támogatottsága, valamint kerületenként

különböző a szavazásban ténylegesen részt vevő választópolgárok száma. Következésképpen a „lehetőleg azonos súlyú”, illetőleg „a közel azonos súlyú” szavazatok követelménye nem vonatkozhat a szavazásban részvevő választópolgárok – egyéni jelöltre és területi listára – ténylegesen leadott szavazataira és azok egymáshoz való viszonyára. A választási részvétel, a választópolgárok aktivitása miatti eltérések és a ténylegesen leadott szavazatok megoszlása nincs kihatással az Alkotmány 71. § (1) bekezdéséből következő egyenlő választójog elvének érvényesülésére. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján nem követelhető meg az sem, hogy a mai magyarországi választási rendszerben az egyes választókerületek választói névjegyzékében nyilvántartásba vett választópolgárok száma pontosan megegyezzen. Ehhez hasonlóan az sem várható el, hogy az egyes

területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma pontos arányban álljon a névjegyzékbe vett választópolgárok számával. Mindez csak a szabályozás adott időpontjában lenne elképzelhető, mert a 18. életév betöltése (a választójog megszerzése), a halálozások, a lakóhelyváltozások és más körülmények miatt a névjegyzékekben szereplő választópolgárok száma folyamatosan változik. 3.3 A választójog egyenlőségéből származó alkotmányossági követelmények tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Európa Tanács Velence Bizottságának 190/2002. számú véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral Matters a közös európai választójogi örökség egyik meghatározó elemének minősíti a választójog egyenlőségét. A 189 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 dokumentum szerint az egyenlőség magában foglalja a mandátumok

választókerületek közötti egyenletes elosztásának követelményét, amely a következőket tartalmazza: – a képviselői helyek elosztása kiegyensúlyozottan, világos szempontok szerint kell megtörténjen, a következő lehetséges kritériumok figyelembe vételével: népesség, a nemzeti kisebbségek számaránya, a regisztrált választópolgárok száma, a választójogukkal várhatóan élők aránya; – földrajzi, közigazgatási, valamint történelmi határvonalak számításba vehetők; – az egy képviselői helyre jutó választópolgárok száma tekintetében a választókerületenkénti eltérés nem haladhatja meg a 10 %-ot, és semmiképpen sem lépheti túl a 15 %-ot. E szabályoktól csak kivételes körülmények esetén engedhető meg az eltérés (adott területen élő kisebbségek érdekeinek védelme, szórványosan lakott terület egységének védelme érdekében); – a képviselői helyek elosztásának rendszerét legkevesebb tízévenként

újra kell vizsgálni, lehetőleg választásokon kívüli időszakokban; – a választókerületek határvonalainak újbóli meghatározása esetén a következő szempontoknak kell érvényesülniük: elfogulatlanság, a nemzeti kisebbségek hátrányos helyzetbe kerülése lehetőségének kizárása, egy többségében független személyekből álló bizottság véleményének meghallgatása. (A bizottságnak lehetőség szerint legyen földrajzi, illetve szociológiai szakember tagja, a pártok legyenek egyenlő arányban képviselve, illetve szükség esetén a nemzeti kisebbségek is.) 4.1 Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az Alkotmány 71. § (1) bekezdését értelmezve úgy ítélte meg, hogy a választójog egyenlőségének elve megköveteli a képviselői helyek választókerületek közötti egyenletes elosztását. Az Alkotmánybíróság – a jogalkotónak szóló – alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy az egyéni

választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben és csak megfelelő alkotmányos indokkal térjen el egymástól. A lehető legkisebb mértékű eltérésre kell törekednie a jogalkotónak a területi listákról megszerezhető mandátumok meghatározásakor is. Ez azt jelenti, hogy az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok számának szorosan igazodnia kell a névjegyzékbe vett választópolgárok számához. (Mivel a területi listákról nem a többségi, hanem az arányossági elv alapján lehet mandátumhoz jutni, a területi választókerületek nagyságának, a jegyzékbe vett választópolgárok számának csak az adott területen megszerezhető mandátumokhoz viszonyítva van jelentősége.) Tehát, amennyire lehetséges, a jogalkotónak törekednie kell arra, hogy az egyenlő képviselet elvei az egyéni választókerületek és a területi listák esetében is érvényre

jussanak. 4.2 A választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el. Minél jelentősebb az eltérés a választásra jogosultak száma, illetve – a területi listás rendszerben – a választókerületenként megszerezhető mandátumok száma között, annál erősebb alkotmányos indok szükséges az eltérés igazolásához. Megfelelő indok lehet – egyebek mellett – a földrajzi viszonyok, a közigazgatási határok, valamint a nemzeti, illetve etnikai kisebbségek számarányának figyelembe 190 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 vétele. Ugyanakkor még a statisztikailag egyébként elhanyagolható különbségek is alkotmányellenesek lehetnek, ha azok a választókerületek határaival való manipuláció eredményeként jönnek létre. Történetileg a választás eredményének előzetes befolyásolását

célzó ilyen jellegű változtatásokra (gerrymandering) a leggyakrabban a politikai erőviszonyok mesterséges átalakítása, illetve a kisebbségek politikai részvételének megnehezítése érdekében került sor. 4.3 Nyilvánvaló, hogy létezhet olyan rendkívüli eltérés az egyes választókerületek, illetve területi listák között, amely vnmagában véve, azaz függetlenül az eltérés indokától, sérti az Alkotmány 71. § (1) bekezdését Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy minden körülmények között ellentétes az egyenlő választójog elvével, ha az egyéni választókerületekben a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés mutatható ki. A kétszeres eltérést tartalmazó szabályozás nem az egyenlő választójog első elemét, a szavazatok egyenértékűségét befolyásolja, mert az ország más-más részein (különböző választókerületekben) élő minden egyes választópolgár azonos számú

szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. Ugyanakkor a kétszeres eltérés olyan különbséget eredményez az egyenlő választójog második eleme, a választópolgárok különböző közösségeihez tartozó személyek szavazatainak súlya között, hogy az ellentétes az alkotmányos általános [54. § (1) bekezdés; 70/A. § (1) bekezdés] és speciális [71 § (1) bekezdés] egyenlőségi szabályaival. Ilyen esetben a választásra jogosultak száma közötti eltérés olyan nagy mértékű, hogy azt semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá. A kétszeresnél kisebb, konkrét szabályozásbeli eltérések külön – jelen ügyben nem vizsgált – alkotmányossági kérdést jelentenek. Az Alkotmánybíróság így a jelen határozatban nem foglalt állást arról, hogy pontosan milyen mértékű eltérés esetén lehet mérlegelni az eltérés indokát. (A szakirodalmi vizsgálatok kiterjednek a legkisebb és a

legnagyobb kerületek közötti különbségen túl az egyes kerületeknek az átlagtól való eltérésére is.) 4.4 Az egyes választókerületekben nyilvántartásba vett választópolgárok számának folyamatos változása, s különösen a belső migráció azt indokolja, hogy a jogalkotó időről-időre vizsgálja felül az egyéni választókerületek határait, valamint az egyes területi listákról megszerezhető mandátumok arányait. Ugyanakkor a határok túl gyakori változtatása veszélyeztetheti a választási rendszer stabilitását, és – különösen, ha arra nem sokkal a választásokat megelőzően kerül sor – felkeltheti a politikai erőviszonyok megengedhetetlen módosításának gyanúját. III. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján a támadott szabályozást összevetette az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében foglalt – a jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtett – egyenlő választójog elvével. 1. A Vjt 2 számú

melléklete egyfelől azt határozza meg, hogy 191 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 az egyes megyékben (és a fővárosban) hány egyéni választókerület van (az összesen 176-ból). Másrészt a melléklet tartalmazza a területi választókerületekben összesen megszerezhető 152 mandátum megyénkénti eloszlását. A Vr melléklete az országgyűlési egyéni és területi választókerületek sorszámát, székhelyét és területét állapítja meg. Az indítványozó mindkét melléklet egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált jogszabályi mellékletek az Alkotmány 71. § (1) bekezdésének végrehajtására szolgáló rendelkezések. Az egyenlő választójog elvének érvényesülése függ a Vjt. 2 számú mellékletének és a Vr mellékletének tartalmától. Az egyéni választókerületek megyénkénti megoszlása (Vjt. 2 számú melléklete) és

az egyes választókerületek területének körülírása (Vr. melléklete) alapvetően befolyásolja az egyéni jelöltekre leadható szavazatok súlyát. A területi választókerületekben megszerezhető mandátumok megyénkénti elosztása (Vjt. 2 számú melléklete) pedig a területi listás szavazatok súlyát határozza meg. Emiatt a hatályos szabályozásban alapvetően a vizsgált két mellékleten múlik, hogy teljesül-e az Alkotmánybíróság által a jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtett két alkotmányossági követelmény: az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben és csak megfelelő alkotmányos indokkal térhet el egymástól; az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok számának szorosan igazodnia kell a választásra jogosultak számához. Az ettől való eltérésre csak megfelelő alkotmányos indok esetén kerülhet sor. 2.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Vjt 2 számú melléklete és a Vr. melléklete nem nyilvánítható egészében alkotmányellenessé, és ebből következően nem semmisíthető meg azon az alapon, hogy bizonyos egyéni választókerületekben jegyzékbe vett választópolgárok száma között kétszeres eltérés mutatható ki. Ezt az indítványozói kezdeményezést az Alkotmánybíróság egyrészt azért utasította el, mert a támadott mellékletek tartalmának csak egy része áll összefüggésben a felvetett alkotmányossági kifogással. (A Vjt 2 számú mellékletének az a része, amely az egyéni választókerületek számának megyénkénti megoszlásáról rendelkezik, valamint az egyes egyéni választókerületek területének körülírása, amelyet a Vr. melléklete tartalmaz) Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében nem vetheti össze valamennyi egyéni választókerületben jegyzékbe vett választópolgárok számának

egymáshoz való viszonyát, illetve a választókerületek átlagától való eltérését. Önmagában a túlzott eltérést mutató választókerületekre vonatkozó konkrét rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálata és megsemmisítése sem járható út, mert a választási rendszer egy-egy ilyen elemének kiemelése közvetlenül kihat a rendszer egészének működésére. Kivételt jelenthet például, ha a jogalkotó a választási rendszerre vonatkozó jogszabályokat, illetve azok mellékleteit módosítja, és az alkotmányossági felülvizsgálat az esetleg még hatályba sem lépett módosításokat érinti. Az indítványozó azonban két jogszabályi melléklet teljes megsemmisítését kezdeményezte, ami az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ellehetetleníteni a választási rendszer működtetését. 192 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Vjt. 2 számú melléklete és a Vr. melléklete

alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. IV. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989 évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49 § (1) bekezdése kimondja: „Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.” Az Abtv 21 § (7) bekezdése – a 49 § idézett (1) bekezdésével megegyezően – úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból is indíthat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló eljárást. Jelen ügyben az indítványozó az utólagos normakontrollra irányuló indítványa keretében kifogásolta, hogy a Vjt. „nem rendelkezik az

esetleges demográfiai változások miatt szükségessé váló, annak megfelelő választókerületi határok és területi választókerületenként megszerezhető mandátumok számának módosításáról.” Ezt a kifogást, valamint a jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtett elvi szempontokat figyelembe véve, az Alkotmánybíróság az Abtv. 49 § (1) bekezdése alapján – hivatalból eljárva – megvizsgálta, hogy a választási rendszerre vonatkozó jogszabályok kellő garanciát nyújtanak-e az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog elvéből következő, a szavazatok közel azonos súlyára vonatkozó alkotmányossági követelményeknek. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Abtv. 49 § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990 (X 16) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.;

1395/E/1996 AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.; 35/1999 (XI 26) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 49/2001 (XI 22) AB határozat, ABH 2002, 351, 355.] Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság számos határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995 (III 31) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997 (IV 29) AB határozat, ABH 1997, 122, 128; 15/1998. (V 8) AB határozat, ABH 1998, 132, 138; 22/1999 (VI.

30) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201; 49/2001 (XI 22.) AB határozat, ABH 2001, 351, 355] 193 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata 2.1 Az Alkotmány 71 § (3) bekezdése kimondja: „Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. számú határozatban hangsúlyozta, hogy a választójog olyan „alapvető jog, amely az állampolgároknak az állami hatalom gyakorlásában való részvételét hivatott biztosítani és amelynek érvényesülése azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy biztosítsa gyakorlásának feltételeit és jogszabály – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt előírásnak megfelelően törvény – határozza meg

gyakorlásának módját, rendjét, valamint garanciáit.” (ABH 1996, 509, 513.) A szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények tartalmával összefüggésben a Ve. fogalmaz meg előírásokat A Ve. 9 §-a kimondja: „(1) A választókerületeket úgy kell kialakítani, hogy választókerületenként a lakosság száma megközelítően azonos legyen. (2) A választókerületek kialakításánál figyelemmel kell lenni a nemzetiségi, vallási, történelmi, földrajzi és egyéb helyi sajátosságokra is.” A Ve. „Választókerületek, szavazókörök” cím alatti 88 §-a így rendelkezik: „A választókerületek kialakításának elvei: a) az egyéni választókerület a főváros, megye területén belül van, b) a települési önkormányzat egész területe az egyéni választókerületen belül van; a fővárosban az egyéni választókerület két vagy több fővárosi kerületi önkormányzat területére is kiterjedhet; a fővárosi kerület és a

megyei jogú város két vagy több egyéni választókerületre is osztható, c) az egyéni választókerület székhelye – lehetőség szerint – városban van, d) a város és vonzáskörzete egy választókerületet is alkothat, e) a területi választókerület a főváros, illetőleg a megye területével azonos.” A Vjt. Az 50 § (2) bekezdése kimondja: „Felhatalmazást kap a Minisztertanács arra, hogy az egyéni és a területi választókerületek sorszámát, székhelyét és területét megállapítsa.” Ezzel tartalmilag megegyező felhatalmazó rendelkezés szerepel a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény (a továbbiakban: Ve.) 152 §-ában: „Felhatalmazást kap a Kormány, hogy az országgyűlési egyéni és területi választókerületek sorszámát, székhelyét és területét megállapítsa.” A Vjt 52 § b)-c) pontjai szerint a Vjt mellékletei állapítják meg – egyebek mellett – „a megyékben és a fővárosban az egyéni

választókerületek számát és területi választókerületenként a megszerezhető mandátumok számát”. 2.2 Az egyéni és a területi választókerületek kialakításával 194 2008 Alkotmányjog-1 kapcsolatban tehát a Ve. és a Vjt tartalmaz rendelkezéseket A hatályos szabályozás szerint a választókerületek területének meghatározása a Kormány hatáskörébe tartozik, míg az egyéni választókerületek megyei megoszlásáról és a területi listáról megszerezhető mandátumok számáról az Országgyűlés jogosult dönteni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az egyéni és a területi választókerületek kialakítására vonatkozó szabályok rendkívül hiányosak. A Ve 9 §-a, amely szerint választókerületenként a lakosság számának megközelítően azonosnak kell lennie, lényegében csak a jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtett absztrakt alkotmányossági követelménynek megfelelő előírást tartalmazza.

Korábban a Vjt „A választókerületek kialakításának elvei” című, 1. számú melléklete egyebek mellett úgy rendelkezett, hogy: „Az egyéni választókerületek lakosainak száma megközelítőleg 60 ezer.” Az 1 számú mellékletet a Ve 155. § a) pontja hatályon kívül helyezte (Hatálytalan 1997 XI. 6-tól) Ma sem a Ve, sem más törvény nem határozza meg a választókerületek területének módosításánál irányadó szempontokat. Tisztázatlan, hogy a Kormánynak mit lehet és mit kell mérlegelnie, amikor a változtatásról dönt. Nincs törvényi szabály, amely a megengedett eltérés mértékéről rendelkezne, akár az egyes kerületek választópolgárainak száma közötti különbségek, akár az egyes kerületeknek az átlagtól való eltérése (és az esetleges kivételek) meghatározásával. Hiányoznak azok a törvényi garanciák is, amelyek azt biztosítanák, hogy a Kormány döntéshozatalhoz vezető eljárása megfeleljen a

kiegyensúlyozottság és elfogulatlanság követelményeinek. Az Alkotmánybíróság a törvényi szabályozás súlyos hiányosságának tekinti, hogy nincs előírás az egyéni választókerületek területének és a területi listákhoz tartozó mandátumok számának időszakos felülvizsgálatára. Az elmúlt tizenöt évben nem is került sor az alkotmányos átalakulás idején rögzített kerülethatárok és listás mandátumszámok átfogó felülvizsgálatára. A Vr módosítása általában csak akkor történt meg, ha azt közigazgatási változás szükségessé tette. (Például, ha valamelyik település az egyik megyéből kiválva egy másikhoz csatlakozott.) Mindemellett törvényben kell meghatározni, hogy közvetlenül a választásokat megelőző időszakban milyen kivételes esetekben módosíthatók az egyéni választókerületi határok. Tehát a törvényhozásnak kell rendelkeznie az időszakos felülvizsgálatot végző intézményről, a

felülvizsgálat idejéről, valamint a választások előtti beavatkozási korlátozásról. A törvényhozás a választókerületekre vonatkozó szabályozás kialakításakor a választójoggal rendelkezők számához és a teljes lakosságszámhoz is igazíthatja a mandátumszámokat. Azonban tekintettel kell lenni arra, hogy a jelen határozat indokolásának II. pontjában kifejtettek szerint az egyenlő képviselet a választójoggal nem rendelkezőkre is vonatkozik. Ezért a választójoggal rendelkezők számához viszonyított mandátumszám csak akkor felel meg az Alkotmánynak, ha a választójoggal rendelkezők és a teljes lakosság aránya nem mutat érdemi eltérést az ország egyes területein. Ellenkező esetben nem csak a választópolgárokat, hanem valamennyi ott lakó személyt számításba kell venni. A választópolgárok száma és a lakosságszám arányait az Alkotmánybíróság jelen ügyben nem 195 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin

Kata vizsgálta. 2.3 Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében – indítvány hiányában – nem foglalt állást a hatályos szabályozás jogforrási szintjéről. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatakor az Alkotmánybíróság azonban figyelembe vette, hogy a mai rendszerben a választókerületek területe függ az állam közigazgatási tagozódásától. Az Alkotmány 41. § kimondja: „(1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. (2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók.” Az Alkotmány 19 § (3) bekezdés l) pontja, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény (a továbbiakban: Ötv.) 93 § (4) bekezdése alapján a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról, valamint a fővárosi

kerületek kialakításáról az Országgyűlés dönt. Ugyanakkor az Ötv 94 § b) pontja szerint a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről – az érintett önkormányzatok kezdeményezésére – a köztársasági elnök dönt. Mivel a községek, városok létrehozatala, egyesítése stb. kihat az egyéni választókerületekre, ezért – a hatályos szabályozás szerint – a változtatások általában a Vr. mellékletének módosítását indokolják. Az Alkotmányból nem következik, hogy a községek alakítása, egyesítése, illetve a városi cím adományozása (amelyekkel összefüggésben az Országgyűlésnek nincs hatásköre) szükségképpen a választási rendszert meghatározó – kétharmados – törvények módosításának kényszerét vonja maga után. Ha az időről időre előforduló közigazgatási változásokat

késedelmesen vagy egyáltalán nem követné a választási törvények módosítása, akkor a választások kivihetetlenné válnának. Ezért a szabályozás rugalmasságának biztosítását az Alkotmánybíróság lényeges szempontnak tekinti. Mindazonáltal alkotmányossági szempontból jelentős veszélyeket hordoz magában, ha a Kormány megfelelő törvényi korlátok nélkül határozhatja meg a választókerületek területét. Amint arra az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának II. pontjában utalt, a választókerületek határaival való manipuláció, a választás eredményének a politikai erőviszonyok mesterséges átalakítását célzó előzetes befolyásolása minden körülmények között ellentétes az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével Az Alkotmányból az következik, hogy törvényi szinten jelenjenek meg azok a lényeges garanciák, amelyek megfelelően körülhatárolják a Kormány, valamint a későbbi – esetleg nem kétharmados

többséghez kötött – törvényhozás mozgásterét, és biztosítják az Alkotmány 71. § (1) bekezdéséből következő egyenlő választójog elvének érvényesülését. 3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényi szabályozás ismertetett hiányosságai az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében rögzített egyenlő választójog alapelve és azon belül a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények sérelmével járnak. Amint azt az Alkotmánybíróság a jelen határozat indokolásának II. pontjában hangsúlyozta, a választójogi szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a 196 2008 Alkotmányjog-1 választópolgárok egyes csoportjai között. Másfelől közelítve: a körzethatárok és a listákról szerezhető mandátumok meghatározásának sem célja, sem eredménye nem lehet az, hogy egyes választói csoportokhoz tartozó személyek indokolatlanul hátrányosabb helyzetbe kerülnek másokhoz képest. Mivel a

jelenlegi törvényi szabályozás nem tartalmazza az Alkotmány 71. § (1) bekezdésének érvényesüléséhez szükséges garanciákat, az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapította: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő alkotmányossági követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket. 4. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával egyidejűleg felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. június 30-ig tegyen eleget. A határidő megállapításánál a testület tekintettel volt arra, hogy alkotmányossági szempontból rendkívül aggályos, ha a választásokat közvetlenül megelőző időszakban kerül sor a törvénymódosításra és annak

megfelelően az egyéni választókerületek területének és a területi listákról megszerezhető mandátumok számának átfogó felülvizsgálatára. Az Alkotmány 20. § (1) bekezdése kimondja: „Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani.” Ez alapján a következő – nem rendkívüli – országgyűlési képviselő-választásra 2006. április vagy május hónapban kerülhet sor. Így a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése az országgyűlési képviselők Alkotmány 20. § (1) bekezdése alapján megtartandó választását követően megalakuló új Országgyűlés kötelessége lesz. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy határozata nem érinti azoknak az országgyűlési képviselő-választásoknak az

alkotmányosságát, amelyeket a jelen határozatban előírt törvénymódosítást, valamint az egyéni választókerületek területének és a területi listákról megszerezhető mandátumok számának átfogó felülvizsgálatát megelőzően tartottak. A választási rendszert meghatározó jogszabályoknak hosszú távon, stabilan kell biztosítaniuk az Alkotmány 71. §-ában felsorolt választási elvek érvényesülését. Ennek kialakítására, a hiányzó rendelkezések pótlására a választásokat követően kerülhet sor. Az Alkotmánybíróság továbbá megjegyzi, hogy jelen határozatával az országgyűlési képviselő-választásokra vonatkozó szabályozással összefüggésben állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, de a határozat indokolásának II. részében kifejtett elvi szempontok értelemszerűen irányadók az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében nevesített többi választás esetében is. 5. Az Alkotmánybíróság az

alkotmányos követelmény, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel elrendelte a határozat Magyar Közlönyben való 197 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata közzétételét. Budapest, 2005. június 14 Dr. Holló András az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró Dr. Kukorelli István előadó alkotmánybíró Dr. Tersztyánszkyné Dr Vasadi Éva alkotmánybíró ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------45/2005. (XII 14) AB határozat Közzétéve a Magyar Közlöny 2005. évi 160 számában AB közlöny: XIV. évf 12 szám --------------------------------------------------------------733/G/2003 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság

az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére, jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában – dr. Bragyova András és dr Kovács Péter alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot: I. Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörben eljárva megállapítja: 1.Az Alkotmány 68 § (2) bekezdése védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Az egyes személyeknek valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásáról szóló döntése és ennek nyilvánosságra hozatala az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező – az emberi méltóságból levezetett –önazonossághoz, 198 2008 Alkotmányjog-1 önrendelkezéshez való jog körébe tartozik. 2.Az egyénnek a valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozására vonatkozó

személyes adatok kezelése, az adatok nyilvánosságra hozatala – az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdésén alapuló információs önrendelkezési jog alapján – az érintett személy hozzájárulásától függ; ez a jog az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdése által megszabott keretek között korlátozható. 3.A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyek közéletben való kollektív részvételének a jogát az Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése biztosítja 4.A nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való kollektív részvételének egyik formája az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésében meghatározott nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzat. 5.A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról, hatásköréről szóló rendelkezéseket az Alkotmány nem határozza meg, ezeket a szabályokat az Országgyűlés az Alkotmány 68. §-ának (5) bekezdésében foglaltak szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők

kétharmadának támogató szavazatával alkotja meg. 6.A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg. II. 1.Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997 évi C. törvény 115/E §-a és 115/F §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2.Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv) 22

§-ának a), d) és e) pontjaiban biztosított jogkörében eljárva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság – állapítsa meg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV törvény (a továbbiakban: Övjt.) 50/B §-a (2) bekezdésének és 50/C §-a (1) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket, – állapítson meg az Övjt. 50/A §-ának (2) bekezdésével kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, – a fentiekkel összefüggésben értelmezze együttesen az 199 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Alkotmány 68. §-ának (4) bekezdését és 59 §-ának (1) bekezdését. Az indítványozó álláspontját az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére és 68. §-ára alapította 2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy az Övjt. 50/B §-ának (2) bekezdése és 50/C §-ának (1) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzati

választásokon minden választópolgár választhat és megválasztható, nem csak azok, akik a kisebbségi közösségnek ténylegesen tagjai. Hivatkozott arra, hogy a 2002-2003. évi választások után nagyon sok panasz érkezett be, és megállapítható, hogy valamennyi kisebbség körében előfordultak visszaélések. Álláspontja szerint a jogi szabályozás hiányosságai a kisebbségi önkormányzati rendszer létét veszélyeztetik. Kifejtette, hogy a kisebbségi önkormányzati választások szabályozása csak abban az esetben felelne meg a demokratikus legitimáció követelményének, ha olyan rendelkezések születnének, amelyek szerint a kisebbségi önkormányzati képviselőket az adott kisebbség közössége választaná meg saját tagjai közül. Tévesnek tartotta azt a felfogást, amely az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdésére alapítja azt a rendelkezést, amely szerint minden választópolgárt megillet a kisebbségi önkormányzati választásokon

való választás és választhatóság joga. Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 68. §-ának (1) – (4) bekezdésében meghatározott alapjogok érvényesülését sértik a támadott szabályok. A visszaélések megakadályozása érdekében az indítványozó kérte az alkotmánysértő szabályok megsemmisítését és az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének az 59 § (1) bekezdésével együttes értelmezését. Az indítványozó a jogalkotó mulasztásának megállapítását is kérte, mert a jogszabályok nem írják elő a kisebbségi választójogi névjegyzék bevezetését, valamint a választópolgárok nyilatkozattételi kötelességét a kisebbségi közösséghez tartozásukról, és e nyilatkozat helytállóságának ellenőrzéséről. Ezért kérte „a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság sérelmének a megállapítását és az Országgyűlés felhívását a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesítését

biztosító törvényi rendelkezések megalkotására”. 3. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés 2005 június 13-i ülésnapján elfogadta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló törvényt (a továbbiakban: Tv.) A köztársasági elnök azonban a Tv.-t nem írta alá, hanem alkotmányossági aggályainak közlésével az Alkotmánybíróságnak küldte meg véleményezésre. A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX 29) AB határozatában (ABK 2005 szeptember) megállapította, hogy a Tv.-nek a köztársasági elnök által aggályosnak tartott rendelkezései alkotmányellenesek. Ezt követően az Országgyűlés megalkotta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi

CXIV törvényt (a továbbiakban: Módtv) A Módtv 72 §-a (5) bekezdésének j) pontja hatályon kívül helyezi az Övjt.nek – többek között – az indítványozó által támadott szabályait. 4. Az indítványozó a köztársasági elnök indítványához 200 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kapcsolódó beadványában kifejtette, hogy a Tv. sem garantálja a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó nyilatkozat valódiságát, a nyilatkozat valótlansága esetére nem határoz meg szankciót. Így az alkotmánysértést továbbra is fennállónak ítélte, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. 5. A 34/2005 (IX 29) AB határozat közzététele után az indítványozó újabb beadványt nyújtott be, és ebben kiegészítette eredeti kérését. Álláspontja szerint a Módtv nem orvosolta a korábbi beadványokban kifejtett alkotmányossági aggályokat. Az indítványozó továbbra is kérte az Alkotmány

59. §-a (1) bekezdésének és 68. §-a (4) bekezdésének együttes értelmezését Az alkotmányértelmezéssel azt akarja tisztázni, hogy „a kisebbségek önkormányzáshoz fűződő jogának érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog alkotmányos – elkerülhetetlen, szükséges mértékű és arányos – korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint, hogy ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bíróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e”. Az indítványozó véleménye szerint a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény (a továbbiakban: Ve) 115/E §-ának és 115/F. §-ának a Módtv 65 §-a által megállapított szövege lehetővé teszi, hogy a kisebbségi választói névjegyzékbe bármely magyar állampolgár felvételre kerüljön, ha –

egyéb feltételek teljesítése mellett – a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását állítja. Az új szabályok sem teszik lehetővé annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg szankciókat a valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére. Így visszaélésre van lehetőség. Ezért az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabály a korábbi beadványokban leírtak szerint „az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvébe ütköztethető, valamint sérti az Alkotmány 68. § (1) – (4) bekezdésében megfogalmazott alapjogainak érvényesülését.” Ezért az indítványozó kérte a Módtv 65 §ának, illetve a Ve 115/E §-ának és 115/F §-ának hatályba lépése után ezeknek a szabályoknak a megsemmisítését. Az indítványozó – korábbi beadványának a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó kérelmét

megismételve – kérte, hogy az Alkotmánybíróság „hívja fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését biztosító törvényi szabályozás megalkotására”. II. Az indítványozó a következő jogszabályokra hivatkozott: az Alkotmány rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” „59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.” „68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. 201 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a

nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. (3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják. (4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” a Módtv. rendelkezései: „65. § A Ve a következő XII/A és XII/B fejezettel (115/B §115/U §) egészül ki: 115/E. § (1) A helyi választási iroda a választás évében május 31-ig levél útján tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező, október 1. napjáig nagykorúvá váló magyar

állampolgárokat a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos tudnivalókról, és megküldi részükre a 11. melléklet szerinti nyomtatványt. A tájékoztató szövegét a nemzeti és etnikai kisebbségek ügyében illetékes kormányzati szerv az országos kisebbségi önkormányzatokkal egyezteti. (2) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás évének július 15. napjáig lehet kérni a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől a kérelemnek az önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel levélben is kérhető úgy, hogy a legkésőbb a választás évének július 15. napjáig megérkezzen a helyi választási irodába. (3) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelmet a 11. melléklet szerinti nyomtatványon lehet benyújtani. (4) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelem

tartalmazza a polgár a) családi és utónevét, b) születési családi és utónevét, c) lakóhelyét, d) személyi azonosítóját, e) nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik, továbbá f) aláírását. (5) Ha a polgár több kisebbség választói jegyzékébe is kéri felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen. 115./F § (1) A helyi választási iroda vezetője legkésőbb július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói jegyzékbe vételéről. (2) A helyi választási iroda vezetője a kérelmező állampolgárságát és választójogát a személyiadat- és lakcímnyilvántartás, valamint a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása alapján ellenőrzi. A választójog ellenőrzése céljából a személyiadat- és lakcímnyilvántartás és a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása összekapcsolható. (3) Fel kell venni a kérelmezőt a kisebbségi

választói jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a 115/E. § (4) bekezdésében foglalt adatokat, a kérelmező magyar állampolgár és a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik; ellenkező esetben a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni. 202 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 (4) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatáról. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatnak tartalmaznia kell a kisebbségi választói jegyzékbe vétel megtagadásának indokát és annak bizonyítékait, valamint a határozattal szembeni jogorvoslati lehetőségről szóló tájékoztatást is. (5) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozattal szemben az erről szóló értesítés kézhezvételét követő három napon belül

nyújtandó be kifogás a helyi választási iroda vezetőjéhez.” „72. § (1) E törvény a kihirdetését követő 30 napon lép hatályba.” A Módtv. szövegét a Magyar Közlöny 2005 október 26-i, 141 száma tette közzé. III. 1. Az indítványozó az Alkotmány 68 §-a (4) bekezdésének és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezését kérte Az Obtv. 22 §-ának e) pontja, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII törvény (a továbbiakban: Nektv.) 20 §-ának (2) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmány értelmezésének indítványozására. 2. Az indítványozó szerint az Alkotmány 68 §-a (4) bekezdésének és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezése annak megállapítását szolgálja, hogy „a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülése érdekében tekinthetőe a személyes adatok védelméhez fűződő jog

elkerülhetetlen, szükséges mértékű és arányos korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bíróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e.” Az indítványból megállapítható, hogy bár az indítványozó kifejezetten csak a 68. § (4) bekezdését említette, valójában az egész 68. § tekintetében kérte annak tisztázását, milyen jogok illetik meg a kisebbségeket az Alkotmány 70. §-a (1) bekezdésének 2002-ben módosított szövegével összefüggésben. Az indítványozó értelmezése szerint ugyanis az Alkotmány 68. §-a és 70. §-ának (1) bekezdése között 2002-ig ellentét állt fenn, az ellentét az Alkotmány 2002. évi módosításával – 2004 május 1-jei hatállyal – megszűnt, és ennek alapján kell a kisebbségi önkormányzatok választását

szabályozni. Az így felfogott alkotmányosság azt követeli meg, hogy a kisebbségi önkormányzat tagjait a kisebbség közössége válassza, a választásra jogosultakat kisebbségi választói névjegyzékbe vegyék fel, a kisebbségi választópolgároknak a kisebbséghez való tartozását ellenőrizzék. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány tartalmilag megfelel az Alkotmány értelmezésével kapcsolatban a korábbi határozatokban megfogalmazott követelményeknek [összefoglalóan: 62/2003. (XII 15) AB határozat, ABH 2003, 637, 643.; 42/2000 (XI 8) AB határozat, ABH 2000, 329, 331332] Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezését elvégezte. 3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés során – a 203 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kialakult gyakorlatnak megfelelően – a jelen esetben is – a hatalommegosztás elve alapján jár el, nem veszi át a jogalkotó feladatát, hanem a konkrét alkotmányjogi

problémának az Alkotmányból levezethető megoldását keresi [31/1990. (XII 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137-138; 25/1995 (V 10) AB végzés, ABH 1995, 427, 428.], – a megszorítóan felfogott alkotmányértelmezési hatáskör gyakorlásához nem tekinti elégséges alapnak azt, hogy az Alkotmányra épülő további szabályozás elveinek meghatározására van szükség (996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 534535), – a jogok alkotmányos, összefüggő rendszerének és a rendszer működőképességének szem előtt tartásával, valamint – szükség szerint – a nemzetközi tényanyag, a nemzetközi kötelezettségek figyelembevételével fejti ki az alapjogok tartalmát [21/1996. (V. 17) AB határozat, ABH 1996, 74, 83] 4. Az Alkotmánybíróság az értelmezési kérelem alapján először az Alkotmány 68. §-ának tartalmát vizsgálta Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése kifejezi, hogy milyen nagy szerepe van a kisebbségeknek: a kisebbségek

államalkotó tényezők. Erre a fontos szerepre tekintettel a 68 § (2) bekezdése – egyebek között – kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek kollektív részvételét a közéletben. A 68 § (3) bekezdése szerint az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosítják. A 68 § (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. 5. Az indítványozó kérelmének megfelelően az Alkotmánybíróság vizsgálta a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletével kapcsolatban az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdését is. Az indítványozó azonban a kisebbséghez tartozás vállalásának és ellenőrzésének kérdését is felvetette, és ezért az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdését is figyelembe kell venni. A nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok azokat a

személyeket illetik meg, akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési jogon alapuló döntése. Ahhoz hasonlóan, ahogy a névhez való jog az önazonossághoz való jog egyik megnyilvánulása és az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján élvez védelmet [58/2001 (XII 7.) AB határozat, ABH 2001, 527, 542], a valamilyen nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság, az önrendelkezés fontos eleme. Az önrendelkezési jog az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében kimondott emberi méltósághoz való jogon, mint általános személyiségi jogon alapul [8/1990. (IV 23) AB határozat, ABH 1990, 42, 44-45.] Az emberi méltósághoz való jog szubszidiárius alapjoga az egyéni autonómia védelmének [56/1994. (XI 10) AB határozat, ABH 1994, 312, 313] Az önrendelkezési jog körébe tartozik azonban az

is, hogy valaki a valamelyik kisebbséghez tartozását nem akarja nyilvánosságra hozni. Itt kapcsolódik az önrendelkezéshez a magántitok, a személyes adatok védelme. Az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkit megillet – egyebek mellett – a magántitok és a személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett gyakorlata szerint ez a jog kivételesen, törvény által 204 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 korlátozható, de a korlátozásnak meg kell felelnie az Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990. (X 4) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.] A 15/1991 (IV 13) AB határozatban kifejtett és azóta is követett elv szerint a személyes adatok védelméhez való jog információs önrendelkezési jogot jelent. Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni általában csak az érintett

személy beleegyezésével szabad [ABH 1991, 40, 42.; újabban, a gyakorlatot áttekinti: 22/2004 (VI 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 370-371] A fenti alapelvet tartalmazó alkotmánybírósági határozatnak megfelelően került meghatározásra a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII törvény 1 §-ának (1) bekezdése E törvény 2 §-ának 2. a) pontja szerint különleges adatnak minősül a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó adat. A 3 § (2) bekezdése szerint különleges adat akkor kezelhető, ha az érintett személy ehhez hozzájárult, vagy – egyebek mellett – Alkotmányban biztosított alapjog érvényesítése érdekében törvény ezt elrendeli. Az információs önrendelkezési jog korlátozására is irányadó az az Alkotmányból levezetett követelmény, hogy a korlátozás akkor fogadható el alkotmányosnak, ha kényszerítő okból és a legkisebb korlátozással, a

legalkalmasabb eszköz használatával történik [a korábbi gyakorlatot összefoglalja a 35/2002. (VII 19) AB határozat, ABH 2002, 199, 206] Ennek megfelelően az alapjog korlátozásának megengedhetősége mindig a konkrét szabályozástól függően állapítható meg [27/2002. (VI 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 147] A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Az Alkotmányból nem következik azonban egyetlen meghatározott megoldás. Alkotmányértelmezéssel nem határozható meg, hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása fogadható el

alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának (milyen alapon, kik által, milyen eljárásban történő) ellenőrzése érdekében. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével nem veszi át a jogalkotó feladatát. A jogalkotó által elfogadott konkrét szabály vizsgálata alapján lehet csak megállapítani, hogy az adott korlátozás alkotmányos-e. 6. Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel joga az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív részvételről van szó. A kisebbségek képviseletére vonatkozó jogról szóló szabályt követően mondja ki az Alkotmány a kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az Alkotmány szabálya ezekben az esetekben az elvi tétel kimondására korlátozódik, az összes többi rendelkezés meghatározása – a 68. § (5) bekezdése

alapján – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben történik. Az Alkotmány tehát nem határozza meg, hogyan jönnek létre a kisebbségek önkormányzatai, milyen helyet foglalnak el ezek az önkormányzatok az államszervezetben, és hogyan kapcsolódnak az állami szervekhez (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714.) 205 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 A kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi helyi és országos önkormányzatok szabályozására vonatkozóan a törvényalkotónak adott felhatalmazásra is értelemszerűen irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a szabályozásnál széles döntési jogosultsággal rendelkezik, ennek a döntési szabadságnak az alapjogok szabnak korlátot [56/1996. (XII 12) AB határozat, ABH 1996, 204, 206.] 7. Az Alkotmány szabályainak értelmezésénél az

Alkotmánybíróság azt is figyelembe vette, hogy milyen módon alakultak ki a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezések. Az Alkotmánynak a kisebbségek jogaira vonatkozó szabályait a rendszerváltozás után ismételt alkotmánymódosítások formálták. a/ Az Alkotmány a rendszerváltozás előtt a nemzetiségek egyenjogúságát, az anyanyelv használatának, az anyanyelven való oktatásnak, a saját kultúra megőrzésének és ápolásának biztosítását deklarálta, de további rendelkezést nem tartalmazott. Az Alkotmánynak az alapvető jogokról és kötelezettségekről szóló fejezetét az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi egyezmények alapján lényegesen átalakította. A magyar történelmi sajátosságokra tekintettel – a deklaráció megtartása mellett, a 68. §-ba új (1) bekezdést beiktatva – kimondta, hogy a nemzeti és nyelvi kisebbségek részesei a nép

hatalmának, államalkotó tényezők. Az Alkotmány újabb módosításáról szóló 1990. évi XVI törvény a 68 §-t (3) bekezdéssel egészítette ki. Az új szabály szerint a kisebbségek képviseletét biztosítani kell az Országgyűlésben és a tanácsokban. Ez a rendelkezés írta elő, hogy külön törvényt kell alkotni a kisebbségeknek az Országgyűlésben megvalósuló képviseletéről és a kisebbségek képviselőinek választása független az Alkotmány 71. §-a (1) bekezdésében meghatározott általános, egyenlő választójog alapján történő választásoktól. Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL törvény megváltoztatta a 68. § (3) bekezdését Az új (3) bekezdés csak azt állapította meg, hogy a Magyar Köztársaság törvényei a kisebbségek képviseletét biztosítják. Az új (4) bekezdés pedig előírta, hogy a kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata

szükséges. Ennél az alkotmánymódosításnál eltűnt tehát az a szabály, amely a kisebbségek országgyűlési képviselőinek megválasztásánál lehetővé tette az általános és egyenlő választójogról szóló alkotmányos szabálytól való eltérést. Ilyen tartalmú rendelkezés később sem került be újra az Alkotmány szövegébe. Az önkormányzatokról szóló szabályokat az Alkotmánynak az 1990. évi LXIII törvénnyel történt módosítása iktatta be az Alkotmányba. Ez az alkotmánymódosítás az Alkotmánynak a tanácsokról szóló rendelkezéseit hatályon kívül helyezte, és kimondta az önkormányzáshoz való jogot. Az Alkotmány 44 §-ának új (1) bekezdése alapján a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg a helyi népszavazással gyakorolják. Az új 44/A § meghatározta az önkormányzás alapjogának tartalmát is. Az Alkotmányt módosító törvény javaslatának

indokolása azt is egyértelművé tette, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye 206 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 választópolgárainak közösségét illeti meg a népfelség elve alapján; a választópolgárok az önkormányzás folyamatos gyakorlására képviselőtestületet választanak. Ugyancsak az 1990. évi LXIII törvény iktatta be az Alkotmányba a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatairól szóló 68. § (4) bekezdését Ez a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó új szabály azonban csak annyit mondott ki, hogy a kisebbségek önkormányzatokat hozhatnak létre. Ezzel a kisebbségek képviseletének egyik módját megállapította, de sem az önkormányzás tartalmát, sem az önkormányzat létrehozatalának módját, a választások szabályait nem határozta meg. Az Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló, ilyen módon, lépésenként

kialakított 68. §-a van jelenleg is hatályban b/ Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI 10) AB határozatban már vizsgálta, milyen lépéseket tett a jogalkotó az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok érvényesítésének biztosítása érdekében, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg (ABH 1992, 204, 205.) Ezt követően alkotta meg az Országgyűlés 1993-ban a Nektv.-t A Nektv. szabályozásának az az elv volt az alapja, hogy a nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos joga, ebben a tekintetben senki sem kötelezhető nyilatkozattételre (7. §) A Nektv. a helyi kisebbségi önkormányzatok szervezését összefüggésbe hozta a települési önkormányzati képviselők választási rendszerével. Ennek megfelelően módosult a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV törvény (a továbbiakban: Övjt)

A Nektv. 64 §-a módosította az Övjt-t Az Övjt módosított 52. §-ának (3) bekezdése szerint bármely választópolgár jelölhető a helyi kisebbségi önkormányzati testületbe, ha a kisebbség képviseletét vállalja. Az Övjt új szövegezésű 53. §-ának (1) bekezdése kimondta, hogy a települési önkormányzati képviselő-választásra jogosultak a helyi kisebbségi önkormányzat választásában is részt vehetnek. c/ A Nektv. megalkotása után az Alkotmány módosításáról szóló 1994. évi LXI törvény 2 §-a az Alkotmány 70 §-ának (1) bekezdését olyan szöveggel állapította meg, amely szerint minden magyar állampolgárnak joga van többek között arra, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és választó legyen. Az Alkotmány módosításáról szóló törvény javaslatának miniszteri indokolása rámutatott arra, hogy ennek a változtatásnak a célja az alapvető jogok körébe tartozó választójognak a

kisebbségi önkormányzati választásokra történő kibővítése, a Nektv.-vel való összhang megteremtése Az alkotmánymódosítással lényegében egyidejűleg az 1994. évi LXII. törvény a választási rendszer változtatása keretében az Övjt.-t és a Nektv-t is módosította Ekkor jelentek meg, ill. szerkesztési módosítással maradtak meg az Övjt-nek az indítványozó által támadott rendelkezései. Ezek az 1994-ben végrehajtott módosítások azonban a kisebbségi önkormányzatok tekintetében elvi változtatást nem hoztak, csak összehangolták az Alkotmányban, a Nektv.-ben és az Övjt-ben megtalálható szabályokat. Az Alkotmánybíróság a 435/B/1997. AB határozatban megállapította, hogy az új szabályozás eredményeként a helyi kisebbségi önkormányzatok, - a települési önkormányzatok rendszerébe beépítve, - biztosítják a kisebbségi jogok gyakorlását. A Nektv a helyi kisebbségi önkormányzatokra 207 Konstantin Kata 2008

Alkotmányjog-1 vonatkozó szabályokat az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban határozta meg (ABH 1998, 711, 714-715.) d/ Az Alkotmány 2002. évi LXI törvénnyel történt módosítása megváltoztatta a választójogról szóló szabályt. Az Alkotmány 70. §-a (2) bekezdésének új szövege – a korábbi megfogalmazástól eltérően – nem említi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásával együtt a nemzetiségi és kisebbségi önkormányzati képviselők választását, illetve e képviselői tisztségre való választhatóság jogát. Ezt a jogot az Alkotmány módosított szövege másutt sem szabályozza. e/ A kisebbségi önkormányzati képviselők választásának új rendszerét vezette be 2005-ben a Módtv. Az új szabályozás szerint a települési kisebbségi választásokon az a személy választó és választható, aki eleget tesz annak a 2. § (1) bekezdésében – egyebek mellett – meghatározott feltételnek, hogy

kisebbséghez tartozását vállalja és kinyilvánítja. A Módtv. megalkotásával kapcsolatban alkotmánymódosításra nem került sor. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány az alapvető jogok között mondja ki a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmét. Ennek a védelemnek része a közéletben való kollektív részvételnek, a kisebbségek képviseletének a biztosítása. A közéletben való részvételnek, a képviseletnek a módja tekintetében azonban 1990. óta egyértelmű alkotmányos elv nem alakult ki. A törvényhozó különböző megoldásokkal kísérletezett és ezt az útkeresést az Alkotmány szövege lehetővé tette. 8. Az Alkotmánynak a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabálya értelmezéséhez szükséges az Alkotmány más szabályainak a figyelembe vétele is. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a demokratikus jogállam elvét. A 2 § (2) bekezdése a népszuverenitást deklarálja és megállapítja,

hogy a nép a hatalmat képviselői útján vagy közvetlenül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI 25) AB határozatban kifejtette, hogy a demokratikus jogállam elve a népszuverenitás elvével együtt alapozza meg a demokratikus legitimáció követelményét. Ez a határozat a jogi normákkal kapcsolatban állapította meg azt a követelményt, hogy a normáknak a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción kell alapulniuk (ABH 1998, 220, 233.) Az Alkotmánybíróság más határozatai is megállapítják, hogy a közhatalom legitimációja alapulhat közvetlen vagy közvetett választáson. A közvetett legitimáció akkor állapítható meg, ha a kinevezések, választások láncolata elvezet a választópolgárokig [38/1993. (VI. 11) AB határozat, ABH 1993, 256, 262-263; 16/1998 (V 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146; 50/1998 (XI 27) AB határozat, ABH 1998, 387, 399.; 7/2004 (III 24) AB határozat, ABH 2004, 98, 108-109.] 9. A fentiek

alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány alapjogként szabályozza a nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való részvételének és képviseletének a jogát. A közéletben való részvételnek és a képviseletnek egyik formája a helyi és országos önkormányzatok létrehozásának a joga. Az Alkotmány nem határozza meg azonban ezeknek a jogoknak a konkrét tartalmát, a joggyakorlás szabályait. A közéletben való 208 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 részvételnek, a képviseletnek és így az önkormányzatok létrehozásának a szabályozása több alapvető alkotmányjogi rendelkezéssel függ össze. Ezek között különösen fontos szerepe van a választási rendszernek, de nagy a jelentősége az önkormányzatok felépítésének, hatáskörének, más állami szervekkel való kapcsolatának. A törvényhozónak az Alkotmány 68. §-a (5) bekezdése alapján történő törvényalkotásnál széles döntési joga van. Ennek a döntési

szabadságnak a korlátját jelentik az Alkotmány rendelkezései. 10. Az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a Magyar Köztársaságot milyen nemzetközi kötelezettségek terhelik, illetőleg a nemzetközi gyakorlatban milyen elvek érvényesülnek. Magyarországon az 1976. évi 8 törvényerejű rendelettel kihirdetett a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikke kimondta, a nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják. Az ENSZ Közgyűlése 1992-ben a 47/135. sz határozattal elfogadta a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot. A nyilatkozat 2. cikkének 2 bekezdése szerint a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van hatékonyan részt venni a

kulturális, vallási, társadalmi, gazdasági életben és a közéletben. A 3 bekezdés a közéletben való részvétel jogát azzal konkretizálja, hogy kimondja, a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van a kisebbségre vonatkozó nemzeti, megfelelő esetben - regionális szintű döntések meghozatalában való részvételre. A 3 bekezdéshez fűzött magyarázat szerint a döntéshozatalban való részvétel legmegfelelőbb módjának kiválasztása több tényező figyelembevétele alapján történhet. Így szerepe lehet annak, hogy a kisebbség az adott ország területén egy tömbben helyezkedik-e el vagy szétszórtan, nagy vagy kis létszámmal. A döntést befolyásolhatja az adott országban alkalmazott választási rendszer is. Az ENSZ-nek a faji megkülönböztetés kiküszöbölése kérdéseivel foglalkozó bizottsága 1990. augusztus 22-i, VIII számu általános ajánlásában azt vizsgálta, hogyan lehet meghatározni az egyes faji vagy etnikai csoportokhoz

tartozó személyeket. A bizottság álláspontja szerint általános elvként az egyes személyek által történő önmeghatározás szolgál – ezzel ellentétes bizonyíték hiányában - a csoporthoz tartozás megállapítására (The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Thirty-Eighth session, 1990, Document A/45/18). A Magyar Köztársaság az 1999. évi XXXIV törvénnyel kihirdette az Európa Tanácsnak a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményét. A Keretegyezmény 15 cikke szerint az államok vállalják – egyebek mellett – azt, hogy megteremtik a feltételeket a nemzeti kisebbségek számára a (különösen az őket érintő) közügyekben való részvételhez. A kisebbségek közéletben való részvételére is vonatkozott a Velence Bizottság 2002. októberében elfogadott irányelve (Opinion no. 190/2002), amelyet az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének felkérésére dolgozott

ki a választások szabályairól, és amelyet a Parlamenti Közgyűlés 2003. január 30án elfogadott határozatában az államoknak alkalmazásra javasolt [resolution 1320 (2003)]. Az irányelv 2 d) pontja a következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása érdekében: – engedélyezni kell a kisebbségeket képviselő pártok 209 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 választásokon való részvételét, – a szavazatok egyenlő értékűségének követelményével összeegyeztethető a kisebbségek számára meghatározott számú hely fenntartása vagy a képviselői helyek elosztásánál a kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés, – sem a jelölteket, sem a szavazókat nem szabad kötelezni arra, hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék. A fentieket is figyelembe véve fejtette ki álláspontját az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezéséről a határozat rendelkező részében. IV. 1. Az

indítványozó álláspontja szerint a Ve 115/E §-a és 115/F. §-a sérti az Alkotmány 2 §-ának (1) bekezdését és 68 §ának (1) – (4) bekezdését Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a jogállamiság elvét. A jogállamiság tartalmi kérdéseinek vizsgálatánál azonban a nevesített alkotmányos elveket és jogokat kell vizsgálni [32/1991. (VI 6) AB határozat, ABH 1991, 146, 158.] Az Alkotmány 2 §-ának (1) bekezdése nem tartalmaz önálló mércét (799/E/1998. AB határozat, ABH 2001, 1011, 1016.) A Ve támadott rendelkezései nem állnak ellentétben az Alkotmány 68. §-ának (1) – (4) bekezdésében meghatározott szabályokkal. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozónak a Ve. 115/E §-a és 115/F §-a megsemmisítésére irányuló indítványát elutasította. 2. Az indítványozó valójában nem a Ve 115/E §-ában és 115/F. §-ában megfogalmazott szabályok tartalmát kifogásolta, hanem azt, ami azokból – szerinte -

hiányzik. Azon az alapon állította az alkotmányellenesség fennállását, hogy ezek a szabályok nem teszik lehetővé annak ellenőrzését, megfelel-e a valóságnak a kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat, és nem tartalmaz szankciót, a valótlan nyilatkozatot tevő személlyel szemben. Ezért kérte már a Módtv megalkotása előtt benyújtott beadványában is a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotónak a hiányzó jogszabály megalkotására való kötelezését. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49 §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor áll fenn, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az etnikai és nemzeti kisebbség önkormányzat – létesítési jogának érvényesülése érdekében az

Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10) AB határozatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés nem alkotta meg a kisebbségek jogairól szóló törvényt (ABH 1992, 204.) Az Országgyűlés ezt követően a törvényt megalkotta és a Módtv. újraszabályozta a kisebbségi önkormányzat tagjainak megválasztását. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint akkor is megállapítható a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha a jogi szabályozás szükségessége azért keletkezett, mert az állam bizonyos életviszonyokba 210 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 beavatkozott, és ezáltal megfosztotta az állampolgárok egy csoportját alkotmányos joguk érvényesítésétől [22/1990. (X 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86] A jelen esetben a választási szabályok nem fosztják meg a kisebbséghez tartozó személyeket a joggyakorlástól. Ezen az alapon nem állapítható meg a

mulasztás. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [a korábbi gyakorlatot is összefoglalja a 15/1998. (V 8) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Mulasztás megállapítására kerülhet sor, továbbá akkor is, ha súlyos szabályozási hiányosságok állapíthatók meg, és ennek következtében alkotmányellenes helyzet keletkezik [12/2004. (IV 7) AB határozat, ABH 2004, 217, 226.] Az indítványozó szerint az alapjog érvényesülését biztosító szabályok hiánya azért áll fenn, mert nincs olyan rendelkezés, amely alapján sor kerülne a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat valódiságának ellenőrzésére, és a valótlan nyilatkozatot tevő féllel szemben szankció alkalmazására. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak meghatározott tartalmú ellenőrzési és szankcionálási

szabály megalkotására kellene köteleznie az Országgyűlést. Az Alkotmánybíróság a 1621/E/1992. AB határozatban kimondta, hogy a jogalkotásra tartozik annak eldöntése, szabályoz-e valamilyen élethelyzetet, és ha igen, akkor milyen részletességgel (ABH 1993, 765, 766.) A jelen esetben az indítványozó olyan szabályokat hiányol, amelyek megakadályozhatnák a visszaéléseket. Az indítványozó által körvonalazott szabályok hiánya miatt a jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése azonban maga után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési és magántitok védelméhez való jogának korlátozását. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása és a jogalkotásra kötelezés nem járhat azzal, hogy az Alkotmánybíróság alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót. Az Alkotmánybíróság az elmondottak alapján a

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a választópolgárok széles körét érintő volta miatt rendelte el. Budapest, 2005. december 13 Dr. Bihari Mihály az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bagi István alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró 211 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Dr. Harmathy Attila előadó alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró Konstantin Kata Dr. Holló András alkotmánybíró Dr. Kovács Péter alkotmánybíró Dr. Kukorelli István Dr Tersztyánszkyné Dr Vasadi Éva alkotmánybíró alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása A többségi határozat rendelkező részével egyetértek. A többségi határozat indokolását azonban három kérdésben

szükségesnek tartom kiegészíteni. Ezek: a kisebbségi jogok jellege és alanyai, az önrendelkezési jog és a kisebbséghez tartozás kapcsolata és végül, a törvényhozó kötelezettsége a kisebbségi választások szabályozásában. 1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok jellege és alanyai Az etnikai és nemzeti kisebbségek a magyar politikai közösségen belüli kulturális és politikai közösségek; ezt fejezi ki az Alkotmány 68. § (1) bekezdése, amikor „államalkotó tényezőknek” nevezi a nemzeti és etnikai kisebbségeket. A kisebbségek különleges társadalmi csoportot alkotnak, amelyet nemzetiségietnikai és ezen alapuló kulturális identitása különböztet meg a többségtől. Az „államalkotó tényezőként” való elismerés egyben annak az elismerése is, hogy a kisebbségek többséggel egyenlően kezelendők: az államalkotó tényező nem bírhat kevesebb joggal, mint a többségi nemzethez tartozó egyének. Az Alkotmány 68. §-a

többször is a „nemzeti és etnikai kisebbségekről” és ezek jogairól beszél. Az Alkotmányból értelmezés nélkül nem világos, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak ki (vagy mi) az alanya. A nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai értelmezésének alapvető problémája, hogy eltérően más alkotmányos jogoktól ezek a jogok csakis az állampolgárok egy (ex definitione kisebb) részének alkotmányos jogai. A megoldás abban keresendő, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai voltaképpen a „többségi” jogokkal azonos alkotmányos jogok; különlegességük csak abból ered, hogy egyes alkotmányos jogok gyakorlásában a nemzeti és etnikai kisebbségek eltérő helyzetéből adódó hátrányok de mindenképpen különbségek kiegyenlítésére szolgálnak. A kisebbségi jogok alkotmányos szerepe a nemzeti és etnikai kisebbségek egyenlőségének biztosítása az alapjogok gyakorlásában. A nemzeti (és etnikai)

kisebbségekhez tartozók alapjogait az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése biztosítja, amely szerint „az emberi, illetve az állampolgári jogok” minden személynek biztosítandók, egyebek között „nyelv [.] nemzeti [ ] származás szerinti különbségtétel nélkül.” Ez az alkotmányos 212 2008 Alkotmányjog-1 norma önmagában azonban csak az alkotmányos jogok illetve az 54. § közvetítésével minden jog [lásd: a 9/1990 (IV 25) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990 (X 4) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 35/1994 (VI 24 ) AB határozat, ABH 1994, 197, 203., amelyek alapjául szolgáltak az Alkotmánybíróság mai gyakorlatának] tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, de nem biztosít a nemzeti és etnikai kisebbségeknek különleges, csak őket megillető jogokat. A nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók alkotmányos jogai eszerint kettős alapon állnak: az egyik alap a 70/A. § (1) bekezdése, amely megkülönböztetés

nélkül biztosítja az alapjogokat a nemzeti és etnikai kisebbségek tagjainak. A másik alapjuk a 68. §-ban biztosított különleges, a nemzeti és etnikai kisebbségek sajátosságai miatt a hátrányos megkülönböztetés puszta hiányával létre nem hozható alapjoggyakorlási feltételek, kivált a kisebbség tagjai által csak közösen (együttesen) gyakorolható jogok biztosítása. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogai elsősorban meghatározott közös nemzeti és etnikai tulajdonságokkal bíró egyének alkotmányos jogai, másrészt az egyéni jogok együttes és közös gyakorlására önkormányzására, azaz önigazgatására létrejött intézményekben való részvételi jogosultságok (elsősorban a választójog és a választhatóság), illetve a jog a nemzeti és etnikai önkormányzatok szolgáltatásainak igénybevételére. Ezek a jogok a nemzeti és etnikai kisebbségek különleges [speciális] alkotmányos jogai, amelyeket e kisebbségek éppen

a többségtől eltérő, elsősorban kulturális sajátosságaik miatt a többség számára létrehozott intézményekben, egyáltalán a többségi társadalom intézményeiben, nem képesek gyakorolni. (Így például a nemzeti kisebbséghez tartozó nyilván nem kaphat anyanyelvi oktatást a többségnek anyanyelvi oktatást biztosító iskolákban, egyáltalán nem lehet képes a kisebbségi nyelvet használni a nyelvet nem ismerők között.) A nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai ezért különleges alkotmányos jogok, amelyek a kisebbségekhez tartozóknak is lehetővé teszik a többségiek számára „természetesen” gyakorolható jogok tényleges gyakorlását. Ezek a speciális alkotmányos jogok csakis a kisebbséghez tartozókat illethetik meg, mert a nemzeti többséghez tartozók ezeket a jogokat a többségi társadalom különböző intézményeiben „természetesen” gyakorolhatják. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó egyének

alkotmányos jogai a többségtől eltérő kulturális, társadalmi helyzetükön alapulnak, és ennek mértékében illetik meg őket. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok tehát csak azokkal a jogokkal kapcsolatban lehetségesek, amelyek gyakorlásában a nemzeti és etnikai kisebbségek eltérő helyzetben vannak, mint a többségi nemzethez tartozók. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak alanyai ezért csakis azok lehetnek, akik a többségtől nemzeti és etnikai tekintetben különböznek; speciális jogaikat egyedül ez a tény igazolja. Ebből következik az az alkotmányos követelmény, hogy a kisebbségi jogokat csak a kisebbséghez tartozók és nem helyettük mások gyakorolják. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos joga [Alkotmány 68. § (4) bekezdés] csak akkor érvényesül, ha ténylegesen ahhoz a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó egyének alakítják az önkormányzatot, amelynek képviseletére és

ügyeinek igazgatására az önkormányzat létrejött. Ugyanis csak a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok alanyainak van alkotmányos joguk a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozására. A nemzeti és 213 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 etnikai kisebbséghez nem tartozóknak kivált a nemzeti többséghez tartozóknak ilyen alkotmányos joguk értelemszerűen nem lehet, lévén a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai a többségtől való eltérő helyzettel igazolható speciális jogok. Más kérdés, hogy az egyesülési jog [Alkotmány 63. § (1) bekezdés] egy nem létező vagy a törvény szerint el nem ismert W nemzeti vagy etnikai kisebbség képviseletére létrehozott egyesületet is véd, anélkül, hogy egy ilyen egyesület a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok közjogi hatásköreit gyakorolhatná. 2. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás és az önrendelkezési jog A kisebbségi alapjog közösségi mivolta az

egyén kisebbséghez tartozásának nemzeti vagy etnikai identitásának, azonosulásának a meghatározására és ennek alapján a gyakorlására való jogán alapszik. Ezért alapvető a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás és az önrendelkezés közötti kapcsolat tisztázása. A határozat szerint a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás meghatározása az egyén önrendelkezési jogán alapul, annak egyik alapvető része. Ez a megállapítás helyes, de kiegészítésre szorul. Az egyén önrendelkezési joga az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből, az emberi méltósághoz való jogból levezetve az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint [Lásd: először a 8/1990. (IV. 23) AB határozat, ABH 1990, 42, 44-45, majd az 1/1994 (I. 7) AB határozat, ABH 1994, 29, 35-36] az egyénnek az állam beavatkozásától mentesen gyakorolható ugyanakkor feltétlenül elismerendő, így felül nem vizsgálható jogát jelenti arra, hogy önmagával (testével,

életével) saját elhatározása alapján rendelkezzék, életének alapvető döntéseit maga hozhassa meg, így személyiségét és életét maga alakíthassa. E jog kiterjed arra is, hogy az egyén saját életének tényeit miként értelmezi, és önazonosságát miként határozza meg, és ezt cselekvésében kifejezésre juttassa. Innen adódik, hogy az emberi méltósághoz való jog egyik tartalma az egyén általános szabadságjoga [pl: a 27/1990. (XI 22) AB határozat, ABH 1990, 187, 189. sportolók átigazolása; valamint a 24/1996. (VI 25) AB határozat, ABH 1996, 107, 111-112, a képzőművészeti lektorátus ügye]. Az egyén e jogát számos alkotmányos jog védi külön is, melyek mind egyben az önrendelkezési jog nevesített esetei. Az önrendelkezési (rendelkezési) jogra alapította az Alkotmánybíróság a házasságkötés szabadságának jogát [22/1992. (IV. 10) AB határozat, ABH 1992, 122], a fél perbeli részvételével kapcsolatos rendelkezési

jogot [9/1992. (I 30) AB határozat, ABH 1992, 59.; 1/1994 (I 7) AB határozat, ABH 1994, 29.] a pernyertességből folyó rendelkezési jogot [4/1998 (III. 1) AB határozat, ABH 1998, 71] Az önazonossághoz való jogról külön szól az 57/1991. (XI 8) AB határozat (ABH 1991, 272.), amely a vérségi származás az önazonosság egyik eleme kiderítéséhez való jogot alapítja az önrendelkezési jogra. Ugyancsak az önazonosságot érinti a névjog, amely „legalább két személyiségi joghoz kapcsolódik szervesen: az önazonossághoz és a magánszférához való joghoz” [58/2001. (XII 7) AB határozat, ABH 2001, 527, 545., névjog-ügy] Az önrendelkezési joggal foglalkozó idézett határozatok mind olyan kérdést érintenek, 214 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 amelyben az egyén egzisztenciális adottságaival származásával, vagy családjának nevével szembesül. Ilyenkor „önrendelkezésről” aligha beszélhetünk, inkább tények

megismeréséről van szó; az egyén önrendelkezése az ezekhez fűződő viszonyának meghatározásában érvényesül. Az önrendelkezési jog a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás kérdésében azt jelenti, hogy az egyén maga határozza meg azonosulását valamely nemzeti vagy etnikai közösséggel. A közösséggel azonosuló egyén saját döntésével e közösség tagjaként, odatartozásával határozza meg önmagát. Ez azt jelenti, hogy az egyén egy nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását az egyén saját személyisége részének tekinti. Az önrendelkezési jog ebben az összefüggésben az egyén jogát jelenti arra, hogy önmaga határozza meg saját személyiségét, benne nemzeti vagy etnikai identitását. Ez az önmeghatározás azonban nem lehet önkényes, mert az egyén önrendelkezési joga csak olyan dolgokra terjedhet ki, amelyeken az egyén változtathat, azaz amely az egyén döntésével, elhatározásával, és ezen alapuló

cselekvésével befolyásolhatók vagy megváltoztathatók, vagyis amiről az egyén egyáltalán dönthet. Az egyén önazonossága jelentős részben életének tényein alapszik, melyek megváltoztatása nem lehetséges. Ennek alapján a nemzeti és etnikai identitás az egyén olyan tulajdonsága, amely csak részben múlik az egyén elhatározásán, saját döntésén. Részben az egyén létezésének (egzisztenciális) adottsága, amely az egyént, mint egyént egyáltalán meghatározza. Ezeken az adottságokon az egyén nem változtathat, de meghatározhatja viszonyát ezekhez az adottságokhoz, saját elgondolása szerint értelmezheti azt. Az alkotmányos jogok természetesen védik az egyén ilyen döntéseit az állami beavatkozástól. Az ember alapvető (az előbb egzisztenciálisnak nevezett) adottságai mint születési ideje, születési helye, neme, kora, anyanyelve, családja és sok minden más az egyén akaratától függetlenül határozza meg identitását.

Az alkotmányos jogok pedig együttesen és külön-külön védik az egyén szabadságát arra, hogy adottságai alapján maga határozza meg saját énképét és azonosságtudatát (identitását). Azt is védik az alkotmányos jogok így az 54. § (1) bekezdése , hogy az egyén maga döntse el, mit tart fontosnak saját élettényeiből, mivel kíván azonosulni, vagy éppen mit kíván megtagadni belőle. Mindez nem változtat azon, hogy a nemzeti és etnikai csoporthoz tartozás nem egyszerűen az egyén döntésétől függ. Az egyén információs önrendelkezési jogánál fogva (59. §) dönthet arról, hogy életének milyen tényeit és miképpen kívánja másokkal közölni, emberi méltósághoz való joga pedig biztosítja, hogy személyiségének összetevőit, élete „jelentését”, vagy értelmét saját maga és a külvilág számára miként határozza (vagy konstruálja) meg. Az önrendelkezési jogok esetében az Alkotmánybíróság legtöbbet az ember

életével való önrendelkezéssel foglalkozott [lásd: 48/1998. (XI 23) AB határozat, ABH 1998, 333, 362, az ún abortusz-határozat; 22/2003. (IV 28) AB határozat, ABH 2003, 235, 287., az ún eutanázia-határozat; 43/2005 (XI: 14) AB határozat, Magyar Közlöny 2005. 149 szám 8581, a művi meddővé tételről szóló határozat]. Ezekben az Alkotmánybíróság gyakorlata különbséget tesz az önrendelkezés gyakorlásának tartalma és az önrendelkezési jog gyakorlásának módja között. 215 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Az állam az egyén önrendelkező döntését nem vizsgálhatja felül, is nem változtathatja meg, de meggyőződhet arról, hogy az önrendelkezés tartalmát a külvilággal közlő megnyilatkozás valóban az egyén saját és komoly döntése-e. „A törvényhozó csak annyiban engedhet teret a gyógyíthatatlan beteg önrendelkezési joga érvényesülésének, amennyiben képes biztosítani, hogy a döntés a beteg saját,

valódi, befolyásolástól mentesen kialakított akaratát testesítse meg.” (22/2003 (IV 28) AB határozat, ABH 2003, 235, 265., eutanázia-határozat) Az állam beavatkozásának tilalma az önrendelkezés körében nem zárja ki, hogy a jog ne tartalmazhasson szabályokat arról, miként gyakorolja valaki az önrendelkezés jogát, és annak ellenőrzését sem zárja ki, valóban komoly-e, megfontolt-e az önrendelkezési akarat, és azt esetleg meghatározott formákhoz kösse. Alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó az egyén döntésének tartalmát ne változtassa meg, és főként, ne helyettesítse azt saját szervei, vagy általa kijelölt személyek döntésével. A kisebbséghez tartozás mint önrendelkezés fő tartalma, hogy senkire nem lehet kívülről ráerőltetni (netán kötelezővé tenni) semmilyen identitást. Az állam és a jogszabályok alkotmányosan nem határozhatják meg senki nemzetietnikai azonosságát (hovatartozását). Azonban ebből

nem következik, hogy a nemzeti-etnikai identitás hovatartozás megválasztása csakis az egyén önrendelkezése (döntése), amelyet senki nem vonhat kétségbe. A nemzeti-etnikai hovatartozás kérdésében az egyén csak negatíve szabad, amennyiben nem köteles azonosulni olyan nemzeti (vagy etnikai) csoporttal, amellyel nem akar, bármennyi oka lenne is erre mások szerint. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás, amely az ezeket a kisebbségeket (és csak őket) megillető alkotmányos jogok gyakorlásának előfeltétele, tehát nem egyszerűen az egyén önrendelkezésének kérdése. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése társadalmi tény, amelyhez az Alkotmány és ennek nyomán a jogrendszer különféle jogkövetkezményeket elsősorban a kisebbségi jogokat, és a nemzeti származás szerinti megkülönböztetés tilalmát [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] kapcsol. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése egyének egy csoportjának együttes

létezése, melyet az ő közös azonosságtudatuk tart fenn. Létezésük ezért soha nem egyszerűen az egyes egyének elhatározásától és tudatától függ, hanem attól, vannak-e akik közös identitást vallanak. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése abban áll, hogy bizonyos emberek kölcsönösen elfogadják egymást egy nemzeti-etnikai csoport tagjának. Az egyénnek kétségtelenül alkotmányos joga van arra, hogy ezt az ebben az esetben csak lehetséges hovatartozást ne vállalja, vagy erről másokkal semmilyen adatot ne közöljön. Nincs azonban alkotmányos joga arra, hogy önmagát egyoldalúan (önkényesen) egy nemzeti vagy kisebbségi csoport tagjának nyilvánítsa, puszta „önrendelkezése” alapján. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás esetében az egyén önrendelkezési joga csak negatíve áll fenn, pozitív értelemben nem. A nemzeti és etnikai hovatartozást illető önrendelkezési jog viszonylagos korlátozottságából nem

következik, hogy az egyén nemzeti (etnikai) hovatartozásának [identitásának] meghatározása mások jogi hatással bíró elismerésétől tehető függővé. Éppen ellenkezőleg, ebből az is következik, hogy mindenkinek joga van arra, hogy nemzeti vagy etnikai identitását elismerjék, egyben tiltja, hogy ennek 216 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kinyilvánítását az állam közvetlenül vagy közvetve (azzal, hogy másoknak lehetővé teszi a kinyilvánított identitás „helyességének” ellenőrzését) korlátozza. Mindössze annyit kíván meg, hogy a nemzeti (etnikai) identitás kinyilvánítása bona fide [jóhiszeműen] történjék; a külső állami-jogi ellenőrzés tehát csak a nyilatkozat a külvilág számára is ellenőrizhető „komolyságát” vizsgálhatja [lásd előbb: eutanázia-határozat.] Ha a nyilatkozat komolysága nem kétséges, mindenkinek joga van nemzeti (vagy etnikai) identitásának állami és jogi elismerésére. Ez a

jog az egyén önmagához való viszonyának meghatározásáról szól, és mint ilyen nem alapozhat meg jogi igényt a többi magát a választott identitáscsoporthoz tartozónak valló, vagy oda nem tartozó, akár többségi egyénekkel szemben. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai a kisebbségek alkotmányos jogainak gyakorlására az alkotmány alapján törvényben létrehozott köztestületek. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai megteremtik és fenntartják a kisebbségek tagjai által csak együttesen gyakorolható alkotmányos jogaik gyakorlásához szükséges személyi, anyagi és szellemi előfeltételeket. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai önigazgató szervek, amelyekben az igazgatási feladatokat az igazgatottak a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók maguk végzik. Az önigazgatás az igazgatás olyan módja, amely az igazgatottak számára az őket érintő igazgatásban széles körű önrendelkezést

biztosít. Ezért külön alkotmányos szabály nélkül is alkotmányosan kötelező lehet az önigazgatás („önkormányzat” vagy „autonómia”) biztosítása ott, ahol valamely alkotmányos jog gyakorlására az alapjog alanyai csak többen együtt lehetnek képesek [lásd: 41/2005. (X 27) AB határozat, ABK 2005 október, 613, 620621, felsőoktatási törvény] Az önrendelkezési jog és az önkormányzás (önigazgatás) közötti szoros összefüggés miatt is alapvető, hogy a kisebbségi önkormányzatok választói és tisztségviselői valóban a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók közül kerüljenek ki. Ennek következtében alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó teremtse meg a törvényi előfeltételeit annak, hogy a speciális alkotmányos jogot csak annak alanyai gyakorolják. Ha a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait a kisebbséghez nem a kisebbséghez tartozók gyakorolják, akkor ez a ténylegesen a kisebbséghez tartozók alkotmányos

joga lényeges tartalmának korlátozása, és ekként a törvény által sem korlátozható [Alkotmány 8. § (2) bekezdés]. Mivel a kisebbségek fogalmilag kevesebben vannak, mint a többség, a törvényhozónak különös gonddal kell ügyelnie arra, hogy a többséghez tartozók közrehatásától megvédje a kisebbségeket jogaik gyakorlásában. 3. A törvényhozó önhelyesbítési kötelezettsége Egyetértek a rendelkező rész II. 1 és 2 pontjával abban, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C törvény nemzeti és etnikai kisebbségi választásokat szabályozó, különösen a névjegyzék összeállítását szabályozó 115/E. §-a és 115/F §-a nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróságnak ebben az esetben azt is ki kellett volna mondania, hogy jóllehet a törvényhozó által választott szabályozás nem alkotmányellenes, a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége a fennálló szabályozás 217 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1

alkalmazását és érvényesülését különös gonddal figyelni, és az előforduló visszaéléseket kellő fellépéssel elsősorban a törvény szükséges megváltoztatásával megakadályozni. Az alkotmányos jogokkal való visszaélés vagy kijátszás lehetőségét természetesen a törvényhozó soha nem tudja teljesen kizárni. A visszaélések megelőzése a törvényhozó által megoldandó gyakorlati feladatok közé tartozik, és mint ilyen a tapasztalat alapján lehetséges csak a helyes szabályozás megtalálása. Alapjogok esetében elvárható, hogy a törvényhozó a fontosabb kivált a korábban előfordult, vagy könnyen elgondolható visszaélési lehetőségek ellen fellépjen és azok kizárására törekedjen. Ilyenre számos példa idézhető a magyar törvényhozásból. A határozattal szorosan összefüggő tárgykörökben ilyen a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII (adatvédelmi)

törvény és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény is, amely rendkívül részletes szabályokkal akadályozza a választási visszaéléseket. Az alapjogok védelme kivált a kollektív, együttesen gyakorolható jogként (is) felfogott alapjogoké, mint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai alapvető feltétel, hogy a kisebbségi nemcsak önkormányzati jogokat valóban kisebbséghez tartozó egyének gyakorolják. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartoznak az egyes alapjogokkal kapcsolatos visszaélések megelőzésének gyakorlati kérdései; az adott esetben azonban szükséges lett volna megállapítani, hogy a törvényhozó köteles ellenőrizni az általa alkotmányosan választott szabályozási megoldás hatékonyságát az alapjogok biztosításában. A törvényhozó önellenőrzési kötelezettsége az alkotmányos jogok védelmének általános kötelezettségén [Alkotmány (8. § (2) bekezdés] alapul Ha a gyakorlatban kiderül,

hogy a törvényben foglalt szabályozás a törvényhozó várakozásával ellentétben nem biztosítja egyes alapvető jogok megfelelő védelmét, akkor a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége a hibásnak bizonyult törvényi szabályozás kijavítása. Hasonlóan fogalmazott az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI 17) AB határozatában a választókerületek kiigazításával összefüggésben, amikor megállapította: „Az egyes választókerületekben nyilvántartásba vett választópolgárok számának folyamatos változása, s különösen a belső migráció azt indokolja, hogy a jogalkotó időről-időre vizsgálja felül az egyéni választókerületek határait, valamint az egyes területi listákról megszerezhető mandátumok arányait.” (ABK 2005 június 363, 366) A törvényhozó általában nem köteles változtatni valamely jogi szabályozáson, ha nem érte el kitűzött célját; az alapjogok védelmét vagy gyakorlásának biztosítását szolgáló

jogi szabályozásnál azonban a jogalkotás célját az Alkotmány határozza meg, bár az eszközök megválasztásában nem köti meg a törvényhozót. A gyakorlati nehézségek természetéhez tartozik, hogy azok egy részét sem a törvényhozó, sem az Alkotmánybíróság nem láthatja előre. Ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy ilyen esetekben a törvényhozó köteles különös figyelemmel kísérni a szabályozás megvalósulását, és ha a szabályozás alkotmányellenes hatásairól megbizonyosodik, a lehetséges leggyorsabb önkorrekcióra, az észlelt hiányosságok kijavítására köteles. 218 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata Budapest, 2005. december 13 Dr. Bragyova András alkotmánybíró Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása I. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlatában bár többször foglalkozott a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatainak kérdésével,

azonban tartózkodott attól, hogy az azok alapjául szolgáló választási szabályokat érdemben vizsgálja. I/1. „Az Alkotmány 68 §-a biztosítja a kisebbségi önkormányzatok létesítésének alapjogát is. Az Alkotmány azonban nem rendelkezik arról, hogy ezek az önkormányzatok milyen módon jönnek létre, hogyan alakuljanak meg és az államszervezetben elfoglalt helyüket, az állami szervekhez fűződő kapcsolatrendszerüket sem határozza meg. Ezekről a kérdésekről az Alkotmány felhatalmazása alapján külön törvény rendelkezik.” (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714) Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság számára indifferens lenne a megoldás mikéntje, hiszen - mint arra maga is rámutatott ezt a kérdést „az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő mértékben és módon” kell rendezni, s utalt arra is, hogy az Országgyűlés feladata, hogy a kisebbségek helyi és országos önkormányzatai létrehozásának

feltételei és körülményei rendezettek legyenek. [35/1992 (VI 10) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.] Így tehát a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának biztosítása nem eszköz-, hanem eredménykötelezettség: következésképpen az Alkotmánybíróságnak – nézetem szerint – joga van megvizsgálni, hogy a törvényhozó által választott megoldás alkalmas-e arra, hogy az alkotmányos rendelkezés megvalósuljon. I/2. A vizsgálat során azonban - nézetem szerint - figyelembe veendők azok a koordináták is, amelyeket általában véve az önkormányzatiság alapelveit illetően vont meg az Alkotmánybíróság. A felsőoktatási autonómia ügyében hozott egyik határozatában [41/2005. (X 27) AB határozat, ABK 2005 október, 613.] az Alkotmánybíróság ugyanis olyan tételeket is megfogalmazott, amelyek az autonómiát, mint olyat is érintik, ennek megfelelően mutatis mutandis iránymutatásul szolgálnak: ”A felsőoktatási intézmény, mint minden

autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett. () Az Alkotmánybíróságnak az autonómia, az autonómiával

rendelkező szervek védelmében Alkotmányból származó feladata van. () Az Alkotmánybíróság 219 2008 Alkotmányjog-1 kifejtette, hogy az autonómia "elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára". Az Alkotmánybíróság szerint az önkormányzat "a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket és működésük rendjét". () Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a saját szervezetének kérdéseiben."

[1/1993 (I 13) AB határozat, ABH 1993, 27, 28-29.]” (ABK 2005 október, 613, 620-621) I/3. Nézetem szerint a 41/2005 (X 27) AB határozat elméleti vonalvezetése, azaz, hogy az extraneusoknak, azaz az autonómia hordozóin kívülieknek nem lehet meghatározó befolyásuk az autonómia intézményére, a jelen ügyben is alkalmazható. Ha az Alkotmány 68. § (4) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeknek van joguk önkormányzatuk létrehozására, akkor „az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében Alkotmányból származó feladata” (ABK 2005. október, 613, 621) az, hogy meghatározzuk azt a határvonalat, amelyet átlépve a jelenlegi rendszerben benne rejlő potenciális diszfunkciók tényleges realizálódása esetén a helyi vagy országos kisebbségi önkormányzat alkotmányos hivatását már nem tudja betölteni, azaz amikor alkotmányossági kérdéssé válik az önkormányzat létrejöttének választási módja. A

törvényhozó szerepét át nem véve is világossá tehetők azok a határok, amelyek között a 68.§ szabályai érvényesülnek. I/4. Mivel tehát az önkormányzatiság és a választási mód között fennállhat olyan összefüggés, amelyik bizonyos esetekben az önkormányzatiság lényegét érinti, az indítványban érintett rendelkezések megítélése kapcsán ennek a vizsgálatát fontosnak tartom. Mivel maga az indítványozó is – egymáshoz kapcsolódó indítványaiban – a választási rendszer bizonyos elemeinek az Alkotmánnyal való kompatibilitását kérdőjelezi meg, ezért az erre adott válasznak az idevágó választási szabályok elemzésével is össze kell kapcsolódnia, s nem korlátozódhat csak az ún. egyéni önrendelkezési jognak a problematikájára II. A kisebbségi önkormányzatok létrehozásának módjáról a rendszerváltozáskor hosszú viták folytak, s a választott megoldás a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségeket

reprezentáló szervezetekkel egyeztetve jött létre. Azóta ez az érzékelt diszfunkciók nyomán bizonyos elemeit illetően változott, ahogyan a jelen határozat fogalmaz, a törvényhozó többféle megoldással kísérletezett. Ezek meghatározása során a törvényhozó épített azokra a megközelítésekre, amelyeket a Kormány és nemzeti és etnikai kisebbségeket reprezentáló szervezetek helyébe lépő, a törvény alapján létrehozott kisebbségi önkormányzatokkal egyeztetett. III. Az indítványozó által felvetett kérdések olyan természetűek, amelyekről megállapítható, hogy nemzetközi jogi relevanciájuk van. Igaz ugyan, hogy az indítványozó maga – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21 § (3) bekezdésében számára nem 220 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 biztosított locus standi híján - nem hivatkozik a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának kérdésére. Szemmel

látható és Alkotmánybíróság által is elismert összefüggés áll fenn azonban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság és a pacta sunt servanda elv között: „A jogállamiság alkotmányos elve jelenti egyrészt a jogalanyok belső jognak (az Akotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést. () A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása, (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó kötelezettség.” [7/2005 (III 31) AB határozat, ABK 2005 március, 112, 114.] A pacta sunt servanda elvet az Alkotmánybíróság [40/2004. (X 27) AB határozat,

ABH 2004, 512, 514.] a 7 § (1) bekezdése szerinti nemzetközi jogi és belső jogi szabályok közötti összhang alkotóelemének minősítette, s nézetem szerint erre a kérdésre ki kell térni, a szoros összefüggés miatt és az Abtv. 21 § (7) bekezdésében rögzített ex officio hatáskör alapján. Az Alkotmánybíróság maga is hangsúlyozta, hogy az állam „sem a kihirdetéssel összefüggő jogalkotás során, sem azt követőleg () sem tehet olyan intézkedéseket, amelyek a nemzetközi szerződésekben foglalt elvek és követelmények hatályosulását lerontják, vagy azok normatív szabályok által körülhatárolt tartalmának érvényre jutásában torzulásokat okoznak.” [54/2004 (XII 13) AB. határozat, ABH 2004, 690, 755-756] A Magyarországot terhelő nemzetközi jogi kötelezettségek nem idegen jogot, hanem az ország saját jogát jelentik, amelynek szabályai valójában csak eredetükben különböznek a belső jogiaktól. A nemzetközi jog és a

belső jog országonként szimbiózisban van, szinte együtt lélegzik. Igaz ugyan, hogy – amint a jelen határozat is felidézi a legfontosabb dokumentumokat – az egyetemes és az európai nemzetközi jogi koordinátarendszer önmagában és látszatra kevés konkrétumot tartalmaz e tárgyban. A nemzetközi jogi kötelezettségek hálózata azonban ennél szélesebb, s valójában nemzetközi jog a lépéskényszert is alátámasztja és a megoldás útjának megtalálását is segíti. III/1. A lépéskényszert illetően mindenekelőtt azt kell hangsúlyozni, hogy Magyarország kétoldalú kisebbségvédelmi egyezményeiben (így a Ljubljanában 1992. november 6-án kötött magyar-szlovén kisebbségvédelmi megállapodás 8. cikkében, az Eszéken, 1995. április 5-én kötött magyar-horvát kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében, a 2003 október 21in Budapesten kötött magyar-szerb kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében) illetve az 1991 május 31-i

magyarukrán kisebbségvédelmi nyilatkozat 6 cikkében a saját önkormányzatok létrehozásának biztosítására vállalt kötelezettséget. Emellett rá kell mutatni arra, hogy az Európa Tanács égisze alatt megkötött, a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye magyarországi végrehajtásáról készített jelentésében a magyar kormány is utalt a közismert problémára, s ezt a végrehajtást ellenőrző testület nyugtázta is: „a Tanácsadó Bizottság osztja azt az országjelentésben is bemutatott illetve más források által is megerősített aggodalmat, amely a kakukktojás-jelenségre hívja fel a figyelmet, nevezetesen arra a helyzetre, amikor a választási rendszer nyitottságából adódóan az adott kisebbséghez nem tartozó személyeknek sikerül az adott 221 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 kisebbség képviselőiként megválasztatni magukat. A Tanácsadó Bizottság tud arról, hogy a megoldásra több kreatív javaslat is

született, amelyek – noha nem jutnak el az etnikai nyilvántartás bevezetésének gondolatáig – mégis lehetővé tennék a kockázat csökkentését. A Tanácsadó Bizottság úgy látja, hogy a magyar hatóságoknak továbbra is aktívan kell keresniük a helyzet orvoslásának módját abból a célból, hogy az egész rendszer hitele ne szenvedjen csorbát.” (ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 52.§) Ennek alapján az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a Keretegyezmény magyarországi végrehajtásáról elfogadott jelentésében nyugtázza, hogy „folyamatban vannak a jogi lépések a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosításának elfogadásával kapcsolatban annak megakadályozása céljából, hogy valamely kisebbséghez tartozó személyek egy másik kisebbség nevében önkormányzatokat alakíthassanak.” (ResCMN(2001)4 sz. határozat) Igaz ugyan, az utóbbi dokumentumok önmagukban nem kötelezik Magyarországot, de

nyilvánvaló, hogy nemcsak Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek a belső joggal való összhangját érintik, hanem utalnak arra is, hogy a magyar Kormány ígéretet vállalt a kirívó diszfunkciók megszüntetésére. Az ígéret világosan benne volt a fenti dokumentumok alapjául szolgáló, 1999. május 21-ei magyar kormányjelentésben: „A választásra vonatkozó szabályokat felül kell vizsgálni, hogy ily módon megteremtődjön annak szükséges háttere, hogy csak a kisebbségi közösségek által ismert és elismert személyek legyenek a kisebbségi önkormányzatok tagjaivá választhatók.” III/2. A jelenlegi helyzet mögöttes – de a visszaélésekre lehetőséget nyújtó – alapproblémája az ún. „szabad identitásválasztás” kapcsán Magyarországon vallott felfogás valamint az ún. kisebbségi regisztráció bármilyen formájával szembeni elutasítás, ami ebben a merev formában egészen az indítványban is érintett, a

kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV törvényig tartott. Mindkettőt illetően megállapítható, hogy a fogalmak magyarországi használata nem konform a nemzetközi jogban bevett szóhasználattal. III/2/1. Önmagában természetesen nem az a probléma, ha emberi jogi vonatkozású kérdésekben a hazai jog nagyvonalúbb illetve bővebb garanciákat tartalmaz, mint a Magyarország által elfogadott nemzetközi egyezmények. Ez részben a dolgok természetéből is fakad, s rendszerint maguk az egyezmények is utalnak arra, hogy egyetlen rendelkezésük sem értelmezhető úgy, hogy az lerontaná a kedvezőbb nemzeti szabályokat. A nemzeti jogszabály viszont értelemszerűen minimum eléri a vállalt nemzetközi jogi szabály által előírt jogvédelmet. Alkotmányos szempontból – és figyelemmel az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerinti

összhang követelményre – elméletileg semmiképpen sem helyeselhető, a gyakorlatban pedig komoly problémákat teremt a nemzetközi szerződésekben foglalt kifejezések avant-garde értelmezése, megalapozatlan „továbbfejlesztése”. Mivel a jogalkotó és a jogalkalmazó nem adhat egy nemzetközi szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért különös figyelmet kell fordítania azokra a nemzetközi dokumentumokra, amelyekben a szerződő felek által arra feljogosított testületek értelmezést végeznek. Ez a figyelembe vételi kötelezettség független attól, hogy az azt megjelenítő 222 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 nemzetközi jogi dokumentum jogi természetét illetően önmagában Magyarországra nézve közvetlenül ró-e vagy sem kötelezettséget. Ezek szem előtt tartásával – nézetem szerint – nem csak a nemzetközi jogot sértő, de a nyilvánvalóan abszurd eredményre vezető értelmezés sem tekinthető

olyannak, mint ami összeegyeztethető lenne az Alkotmány 7. § (1) bekezdése követelményével. III/2/2. A Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezményének 3. cikke 1 § szerint „Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék.” A Keretegyezmény hivatalos – vele egyidőben, s az azt kidolgozó szakbizottság által elkészített – kommentárjának 35.pontja a 3. cikk 1§-ról világosan kimondja: „E pont nem foglalja magában az egyén tetszés szerinti választási jogát valamelyik nemzeti kisebbséghez tartozás tekintetében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy identitását meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.” Nyilvánvaló tehát, hogy identitásvállalásról, a saját,

öröklött identitás felvállalásáról vagy annak elutasításáról van szó, azaz, hogy kivülről ne lehessen az illetőt akarata ellenére egy bizonyos csoporthoz sorolni. III/2/3. Mint a Keretegyezmény fent említett Tanácsadó Bizottságának hivatkozott jelentése is megállapítja „a Tanácsadó Bizottság látja, hogy Magyarországon széles körű egységes álláspont alakult ki a nemzeti és etnikai hovatartozással kapcsolatos személyes adatok regisztrációjával szemben. Ugyanakkor úgy látja, hogy a Kormánynak vizsgálnia kellene, milyen módon szerezhetők be megbízható statisztikai adatok. A magyar hatóságoknak nagyon nehéz eredményesen működniük anélkül, hogy ilyen adatok állnának rendelkezésükre és a nemzetközi ellenőrző testületeknek is nehéz meggyőződniük arról, hogy Magyarország valóban teljesíti-e a Keretegyezményből fakadó kötelezettségeit.” (ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 17.§) Az Európa Tanács egy

másik bizottsága, a rasszizmus és intolerancia elleni bizottság (European Commission against Racism and Intolerance - ECRI), maga is utalt arra, hogy az adatvédelemmel és a magánszféra tiszteletben tartásával összhangban álló adatbázis illetve lakossági statisztika megalkotása célszerű azért, mivel enélkül az országok nehezen tudnak együttműködni a rasszizmus elleni közös küzdelemben. (General policy recommendation n°1 CRI (96) 43 rev. jelzetű dokumentum és General policy recommendation n°4 CRI (98) 30. jelzetű dokumentum) Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai célú adatok gyűjtéséről szóló ajánlása (Recommendation n° R(97) 18 concerning the protection of personal data collected and processed for statistical purposes) az ún. érzékeny adatok tekintetében (amelyek közé sorolja az etnikai hátteret is) azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú adatok csak személyre be nem azonosítható formában gyűjthetők,

kivéve ha annak legitim statisztikai céljai vannak – feltéve, hogy megvannak a megfelelő jogi garanciák –, illetve ha nyilvánvalóan 223 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 ésszerűtlen vagy megvalósíthatatlan lenne másként. Az Európa Tanácsnak az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28 napján kelt Egyezménye (kihirdetve az 1998. évi VI törvénnyel) a 6 cikkében azt mondja, hogy az etnikai hátteret (és a többi érzékeny adatot) feltáró személyi adatok automatikus feldolgozása nem engedhető meg, hacsak a hazai jog nem biztosít megfelelő garanciákat. Látható tehát, hogy nem minden, etnikai típusú regiszter illetve statisztika tilos ab ovo, hanem a személyre azonosíthatóság és a biztonsági garanciák hiánya az, amit az Európa Tanács elutasít. III/3. Valójában a fenti szabályok – a második világháború utáni korszak tapasztalatai fényében is – csak

megerősítették azt, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság 1928-ban, az ún. felsősziléziai kisebbségi iskolák ügyében hozott ítéletében elvi éllel kimondott. Ebben az ügyben az 1922-ben, Genfben, FelsőSziléziáról kötött német-lengyel szerződés értelmezését az Állandó Nemzetközi Bíróság a következőképpen végezte el: E szerződés „74. cikke a következőképpen szól: "Azt a kérdést, hogy valaki faji, nyelvi vagy vallási kisebbséghez tartozik-e, a hatóságok nem ellenőrizhetik, és nem vitathatják." Ez a rendelkezés elegendő alapot szolgáltat-e ahhoz a levezetéshez () hogy végsősoron egyedül a szándék kérdéséről van szó (a «szubjektív elv»)? A Bíróság nem így gondolja. () „Az ellenőrzésnek vagy a vitatásnak a cikkbe foglalt tilalmát egészen könnyen meg lehet érteni. () Ha a hatóságok ellenőrizni vagy vitatni akarnák a személy akaratnyilatkozatának lényegét, igen kevéssé valószínű, hogy

ezekben az esetekben [ti. az ún kettős identitásnak illetve a nyelvismeret bizonytalanságának kérdését érintette a megelőző bekezdésben az Állandó Nemzetközi Bíróság – KP] a jelenlegi tényhelyzetet jobban megközelítő eredményre juthatnának. Ráadásul azonban egy ilyen eljárás a hatóságok részéről a közvéleményben a zaklatás benyomását keltené, ami a politikai indulatokat gyújtana fel, és így ellene hatna azoknak a megbékítési céloknak, amelyekre a kisebbségvédelmi rendelkezések épülnek. A Bíróság álláspontja szerint az ellenőrzés és a vitatás tilalmának a célja nem egy új elv bevezetése azért, hogy az felváltson egy olyat, ami a dolgok természetéből következik és a kisebbségvédelmi szerződés rendelkezései szerint meghatározza a faji, nyelvi, vallási kisebbség tagságát, hanem csak azokat a hátrányokat kívánja elkerülni (.) amelyek annak kapcsán merülnének fel, ha a hatóságok ellenőriznék vagy

vitatnák az ilyen odatartozást. () Tudomásul kell venni, hogy az ellenőrzés vagy a vitatás tilalma arra ösztönözhet bizonyos személyeket, akik valójában nem is tartoznak egy kisebbséghez, hogy úgy kezeljék őket, mintha a kisebbséghez tartoznának. Ez, a Bíróság álláspontja szerint, a következménye annak, amit a szerződő felek azért fogadtak el, hogy elkerüljék azokat a még nagyobb nehézségeket, amelyek a hatóságok általi ellenőrzésből vagy vitatásból erednének. Ha tehát - a fentiek értelmében - egy nyilatkozat nyilvánvalóan nem konform a genfi egyezménnyel, ebből nem következik,() hogy az ellenőrzés és a vitatás tilalmát ne kellene vonatkoztatni erre az esetre. Az egyértelmű szavakkal megfogalmazott tilalom nem korlátozható. De mindebből nem következik az, hogy a fent hivatkozott levezetés, nevezetesen 224 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 hogy a nyilatkozatnak elvben a tényekkel összhangban kell állnia,

semmiféle értékkel nem bírna. Valójában van jelentősége annyiban, hogy megállapítható legyen, mi a jogi helyzet.” (PCIJ: Rights of Minorities in Upper Silesia (Minority schools), n°12 April 26, 1928, Collection of Judgments, Series A n°15, 33-35. oldalak) III/4. Az Emberi Jogok Európai Bírósága több alkalommal is tárgyalt olyan ügyeket, amelyek az önkormányzati nyilvántartás megítélése szempontjából relevánsak (Gillow c. Egyesült Királyság 1986. november 24, ), az adott esetben a nyelvi kisebbséggel egybeeső, vallási kisebbségi önkormányzati választásokat (Serif c. Görögország ügy, 1999 december 14; Hasan és Chaush c. Bulgária ügy, 2000 október 26) a vallási identitás (Besszarábiai metropolita egyház c. Moldova ügy, 2001. december 13) illetve az ún etnikai idenititás megítélését (Sidiropoulos c. Görögország ügy, 1998 július 10; Gorzelik c. Lengyelország ügy, 2001 december 20) illetően relevánsak. Ezekből a

törvényhozónak le kell tudni vonnia a megfelelő következtetéseket, különös figyelemmel, de természetesen mutatis mutandis arra is, hogy „a vallási közösségek autonóm léte elengedhetetlen eleme egy demokratikus társadalom pluralizmusának (.) közvetlenül érinti nemcsak a közösség szervezetét, de összes aktív tagjának vallási életét is. Ha a közösségnek a szervezeti életét nem védené (), úgy az egyén vallási szabadságának összes egyéb aspektusa igen sérülékennyé válna.” (Hasan és Chaush ügyben hozott ítélet, 62.§) IV. Hogyan illeszkedik ebbe a koordinátarendszerbe a hatályos, az indítványban is érintett szabályozás? IV/1. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993 évi LXXVII. törvényben (a továbbiakban: Nektv) az identitás kérdését a 7. és 8 §-ok érintik Ezek hatályos szövege a következő: „7.§ (1) Valamely kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén

kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbséghez való tartozás kérdésében – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – nyilatkozatra senki sem kötelezhető. (2) Törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály valamely kisebbségi jog gyakorlását az egyén nyilatkozatához kötheti. (3) A nemzeti és az etnikai önazonossághoz való jog és az ilyen kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása nem zárja ki a kettős vagy a többes kötődés elismerését.” „8.§ A kisebbséghez tartozó joga, hogy a kisebbséghez tartozását az országos népszámlálás alkalmával anonim módon (névtelenül) megvallhassa.” A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény címéből, az idézett 7. és 8 §-okat tartalmazó fejezet címéből („Egyéni kisebbségi jogok”) világosan kitűnik, hogy a jogalkotó szándéka egybeesik a hivatkozott nemzetközi dokumentumok, s különösen a Nemzeti Kisebbségek Védelmének

Európai Keretegyezménye fent idézett 3. cikk 1 §-ának megközelítésével. Azaz csak a kisebbséghez tartozó egyént illeti meg ez a sajátos facultas alternativa. 225 Konstantin Kata 2008 Alkotmányjog-1 Konstantin Kata IV/2. 1998-ban az adatvédelmi és a kisebbségi ombudsman közös állásfoglalást (317/K/1998) adtak ki arról, hogy származás tényéről nem, hanem csak az etnikai hovatartozás kinyilvánításának megtörténtéről adható ki igazolás: „Bármiféle "Származásigazolás" kiadása álláspontunk szerint ellentétes az