Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » Bozsó Gábor - Az uniós közszolgálat

1. évf 2 szám: 2011/ 2 Feltöltve: 2011. december 18 BOZSÓ GÁBOR AZ UNIÓS KÖZSZOLGÁLAT * Minden szervezet működésének talán legfontosabb erőforrása a személyi állomány, amely a tudásával és szakértelmével arra törekszik, hogy megvalósítsa a szervezet céljait. Nincs ez másként napjaink egyik legjelentősebb (szupranacionális) nemzetközi szervezetének életében sem. A XX század folyamán az Európai Unió is kialakította a saját titkárságára vonatkozó működési alapelveket, jogokat, kötelezettségeket, kiválasztási, előmeneteli és illetményrendszereket Ezzel fejlesztette tovább a nemzetközi közszolgálat jellegzetes vonásait A széles tevékenységi kört felölelő, kormányközi és nemzetek feletti rendszerben is működő integráció feladatait az ún. „eurokraták” realizálják Az Európai Unió intézményeiben, hivatalaiban, képviseletein dolgozó személyzet egy összetett jogi státuszú közszolgálati rendszer része,

amely – összegyúrva mind a tagállamok, mind pedig a nemzetközi közszolgálat ismérveit – egy sajátos, szervezetének megfelelő (és az idők során hozzá alkalmazkodó) jogállást alakított ki. „Ha eljön az a nap, amikor már kétszáznál is többen leszünk, elvesztünk”1 írja Jean Monnet, az európai integráció egyik szülőatyja emlékirataiban. A francia diplomata szerint ugyanis az Unió előfutáraként számon tartott Európai Szén- és Acélközösség (továbbiakban: ESZAK) tisztviselőinek a feladata nem a közigazgatásban általánosan megszokott politikatervezés és végrehajtás, hanem egy olyan „szellemi központ” megalkotása, amely a nemzeti köztisztviselőket ösztökéli a Szerződésnek2 alárendelt hatékony kormányközi * E tanulmány várhatóan megjelenik a Több síkon (Budapest, BCE, 2011. Szerk: Murányi Péter) című tanulmánykötetben is. A kötet a TÁMOP-422/B-10/1-2010-0023 számú projektjének keretében megvalósult

kutatások eredményeit közli. A szerző közigazgatási szakember (a BCE Közigazgatás-tudományi Karának végzett hallgatója) Elérhetősége: bozsy@freestarthu 1 „If one day there are more than two hundred of us, we shall have failed” Jean Monnet – Memoirs Collins, London 1978 2 Szerződés alatt itt az 1951-es ESZAK-ot létrehozó Párizsi Szerződést kell érteni. PRO PUBLICO BONO ONLINE együttműködésre. Ma az Európai Unió intézményeiben nagyjából 38 000 ember teljesít szolgálatot (9 sz táblázat) Az igazsághoz az is hozzátartozik, hogy idővel Monnet is felülvizsgálta korábbi állítását, hiszen már az ő irányítása alatt is többszörösen átlépték a kétszázas határt. ÁLTALÁNOS ISMERTETÉS Az Európai Unió költségvetésének körülbelül 5-6%-át költi az igazgatási feladatok, a működési költségek finanszírozására. Ez az összeg a 141,9 milliárd eurós bevételt tekintve 2010-ben több mint 8 milliárd eurót tett

ki.3 Az uniós közszolgálatot gyakran egy az egyben az Európai Bizottság hivatalnokaival szokták azonosítani, ám ez komoly fogalmi tévedés, hiszen hasonló státuszú tisztviselők dolgoznak még mind az Európai Parlamentben, az Európai Unió Tanácsában, az Európai Közösségek Bíróságán, a Számvevőszéken és a többi szerv mellett is. 9. SZ TÁBLÁZAT Az Európai Unió főbb intézményeinek létszáma (2010) Szerv Európai Bizottság Európai Parlament Tanács Bíróság Számvevőszék Gazdasági és Szociális Bizottság Régiók Bizottsága Európai Ombudsman Európai adatvédelmi biztos Összesen Állandó 25 807 fő 5 221 fő 3 507 fő 1 493 fő 753 fő 675 fő 467 fő 15 fő 39 fő 37 977 fő Ideiglenes 467 fő 1 065 fő 65 fő 434 fő 136 fő 35 fő 39 fő 48 fő 2 289 fő Forrás: 2010. évi általános költségvetés C Melléklet (személyzet) 0 pont jóváhagyott létszámterv alapján saját szerk Az apparátus területi elhelyezkedése is

heterogén. A Bizottság székhelyén, Brüsszelben dolgozik a hivatali apparátus nagy hányada, ám ezen kívül nagyszámú hivatalnok tevékenykedik még Luxemburgban (pl. a Fordító szolgálat), illetve a tagállamokban működő különböző intézetekben (pl. az Európai Gyógyszerügynökség Londonban). Alkalmaznak még eurokratákat az Unión kívül is, pl. az Európai Bizottság hivatalos képviseletein, az ún delegációkon Az uniós közszolgálat ezen két elemét éri a legtöbb külső kritika: sokba kerül és túlontúl nagy létszámmal működik. A fent említett összeg nagysága ta3 Az Európai Unió current year en.htm] 2010-es költségvetése alapján: 2 http://ec.europaeu [budget/budget detail/ PRO PUBLICO BONO ONLINE lán kissé csökken a szemünkben, ha figyelembe vesszük, hogy milyen nagyvonalú, de a versenyképességhez elengedhetetlen díjazást kapnak a tisztviselők, másrészt az EU saját társadalombiztosítási és

nyugdíjrendszert működtet. A létszám védelmére a leggyakoribb párhuzam, amit említeni szoktak, hogy egy európai nagyváros4 adminisztrációja foglalkoztat ennyi alkalmazottat, míg az Európai Unió 27 tagállamára, közel 4,5 millió km2-re és 500 milliós lakosságára jut ugyanennyi (Lőrincz 1998). Az európai közszolgálat megalkotóinak elsődleges célja az volt, hogy a Közösség intézményei számára a lehető legképzettebb, legrátermettebb tisztviselőket biztosítsa. Ennek érdekében egy olyan modellt adaptáltak, amely az intézmények és a hivatalnok közötti jogviszonyt normatív szabályrendszerrel rendezi. Ennek fő ismérve a pálya biztonságra és kiszámíthatóságra épülő, egész életre szóló karrier lehetősége, a társadalombiztosítási és nyugdíjrendszer. Ez mindenképpen sajátosságnak tekinthető, hiszen a nemzetközi szervezetek közszolgálatára sokkal inkább a szerződéses alkalmazási forma a jellemző Az Európai

Uniónak is vannak szerződéses, ideiglenes alkalmazottai, mintegy 6%-a a teljes állománynak.5 Ilyen megközelítésben zárt közszolgálatnak kell tekintenünk az uniós apparátust, ellenben megtalálhatók benne a nyílt rendszerű közszolgálat jegyei is. A kiválasztás számos magánszférából ismert módszert alkalmaz, gondoljunk a betöltetlen álláshelyek részletes felmérésére, a felvételi eljárás alaposságára és összetettségére. A fentebb említett szabályrendszert egy egységes jogi dokumentum (kódex) rendezi: az Európai Közösségek tisztviselőnek személyzeti szabályzata. Ez az 1968. február 29-i 259/68/EGK, Euratom, ESZAK tanácsi rendelet6 (továbbiakban Statútum vagy Szabályzat) FOGLALKOZTATÁS, BESOROLÁS Azt már megállapítottuk, hogy két nagy alkalmazási típus (Csiszár et al. 2002) jellemző az Európai Közösségekre: a köztisztviselői státuszon alapuló, illetve a nemzetközi szervezetekre jellemzőbb szerződéses forma. Ezt

úgy is jellemezhetjük, hogy az EU-ban bármilyen keretek között munkát végző munkatársak oszthatók aszerint, hogy a Statútum alá tartoznak-e. A leggyakoribb forma az ún. funkcionárius vagy tisztviselő alkalmazása, amely kiteszi a személyi állomány (established staff) túlnyomó részét. A versenyvizsgákat sikeresen teljesítők, akár élethosszig szerződhetnek az Unió szerveihez, hiszen a kinevezés határozatlan időre szól, amely a tisztségből 4 Párizs 38 000 fő, Brüsszel 25 000 fő Ideiglenes munkatársak/munkatársak összesen (ld. 1 sz táblázat) 6 Angolul: Regulation (EEC, Euratom, ECSC) No 259/68 of the Council of 29 February 1968 laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Communities and instituting special measures temporarily applicable to officials of the Commission (Conditions of Employment of Other Servants). 5 3 PRO PUBLICO BONO ONLINE származó kiváltságokkal

együtt nagyon előnyös karrierlehetőséget kínál. A besorolási rendszerükre még visszatérünk. Az egyéb, az Európai Közösséggel munkaviszonyban állók között tartjuk számon az ideiglenes munkatársakat. Ez a csoport is része a személyi állománynak Munkaviszonyuk többnyire 5 évig tartó határozott idejű szerződés, amely meghosszabbítható, de határozatlan idejű szerződésre is módosítható. Többségük magas besorolási kategóriába tartozó specialista, akik sajátos szakmai tapasztalatokat igénylő feladatokat látnak el (pl. projektmunkák) Tegyünk most kitérőt az állandó tisztviselők beosztási típusaira (Csiszár et al. 2002), amely terület azért is külön kiemelésre érdemes, mert nemrég komoly átalakításon ment át A korábbi rendszer 4 munkaköri kategóriát különböztetett meg Az „A” kategóriába tartoztak a stratégiai döntések meghatározói 8 alkategóriába osztva. A „B” kategóriába tartozók általában

szakképzetséget igénylő rutinmunkákat intézték 5 alkategóriába sorolva. A „C” kategóriába sorolt tisztviselők főként adminisztratív és titkári feladatokat láttak el 5 alkategóriában. A „D” kategóriában dolgozó kisszámú réteg pedig kiszolgáló, manuális munkát végzett. Külön „LA” kategóriát képzett a fordítással és tolmácsolással foglalkozók csoportja, és az „A” kategóriával párhuzamosan 6 alkategória vonatkozott rájuk (LA3-LA6). A nemzetközi szervezeteknél kialakított állománybesorolási gyakorlat az egyes szervezetekre jellemző sajátosságoktól eltekintve számos közös elvet és irányt juttat érvényre. A besorolási rendszer célja, hogy átlátható, egységes keretet adjon az alkalmazotti körnek Egyenlő bánásmódot biztosítson az egész közszolgálaton belül mind az állások, mind az egyének vonatkozásában. A kiszámítható karrier-kilátások, az egységes bértábla nagyban elősegíti az

uniós tisztviselői kar nagyfokú mobilitását. A gyakorlati alkalmazásban a munkaköröket összekötik a beosztásokkal, így valósítják meg azt az univerzális elvet, hogy a hasonló feladatkörökben alkalmazott közszolgák hasonló illetményben részesüljenek. A bértábla rendszerét úgy alakították, hogy a magasabb besorolási fokozatba lépés nem járhat illetménycsökkenéssel Az EU új besorolási rendszere 16 fokozatból álló illetménytáblázaton alapul. Az új rendszer ezen belül két nagy kategóriára bomlik: AD (Administrator) és AST (Assistant). Az illetménytáblázatban az AST-besoroláson belül 11 (1–11), az AD-besoroláson belül pedig 12 (5–16.) fokozatot különböztetünk meg Az Unió általában az AD 5–8, illetve az AST 1–4 besorolási fokozatú beosztások betöltésére hirdet meg versenyvizsgákat. Az újonnan felvett tisztviselőket a Bizottság abba a besorolási fokozatba nevezi ki, amelyet a versenyvizsga-kiírás

feltüntetett. Mindegyik besorolási fokozat öt fizetési fokozatból áll; a tisztviselők automatikusan lépnek előre egyikből a másikba a Bizottságnál eltöltött szolgálati 4 PRO PUBLICO BONO ONLINE idejüknek megfelelően, általában kétévente. A tisztviselőket magasabb fizetési fokozatba sorolják egészen addig, amíg el nem érik a besorolási fokozaton belüli legmagasabb fizetési fokozatot, ahonnan a következő besorolási fokozatba lépnek. Az újonnan felvett tisztviselők rendszerint annak a besorolási fokozatnak az első fizetési fokozatában kezdik meg tevékenységüket, amelybe kinevezték őket De kivételes esetben – a pályázó szakmai tapasztalatát figyelembe véve – az újonnan kinevezett tisztviselőket már automatikusan a második fizetési fokozatba sorolják be. A 10. sz táblázat komplexen mutatja be az Európai Unió tisztviselőinek besorolási szisztémáját Szemléltetve, hogy a korábbi besorolási kategóriák miként

módosultak, rávilágítva a szervezet hierarchikus viszonyaira Az átláthatóság érdekében néhány példát is hoz a kategóriára jellemző beosztástípusokra A rendszer átalakítására véleményem szerint azért volt szükség, mivel sok belső kritika érte az előmeneteli rendszer korlátozottságát. Eszerint egy ambiciózus és tehetséges hivatalnok karrierje néhány kategóriát előrehaladva könynyen megtorpanhat, ha nincsenek meg a felső kategóriákba lépéshez szükséges politikai összeköttetései7 Emellett a rendszer átláthatóságát is sikerült növelni azzal, hogy két nagy kategóriát hoztak létre – megszüntetve az egyébként is kis létszámú, de mégis homogén foglalkozású C és D alkategóriát 7 A kérdéskörrel bővebben az Előmenetel című fejezet foglalkozik. 5 10. SZ TÁBLÁZAT Az Európai Unió tisztviselőinek besorolási osztályai Korábbi besorolási fokozat Új besoroBeosztástílási fokopusok zat A1 AD 16 A2

AD 15 A3/LA3 AD 14 AD 13 A4/LA4 AD 12 A5/LA5 AD 11 A6/LA6 AD 10 AD 9 A7/LA7 Korábbi besorolási fokozat AD 7 AD 6 AD 5 Beosztástípusok Korábbi besorolási fokozat Új besorolási fokozat Beosztástípusok AST 6 titkár,tec hnikus, informatiku s Korábbi besorolási fokozat Új besorolási fokozat Beosztástípusok Főigazgató (Fő)Igazgat ó Egységvezető; nyelvi, gazdasági,jogi szakértő vezető fordító, közgazdász,jogász AST 11 rangidős B1 fordító, közgazdász, jo- B2 gász AD 8 A8/LA8 Új besorolási fokozat AST 10 AST 9 személyi asszisztens, vezető titkár, vezető műszaki tisztviselő AST 8 fordító, közgazB3 dász, jogász fordító,közgazd ász,jogász gyakornok rangidős titkár,techniku AST 7 s, informati- C1 kus B4 AST 6 B5 AST 5 titkár,techni kus, informatiku s C2 AST 5 C3 AST 4 C4 AST 3 C5 AST 2 titkár,tec D1 hnikus, informatiku D2 s gyakornok AST 4 AST 3 D3 AST 2 D4 AST 1 titkár,tech nikus,

informatikus gyakornok titkársági iktató,műsz aki munkatárs, parlamenti őr Forrás: A Statútum alapján saját szerk. KIVÁLASZTÁS A Statútumban megfogalmazottak szerint: „[A] felvétel során arra kell törekedni, hogy az intézmények részére olyan tisztviselők munkáját biztosítsák, akik megfelelnek az alkalmasság, a teljesítmény és a tisztesség legmagasabb követelményeinek, és akiket a Közösségek tagállamainak állampolgárai közül PRO PUBLICO BONO ONLINE a lehető legszélesebb földrajzi alapon toboroztak” (Statútum 27. cikk) A szabályzat alapelvként deklarálja, hogy „bármilyen, nemen, fajon, bőrszínen, etnikai vagy társadalmi származáson, genetikai tulajdonságokon, nyelven, valláson vagy meggyőződésen, politikai vagy más nézeteken, nemzeti kisebbséghez tartozáson, tulajdonon, születésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló” (Statútum 4. cikk) diszkrimináció tiltott A tisztviselő

kinevezésének kizárólagos feltétele az uniós állampolgárság, az előírt katonai szolgálat teljesítése, erkölcsi megfelelés, fizikai alkalmasság, megfelelő képesítés és szükség esetén versenyvizsga teljesítése, valamint legalább két uniós nyelv szükséges szintű ismerete. Az eljárás a kiválasztási alapelveknek és az alkalmazási feltételeknek megfelelően építi fel a követelményrendszerét, amely alkalmazkodik a nemzetközi közszolgálat általános alapelveihez. A már említett lehető legszélesebb földrajzi alapú és diszkriminációmentes kiválasztáson túl a pályázóknak eleget kell tenniük az ún. „hármas követelménynek”: rátermettség, szakértelem és feddhetetlenség (efficiency, competence and integrity) A legtöbb nemzetközi szervezethez hasonlóan a megüresedő posztokat elsősorban belülről próbálják meg feltölteni; ennek módjai lehetnek az áthelyezés, előléptetés vagy a belső versenyvizsga. Ez

biztosítja a rendszer egyik előnyös tulajdonságát, a nagyfokú belső mobilitást Egy konkrét adatot említve: egy felmérés szerint az (egykori) „A” kategóriás hivatalnokok 10%-a változtat állást minden évben (Temesi 2000, 397). Ennek fő oka a fentebb részletezett rugalmas munkaköri besorolási viszony A legnagyobb „jövés-menés” az Európai Bizottság Főigazgatóságai között figyelhető meg, ami annak fényében nagyon érdekes adat, hogy a nemzeti közigazgatások minisztériumaira közel sem jellemző ekkora flexibilitás. Pedig a környezetváltás lehetősége határozottan jó hatással van a hivatalok működésére, hiszen permanens motivációt ad a dolgozóknak. Amennyiben a poszt betöltése belülről nem lehetséges, akkor külső munkaerőt keresnek. Ez történhet a nemzeti tisztviselők kölcsönvételével (secondment), de a leggyakoribb módja a külső versenyvizsga. A kiválasztás korábban minden intézménynél egymástól

függetlenül zajlott: külön-külön hirdettek pályázatot, szerveztek vizsgát és állítottak össze a felvételi listát. Ennek a legkomplexebb elemét, a versenyvizsgák bonyolítását 2003 január 1-jétől egységesen az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal8 végzi. Ezzel a lépéssel sikerült közös felvételi szabványokat és elveket teremteni. „Az EPSO az egyetlen összekötő, amely a jelentkezőket információval látja el, feldolgozza jelentkezéseiket, és a gyakorlatban megszervezi a felvételi vizsgákat Az eredmény: a polgár számára jobb minőségi szolgáltatás, az adófizető számára alacso- 8 Angolul: European Personnel Selection Office (EPSO). 7 PRO PUBLICO BONO ONLINE nyabb adminisztratív költségek és az EU-intézményekről kialakított kedvezőbb kép.”9 Az eljárás első lépése a pályázat kiírása, amely tartalmazza a vizsga időpontját és a képzettségre, nyelvtudásra, szakmai tapasztalatra vonatkozó egyéb

kritériumokat, amit az EU Hivatalos közlönyében10, továbbá a nemzeti és helyi sajtóban tesznek közzé. A kritériumnak megfelelő jelöltek egy többlépcsős, egy időben zajló – képességeiket, tudásukat, műveltségüket széles körűen ellenőrző – versengő megmérettetésen vesznek részt: ez a versenyvizsga, amelynek célja, hogy a jelöltek összehasonlításával objektív módon történjen a korlátozott számú álláshelyek elosztása (Linder 2006). Számos (tag)állam alkalmazza a kiválasztásnak ezt a formáját, ám a versenyvizsgáknak (concours11) a legnagyobb hagyományai vitathatatlanul Franciaországban vannak. Mi sem példázza ezt jobban, hogy minden évben több mint egy millióan jelentkeznek a francia közszolgálatba való bejutás lehetőségével kecsegtető versenyvizsgákra. De nem kell „megijedni”, ezzel a népszerűséggel az uniós álláshelyek is felveszik a versenyt, hiszen nem ritka az ötvenszeres túljelentkezés sem. Az

általában három lépcsős vizsga első eleme az ún. előszelekciós teszt, amelyben a jelölt általános és szakismereteit ellenőrzik feleletválasztós kérdések segítségével. A második körre, az igencsak csökkent számú jelentkezők írás- és feladatmegoldó készségükről adnak számot. A harmadik rész a legtöbbször Brüsszelben sorra kerülő szóbeli bemutatkozás egy 4-10 tagú felvételi-bizottság előtt Erre az interjúra jellemzően, másfélszer, kétszer annyi jelöltet hívnak be, mint amennyit szándékukban áll alkalmazni. Aki a szóbeli részt is sikerrel veszi, még annak sincs garantált irodája az Európai Bizottság székházában, hiszen a nevük „csak” az ún. tartaléklistára kerül fel Ez jogosítja fel őt arra, hogy pályázzon a konkrét álláshelyekre. A gyakorlatban ez úgy működik, hogy a „sikeres tartaléklistásokat” az Európai Bizottság Személyzeti Adminisztrációs Főigazgatóságának Toborzási Osztálya

közvetíti ki az Unió intézményeinek megüresedett álláshelyeire Itt elhelyezkedve a 9 hónapos próbaidő letelte után kinevezik az Európai Közösségek tisztviselőjének Nem könnyű sikeresen szerepelni a versenyvizsgán, a sok vetélytárs miatt igen magasak a követelmények, amiknek nehéz megfelelni. A másik ok az eurokrata pozíció egyre nagyobb vonzereje, presztízse Kritika is éri a kiválasztási rendszert és magát a versenyvizsgát Ezek egyike a rendszertelenség: általában hullámokban szoktak vizsgákat szervezni, amik leggyakrabban a bővítésekkel esnek egybe, így biztosítva a szükséges „részvételt” az új tagállamoknak A versenyvizsga-kérdések fő hiányossága, hogy túlzottan a lexikális is9 Idézet Roger Grass-tól, az EPSO elnökétől – Karrier az EU intézményeiben (az EPSO brosúrája) http://europa.eu/epso/brochures/epso 26-11-04 hupdf 10 Official Journal of the European Union. 11 Eredetileg a francia versenyvizsgák

elnevezése, de már egyre gyakrabban az uniós vizsgákra is használják. 8 PRO PUBLICO BONO ONLINE mereteket méri, és nem fókuszál más, igen fontos tényezőkre: így például, hogy a jelölt képes-e hatékonyan dolgozni a hazájától távol, egy multikulturális környezetben. Az EU képes figyelembe venni a kritikákat, amit jól jelez, hogy 2010-től komoly változások történtek a kiválasztási folyamatban. Az új kiválasztási eljárás kevesebb lépésből áll, így a versenyvizsgák rövidebb ideig tartanak, a hosszadalmas szelekció lerövidül. A leggyakoribb munkakörökre az EPSO évente ír ki versenyvizsgát. Az eljárás alapját a készségalapú tesztelés jelenti, a lexikális ismeretek háttérbe szorulnak. A konkrét szakmai készségek/képességek és szakismeretek mellett az olyan alapvető készségek meglétét vizsgálják, mint az elemző- és problémamegoldó és a kommunikációs készség, a minőségi és eredményes munkavégzésre

való alkalmasság, tanulási és fejlődési képesség, szervezőkészség és az elvégzendő feladatok rangsorolásának képessége, rugalmasság illetve együttműködési képesség. Az eljárás két lépésessé válik: számítógépes előszelekciós teszt és egy egész napos értékelő központ (http://www.epsoeu) ELŐMENETEL Egy zárt rendszerű személyi állományban kardinális kérdés, hogy milyen jellegű előmenetelt tud felrajzolni tisztviselőinek, hiszen ez a szisztéma egy életpályát biztosít az alkalmazottaknak, akiket a minél komolyabb feladatok, a szakmai kihívások, és nem utolsósorban az anyagi előnyök vonzanak. Mindezek persze kiegészülve a pályabiztonság és az állandóság követelményével Tehát a valódi kérdés: mennyire lehet karriert csinálni egy európai hivatalnoknak. A nemzetközi szervezetekről megállapíthatók, hogy nem jellemző rájuk a határozatlan idejű, státuszokat alkalmazó, zárt rendszerű apparátus. Ebből

következik, hogy nem sok szervezet belső joga rögzíti az alanyi jogon járó, feltétlen előmenetelhez való jogot, ellenben a nemzeti közigazgatásoknak ez az egyik legpozitívabb sajátosságuk. A Statútum kimondja: „[A]z a tisztviselő, aki két évig a besorolási fokozatának valamely fizetési fokozatában volt, automatikusan azon besorolási fokozat következő fizetési fokozatába lép” (Statútum 44. cikk) A besorolási tábla nemcsak a vertikális feljebblépési lehetőséget, hanem horizontális előmenetelt is biztosít, amely előrelépés lényege a rendszeres fizetésnövekedés. Sokkal érdekesebb kérdés a „kategória-ugrás”12, amely során például az AD 9-ből az AD 10-be léphetünk. Ezt az előrehaladást befolyásoló fő belső tényezők: szeniorátus13, kompetenciák, teljesítmény és munkahelyi viselkedés, hozzáállás. Külső tényezőkkel is kell számolni: az előmeneteli pozí12 A korábbi rendszerben megkülönböztettünk

alkategória és kategória közötti ugrást, de az A-B-C-D besorolási rendszer átalakításával ez a differenciálás feleslegessé vált. 13 Rangidős, korelnök, valamely testület legrégibb tagja. Itt értelmezhető egyfajta öröklésként is, hogy a magasabb hivatali tisztség a jelöltek közül a legidősebb tagra száll 9 PRO PUBLICO BONO ONLINE ciók számának változása, amelynek költségvetési korlátai vannak; a legmagasabb és középszintű pozíciókat kívülről töltik be; az előmeneteli gyakorlat nagyban függhet még attól, hogy melyik intézményről, melyik főigazgatóságról van szó (vannak expanzívabb és vannak stabilabb főhatóságok). Az effajta „előrelépegetés” teljesen nyitott bármely ambiciózus, tehetséges, szorgalmas hivatalnok előtt egészen az AD 13-14-es kategóriáig, tehát a komoly, vezetői pozíciókig (egységvezető, igazgató, főigazgató). Ezeknek a pozícióknak a betöltésekor már sokkal inkább

politikai, mint képességbeli alapon döntenek A politikailag érzékeny pozícióknál az egyik fő szempont a nemzeti hovatartozás kérdése. Az Uniós Statútum ugyan deklarálja, hogy bármennyire is cél a tisztviselők lehető legszélesebb földrajzi alapon történő toborzása, „[S]emmilyen beosztás sem tartható fenn valamely tagállam állampolgárai számára” (Statútum 27. cikk) Az ENSZ köztudottan évek óta nemzeti kvóták alapján alkalmazza a tisztviselőit. Az egyes tagállamok gazdaságának, népességének és költségvetéshez nyújtott hozzájárulása mértékének figyelembevételével megállapítanak egy „kívánatos tartományt” „Néhány Példa az ENSZből: Magyarország kvótája 3-14 fő, jelenleg kilencen dolgoznak a Titkárságon Az Egyesült Államok kvótája 288-389, jelenleg 313 amerikai állampolgár dolgozik a Titkárságon” (Linder 2006). Ez a méltányos földrajzi elosztási rendszer nem vonatkozik a kisegítő személyzet

és a szakértelmet nem igénylő, adminisztratív feladatot ellátó munkatársakra. Így az ENSZ székhelyén, New Yorkban is felülreprezentáltak az amerikai állampolgárok ezekben a munkakörökben Ennek fényében már azon sem lepődhetünk meg, hogy a brüsszeli hivatal portása, vagy a szolgálati autó sofőrje belga állampolgár. Az Európai Unió intézményeiben is gyakorlat az „elvi nemzeti kvóta” tiszteletben tartása, amelynek érvényesítését a vezető pozíciók informális felosztásával valósítják meg. Ennek az elvnek az alkalmazása gyakran sérti a teljesítményelvű, érdemeket elismerő karrier rendszert, mert ezeket az állásokat gyakran kívülről, ún. ejtőernyősökkel (parachutist) töltik be Ugyancsak komolyabb eséllyel pályázik valaki vezetői pozícióra, ha korábban valamelyik biztos kabinetjének volt tagja, Az uniós biztosok munkáját mintegy 300 hivatalnok segíti, amelyek közül mintegy 100 főt szerződéses, megbízásos

alapon foglalkoztatnak, és akik gyakran nem tudnak ellenállni az állandó státusz kísértésének. Így gyakori, hogy a Bizottság működését kitűnően ismerő kabinetfőnököt valamelyik főigazgatóság igazgatói pozíciójába helyezik. Megjegyzendő, hogy ez a megoldás jóval elfogadottabbnak tekinthető, mint az „ejtőernyőzés” (Temesi 2000). AZ EUROKRATÁK ÉRTÉKELÉSE, MINŐSÍTÉSE A minősítési rendszer azokban a nemzetközi szervezetekben kap komolyabb szerepet, ahol karrierrendszerben alkalmazzák a tisztviselők zömét, és érte- 10 PRO PUBLICO BONO ONLINE lemszerűen itt a szabályozás is kidolgozottabb. Az uniós hivatalnok az értékelési bizottság első minősítését a 9 hónapos próbaidő leteltével veszi kézbe, amely beszámol a beosztásával kapcsolatos feladatok ellátására való alkalmasságáról, valamint a szolgálati jogviszonyban nyújtott teljesítményéről és magatartásáról. Ezt az értékelést közölni kell a

próbaidős személlyel, aki jogosult azt észrevételezni. A rendszeres minősítés közvetlen célja, hogy tárgyilagos képet adjon a beosztott szakmai tevékenységéről, emberi értékeiről, esetleges hiányosságairól, a vezetőkkel, munkatársakkal való együttműködéséről. A közvetetett cél pedig, hogy a tisztviselőt folyamatos magas színvonalú munkavégzésre ösztönözze Ezért az uniós intézmények minden második évben értékelést készítenek a fent felsorolt aspektusok szerint Az értékelésnek közvetett jogi következménye az előléptetésnél van Közvetlen pedig abban az esetben, ha az egymást követő értékelések alkalmatlannak minősítik a tisztviselőt, aki ebben az esetben elbocsátható, visszaminősíthető: ugyanabban a fokozatban alacsonyabb csoportba sorolható vagy akár alacsonyabb fokozatba is helyezhető. A jelenlegi értékelés – mondhatni – a szokásos elvárásoknak megfelelő. A nyelvtudásra vonatkozó külön

jellemzésen túl 14 kritériumon alapul, amelyet ötfokú skálán (a „kiválótól” a „kívánni valót hagy maga utánig”) ítélnek meg. A mért kritériumok a következők: A. Képesség
betöltött munkakörhöz szükséges tudás
szakértelem (felfogóképesség, ítélőképesség, kifejezőképességírásban, kifejezőképesség-szóban, szervezőképesség) B. Teljesítmény (minőség, gyorsaság, következetesség, rugalmasság) C. Egyéb (felelősségtudat, kezdeményezőkészség, csapatmunkára való alkalmasság, emberekkel való bánásmód). Jelenleg kidolgozás alatt áll egy reformtervezet, amely szerint teljesítményorientált minősítés alapján dolgoznának a tisztviselők az EU intézményeiben. Ennek a javaslatnak a lényege, hogy a vezető beosztásban lévő tisztviselőket arra köteleznék, hogy munkatársaiknak osztályzatokat adjanak. Annak elkerülésére, hogy minden beosztott a legjobb osztályzatot kapja, pontrendszert vezetnének be

Tíz beosztott esetén például a munkatársakat egy 1-5-ig terjedő skálán lehetne osztályozni. Ha mindenki 5-ös minősítést kapna, akkor ez azt jelentené, hogy az adott osztály összesen 50 pontot kap. Annak érdekében, hogy a vezetőket rákényszerítsék a differenciálásra, egy ötvenfős osztályt vezető tisztviselő csak 25 pontot oszthat szét munkatársai között (http://www.euvonalhu/kulugy) Véleményem szerint a javasolt rendszer ugyan tényleg megoldja a túlminősítés problémáját, viszont az nem hiszem, hogy jó munkahelyi légkört teremt, ha egy munkacsoporton belül csak a másik rovására lehet jobb teljesítményt elérni. 11 PRO PUBLICO BONO ONLINE DÍJAZÁS 1921-ben egy bizonyos Georges Noblemaire (innen a szakirodalomban megjelenő Noblemaire-elv) megállapította, hogy a nemzetközi hivatalnoki bérezés a legmagasabb nemzeti közszolgálati fizetési viszonyaihoz kell, hogy illeszkedjen, mert csak így biztosítható a hivatali

pozíciók versenyképessége és a munkaerő magas szintű képzettsége, valamint az alkalmazásban lévők függetlensége. Az uniós rendszer részletezése előtt álljon itt még néhány nemzetközileg elismert alapelv: a szervezetek legtöbbször belső szabályzatukban rögzített bértáblát alkalmaznak, ezzel érvényesítve az „azonos munkáért azonos bért” vezérelvet, és biztosítva azt, hogy a zárt rendszerű közigazgatásokhoz hasonlóan a bér nem képezheti alku tárgyát. Az illetmény nem állhat csupán a táblázatból mechanikusan kiolvasott adatokból. Sokat elárul az egyes nemzetközi szervezeteknél alkalmazott fizetéskiigazítási konstrukció arról, hogy milyen finom (szociális) érzékenységet tanúsít az adott organizáció a dolgozói iránt. 11. SZ TÁBLÁZAT Az EU tisztviselők fizetési táblája (alapfizetés) Forrás: Statútum 66. cikk Az eurokratákat a legjobban a fizetésük miatt irigylik (és kritizálják is egyben), ami nem

véletlen, hiszen díjazásukat a világ legjobban kereső köztisztviselőihez mérik. A bértáblába besorolt tisztviselőt kategóriájának és fizetési fokoza- 12 PRO PUBLICO BONO ONLINE tának megfelelő alapfizetés (11. sz táblázat) illeti meg Ezt az alapfizetést a Tanács minden évben felülvizsgálja, hogy korrigálásra szorul-e, figyelembe véve olyan szempontokat, mint a munkahelyi életkörülmények, a megélhetési költségek vagy a fizetés vásárlóerejének változása (tagállami szinten is). A Közösségek illetménypótlékainak számos fajtája van: Háztartási hozzájárulás: +5% Az eltartott gyermek után nyújtott támogatás: 365 EUR/fő Beiskoláztatási támogatás: 212 EUR/fő 14 Külföldi munkavégzési támogatás : +16%; min. 424 EUR A Statútumban költségtérítés fejezetként szereplő egyéb pótlékok, térítések közül álljon itt néhány: beköltözési pótlék; utazási költségekre elszámolható térítés;

kiküldetési költségek visszaigénylése, amely tartalmazza az utazás költségét és országonként lebontva az egyes tagállamokhoz igényelhető napidíjat. Nem valós az a kritika, hogy az uniós hivatalnokok mentesülnek mindenféle adó- és járulékfizetési kötelezettség alól, csupán nincsenek alávetve a tagállam adózási szabályainak (se állampolgárság, se lakóhely alapján – elkerülve a kettős adóztatást), e helyett közösségi adórendszerbe tartoznak. A progresszív szisztéma rátái 8%-tól 45%-ig terjednek, és az ebből befolyó összeg megjelenik az Unió költségvetésének bevételi oldalán. A nyugdíj-hozzájárulás mértéke legfeljebb 10,25%-os, az egészség- és balesetbiztosításhoz való hozzájárulás pedig legfeljebb 2%-os. Ezek a levonások egy kiemelkedően előnyös nyugdíjbiztosítási rendszer önrészét szolgálják, amely egy tisztességesen végigszolgált életpálya befejeztével az utolsó alapilletmény 60-70%-át

biztosítja nyugdíjként.15 Gyakran szokták az irreálisan magasnak bélyegzett fizetéseket összevetni a nemzeti közszolgálatokban dolgozók illetményével. „Egy a Der Spiegel által közölt tanulmányból kiderül, hogy az Unió tisztviselőinek fizetése átlagosan 55%-kal volt magasabb, mint a bonni minisztériumban dolgozó kollégáiké. () Kétségkívül sokkal igazságosabb volna az európai tisztviselőket más nemzetközi szervezetek funkcionáriusaihoz hasonlítani. Az Európai Parlament az Európai Unió tisztviselőit egy hétfokozatú skálán az 5. vagy 6 pozícióba helyezte besorolástól függően” (Temesi 2000, 385) A SZOLGÁLATI JOGVISZONY MEGSZŰNÉSE A szolgálati jogviszony megszűnésének az alábbi módjait ismeri a Statútum. Az első a lemondás, amely során a lemondani kívánó tisztviselőnek egyértelműen, írásban ki kell jelentenie jogviszonyának megszüntetésére irányuló 14 Más néven expatriálási pótlék; „akik nem

állampolgárai, és soha nem is voltak állampolgárai annak az államnak” (Statútum 69. cikk), értsd: külföldön dolgoznak 15 A fizetésre vonatkozó számszerű adatok az Európai Közösségek tisztviselőnek személyzeti szabályzata alapján készültek. 13 PRO PUBLICO BONO ONLINE szándékát. A kinevezésre jogosult hatóság megtagadhatja a lemondás elfogadását, amennyiben a tisztviselővel szemben fegyelmi eljárás van folyamatban Érdekesebb megszűnési eset a kötelező lemondás. A tisztviselő kizárólag akkor kötelezhető lemondásra, ha már nem felel meg a 28. cikk a) pontjában megállapított állampolgársági feltételeknek, vagy házastársi összeférhetetlenség esete lép fel (Statútum 13. cikk), vagy a kirendelés lejártával visszautasítja a felajánlott posztot (Statútum 39. cikk e) pont), illetve a személyes indokkal fizetés nélküli szabadságra ment tisztviselő visszatérésekor visszautasítja a felajánlott munkakört

(Statútum 40 cikk d) pont) Nem aktív státuszúak a Statútum szerint azok a tisztviselők, akik a beosztások számának az intézménynél történt csökkentése miatt létszám fölöttivé váltak, azaz akik költségvetési vagy átszervezési okok miatt váltak feleslegessé. Amennyiben ez alatt az idő alatt visszautasítja a felajánlott beosztásának megfelelő pozíciót, lemondásra szólítható fel (Statútum 41. cikk) A felsorolt esetek közül az elsőnél a „jogviszony az állampolgárság megszűnésének ténye miatt” automatikusan lemondásra kényszerül a tisztviselő, a többinél a lemondásra kötelezés csak lehetőségként szerepel. A tisztviselőket lemondásra kötelező, indokolással ellátott határozatokat a kinevezésre jogosult hatóság a vegyesbizottsággal16 (Statútum II. melléklet 2 cikk) folytatott konzultációt és az érintett tisztviselő meghallgatását követően hozza meg. A szolgálat érdekében történő nyugdíjazás esete:

ezt másképp megfogalmazva hívhatjuk a magas besorolású alkalmazottak (igen) korai nyugdíjazásának is (Statútum 50. cikk) A munkajog és közszolgálati jogban is megtalálható alapeset az alkalmatlanság miatti elbocsátás. Minden szervezetre jellemző, hogy eljárásokat dolgoz ki az alkalmatlanság eseteinek megfelelő időben és módon történő felismerésére, kezelésére és orvoslására. A minősítésnél említett egymást követő időszakos értékelés alapján az a tisztviselő, aki alkalmatlannak bizonyul feladatainak ellátására, elbocsátható. A rendszer emberséges oldalát mutatja, hogy a kinevezésre jogosult hatóság felajánlhatja, hogy a tisztviselőt alacsonyabb besorolási fokozatba helyezi át vagy nagyvonalú végkielégítésben részesíti Az elbocsátásra irányuló javaslatnak tartalmaznia kell az indokokat, amik ellen a tisztviselő észrevételeket tehet, majd egy meghatározott eljárást követően a kinevezési hatóság

indokolással ellátott határozatot hoz (Statútum 51. cikk) A leggyakrabban előforduló eset a nyugdíjazás. A tisztviselőt nyugdíjazni kell vagy automatikusan, amikor betölti a 65 életévét, vagy a saját kérésére, ha legalább 60 éves vagy eleget tesz az azonnali nyugdíjfizetés követelményeinek Kivételes és indokolt esetben a tisztviselő saját kérésére 67 éves koráig tovább dolgozhat (Statútum 52. cikk) 16 A Statútum alapján létrehozható szerv, amely az alkalmazottak és a kinevező szerv által delegált képviselők egyeztető szerve. 14 PRO PUBLICO BONO ONLINE A jogviszony megszűnhet a fegyelmi eljárás végén kiszabott hivatalvesztés intézkedésének kiszabásával (Statútum IX. melléklet), és természetesen megszűnik a tisztviselő elhalálozásával is Az ENSZ és az ILO17 tisztviselői statútumával ellentétben az EU személyzeti szabályzata nem ismeri a szolgálati jogviszony megszüntetését a felek közös megegyezésével

„a hivatali munka eredményessége érdekében”. Az aktushoz szükség van a tisztviselő beleegyezésére, amit megfelelő végkielégítéssel kompenzálnak. Ennek a megoldásnak a célja a munkaviszony barátságos megszüntetése Ami például célszerű lehet egy olyan esetben, amikor a tisztviselő felmenthető ugyan szolgálatra való alkalmatlanság, vagy fegyelmi okok miatt, viszont a munkáltató szervezet nem kíván pereskedéshez vezető és nem kívánt negatív következményekkel járó eljárásba bonyolódni (Dobromir 1993). Két érdekes jelenséget érdemes lehet még megemlíteni a téma tárgyalásakor. A tisztviselő a kinevezésre jogosult hatóság határozata alapján szolgálati jogviszonyának megszűnésekor tiszteletbeli rangot kaphat. Az ilyen tiszteletbeli ranghoz semmiféle anyagi előny nem kapcsolódik (Statútum 54 cikk), viszont a nemzeti közigazgatásokban is alkalmazott elismerés eszmei értéke igen magas. A másik a tisztviselő

szolgálati jogviszonyának megszűnése után is fennálló kötelezettségéről szól. Az a tisztviselő, aki a szolgálati jogviszony megszűnését követő két évben keresőtevékenységbe kíván kezdeni, erről tájékoztatja intézményét. Amennyiben az említett tevékenység kapcsolódik a tisztviselő által a szolgálati idejének utolsó három évében végzett munkához, és az intézmény jogos érdekeivel való összeütközéshez vezethet, a kinevezésre jogosult hatóság megtilthatja a tisztviselőnek e tevékenység gyakorlását, vagy jóváhagyását általa megfelelőnek ítélt feltételekhez kötheti (Statútum 16. cikk) Az összeférhetetlenségi szabály célja, hogy a tisztviselő a szolgálati jogviszonyának megszűnését követően is tisztességes és körültekintő magatartást tanúsítson bizonyos megbízatások vagy előnyök elfogadásával kapcsolatban, így védve a szolgálat érdekeit. ÖSSZEGZÉS Az uniós közszolgálati rendszert

három irányból érték hatások, amelynek eredményeként alakult ki a dolgozatban részletezett jogállás és szabályrendszer. A történeti fejlődésen is jól látszik, ahogy a nemzetközi szervezetek fokozatosan megteremtették azokat az alapelveket és rendelkezéseket, amelyek a szervezet érdekeinek alárendelt hatékony és eredményes munkavégzéshez elengedhetetlenek. „A tisztviselők mostanáig nagyjából kikristályosodott jogállása olyan fejlődésen ment keresztül, amelyben az egymásra figyelő, egysége17 International Labour Organisation (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet). 15 PRO PUBLICO BONO ONLINE sítő törekvések voltak meghatározóak” (Dobromir 1993, 289). Viszont tagadhatatlan, hogy az Unió magán viseli a tagállamainak közigazgatási jellegzetességeit, ami így a közszolgálatban is érvényesül „Bármennyire is igyekszik az Unió igazgatási struktúrája a nemzeti elemet kikapcsolni () aligha vitatható, hogy magán viseli a

nemzeti eredeteket. A közszolgálati statútum, más intézmények mellett pontosan a francia jogi szabályozást követi, a Számvevőszék nem sokban különbözik a német eredetitől. () Az Unió a német-francia kibékülés közös szándékának terméke” (Lőrincz 1998, 402) Az Európai Unió közben mint a tagállamok részleges szuverenitásával rendelkező „államszerű képződmény”18 önálló irányba próbál haladni a saját közszolgálatának kialakításában, azért hogy egyre kevésbé kelljen „másokra figyelnie”. FELHASZNÁLT IRODALOM Baindbridge, T. (2004) EU Mindentudó HVG-ORAC, Budapest Balázs I. (2001) A közszolgálat fejlődési tendenciái a világ fejlett országaiban – Magyar Közigazgatás 11 641-647. old Blahó A.–Prandler Á (2009) Nemzetközi szervezetek és intézmények Aula, Budapest Csiszár R.–Vass R (2002) Felvételi versenyvizsga az Európai Bizottság intézményébe Göttinger, Veszprém Dobromir M. (1993) A nemzetközi

tisztviselők jogállása Közigazgatási füzetek 9 Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest Dudás F.–Hazafi Z (2003) A közszolgálat munkaadói szerepkörének fejlődése a versenyképesség javításának tükrében, az Európai Unióban – Magyar Közigazgatás 5 272-279 old György I. (2007) Közszolgálati jog HVG-ORAC, Budapest Horváth Z. (2005) Kézikönyv az Európai Unióról HVG-ORAC, Budapest Leonard D. (2002) Európai Unió Történet, szervezet, működés Geomédia Szakkönyvek, Budapest Linder V. (2006) Versenyvizsgák a közigazgatásban – Magyar Közigazgatás 12 741-753 old Losonczi L. (2000) EU-kalauz: Az Európai Unióról kezdőknek és haladóknak Euroatlanti Stúdió, Budapest Lőrincz L. (1998) Európai integráció – magyar közigazgatás – Magyar Közigazgatás 7 szám 402-406 old Page, E.C (1997) People Who Run Europe Clarendon Press, Oxford Temesi I. (2000) Az európai közszolgálat Közhivatalnokok az Európai Unió intézményeiben –

Lőrincz L (szerk.) Európai Unió és a magyar közpolitika BKÁE Államigazgatási Kar, Budapest 360-406 old Torma A. (2002) Kísérlet az EU-intézményrendszer működése igazgatástudományi modelljének leírására – Magyar Közigazgatás 7-8. szám 387-402 old Jogforrások: Az Európai Közösségek tisztviselőnek személyzeti szabályzata. 1968 február 29-i 259/68/EGK, Euratom, ESZAK tanácsi rendelet Internetes hivatkozások: www.eceuropaeu [/budget/budget detail/current year enhtm] www.euvonalhu [/kulugy/upload/M 47/rek5/88/EU%20alkalmazottak%20jogaiPDF] www.incohu [/inco7/infopol/cikk1hhtm] www.europaeu [/epso/brochures/epso 26-11-04 hupdf] www.epsoeu www.nolhu [/archivum/archiv-39621] 18 Gyakran használt kifejezés az Európai Unióra (például Szégyenletes a gyűlöletbeszéd; Népszabadság 2001. december 7.: http://nolhu/archivum/archiv-3962) 16